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FACULDADE CURITIBANA DIREITO TIAGO COUTINHO DE SOUZA GUARDA MUNICIPAL: UMA INSTITUIÇÃO POLICIAL CURITIBA 2020 TIAGO COUTINHO DE SOUZA GUARDA MUNICIPAL: UMA INSTITUIÇÃO POLICIAL Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade Curitibana, como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Direito. Orientador (a): Flávia Pitaki Dufour. CURITIBA 2020 TIAGO COUTINHO DE SOUZA GUARDA MUNICIPAL: UMA INSTITUIÇÃO POLICIAL Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade Curitibana, como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Direito. APROVADO EM: BANCA EXAMINADORA ___________________________/___/____ PROF. FACULDADE CURITIBANA __________________________/___/_____ PROF. FACULDADE CURITIBANA __________________________/___/_____ PROF. FACULDADE CURITIBANA DEDICATÓRIA Dedico esse trabalho a minha esposa Sirlei da Silva Galvão por ter me acompanhado nesta jornada, acreditando em mim e me ajudando a perseverar ao longo desses 5 anos de estudo, pela paciência nos momentos de ausência de afeto causada pela constante dedicação aos estudos. Desde já agradeço pela compreensão e parceria, e com toda certeza isto não seria possível sem este apoio incondicional, muito obrigado. AGRADECIMENTOS Agradeço primeiramente a Deus Pai todo poderoso por ser a base e sustento da minha vida e de minhas conquistas; Aos meus pais Antônio e Conceição pelos ensinamentos desde os tempos de menino que com certeza me levaram a alcançar essa conquista; Aos professores e coordenadores do curso de Direito da Faculdade Curitibana pela excelência nas aulas ministradas; E por fim, ao meu amigo Lanes Martins, que me serviu de inspiração durante esta jornada, mas que, infelizmente, nos deixou partindo ao seu descanso. Descanso este que não é eterno segundo minha esperança de que um dia nos encontraremos novamente. Agradeço a minha orientadora pela paciência e grandes ensinamentos. “Porque o Senhor dá a sabedoria; da sua boca procedem o conhecimento e o entendimento”. Provérbios 2.6 RESUMO Este estudo objetiva apresentar quais motivos podem influenciar a aplicação da Guarda Municipal nos incisos do art. 144 da C.F, para reconhecê-las como Instituição Policial, bem como dar conhecimento de como são criadas as guardas municipais, da mesma forma a compreender as áreas de atuação destas instituições, analisando como são realizadas suas atividades; para tanto, buscou-se pesquisar qual garantia jurídica ampara as ações destas instituições nos dias atuais, para então, poder apresenta-las, ou não, como uma instituição policial. Assim, utilizou-se como método de estudo o levantamento bibliográfico, através de referencial teórico sobre a segurança pública no âmbito dos municípios nos dias atuais. Devido ao sentimento de insegurança da população, e a falta de reconhecimento quanto as ações das guardas municipais, na análise dos resultados alcançados, foi possível constatar, um avanço na legislação referente a segurança pública no Brasil, o que resulta em proteção jurídica nas ações das guardas municípais, com destaque na lei 13.022/2014, pouco conhecida pela sociedade. Os desafios futuros, estão na perspectiva de uma possível emenda constitucional, no que se refere a inserção dessas instituições nos incisos do art. 144 da CF. Enfim, por meio de todo estudo realizado, referente às guardas municipais, é possível afirmar que, trata-se de fato de uma institição policial, mas que, pela não utilização da nomenclatura polícia, uma vez que, a legislação não embasa esta identificação, acaba por gerar a falta de reconhecimento como instituição policial e ainda, certa dúvida se, essas instituições, deveriam desempenhar ações típicas de polícia, confirmando a hipótese de que, uma possível emenda constitucional poderia sanar tais questionamentos. Palavras chave: Guarda Municipal. Segurança Pública. Instituição Policial. ABSTRACT This study aims to present which reasons may influence the application of the Municipal Guard in the items of art. 144 of C.F, to recognize them as a Police Institution, as well as to give knowledge of how municipal guards are created, in the same way to understand the areas of operation of these institutions, analyzing how their activities are carried out; to this end, we sought to research what legal guarantee supports the actions of these institutions today, so that we can present them, or not, as a police institution. Thus, the bibliographic survey was used as a study method, through a theoretical framework on public security in the scope of municipalities today. Due to the feeling of insecurity of the population, and the lack of recognition regarding the actions of the municipal guards, in the analysis of the results achieved, it was possible to verify, an advance in the legislation related to public security in Brazil, which results in legal protection in the actions of the municipal guards, highlighted in Law 13.022 / 2014, little known by society. The future challenges are in the perspective of a possible constitutional amendment, with regard to the insertion of these institutions in the items of art. 144 of the CF. Anyway, through all the study carried out, referring to the municipal guards, it is possible to affirm that, it is in fact a police institution, but that, by not using the police nomenclature, since the legislation does not support this identification, it ends up generating a lack of recognition as a police institution and still, a certain doubt as to whether these institutions should perform typical police actions, confirming the hypothesis that a possible constitutional amendment could solve these questions. Keywords: Municipal Guard. Public security. Police Institution. SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO -------------------------------------------------------------------------------------- 10 2. ASPECTOS HISTÓRICOS DA GUARDA MUNICIPAL --------------------------------- 12 2.1. VISÃO SOBRE SEGURANÇA PÚBLICA ----------------------------------------------- 14 2.2. GUARDA MUNICIPAL E CONSTITUIÇÃO FEDERAL ------------------------------ 16 2.3. SEGURANÇA PÚBLICA NA ATUALIDADE ------------------------------------------- 18 3. INSTITUIÇÃO GUARDA MUNICIPAL ------------------------------------------------------- 22 3.1. REQUISITOS E FORMAÇÃO DOS AGENTES --------------------------------------- 23 3.2. PODER DE POLÍCIA ------------------------------------------------------------------------ 25 3.3. GUARDA MUNICIPAL E O PODER DE POLÍCIA------------------------------------ 27 4. RECONHECENDO A GUARDA MUNICIPAL COMO INSTITUIÇÃO POLICIAL - 30 4.1. USO PROGRESSIVO DA FORÇA ------------------------------------------------------- 31 4.2. A IMPORTÂNCIA DA GUARDA MUNICIPAL NA SEGURANÇA PÚBLICA --- 34 4.3. DIREITOS HUMANOS E AS GUARDAS MUNICIPAIS ----------------------------- 36 5. CONCLUSÃO --------------------------------------------------------------------------------------- 38 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ------------------------------------------------------------- 41 10 1. INTRODUÇÃO A segurança pública é um direito fundamental garantido pela nossa constituição federal, seu objetivoprincipal é assegurar a proteção das pessoas e o exercício dos direitos, deveres e liberdades individuais. Diante disso, os municípios têm desempenhado papel relevante na garantia desse direito fundamental, uma vez que, as guardas municipais no Brasil tem se mostrado atuante nesse contexto, o que nos remete a perspectiva de uma nova visão nas ações dessas instituições por parte do Estado. Desta forma, a segurança pública atualmente conta com uma atuação mais direta dos municípios, através das guardas municipais. Com isso, é possível presenciar no dia a dia, agentes realizando patrulhamentos nas cidades, prisões e trabalhando em conjunto com outras instituições policiais. Esta pesquisa tem por objetivo conhecer as instituições guardas municipais, bem como a evolução das legislações quanto à segurança pública concernente a elas. Diante do cenário atual de violência, e a dificuldade em promover políticas públicas mais eficientes, por parte das polícias dos estados, a fim de se obter resultados positivos no impacto da criminalidade local, muitos municípios instituíram suas guardas municipais, para atender as demandas locais. Ocorre que, essas instituições, com o passar do tempo, assumiram cada vez mais atribuições, além daquelas descritas no §8° do art. 144 da CF. Portanto, buscou-se reunir dados e informações que pudessem responder à seguinte problemática: quais motivos influenciam a aplicação da Guarda Municipal no art. 144, da C.F como uma nova polícia? Ainda permitem compreender, de forma geral, quais fatores poderiam ensejar no reconhecimento das instituições guardas municipais como instituição policial, ainda que, não se utilize da nomenclatura polícia. Para tanto, se fez necessário conhecer especificamente qual a competência dada a estas instituições, como atuam, como são criadas dentro do município, bem como, analisar as legislações que fundamentam suas ações, para se chegar à conclusão se