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ConJur - Fábio Andrade_ Em ICMS na base de PIS_Cofins, prevalece estabilidade

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10/03/2021 ConJur - Fábio Andrade: Em ICMS na base de PIS/Cofins, prevalece estabilidade
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OPINIÃO
No debate sobre ICMS na base de
PIS/Co�ns, prevalece segurança jurídica
3 de junho de 2017, 7h30 Imprimir Enviar
Por Fábio Martins de Andrade
No último dia 15 de março, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o
julgamento do RE 574.706, com repercussão geral reconhecida, com a
reafirmação de que é ilegítima a espúria sistemática perpetrada pela União
(Fazenda Nacional e Receita Federal do Brasil) que pretende incluir a parcela
do ICMS na base de cálculo do PIS e da Cofins.
Com efeito, tal julgamento foi iniciado na sessão de 09 de março e contou com
oito votos, sendo a relatora, ministra Cármen Lúcia, acompanhada pelos
ministros Rosa Weber, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio, que
antecipou o seu voto. No sentido contrário, abriu a divergência o ministro
Edson Fachin, que foi acompanhado pelos ministros Roberto Barroso e Dias
Toffoli. Em seguida, a sessão foi suspensa. Com os votos dos ministros Gilmar
Mendes (favorável à frágil tese fazendária) e Celso de Mello (favorável aos
robustos argumentos dos contribuintes) o resultado alcançado foi de 6 x 4, na
linha do julgamento anterior no RE 240.785.
Com efeito, em 08.10.2014 o Plenário do Supremo Tribunal Federal
finalmente concluiu o julgamento do importante tema tributário, conforme a
seguinte ementa:
“TRIBUTO – BASE DE INCIDÊNCIA – CUMULAÇÃO –
IMPROPRIEDADE. Não bastasse a ordem natural das coisas, o arcabouço
jurídico constitucional inviabiliza a tomada de valor alusivo a certo tributo
como base de incidência de outro.
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COFINS – BASE DE INCIDÊNCIA – FATURAMENTO – ICMS. O que
relativo a tributo de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e a Prestação de
Serviços não compõe a base de incidência da COFINS, porque estranho ao
conceito de faturamento”.[1]
O voto vencedor do relator, ministro Marco Aurélio, foi enfático quanto ao
absurdo da subversão que se albergaria com eventual resultado diverso do que
foi efetivamente alcançado: “O conceito de faturamento diz com riqueza
própria, quantia que tem ingresso nos cofres de quem procede à venda de
mercadorias ou à prestação de serviços, implicando, por isso mesmo, o
envolvimento de noções próprias ao que se entende como receita bruta.
Descabe assentar que os contribuintes da Cofins faturam, em si, o ICMS. O
valor deste revela, isto sim, um desembolso a beneficiar a entidade de direito
público que tem a competência para cobrá-lo”. Adiante concluiu: “Se alguém
fatura ICMS, esse alguém é o Estado e não o vendedor da mercadoria”.[2]
O julgamento que culminou com o resultado final acima transcrito iniciou-se,
no âmbito do Pleno do Supremo Tribunal Federal, em 08 de setembro de 1999.
Na ocasião, foi interrompido por pedido de vista e retomado em 24 de agosto
de 2006, quando a maioria dos votos proferidos deram-se na esteira do então
recente acórdão que tinha declarado a inconstitucionalidade do parágrafo 1º do
artigo 3º da Lei 9.718/98.[3]
Naquela oportunidade, o voto do relator, ministro Marco Aurélio, foi
acompanhado pelos seguintes ministros: Cármen Lúcia, Ricardo
Lewandowski, Ayres Britto, Cezar Peluso e Sepúlveda Pertence, que antecipou
o seu voto.
Com a aposentadoria do ministro Sepúlveda Pertence, que já havia antecipado
o seu voto em favor da tese sustentada pelos contribuintes, e subsequente
nomeação do ministro Menezes Direito para assumir o cargo na Corte
Suprema, o presidente da República, representado pelo Advogado-Geral da
União, ajuizou Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC 18) em 10 de
outubro de 2007 versando sobre a mesma temática.
O duplo objetivo de tal manobra foi expressamente declarado. De um lado,
buscar a retomada do julgamento sobre o tema (que já contava com sete votos
prolatados) desde o início, ou seja, zerando o resultado parcial que já se antevia
desfavorável. De outro, serviu ao pleito de modulação temporal dos efeitos,
sob o argumento retórico do “rombo” nas contas públicas que tal resultado
alcançaria.[4]
É precisamente a partir desse momento, com o ajuizamento da ADC 18, que a
União começou a lançar mão de seu argumento pragmático ou
consequencialista de cunho econômico, de “rombo” bilionário nas contas
públicas, alardeando convenientemente eventual falência nas prestações
estatais de saúde e previdência.
Tais argumentos, contudo, não têm supedâneo jurídico e sequer fático. Ainda
que se sustentassem, o que não ocorre, deveriam ser considerados à luz do
parâmetro maior que é a Constituição da República, cedendo necessariamente
espaço aos argumentos jurídicos de adequação (ou não) da sistemática
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10/03/2021 ConJur - Fábio Andrade: Em ICMS na base de PIS/Cofins, prevalece estabilidade
https://www.conjur.com.br/2017-jun-03/fabio-andrade-icms-base-piscofins-prevalece-estabilidade 3/8
impugnada aos elevados ditames da Lei Maior. Não é à toa que o Supremo
Tribunal Federal, última instância do Poder Judiciário nacional, é também o
guardião máximo da Lei Maior. Cabe a ele, em última instância, exercer tal
controle.
O argumento pragmático ou consequencialista de cunho econômico,
consistente no “rombo” das contas públicas, não deve nortear o julgamento
referente à modulação no RE 574.706. O argumento retórico em que se funda
tal pedido calca-se principalmente no tom pragmático ou consequencialista que
se preocupa sobremaneira com o suposto “rombo” de “X” bilhões de reais, que
seria subtraído dos combalidos orçamentos da Saúde, Previdência e Seguridade
Social. O argumento do suposto “desfalque” é o principal levantado para
sustentar a posição fazendária no sentido da eventual modulação.
Ora, decorre logicamente da declaração de inconstitucionalidade a legitimidade
para aqueles prejudicados ingressarem em juízo, limitados pela prescrição.
Disso decorre que há efetiva “apropriação indébita” que serviu para financiar
parte das atividades estatais e que são anteriores aos últimos cinco anos (e,
portanto, irrecuperáveis para aqueles que não ingressaram em juízo mesmo
com a declaração de inconstitucionalidade).
Além disso, a temida ameaça de aumento da carga tributária em razão da
“derrota” imposta ao Fisco (com a declaração de inconstitucionalidade) é um
vetor constante no jogo democrático e rigorosamente nada comprova que o
resultado favorável em certa demanda judicial levaria ao decréscimo de tal
carga que, aliás, só se tem elevado ultimamente.
É inerente às disputas tributárias que grande contingente em dinheiro esteja em
jogo, tanto para os cofres públicos como também para os contribuintes. Afinal,
há o outro lado da moeda, já que a imposição de certas “derrotas” judiciais
pode levar as empresas, por exemplo: a demitir funcionários, rever seu plano
estratégico de crescimento, estancar alguns investimentos produtivos, com
eventual necessidade de desembolso ou provisão, até mesmo passando por
situações que a levem a recuperação judicial e/ou falência.
Cabe registrar, ademais, que os montantes crescentemente astronômicos que
são alardeados pelo Fisco às vésperas do julgamento de relevante questão
tributária são números mágicos e meramente especulativos, sem qualquer
comprovação.
No plano doutrinário, juristas têm defendido que a modulação temporal dos
efeitos em matéria tributária só deve ser usada em favor dos contribuintes, e
jamais em benefício do Fisco, já que materializa e dá concretude aos princípios
da proteção da confiança legítima dos contribuintes e da boa-fé objetiva, que
são subjacentes ao princípio da segurança jurídica, a garantir o contribuinte na
sua desigual relação com o Fisco.
Como se não bastasse, a permissividade da Suprema Corte em questões
sensíveis ao governo pode gerar uma indesejável percepção do legislador
ordinário no sentido de que ela funcione como espécie de “segunda instância”
do governo, o que seria inaceitável.