podem, ou não, ser consideradas como uma instituição policial. Logo, se faz necessário que, a sociedade possa contar cada vez mais com uma polícia de proximidade, para tanto, importa que, estas instituições estejam devidamente elencadas no dispositivo jurídico de maior força, ou seja, na C.F em 11 seu art.144, como órgão policial. Pois só assim, a sociedade, carente de segurança, reconhecerá às instituições como uma polícia de fato e de direito, uma vez que, já desempenham este papel, mas que, por interpretações divergentes, acabam por causar insegurança jurídica, tanto para os agentes quanto para a população. Para desenvolvimento do presente trabalho, foram utilizados fichamentos e resumos de pesquisas bibliográficas, basicamente em livros, artigos científicos referentes à segurança pública nos dias atuais entre outros. As buscas, foram realizadas nas plataformas virtuais como, google livros, google acadêmico, sites jurídicos e artigos de periódicos num período compreendido entre 2006 à 2020. O critério para escolha dos autores foi a relevância no assunto em segurança pública na atualidade, como por exemplo, o autor Claudio Frederico de Carvalho, Inspetor da Guarda Municipal de Curitiba com seus 28 anos de carreira na Instituição, grande estudioso na área de segurança pública no âmbito do município, mais especificamente no município de Curitiba, que traz um estudo histórico da segurança pública no Brasil até os dias atuais. O trabalho estrutura-se em três capítulos principais, contendo três subcapítulos em cada, no primeiro capítulo foram abordados os aspectos históricos da Guarda Municipal do Brasil, trazendo momentos importantes na segurança pública e surgimento das polícias no Brasil; passando pela visão de segurança pública e por fim, Guarda Municipal e Constituição Federal. No segundo capítulo, é abordada a Instituição Guarda Municipal, com o objetivo de conhecer quais os requisitos de ingresso, passando pela formação dos agentes, visão como uma nova polícia, paralelamente com a relação ao poder de polícia, e sua importância na segurança pública. O terceiro e último capítulo, trata do reconhecimento das guardas municipais como uma instituição policial, correlacionado com a prerrogativa do uso da força pelos agentes, e por fim, a relação entre a instituição guarda municipal e direitos humanos. 12 2. ASPECTOS HISTÓRICOS DA GUARDA MUNICIPAL A história da segurança pública no Brasil, em relação às guardas municipais, passou por várias mudanças. A Guarda Real do Rio de Janeiro, criada com essa nomenclatura, era a responsável então pela segurança pública neste período, ao qual o Príncipe Regente entendeu a necessidade de uma instituição de caráter policial. Criada em 13 de maio de 1809, pelo então D. João, a Guarda Real teve papel importante na história do país, como por exemplo, na luta pela independência. Por volta de 1531, começava-se a pensar a necessidade de uma força policial para atuar nas questões da ordem pública. Logo, a figura de uma instituição com a natureza policial começa a ganhar corpo no Brasil. A necessidade surgiu para conter as invasões dos povoados, realizadas pelos chamados na época, de facínoras. O resultado nos dias de hoje, é representado pelas mais diversas polícias existentes no Brasil, cada qual com sua competência conforme a C.F. (CARVALHO, 2017). Aproximadamente em 1742, o policiamento era realizado pelos chamados quadrilheiros. Com o aumento considerável da população nas cidades, os quadrilheiros foram se tornando obsoletos. Logo ocorreu uma substituição desses "policiais," passando assim, o policiamento ser executado pelos então guardas municipais. Em decorrência desses fatos, surge então, de forma mais precisa, em 1809, a Divisão Militar da Guarda Real, nascendo então uma força policial militarizada (CARVALHO, 2017). Com base no autor Carvalho (2017, p. 38) "Em 1832, com a criação do posto de major da Guarda Municipal, foi nomeado para ocupar esta patente Luiz Alves de Lima e Silva, o Duque de Caxias [...]". Percebe aqui que, as Guardas Municipais começam a ser militarizadas com postos e patentes típicas das forças militares uma vez que, se fazia necessário um maior controle da instituição. De acordo com Carvalho (2017), podemos dizer que o grande marco histórico, ocorrido em 14 de Junho de 1831, foi a criação de fato das Guardas Municipais no Brasil, chamada assim de Corpo de Guardas Municipais. Vale ressaltar que, durante esse período, havia ainda a existência da Guarda Real de Polícia, a qual era braço importante do Imperador D. Pedro I, vindo assim, esta, insurgir contra a Regência Trina Provisória num momento conturbado do Império, resultando na extinção de fato da Guarda Real de Polícia, criando posteriormente, o 13 posto de Inspetor Geral das Guardas Municipais, muito comum até os dias de hoje nas mais diversas Guardas existentes no país. Figura 1 - Guarda Nacional Fonte: (DE ANGELO, 2013, p. online) Conforme Carvalho (2017), a segurança pública no Brasil passou por vários acontecimentos históricos, a compreensão desses fatores históricos nos faz ter uma ideia da evolução da segurança pública no Brasil. Eventos históricos referentes à segurança pública no Brasil: • 1531 - Primeiras diretrizes estabelecidas destinadas à ordem pública, civis e penais. • 1542 - Surgimento uma das Primeiras tropas de milícia do Brasil, sua missão era expulsar uma força espanhola que ameaçava aquela capitania. • 1775 - Criação do primeiro corpo de policiais do Brasil. • 1831 - Criada as Guardas Municipais em 10 de outubro do presente ano, mediante lei imperial no Rio de Janeiro e demais províncias devido as carências dos municípios em relação a segurança. • 1842 - Divisão da função policial em administrativa e judiciaria. 14 • 1970 - Extinção da Guarda Municipal devido o enfraquecimento dos municípios.• 1988 - Recriação da Concepção de polícia cidadã, devido a nova constituição que elevou novamente os municípios em posição de igualdade perante os Estados e Distrito Federal. • 2014 - Estatuto Geral das Guardas Municipais. Durante o período de 1988 até 2019, a segurança pública no Brasil teve diversas evoluções, ainda que precise melhorar, e muito, houveram avanços significativos no que se refere ao policiamento preventivo. Por fim, podemos chegar à conclusão de que, devido aos fatos históricos, desde o Brasil Império, a segurança pública passou por diversas mudanças no que se refere às instituições que realizavam o policiamento da época. Logo, é indiscutível que as guardas municipais foram instituições pioneiras a realizar o policiamento na época, e consequentemente, a segurança pública local. Neste sentido, é possível perceber que as mudanças institucionais, resultado dos conflitos de interesses políticos e desenvolvimento natural da sociedade, contribuíram para criação e extinção, bem como as mudanças de nomenclaturas daquelas forças que atuavam na ordem pública. Diante desses fatos históricos, importante avançarmos para visão geral de segurança pública em relação às guardas municipais. 2.1. VISÃO SOBRE SEGURANÇA PÚBLICA Pode-se dizer que, a Guarda Municipal, é instituição de proteção municipal permanente, que visa à preservação de bens, serviços e instalações conforme a faculdade do §8º do art.144, da carta magna. Neste contexto, à prevenção resultada das atividades também atingem à população como um todo, Ferreira (2019). O mais preocupante, contudo, é constatar que estas instituições carecem de segurança jurídica. A principal atribuição das guardas municipais consiste na proteção do patrimônio público, porém espera-se que a população a veja como uma forma de policiamento, fazendo com que a sua presença por si só cause um efeito deterrence no potencial criminoso que optará por não cometer o crime na presença da guarda municipal. Pode-se ocorrer ainda um efeito incapacitation quando a guarda municipal efetua o trabalho de auxilio a policia militar, encaminhando os indivíduos pegos em flagrante à delegacia (VITAL, 2018, p. 18). 15 É interessante, aliás, reconhecer que, estas instituições já vêm desempenhando atividades de prevenção à criminalidade, mas, há um fato que se sobrepõe a essa realidade, que é a falta de conhecimento por parte do judiciário e da população, no que se refere às atribuições desses agentes. Mesmo assim, o autor deixa claro não parecer haver razão para que as guardas municipais não atuem efetivamente na segurança das pessoas. É sinal de que há, enfim, conforme citado acima, uma possível ferramenta que vem a somar no combate à criminalidade de forma preventiva. Como último ponto a ser colocado, cabe enfatizar que, mesmo se entendo que a atribuição de novas funções às guardas municipais por meio de lei federal constitui uma extrapolação dos limites da União para legislar, imprescindível seria reconhecer o desígnio do legislador em contribuir com a segurança pública, corroborando para a instituição, o poder de prevenir e combater infratores penais, atendendo as demandas necessárias na sociedade atual, a qual espera a ordem e a paz (HUPFFE e WEYERMÜLLER, 2016, p. 202). É preciso, porém, ir mais além, conforme citado acima seria no mínimo um descaso para com as guardas municipais, desconhecer a realidade de suas atividades, a falta de legislação resultou na promulgação da lei 13.022/2014, para dar amparo jurídico a estes agentes. Por todas estas razões, é notório que isso resulta na aceitação da sociedade em reconhecer as guardas como uma polícia. O que importa, portanto, são os resultados positivos na segurança pública (HUPFFE e WEYERMÜLLER, 2016). A melhor maneira de compreender esse processo é considerar que, as guardas municipais já exercem de fato e de direito, atribuições típicas de polícia. Como bem assegura Castro (2019, p. 28) "[...] A compreensão dessa dinâmica é essencial para a prevenção e para o controle do crime e da desordem [...]". Não se trata de usurpação de função, ou ainda, de extrapolação de legislação federal, seja porque seu papel está bem definido tanto pela C.F, quanto pela lei complementar, seja porque, os municípios também têm sua parcela na segurança pública. Podemos citar, por exemplo, o modelo de polícia comunitária adotado mais efetivamente pelas guardas municipais, certamente se trata de um modelo de proximidade com a população. Deste modo, há certa demora, para que as guardas municipais sejam inseridas nos incisos do artigo 144, da C.F, uma vez que, o processo é um tanto rígido, no que tange às alterações constitucionais. Cabe apontar que, a medida é de 16 extrema importância, pois visa acabar com a desinformação e insegurança jurídica, causada pelos conflitos de hermenêutica: A ideia de constituições rígidas e corolário dos movimentos constitucionalistas modernos surgidos, precipuamente, a partir de meados dos séculos XVIII, com o fito de distinguir o poder constituinte dos poderes constituídos. Destarte, criou-se um procedimento mais árduo para alteração das normas constitucionais. Por meio da rigidez constitucional, pode-se colimar a superioridade da Carta Magna sobre as demais espécies legislativas, tendo em vista que ela provém do poder constituinte superior aos demais (HELAL, 2006, p. 59). Conforme explicado acima, o que importa, portanto, é que as guardas municipais no Brasil já atuam de forma eficaz na segurança pública. Essa, porém, é uma tarefa que tem causado divergências interpretativas das atuações destas instituições. Vê-se, pois, que em alguns Estados, algumas prisões vêm sendo relaxadas por entender o magistrado que, prisão resultada de busca pessoal, realizada por agentes da guarda municipal, extrapola a atribuição constitucional. É preciso ressaltar que, embora as guardas municipais não estejam no inciso do art. 144, da Constituição, o autor deixa claro, a dificuldade de se efetivar qualquer alteração no texto constitucional, infelizmente, esta dificuldade, somando aos diferentes entendimentos por parte do poder judiciário, acaba por causar insegurança jurídica. Sendo assim, alguns agentes, acabam por se eximir de atuar, por receio de sofrer processos por abuso de autoridade, ora que se veem reféns das interpretações das autoridades, mas também, da mesma forma, correm o risco de depender do entendimento e das circunstâncias, responder por prevaricação. Então, é preciso dar atenção a este problema a fim de sanar esta discrepância jurídica. Por fim, compreender o texto constitucional referente à segurança pública e as guardas municipais, é de suma importância para se atingir este objetivo. 2.2. GUARDA MUNICIPAL E CONSTITUIÇÃO FEDERAL A segurança pública no Brasil é tratada no artigo 144 da C.F, trazendo como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo assim, os municípios têm sua parcela de responsabilidade na segurança pública. As Guardas Municipais estão inseridas no parágrafo 8º do art. 144 da C.F, trazem consigo a função de proteção dos bens, serviços e instalações municipais, logo, essas instituições ganharam notória atenção por parte do legislador. (CARVALHO, 2017). 17 A importância da Guarda Municipal para a segurança pública local se revela no fato de ela ser um dos poucos órgãos, senão o único, de prestação de serviço público municipal a constar na Constituição Federal. [...] A constituição também descreve a função a ser desenvolvida pelos profissionais das guardas municipais, ao estabelecer como sua competência a proteção de bens, serviços e instalações municipais (CARVALHO, 2017, p. 92,93). Pode-se dizer que, foi delegado aos municípios através das guardas municipais, a responsabilidade da segurança pública local, seja na proteção dos bens serviços e instalações,seja na proteção das pessoas. Neste contexto, cabe aos municípios garantir a prestação deste serviço público aos seus munícipes, da melhor forma possível. O autor deixa claro, a importância que foi dada às guardas municipais, conforme citado acima no texto constitucional. Alguns municípios compreenderam a importância de sua parcela e responsabilidade na segurança pública, conforme o texto constitucional, sendo assim: [...] atualmente os serviços prestados pela Guarda Municipal de Uberaba (MG) se estendem em ocorrências contra o patrimônio, a pessoa, os costumes, a paz, a fé pública e a organização do trabalho, a incolumidade pública, trânsito urbano, a administração pública, a substancias entorpecentes, apoio a outros órgão de segurança como, por exemplo: o Corpo de Bombeiros e a Defesa Civil e por fim, ocorrências diversas decorrentes as ações de Guarda Comunitária, relativas a operações, solicitações e comunicações diversas. (SCHNEIDER, 2011, p. 143). Conforme citado acima, a administração pública de Uberaba-MG ampliou os trabalhos realizados pela Guarda Municipal. Trata-se, inegavelmente, que houve preocupação do governo local em contribuir para a melhoria da segurança de seus munícipes. Assim, reveste-se de particular importância o reconhecimento pelos esforços realizados pelo poder público, no reconhecimento das guardas municipais como instituição policial. As mais diversas atuações destes profissionais remetem num entendimento que, as guardas municipais estão de fato, diretamente envolvidas com a ordem pública no município de Uberaba. (SCHNEIDER, 2011). Ora, em tese, no livro de Carvalho, as guardas municipais são de fato uma instituição de segurança pública, consequentemente policial, caso contrário, não estariam incluídas no capítulo da constituição que trata da segurança pública. Como bem assegura Carvalho (2017, p. 97) "[...] a atividade das guardas municipais passou a ser uniformizada [...]" "[...] e elas assumiram a função de polícia de prevenção [...]". Assim, como para Schneider entende da importância de uma instituição municipal bem estruturada, como por exemplo, a guarda municipal de 18 Uberaba, que passou por uma reestruturação para melhor desempenho e efetividade na nova forma de atuação. Devido a falta de conhecimento por parte de alguns municípios e sociedade em geral, muitas guardas municipais carecem de estrutura, uma vez que, esses municípios ficam ancorados nos Estados, pois entendem que, o texto constitucional delega somente aos Estados a competência da segurança pública, porém, espera- se muito mais tanto dos municípios quanto das pessoas: A segurança pública, segundo a Constituição Federal, é dever do Estado, isto é, de quem o governa por delegação do eleitor e direito do cidadão. Direito/dever de manifestar-se, no exercício da cidadania, e exigir que o Estado cumpra o princípio constitucional de promover segurança, acompanhar e fiscalizar a suficiência e qualidade dos serviços que lhe são prestados, cobrar do administrador público quando não se sentir suficientemente atendido [...] (SILVA, 2015, p. 61). Parece óbvio que, os municípios, conforme texto constitucional exerce papel importante na segurança pública, mas não me parece inteligente restringir essas instituições à proteção somente dos prédios públicos, e não reconhecê-las como fundamentais no policiamento preventivo, no âmbito dos municípios. Sob o ponto de vista da sociedade, entendo que, a visão no momento que há a necessidade de atendimento, a mesma não hesita em acionar um agente municipal para atender sua demanda, mas nesse caso, é necessário dispor das ferramentas e amparo legal para dar a resposta que a sociedade espera. Conforme explicado acima, os municípios têm a responsabilidade na segurança pública, o autor deixa claro conforme a norma Constitucional, o papel da sociedade e dos poderes da administração na prestação desse serviço. Logo, compreendido esses fatores, podemos seguir adiante sobre olhares da segurança pública nos dias atuais. 