10/03/2021 ConJur - Fábio Andrade: Em ICMS na base de PIS/Cofins, prevalece estabilidade
https://www.conjur.com.br/2017-jun-03/fabio-andrade-icms-base-piscofins-prevalece-estabilidade 4/8
Cabe registrar que o parâmetro maior do Poder Judiciário é a Constituição da
República, especialmente cuidando-se da Suprema Corte, que tem o elevado
mister de guardá-la.
Por fim, cabe invocar a doutrina frequentemente defendida pelo ministro Celso
de Mello no sentido de que o Estatuto do Contribuinte assegurado pelos
ditames constitucionais não deve ser flexibilizado face às momentâneas
necessidades governamentais, dentre os quais pinçamos os seguintes: a
Constituição da República delineia verdadeiros limites aos Poderes do Estado
(ADI 447); “(...) os desvios inconstitucionaisdo Estado, no exercício do seu
poder de tributar, geram, na ilegitimidade desse comportamento do aparelho
governamental, efeitos perversos, que, projetando-se nas relações jurídico-
fiscais mantidas com os contribuintes, deformam os princípios que estruturam
a ordem jurídica, subvertem as finalidades do sistema normativo e
comprometem a integridade e a supremacia da própria Constituição da
República” (Pet. 1.466); “Nada compensa a ruptura da ordem constitucional.
Nada recompõe os gravíssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade ao
texto da Lei Fundamental” (ADI 2.010); “Razões de Estado não podem ser
invocadas para justificar o descumprimento da Constituição” (AI 244.578).[5]
Como se não bastasse, não há qualquer pretensa violação ao princípio da
segurança jurídica. Em notável memorial elaborado para o caso específico, o
professor Humberto Ávila dedica tópico específico para rebater o pleito
fazendário no sentido de eventual modulação temporal dos efeitos da decisão,
ocasião em que registra peremptoriamente que segurança orçamentária não é
segurança jurídica, cabendo apenas e tão somente a esta fundamentar o pedido
de modulação.
Nesse sentido, destaca que:
“4.14. Em quarto lugar, não se aplica o princípio da proteção da confiança
porque não há mudança, muito menos repentina. Aqui o elemento
fundamental.
4.15. Não há mudança porque nenhuma decisão do Plenário do Supremo
Tribunal Federal existe sobre a inclusão do ICMS na base de cálculo das
contribuições sociais sobre a receita na nova ordem constitucional. Nenhuma.
(...). Sobre o tema aqui discutido há o entendimento consolidado desde 2006
no âmbito desta Suprema Corte no sentido da inconstitucionalidade da
tributação do ICMS pelas contribuições para o PIS e COFINS (RE 240.785,
entendimento referendado recentemente pelo Plenário na sessão de 08.11.14).
Ora, não há mudança quando o único entendimento firmado é precisamente
contrário ao que se diz supostamente consolidado.
4.16. Muito menos há mudança repentina. De um lado, porque os contribuintes
nunca aceitaram a inclusão do ICMS da base de cálculo das contribuições. Há
processos que tramitam há anos com a finalidade de afastar esse imposto da
base de cálculo das contribuições sobre a receita. Uma decisão negativa do
Supremo Tribunal Federal nesta ação de modo algum poderá surpreender a
União – ela já sabe há muito tempo que a causa poderia ter um desfecho
negativo. E não há surpresa quando o resultado poderia ser previsto.
10/03/2021 ConJur - Fábio Andrade: Em ICMS na base de PIS/Cofins, prevalece estabilidade
https://www.conjur.com.br/2017-jun-03/fabio-andrade-icms-base-piscofins-prevalece-estabilidade 5/8
4.17. De outro lado, porque o Recurso Extraordinário nº 240.785 encerrou-se
com um quórum de 7 votos a 2 contra a inclusão do ICMS na base de cálculo
das contribuições sociais sobre a receita. União sabe que o processo acima
referido poderia ter um desfecho desfavorável desde 1992, quando ele se
iniciou. E desde 2006 já sabia que o quórum apontava em sentido contrário à
sua tese.