2.3. SEGURANÇA PÚBLICA NA ATUALIDADE Pode se dizer que, segurança pública é serviço prestado a todos os cidadãos, por meio do Estado, com objetivo de assegurar o exercício pleno das garantias constitucionais. Neste contexto, fica claro que, para Silva (2015, p. 61) "[...] Direito/dever de manifestar-se, no exercício da cidadania, e exigir que o Estado cumpra o princípio constitucional de promover segurança [...]". A segurança pública se faz importante compreender, uma vez que, é através deste entendimento que surgem meios eficazes de combate à violência e promoção da paz. 19 É preciso, porém, ir mais além quanto à definição de segurança pública conforme o texto constitucional, uma vez que há correntes que entendem ser papel exclusivo do poder público, e esquecem que o texto constitucional, delega responsabilidade a todos quais sejam, poder público e sociedade. Para Carvalho, o conceito de segurança pública nada mais é que, a junção das correntes que defendem que é dever do Estado, o que de fato é, com a responsabilidade de toda sociedade. Segurança pública, nada mais é que, a exteriorização do direito exercitado pela sociedade que busca pela segurança pessoal e coletiva, por meios que propiciem a diminuição da violência em geral, por intermédio das instituições policiais a preservação da ordem pública, proteção das pessoas e do patrimônio. Por todas estas razões, a compreensão desse conceito atual é de suma importância, para o desenvolvimento de políticas públicas mais efetivas nesta seara (CARVALHO, 2017). Conforme exposto acima a compreensão do poder público local em assumir essa responsabilidade se mostra em crescimento entre os anos de 2002 a 2012, trazendo índices consideráveis nos municípios que possuem guardas municipais armadas: Figura 2 - Taxa de Homicídios Fonte: (PINTO, 2019, p. online). 20 Figura 3 - Guardas Municipais no Brasil e Estado de São Paulo Fonte: (PINTO, 2019, p. online). Importante destacar que, muitos municípios da federação não possuem guardas municipais. Ainda, existem aqueles que as possuem mas que os agentes não trabalham armados. De acordo com os dados acima, o fato se deu pelas instituições trabalharem armadas, o que resultou na diminuição dos índices de mortes por habitantes. As políticas de segurança pública, em um paradigma novo, devem contemplar vários aspectos e devem envolver vários níveis da administração pública (Federal, Estadual e Municipal), os poderes da república (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como o poder público e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre é fácil e nunca é óbvio, mas já existem boas práticas nessas áreas e é preciso alertar os poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque da repressão ao crime para modelos de prevenção multifuncional do crime. (FRANCISCO DE SOUZA, 2009, p. 177). Fica evidente, diante desse quadro, que a segurança pública no Brasil, no âmbito dos municípios, vem se desenvolvendo constantemente com a implantação das guardas municipais no combate à violência de forma preventiva, fruto da evolução do entendimento de que a segurança pública é responsabilidade de todos. Espera-se, desta forma, que a união de forças entre poder público e sociedade civil estejam unidas para um bem maior, quais sejam, os direitos constitucionais ao exercício das liberdades individuais. Logo, a compreensão dos papeis de cada um na construção de um país mais seguro, é acima de tudo, ter o 21 objetivo de proporcionar o bem-estar coletivo, na busca de segurança, com resultados que propiciem efetiva evolução social, para isso, a instituição guarda municipal foi criada. Prosseguiremos um pouco mais adiante a respeito desta força de segurança pública que, embora haja legislação especifica de atuação, ainda são questionadas neste quesito.22 3. INSTITUIÇÃO GUARDA MUNICIPAL Conforme verificado por Hupffer e Weyermüller (2016), as Gms enfrentam uma série de desafios no desempenho de suas atividades. Trata-se, inegavelmente, de divergências no que se refere à constitucionalidade da lei 13.022/2014, seria um erro, porém, atribuir a estes agentes tão somente a função de guardiões dos edifícios públicos municipais numa visão positivista do §8º do art.144, CF. Assim, reveste-se de particular importância o reconhecimento das autoridades e sociedade, nas atividades exercidas por estes profissionais. Sob esta ótica, ganha particular relevância a problemática acerca do tema. [...] é discutida no Supremo Tribunal Federal a questão da inconstitucionalidade da lei 13.022, de 2014, verifica-se uma divisão tanto na doutrina, quanto nas instituições policiais brasileiras, quanto à competência e às atribuições que as guardas municipais podem ter. Portanto, paralelamente, está surgindo um novo debate em ascensão sobre uma nova reforma da Constituição Federal de 1988 [...] (HUPFFE e WEYERMÜLLER, 2016, p. 192). A melhor maneira de compreender esse processo é considerar que, as guardas municipais carecem de reconhecimento perante as autoridades. Conforme citado acima, há diferentes entendimentos, seja nas atividades tipicamente policiais desempenhadas pelas guardas municipais, seja porque deveriam se ater tão somente a bens públicos municipais, o autor deixa claro, os questionamentos ao estatuto das guardas municipais. Como verifica-se, a atuação das guardas municipais é questionável, conforme aponta o Exc. Des. Vico Mañas. [...] Nesse diapasão, ao se examinar o inciso I do artigo 1º da legislação municipal, percebe-se nítido o conflito com o mandamento constitucional. Isso porque traz como atribuição da Guarda Civil Metropolitana o exercício de policiamento preventivo e comunitário, expressão que indica a atividade de segurança pública e que somente pode ser exercida pelos órgãos já mencionados [...] (TJSP, 2017, p. 4 ,5). Isto posto, apesar da lei municipal estar devidamente dentro do que prevê a lei federal 13.022/2014, em assegurar parâmetros mínimos de atuação, disciplinando o §8º do art. 144, CF, conforme citado acima, há diferentes posicionamentos quanto à referida lei. Em que pese à referida lei estar sofrendo ação direta de inconstitucionalidade, enquanto não declarada como tal, se faz necessário respeitar os efeitos por ela produzida. (BARROSO, 2016). Ora, em tese, as guardas municipais não poderiam desempenhar tais funções como assegura Foureaux (2019, p. 113) "[...] Às Guardas Municipais cabe a 23 proteção de bens, serviços e instalações da prefeitura local, e nada além disso [...]". Caso contrário, estaria então, em tese, "invadindo" área de atuação das policias militares. Não se trata de espécie de conflito entre instituições, lamentavelmente, no Brasil se tem uma visão arcaica do modelo de segurança pública, por exemplo, se tem mais direcionamento na repressão do que na prevenção. É importante considerar que a segurança pública é responsabilidade de todos conforme texto constitucional. Deste modo, é perceptível a falta de reconhecimento referente às instituições guarda municipal no Brasil por parte dos setores que formam a sociedade, a qual ocasiona o atual problema de questionamentos quanto às ações por elas desempenhadas. Trata-se de problema hermenêutico, quanto à interpretação dos dispositivos legais, mas que está bem claro o papel de cada instituição, conforme pontua: Em resumo, as Polícias Militares e as Guardas Municipais possuem muitas características comuns em muitas de suas atividades. Porém é importante frisar de forma reforçada que a repressão e o combate à criminalidade são atribuições específicas das Polícias Militares. Com isso, as Guardas Municipais são incumbidas de cuidar da segurança municipal nos aspectos determinados pela legislação mais específica, sendo que na lei 13.022 estão presentes princípios e detalhamentos [...] (DUTRA ANACLETO, 2018, p. 57). Por fim, conforme explicado acima, podemos chegar à conclusão de que, embora haja a problemática acerca de entendimentos doutrinários, jurisprudenciais e interpretativos, quanto à atuação das guardas municipais no Brasil, logo, é indiscutível a evolução que qualquer sociedade sofre, devendo as instituições, bem como os setores que formam a sociedade, evoluir concomitantemente. Neste sentido, o autor deixa claro que, é possível que a segurança pública no Brasil passe por sérias modificações no sentido de melhorar a prestação do serviço, com foco na prevenção e proximidade, não só com a sociedade, mas também com as instituições do Estado, com o objetivo de sanar tais divergências. 3.1. REQUISITOS E FORMAÇÃO DOS AGENTES Superada a relação das guardas municipais com o texto constitucional, importante adentrarmos no campo de formação dos agentes municipais. O agente de segurança pública é o profissional capacitado a exercer a típica função de 24 autoridade, com o fim de promover o bem-estar e a ordem social. Logo, "Autoridade Policial é um agente administrativo que exerce atividade policial, tendo o poder de se impor a outrem nos termos da lei [...]" (SCANDIUZZI, 2018, p. 235). É possível verificar, por exemplo, que, para ser um agente de segurança pública se faz necessária capacitação específica para exercer tal função, sobretudo, que tal formação esteja em harmonia com as legislações vigentes. Por este motivo, é que as guardas municipais cumprem uma grade curricular de formação específica, que visa à capacitação do agente para o desempenho de suas atribuições. (CAIRES, 2016). As Guardas Civis Municipais deverão observar a Matriz Curricular estabelecida pela SENASP. O curso de formação deverá ser conduzido em estabelecimento destinado para este fim, em estabelecimento próprio ou organizado temporariamente para tal. A capacitação visa manter o Guarda Municipal sempre atualizado com leis e normas essenciais ao desempenho de suas tarefas, reavaliar sua capacidade técnica operacional, além de habilitá-lo para novas técnicas, acompanhando a evolução da sociedade local e da inovação tecnológica. (SEGURANÇA PÚBLICA, 2019, p. 10). Conforme citado acima, pode-se dizer que, os agentes das Guardas Municipais passam por um rigoroso treinamento de capacitação estabelecido pela Secretaria Nacional de Segurança Pública. Neste contexto, fica claro que, seguir a matriz estipulada pela SENASP é de suma importância para o amparo legal no exercício de suas funções. É preciso, porém, levar em consideração a falta de informação dos prefeitos, que muitas das vezes desconhecem tais parâmetros mínimos de formação das guardas municipais, utilizando-se dos agentes de forma negligente, expondo esses profissionais à riscos até mesmo da vida. (DUTRA ANACLETO, 2018). Fica evidente, diante deste quadro, que o agente de segurança pública, a saber, o guarda municipal, nada mais é que, um profissional com funções distintas que exigem preparo e treinamento específicos. Vê-se, pois, que essa realidade, é de suma importância para que esses profissionais sejam devidamente valorizados, pois o caminho percorrido por estes é de extrema dedicação, empenho e abdicação, para muitas das vezes serem desvalorizados por uma parcela da sociedade os quais enxerga esses homens e mulheres com indiferença. É preciso ressaltar que um profissional motivado, capacitado, tende a produzir e prestar seu serviço com mais excelência, visto que, a sociedade é o cliente final, o reconhecimento destes agentes pela população certamente só aumentaria o desejo de servir com mais dedicação essa sociedade tão carente de segurança pública. Importante destacar que, somado 25 a formação do agente municipal, adentraremos no âmbito da administração pública, em específico ao exercício do poder de polícia.3.2. PODER DE POLÍCIA Segundo Mazza (2019) o Poder de Polícia é a faculdade da administração pública de limitar ou restringir liberdades individuais, visando o bem da coletividade e interesse público. Logo, verifica-se, o exercício desse poder, nas limitações de ordem urbana, como por exemplo, nos estacionamentos regulamentados com tempo previsto de permanência dos veículos. Importante ressaltar que, o Poder de Polícia não está restrito às instituições policiais, mas decorre das atividades estatais que visa à prevenção e repressão da criminalidade. De acordo com o Código Tributário Nacional: Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (SARAIVA, 2018, p. 812). O conceito de poder de polícia a luz do CTN, deixa claro que, trata-se de atividade restritiva da administração pública delegada aos agentes públicos. Conforme citado acima, o detentor desse poder de polícia é o Estado, que, através de seus agentes, revestem-se e exercem esse poder com o objetivo de regular, fiscalizar, fazer cumprir normas e diretrizes de interesse público sobrepondo-se o interesse coletivo sobre o particular. Logo, é possível compreender que, os agentes das guardas municipais estão revestidos do poder de polícia. Importante destacar que, atuação das guardas municipais é predominantemente preventiva, porém podendo ser repressiva, sendo estas, características do poder de polícia da administração pública. De acordo com Di Pietro (2015, p. 159): A principal diferença [...] está no caráter preventivo da polícia administrativa e no repressivo da polícia judiciária. A primeira terá por objetivo impedir as ações antissociais, e a segunda, punir os infratores da lei penal. A diferença não é, no entanto, absoluta, pois a polícia administrativa tanto pode agir preventivamente (como, por exemplo, proibindo o porte de arma ou a direção de veículos automotores), como pode agir repressivamente (a exemplo do que ocorre quando apreende a arma usada indevidamente ou a licença do motorista infrator). 26 Isto posto, fica claro que, tanto o CTN quanto para Di Pietro, o poder de polícia exercido pelos Estados membros, é efetivado pelos agentes públicos nas mais diversas áreas de interesse da administração. Logo, as guardas municipais atuam diretamente na área de segurança, sejam nas repartições públicas ou nas vias, praças, logradouros, eventos, trânsito e demais atribuições. Conforme citado acima, é possível compreender o caráter preventivo que resulta do exercício do poder de polícia administrativa, que não se confunde com o poder de polícia judiciária, que tem um viés mais repressivo. (CUNHA FILHO, 2014). Portando, as Guardas Municipais, através de seus agentes, estão revestidos de poder de polícia, trata-se inegavelmente, de uma instituição policial. Seria um erro não reconhecê-las como tal, por não utilizarem a nomenclatura polícia. Assim, reveste-se de particular importância, que, a nomenclatura POLÍCIA não é privativa das policias Estaduais ou Federais, e sim do Estado que a delega às instituições. Julga necessário ressaltar, como bem assegura o Min. Alexandre de Moraes na medida cautelar na ADIN 5948, (2018, p. 8) "Atualmente, portanto, não há nenhuma dúvida judicial ou legislativa da presença efetiva das Guardas Municipais no sistema de segurança pública do país". Sob essa ótica, por exemplo, ganha particular relevância que, as policias dos Estados e da União possuem competências especificas, assim, também as guardas municipais nos municípios, sendo nesse sentido, uma polícia do município, com competências especificas, e conforme citado acima, instituição de segurança pública. Desta forma, é notória que, há certa confusão quanto à nomenclatura Polícia e o Poder de Polícia, de fato, a sociedade no geral faz alusão ao termo Polícia com o poder de deter ou prender alguém, gerando assim, a falsa ideia de que, quem tem "poder" de deter alguém são somente as instituições que utilizam a nomenclatura "Polícia". Como visto anteriormente, o Estado é quem possui com exclusividade o poder de polícia, que assim o delega aos seus agentes. Com o advento da Lei 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), que normatizou, detalhou e ampliou o Alcance de seu poder de polícia, as GMs tornaram-se a força de segurança com a melhor regulamentação do país na atualidade, cujo comando de carreira tornou-se um dispositivo legal. Seu crescimento tende a alterar o quadro policial ostensivo, e estabelecer um modelo preventivo que já ocorre de maneira sensível nas principais cidades [...] (EGE, 2017, p. 105, 106). Por fim, podemos chegar à conclusão que, as instituições policiais, são aquelas revestidas de poder de polícia. O autor deixa claro que, o Estado, sendo o titular deste poder, o delega as estas. Logo, é indiscutível que, embora aquelas 27 instituições que não se utilizem da nomenclatura POLÍCIA não significa, necessariamente, que não possa ser consideradas instituição policial. Neste sentido, ainda que, as guardas municipais não utilizem a nomenclatura POLÍCIA para os identificarem, e sim, Guarda Municipal, Guarda Civil e Guarda Civil Metropolitana, detêm o poder de polícia delegado pelo Estado, e Estado, no sentido de ente da Federação, no caso, os Municípios. Conforme explicado acima, o poder de polícia é a faculdade da administração pública que o exerce, limitando e disciplinado liberdade e direitos a fim de assegurar o bem comum, sendo assim, é necessário compreender a relação entre o poder de polícia e as guardas municipais. 3.3. GUARDA MUNICIPAL E O PODER DE POLÍCIA Anteriormente, vimos que, as instituições guardas municipais no Brasil estão investidas do poder de polícia. O poder de polícia é prerrogativa do Estado, neste subcapítulo iremos abordar como o poder de polícia tem relação com as guardas municipais. Constatamos que, em seu art. 3º da lei 13.022/2014, nos traz princípios mínimos de atuação destas instituições, e que, esses princípios, não estão somente adstritos aos bens, serviços e instalações como muitos defendem, trata-se de proximidade com a população nos grandes centros comerciais, nas escolas, feiras, nos bairros, é o sentimento de segurança que essas instituições proporcionam pela constante presença junto à comunidade. (REIS JUNIOR, COUTO, et al., 2019). Art. 5º São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais: III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; [...] XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas; XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime [...] (BRASIL, 2014, p. online). Pode-se se constatar que, o papel das guardas municipais em relação ao poder de polícia encontra amparo no texto legal, neste contexto, o autor deixa claro, de acordo com a legislação especial, que traz esses princípios mínimos de atuação. O mais importante, contudo, é constatar que conforme citado acima, fica inequívoco a competência delegada pelo legislador às guardas municipais em seu art. 5º da lei 13.022/2014. Em todo esse processo, podemos então compreender 28 como estas instituições estão devidamente correlacionadas com o poder de políciadelegado pelo legislador. O poder de polícia, também chamado de polícia administrativa, definido na lei e na doutrina é distribuído entre os entes federativos, conforme as competências cometidas