4.18. Mais, a União sabe que desde 1998, quando o processo chegou ao
Supremo Tribunal Federal, poderia ocorrer um final negativo.
4.19. Pior ainda, a União sabe desde 2006, quando ocorreu a votação do
quórum de 6 a 1, esse resultado contrário, mais do que possível, é provável,
quando não mesmo certo. Ora, não há surpresa quando o resultado é esperado.
(...).
4.21. A verdade é que a União sabe, desde 1992, que a matéria estava sendo
discutida e que poderia ter um desfecho desfavorável e no mínimo desde 2006
tem conhecimento claro e concreto de que o resultado lhe seria certamente
desfavorável. Se ela planejou suas atividades com base na expectativa de
julgamento favorável, planejou-as mal e sob sua inteira responsabilidade. Se
ela sabia que havia discussões, é porque sabia que podia perder. E se sabia que
podia perder não pode agora alegar quebra de expectativa. A quebra de
expectativa pressupõe o desconhecimento prévio. É óbvio. Sendo assim, não
pode a União pretender ficar com a receita que sabidamente não seria sua, sob
a alegação de violação do princípio da segurança jurídica. Claro que não. (...).
4.23. Por fim, é preciso dizer que a perda de arrecadação com a declaração de
inconstitucionalidade da inclusão do ICMS na base de cálculo das
contribuições não é fundamento para a manutenção dos efeitos pretéritos de lei
inconstitucional. O fundamento é a segurança jurídica, não a segurança
orçamentária. Fosse a perda da arrecadação fundamento para manter efeitos de
leis inconstitucionais, quanto mais gravosa fosse a lei, e maior fosse a
arrecadação dela resultante, maior seria a chance de ela ser mantida. Quanto
mais inconstitucional ela fosse mais chance teria de ser declarada...
constitucional! Seria a institucionalização do princípio do quanto pior, melhor.
(...)”.[6]
Cabe salientar que a União permaneceu inerte quanto à adequação de suas
contas públicas mesmo depois da conclusão do julgamento do RE 240.785,
ocorrido em 8 de novembro de 2014. Desde então, já poderia ter adequado, de
uma só vez ou mesmo durante os últimos três anos, a estimativa à realidade do
julgamento desfavorável que já ocorreu. Mas, não. Nada foi feito a esse
respeito. Aliás, o valor estimado do “rombo” foi exponencialmente inflado. Em
2015 repetiu-se aquele valor constante nos anos anteriores, no montante total
de R$ 89,44 bi, considerado o período de 2003 e 2008. Em 2016 houve o salto
do valor para a cifra dos R$ 250,3 bi, estimativa que foi repetida no corrente
ano (2017), conforme dispõe a Lei 13.408, publicada em 27 de dezembro de
2016 (LDO/2017).
Esclareceu-se nas duas últimas LDOs que elas foram elaboradas em
consonância com a Portaria AGU 40, de 10 de fevereiro de 2015, que
estabelece critérios e procedimentos a serem adotados pela Advocacia-Geral da
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União na prestação de informações sobre ações judiciais ajuizadas contra a
União, suas autarquias ou fundações públicas, que possam representar riscos
fiscais.[7]
Não obstante a louvável iniciativa da AGU, com a edição do referido ato
normativo, não se conhece publicamente como os valores alcançaram tais
cifras, isto é, a partir de que fatos e dados surgiram, se e como foram
corrigidos.
Por cada uma isoladamente, ou mesmo por todas essas razões conjuntamente
consideradas, é que se pode verificar que o pleito de modulação formulado
pela Fazenda Nacional deve ser vigorosamente rechaçado, com a necessária
preservação da segurança jurídica, e não da “segurança orçamentária”.
[1] STF – Pleno, RE 240.785, relator ministro Marco Aurélio, j. 08.10.2014,
DJe 16.12.2014. Em razão do recesso, o trânsito em julgado ocorreu em
23.02.2015.
[2] STF – Pleno, RE 240.785, relator ministro Marco Aurélio, j. 08.10.2014,
DJe 16.12.2014.