pela Constituição da República, de forma que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm poder de polícia, mas o poder de polícia de segurança e as respectivas polícias são conferidos apenas à União, aos Estados-membros e ao Distrito Federal. [...] A guarda municipal não é polícia nem o guarda municipal é policial, é um servidor público municipal investido do poder de polícia [...] (DE SOUZA, 2017, p. online). Conforme verificado, há certa discussão sobre o tema guarda municipal e poder de polícia, conforme citado acima, para De Souza, os agentes da guarda municipal não são policiais, trata-se inegavelmente do entendimento já mencionado anteriormente, em fazer alusão à nomenclatura polícia em poder prender. Seria um erro, porém, desconsiderar a legislação especial que trata das competências destas instituições. Assim, reveste-se de particular importância lembrar que o "poder de polícia de segurança" conforme mencionado por De Souza, não encontra amparo legal. Sob este prisma, ganha particular relevância mais uma vez trazer à baila de acordo com o CTN em seu artigo 78, de uma forma mais direta, que, o poder de polícia é o poder da administração pública a qual o delega aos agentes públicos de acordo com a necessidade da administração visando interesse coletivo em face do particular. (SARAIVA, 2018). Pode-se dizer que, o papel das polícias dos estados, polícias militares, também se origina do poder de polícia da administração pública. Neste contexto, as atribuições das polícias militares, por exemplo, são definidas unicamente pela Constituição Federal em seu art. 144, § 5º. Como bem assegura Mecun (2018, p. 53) "Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; [...]". Não é exagero afirmar que, assim como as polícias dos Estados tem o poder de polícia, delegado pelo Estado através da Carta Magna, assim também, as guardas municipais, por meio da lei federal 13.022/2014. É importante desmistificar a ideia da nomenclatura POLÍCIA como exclusiva daquelas instituições, que as utiliza, e sim compreender que, é exclusiva do Estado que a delega às instituições. Conforme De Souza (2016, p. 45), há uma dificuldade em correlacionar poderes de polícia e autoridade de polícia, porém, o termo POLÍCIA é empregado de acordo com suas competências: 29 Nos nossos dias, o termo polícia pode ser reportado tanto às forças de ordem e segurança, como às autoridades administrativas dotadas de competências policiais ou a ambas, simultaneamente. [...] A lei distingue diferentes autoridades de polícia e diferentes forças de segurança. As autoridades de polícia caracterizam-se por terem competências de polícia ou poderes de polícia. Porém, não é possível estabelecer uma correspondência direta entre poderes de polícia e autoridade de polícia. Parece óbvio que as guardas municipais são uma força policial, mas não se utiliza na nomenclatura POLÍCIA, conforme explicado acima, há certa dificuldade em correlacionar as atividades de polícia e autoridade policial, o autor deixa claro sob o ponto de vista do termo POLÍCIA em dias atuais, pode ser descrita as instituições que mediante lei, exercem competências típicas advinda do poder de polícia da administração pública. Afinal, trata-se de instituições que desempenham suas funções devidamente identificadas, caracterizadas com uniformes específicos, viaturas e armados. Contudo, é necessário respeitar os limites constitucionais, mas neste caso, o que estaria na verdade ocorrendo, é uma visão equivocada quanto às ações das guardas municipais no Brasil. Ainda que, os agentes das guardas municipais estivessem restritos às edificações públicas, isto não afetaria a função típica de polícia, que estariam exercendo quando da proteção das instalações e da população que as utiliza, devendo assim, ao presenciar ato tipificado como crime, tem o dever de intervir conforme art. 5º da Lei 13.022/2014, dever este, que, da o reconhecimento as guardas municipais como força policial. 30 4. RECONHECENDO A GUARDA MUNICIPAL COMO INSTITUIÇÃO POLICIAL Pode-se dizer que, poder de polícia é o meio pelo qual a Administração Pública regula os interesses coletivos, referente à liberdade e propriedade. Neste contexto, para De Andrade (2017) fica claro que, a administração pública por meio do Poder Executivo, faz uso desse poder para que haja harmonia social. O mais preocupante, contudo, é constatar que, a falta de entendimento quanto ao exercício do poder de polícia, resulte num certo sentimento de propriedade do termo POLÍCIA. É fato que, o legislador ao definir as atribuições das guardas municipais, delegou a estas instituições o poder de polícia, é o que se extrai do texto legal: Art. 3º São princípios mínimos de atuação das guardas municipais: I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas; III - patrulhamento preventivo; IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e V - uso progressivo da força (BRASIL, 2014, p. online). É interessante, aliás, ressaltar, que as Gms já desempenhavam essas funções antes da vigência da referida lei, mas há um fato que se sobrepõe à norma, que é o questionamento quanto à constitucionalidade da lei, e consequentemente, da atuação das guardas municipais. Mesmo assim, não parece haver razão para que prevaleça tal entendimento. É sinal de que há, enfim, uma mudança no pensar segurança pública, conforme citado acima, o autor deixa claro no texto legal, delegando também e reforçando o papel no que se refere aos municípios. O foco de atuação é preventivo: As atribuições previstas na nova legislação apontam para a realização de policiamento latu sensu (sentido amplo), ou seja, deverá preocupar-se com a gama de condutas e ações que podem dar origem a comportamentos criminosos e geradores de violência, como a segurança no trânsito, a interação com a sociedade na busca de soluções, a articulação com outros órgãos municipais nas ações sociais e outros tantas formas, que influenciam sistematicamente na macro política de segurança pública local (KALIL, ZEFERINO, et al., 2018, p. 10). Assim sendo, o poder de polícia delegado às guardas municipais, veio justamente para dar amparo e uma nova visão da segurança pública. Conforme citado acima, trata-se inegavelmente de dar uma resposta mais efetiva por parte do Estado para a sociedade, que carece de proteção. Assim, reveste-se de particular importância não medir esforços, para que, essa nova perspectiva se efetive em todos os municípios da federação. Sob essa ótica, ganha particular relevância a GCms de Belo Horizonte (KALIL, ZEFERINO, et al., 2018). 31 Ora, o que se extrai até aqui, é que, o trabalho desenvolvido pelas Gms em todo o Brasil além da proteção aos bens, serviços e instalações municipais, está também, concomitantemente, os trabalhos de prevenção, por exemplo, condutas que possam resultar em crimes ou contravenções penais, através do patrulhamento preventivo, como bem nos assegura Costa (2016, p. 57) "[...] O que efetivamente aparta polícia administrava de polícia judiciária é que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades antissociais [...]." Nesse sentido, fica clara a função preventiva de polícia administrativa das guardas municipais, logo, exerce policiamento, ou seja, atividade policial. Sendo assim, as guardas municipais, exercendo atividade policial administrativa, assim como as Policias Estaduais e Rodoviárias Federais, não estariam erradas em adquirir direitos e nomenclaturade polícia, já que desempenham tais funções, delegadas pelo poder Executivo e Legislativo. Importante ressaltar que, nenhuma instituição da administração pública detém o monopólio da nomenclatura POLÍCIA: Na cartilha de Atuação Policial na Proteção dos Direitos Humanos de Pessoas em Situação de Vulnerabilidade podemos observar o conceito de Poder de polícia de Segurança Pública, haja vista que, baseado nessa amplitude é possível perceber o quanto é grande a área de atuação das polícias, mesmo que os órgãos de controle social não tenham essa nomenclatura (COSTA, 2016, p. 56). Sendo assim, delegadas às guardas municipais o poder de polícia, importante reconhecer estas instituições como tal. Esse quadro remete a uma nova perspectiva no pensar segurança pública, não é exagero afirmar que, esse tema vem se desenvolvendo rapidamente, podendo até gerar mudanças constitucionais referentes ao tema, causando nesse sentido a tão debatida municipalização da segurança pública. Conforme explicado acima, o autor deixa clara a função policial preventiva das guardas municipais, a qual, através do poder de polícia administrativa, desempenham tais funções visando assim, a diminuição da criminalidade nos municípios que as possuem. Importa haver esclarecimentos quanto ao tema, uma vez que, ainda paira questionamentos e dúvidas quanto às atuações das guardas municipais, inclusive por parte dos chefes dos Poderes Executivos Municipais. 4.1. USO PROGRESSIVO DA FORÇA 32 Reconhecidas as guardas municipais como força policial, é compreensível e legítima o uso da força utilizado pelos agentes. Pode-se dizer que, o uso progressivo da força, é um meio empregado pelos agentes de segurança pública revestido de poder de polícia em determinadas ações que assim a exigem. Neste contexto, o uso da força, garante ao agente o cumprimento de prisão em flagrante que haja resistência por parte do infrator, respeitando os princípios da legalidade, proporcionalidade, necessidade e atualidade (MESSA, 2020). Como bem nos assegura Couto (2020), pode-se dizer que, o uso da força é um elemento do poder da administração pública, neste contexto, seu papel tem por objetivo intervir nos conflitos de interesse entre particular e interesse público. O mais importante, contudo, é constatar que, o objetivo é o cumprimento da lei, não é exagero afirmar que, é de suma importância empregar tais meios para assegurar direitos e deveres. Em todo esse processo, podemos entender que o agente público se valerá do uso da força para garantir o bem comum com o devido respaldo jurídico, sob pena de não fazer, ser passível de penalidade. O uso da força, empregado pelos agentes públicos, em especifico pelos guardas municipais, é o que ampara ao cumprimento de ações repressivas no âmbito de suas competências. Conforme explicado acima, há um fato que se sobrepõe às ações, que é a garantia do bem que pode ser coletivo ou individual, e a legalidade do emprego desse meio. Deste modo, imaginemos se não houvesse tal amparo, teríamos inúmeras depredações do patrimônio público e prisões não realizadas, uma vez que, ainda com o devido amparo jurídico, esses agentes carecem de equipamentos que propiciem uma melhor segurança, tanto para o agente, quando para o infrator, o que resulta, ocasionalmente, e, inevitavelmente em resultados negativos nestas ações. 33 Figura 4 - Uso Progressivo da Força Fonte: (G1-PR, 2019, p. online). A ilustração mostra agentes da guarda municipal utilizando-se do uso da força, para conter manifestantes de adentrarem no local e de causarem possível depredação do prédio da câmara municipal de Curitiba. De acordo com Carvalho (2017, p. 130): Ressaltamos que os incisos III e V do art. 3º do estatuto definem como atribuição do guarda municipal executar o patrulhamento preventivo e, quando necessário, realizar a abordagem e aplicar o uso da força, sempre de maneira progressiva, como forma de preservação da vida e da integridade física do infrator. [...] Nesse ponto em particular, abrimos um parêntese para adicionar aos comentários alusivos à utilização progressiva da força a entrada em vigor da Lei n. 13.060/2014, que passou a disciplinar o uso de instrumentos de menor potencial ofensivo [...]. Conforme verificado, o uso progressivo da força, é um meio pelo qual o agente público, guarda municipal, no âmbito de sua competência constitucional, emprega visando assegurar direito individual e coletivo. É utilizada para exercer e fazer cumprir suas funções legais, sempre observando a proporcionalidade e razoabilidade que o uso da força exige. Logo, é de suma importância, tanto por parte do agente quanto da população, que não se trata de mera vontade humana do agente que emprega tal princípio, ou da pessoa que emprega resistência contra atuação do agente, o agente precisa agir de acordo com a resistência, de maneira proporcional, e a pessoa tem o dever de respeitar a função do agente, que age de acordo com a sua prerrogativa legal, evitando assim conflitos que podem causar 34 dano à integridade física, tanto de um quanto do outro, ou ainda, abuso de autoridade, por parte do agente, ou ainda, imputação de crime à pessoa que assim se configure. 4.2. A IMPORTÂNCIA DA GUARDA MUNICIPAL NA SEGURANÇA PÚBLICA Reconhecendo as guardas municipais como força policial, entendemos da sua importância referente na segurança pública. A Segurança Pública está prevista no artigo 144, da Constituição Federal de 1988, onde define as competências, e as instituições responsáveis pela manutenção deste direito constitucional. Logo, "segurança pública é a qualidade, condição de confiança e bem-estar proporcionados pelo Estado. É a sensação de confiança da qual desfruta o ser humano." (SILVA, 2014, p. 67). [...] E é por essa vertente que há uma trajetória ao longo dos anos acerca de mobilizações regionais e nacionais, visando à consolidação das políticas de segurança pública no âmbito municipal, bem como com intuito de legitimar as ações das Guardas Municipais na função preventiva na Segurança Pública na contemporaneidade (COSTA, 2019, p. 37). Talvez, você esteja se perguntando, mas por que isso é importante? Simples, graças a esse entendimento, de que os municípios precisam desenvolver políticas públicas mais efetivas, é que foi instituída em junho de 2018, o Sistema Único de Segurança Pública pela lei 13.675/2018, o qual reconhece as guardas municipais como instituições diretamente ligadas à segurança pública local. O autor deixa clara a necessidade de consolidação dessas políticas públicas regionalizadas, conforme citado acima, é necessário legitimar as ações preventivas realizavas pelas guardas municipais. O Sistema Único de Segurança Pública prevê: Art. 9º É instituído o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), que tem como órgão central o Ministério Extraordinário da Segurança Pública e é integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal, pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica.§ 1º São integrantes estratégicos do Susp: VII - guardas municipais (BRASIL, 2018, p. online). Desta maneira, conforme o aumento das cidades e aumento populacional ocorre também o aumento gradativo destas instituições, demandando assim, um olhar mais direto por parte da União em desenvolver meios de subsidiar de forma a complementar as demandas dos municípios. É o que se verifica conforme Torres 35 (2012, p. 54) “[...] A Senasp, através do Fundo Nacional de Segurança Pública, instituído em junho de 2000, contribui financeiramente para a manutenção e a criação das guardas municipais [...]”. Conforme citado acima, é importante a cooperação entre os entesfederados na manutenção da segurança pública municipal, uma vez que, delimitando o problema, a consequência é de uma resposta mais efetiva por parte das instituições. Pode-se dizer que, somente com a soma de esforços e planejamento conjunto entre os entes da federação, é que podemos minimizar os problemas na segurança pública local. Neste contexto, para Torres fica claro que, a ajuda por parte da união é de suma importância na implantação dessas metas, por exemplo, muito município não tem recursos para se implantar uma guarda municipal. Como bem assegura Gonçalves (2018, p. 19) "A sustentabilidade dos mecanismos de captação de recursos junto ao Governo Federal está intimamente relacionada com a estruturação de uma equipe engajada que esteja focada nas liberações dos programas propostos no sistema SICONV [...]" o mais preocupante, contudo, é constatar que, muitos municípios que possuem guardas municipais, não conseguem captar esses recursos devido à complexidade na elaboração de projetos no sistema SICONV. Desta forma, é de suma importância investir em capacitação dos servidores públicos, para que estejam aptos a desenvolver projetos, como forma de captar recursos e assim aplicar diretamente na segurança dos munícipes: Para estarem aptos a pleitear as transferências voluntárias, os governos municipais devem possuir equipes técnicas capazes de elaborar bons projetos; acompanhar a tramitação do pleito no Sistema de Convênios do Ministério do Planejamento (SICONV), contratar assessorias especializadas e capazes para apoiar e capacitar a equipe da prefeitura no desenvolvimento e apresentação de bons projetos; e manter bom relacionamento com as equipes técnicas dos Ministérios, e também com os bancos oficiais (MACHADO, 2019, p. 16). Ora, em tese, as guardas municipais desempenham papel direto na segurança pública local. Caso contrário, não haveria necessidade de ser reconhecida conforme lei 13.022/2014 e lei 13.675/2018. É importante considerar que, os municípios que possuem guardas municipais, os índices de criminalidade são reduzidos, seja porque estas instituições atuam diuturnamente para somar esforços em proporcionar melhor segurança às pessoas, seja nesse caso, devidamente reconhecida como tal. Julgo pertinente trazer à baila que, mesmo com as dificuldades enfrentadas por estas instituições, bem como os chefes do poder 36 executivo municipal, em investir recursos próprios, ou ainda, captar recursos via convênio mediante projetos, as ações permanecem. Conforme explicado acima é necessário por parte do administrador investir em treinamento e capacitação dos servidores, o autor deixa claro, a dificuldade na elaboração de projetos e, consequentemente, a captação desses recursos disponíveis para implantação de políticas de segurança pública eficazes, principalmente naqueles municípios onde não possuem guardas municipais, e naqueles com maior dificuldade de manter estas instituições. Outro sim, superadas as dificuldades orçamentarias pelos municípios, em criar e manter suas guardas municipais, podemos então contar com mais uma força policial que, supostamente, passa uma imagem repressiva, mas, na verdade, prioriza como princípio fundamental, a dignidade da pessoa humana. 