[3] Eis o trecho da ementa pertinente: “CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – PIS –
RECEITA BRUTA – NOÇÃO – INCONSTITUCIONALIDADE DO § 1º DO
ARTIGO 3º DA LEI Nº 9.718/98. A jurisprudência do Supremo, ante a
redação do artigo 195 da Carta Federal anterior à Emenda Constitucional nº
20/98, consolidou-se no sentido de tomar as expressões receita bruta e
faturamento como sinônimas, jungindo-as à venda de mercadorias, de serviços
ou de mercadorias e serviços. É inconstitucional o § 1º do artigo 3º da Lei nº
9.718/98, no que ampliou o conceito de receita bruta para envolver a totalidade
das receitas auferidas por pessoas jurídicas, independentemente da atividade
por elas desenvolvida e da classificação contábil adotada” (RREE 357.950,
358.273 e 390.840, relator ministro Marco Aurélio, j. 09.11.2005, DJU
15.08.2006; RE 346.084, relator ministro Ilmar Galvão, j. 09.11.2005, DJU
01.09.2006). Releva notar que o seu julgamento foi concluído em 09.11.2005 e
o acórdão publicado em 15.08.2006, ou seja, apenas alguns dias antes da
assentada de 24.08.2006, na qual seis ministros convergiramos seus votos no
sentido de reconhecer a inconstitucionalidade da inclusão da parcela do ICMS
na base de cálculo da Cofins.
[4] ANDRADE, Fábio Martins de. A ADC 18 e a Modulação Temporal dos
Efeitos: Por que a Eventual Decisão acerca da Inconstitucionalidade da
Inclusão da Parcela do ICMS na Base de Cálculo da Cofins e do PIS na ADC
nº 18 não deve ter Efeito ex nunc em Benefício da Fazenda Nacional. Revista
Dialética de Direito Tributário. São Paulo: Ed. Dialética, n. 166, jul 2009, p.
61-77.
[5] ANDRADE, Fábio Martins de. O STF e a ADC 18. Correio Braziliense.
Brasília, 06.09.2010 (Direito & Justiça), p. 02; ANDRADE, Fábio Martins de.
A ADC 18 não é caso para modular. Jornal Valor Econômico. São Paulo, ano
11, n. 2.696, Legislação & Tributos, p. E2, 15.02.2011.
[6] ÁVILA, Humberto. A Inconstitucionalidade da Inclusão do ICMS na Base
de Cálculo do PIS/COFINS. Contribuições e Imposto sobre a Renda: estudos e
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pareceres. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 27-28.
[7] Especial atenção merece o artigo 5º da Portaria AGU 40/15, que dispõe
sobre a estimativa de impacto financeiro: “Art. 5º. A estimativa de impacto
financeiro da ação judicial será aferida com base nos elementos constantes no
processo e nas informações e documentos apresentados pelos órgãos e
entidades envolvidas no processo judicial. § 1º. Os órgãos de direção superior
da AGU poderão solicitar aos órgãos ou entidades da Administração Federal
direta, autárquica ou fundacional, envolvidos no caso, subsídios fáticos ou
mesmo a elaboração da estimativa do impacto. § 2º. A estimativa de impacto
financeiro poderá ser feita com base nos dados e relatórios disponíveis nos
sistemas informatizados da AGU quando houver elementos suficientes à
adequada verificação do impacto financeiro. § 3º. Os órgãos da AGU poderão
solicitar o auxílio técnico do Departamento de Cálculos e Perícias da
Procuradoria-Geral da União para a elaboração de laudo técnico com a
estimativa de impacto financeiro, desde que indiquem os parâmetros a serem
considerados. § 4º. A estimativa de impacto financeiro deve ser
adequadamente fundamentada, indicando-se as fontes dos valores informados
ou os critérios utilizados. § 5º. Quando não for possível estimar o impacto
financeiro com razoável segurança, devem ser indicadas as razões dessa
impossibilidade”.
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Fábio Martins de Andrade é advogado, doutor em Direito Público pela UERJ e autor da obra
“Modulação em Matéria Tributária: O argumento pragmático ou consequencialista de cunho
econômico e as decisões do STF”.
Revista Consultor Jurídico, 3 de junho de 2017, 7h30
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