4.3. DIREITOS HUMANOS E AS GUARDAS MUNICIPAIS Pode-se dizer que, as garantias fundamentais da pessoa humana devem estar em harmonia com o direito à segurança pública e as ações policiais de forma que uma não ultrapasse a outra. “[...] são princípios mínimos de atuação da Guarda Municipal a proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; a preservação da vida [...]" (FERREIRA, 2020, p. 609). Como bem nos assegura Gerhard (2014), pode-se dizer que, a atuação das forças de segurança devem observar os pressupostos concernentes aos direitos da pessoa humana. Neste contexto, fica claro que as forças de segurança como instituições garantidoras das liberdades fundamentais, são por natureza, solucionadores e mediadores de conflitos. O mais preocupante, contudo, é constatar que nem sempre as instituições dispõem de ferramentas que melhor propiciem uma atuação mais humana e proporcional. Conforme explicado acima, podemos tomar como exemplo a Patrulha Maria da Penha, uma atuação tanto das polícias militares quanto de algumas guardas municipais no Brasil. Importante constatar, que essas ações vão de encontro com o disposto na legislação, em preservar dignidade da pessoa humana e o exercício das liberdades individuais, que aqui no caso é da mulher. Segundo a secretária de segurança urbana de São Paulo-SP, o programa Guardiã Maria da Penha, teve 37 início em junho de 2014 no período compreendido entre 2014 à fevereiro de 2019 foi realizado 48.071 visitas a mulheres e 1437 casos atendidos até março de 2019. Desde 2011 a guarda municipal é responsável por levar a vítima até o Centro de Atenção Integral a Saúde da Mulher, depois à delegacia, de lá ao Instituto Médico Legal (IML) e, ao final do fluxo, conduzi-la até a sua casa. [...] a qual uma GCM do sexo feminino deve ser acionada para prestar o atendimento em conjunto quando a vítima é do sexo feminino. Uma agente relatou que em um dos atendimentos a mulher estava assustada e reticente, até que ela chegou, tirou o quepe e soltou os cabelos. A vítima imediatamente a abraçou e começou a chorar (LIMA, BAPTISTA e DE FIGUEIREDO, 2014, p. 192). Sendo assim, as forças de segurança, em especial as guardas municipais, têm se empenhado para garantir os direitos fundamentais da pessoa humana, em especial as mulheres. Podemos perceber, conforme citado acima, que esse quadro reflete nos números de atendimentos realizados pelos agentes, que tem por objetivo trazer mais segurança às vítimas de violência doméstica. Não é exagero afirmar que, este tema é um dos mais importantes nos dias atuais, pois correspondem a duas grandes garantias fundamentais expressos na nossa Constituição Federal, quais sejam, dignidade humana e segurança pública. 38 5. CONCLUSÃO Este trabalho teve como finalidade demonstrar que as guardas municipais no Brasil desempenham papel de uma instituição policial, bem como, busca compreender quais são os fatores que sustentam esta teoria. A intenção da pesquisa é comprovar que, embora estas instituições não se utilizem da nomenclatura polícia, as atividades por elas desempenhadas, configura uma instituição policial, isto porque, as guardas municipais têm seu papel definido em legislação própria, a saber, lei 13.022/2014 que veio a regulamentar o § 8º do artigo 144 da Constituição Federal, que trata da segurança pública, assim como a lei 13.675/2018, que institui o Sistema Único de Segurança Pública, reforçando o entendimento de que as guardas municipais estão diretamente ligadas à segurança pública. Possibilitou ainda, analisar o papel das instituições guarda municipal, correlacionando-as com as legislações na área de segurança pública sob a ótica dos municípios, além disso, permitiu dar nova visão quanto a sua identidade e um modelo diferenciado de se pensar segurança pública. De modo geral, a maioria dos autores reconhecem a importância das ações dos municípios por meio das guardas municipais, mas ainda há resistência no reconhecimento destas instituições como uma força policial, talvez pela identidade institucional, guarda municipal e não polícia municipal, sendo que, as legislações que tratam das competências dadas à elas nos direciona a reconhecê-las como força policial. Pode-se dizer que, quanto a proposta em conhecer a área de atuação das guardas municipais, a pesquisa demonstrou como atuação dessas corporações predominantemente preventiva e centralizada no município. Ficou claro quanto a esse objetivo específico segundo os autores, que o foco principal,conforme texto constitucional é a proteção dos próprios públicos, sem que se abstenham de atuar quando necessário, por exemplo, em uma situação de flagrante delito em decorrência da atuação principal. Vale destacar que, quando uma equipe de agentes está realizando rondas preventivas em determinado local público, podendo ser uma praça, local de lazer e de práticas esportivas, ocorrendo algum ilícito durante a ronda, devem assim intervir os agentes, realizando a detenção do infrator, por este motivo, foi instituída a lei 39 13.022/2014, a fim de dar amparo jurídico e ampliar as ações em decorrência da função principal das guardas municipais no âmbito dos municípios. Neste sentido, de acordo com a legislação constitucional, bem como as legislações complementares, permitem sim reconhecer as guardas municipais como uma nova instituição policial, resultado do avanço das normas concernente à segurança pública. Vale destacar, que as guardas municipais, por exemplo, está inserida no capítulo da segurança pública na Constituição Federal, tamanha importância dada pelo legislador a essas instituições municipais quanto ao tema. Por este motivo, a União juntamente com os municípios tem realizado cooperações através de projetos a fim de desenvolver políticas públicas centralizadas nos municípios. Pode-se dizer que, quanto ao objetivo específico em analisar a forma de como essas instituições executam seus trabalhos, ficou claro, que essas instituições se revestem de poder de polícia, sendo este, delegado por meio das legislações especificas. Ficou ainda, demonstrado a prerrogativa do uso progressivo da força, empregado diante de uma possível resistência por parte de terceiro infrator, por exemplo, numa situação em que haja flagrante delito, os agentes, deve, mediante resistência do infrator, impor o uso progressivo ou equiparado da força, proporcionalmente a resistência do infrator para que execute a detenção. Trata-se, da prerrogativa legal que legitima as ações dos profissionais de segurança pública no desempenho das suas atribuições, fazendo cumprir os direitos e deveres constitucionais e institucionais. Devido a problemática na área de segurança pública e a dificuldade em atender todas as demandas da sociedade por parte das instituições estaduais, as guardas municipais, por exemplo, ganharam notoriedade nos últimos anos, realizando diversas ações na segurança pública, mais diretamente no âmbito municipal. Diante disto, é possível afirmar que, embora haja várias legislações que dão identidade policial as guardas municipais, o que ocorre na prática, no dia-a-dia, é o desconhecimento destas legislações. A situação piora quando se trata do poder executivo municipal, que, embora possua guarda municipal, limita seus agentes somente na proteção das instalações públicas, além da carência de profissionais qualificados que possam auxiliar quanto à captação de recursos para investimento na segurança local. A perspectiva é que essas instituições avancem cada vez mais na sua área de atuação, uma vez que 40 estas legislações são recentes e carecem de um estudo mais profundo para sua completa aplicabilidade, mas que no futuro essas deficiências podem e devem ser eliminadas. Portanto, ficou claro de como essas instituições são criadas e como desempenham suas competências, bem como, nas áreas de atuação delegadas por legislação infraconstitucional que, nos apresenta uma nova identidade às guardas municipais. A pesquisa possibilitou compreender, o embasamento legal para atuações das guardas municipais nos dias atuais, e como o Estado distribuiu as competências entre os entes da federação, a qual definiu o papel de cada instituição. Dada à importância do tema, torna-se necessário um estudo mais profundo que venha a demonstrar a importância da segurança pública pensada sob a ótica municipal, comparando municípios que possuem guardas municipais com aqueles não possuem. 41 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BARROSO, L. R. O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO DIREITO BRASILEIRO. São Paulo: Saraiva, 2016. BRASIL. LEI Nº 13.022, DE 8 DE AGOSTO DE 2014. Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais., Brasília, DF, 8 AGO 2014. BRASIL. Institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp). Planalto, 2018. Disponivel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015- 2018/2018/lei/L13675.htm>. Acesso em: 13 Agosto 2020. CAIRES, J. R. Comentários ao Estatuto Geral das Guardas Municipais. Timburi: Cia do Ebook, 2016. CARVALHO, C. F. A evolução da segurança pública municipal no Brasil. Curitiba: Intersaberes, v. 1, 2017. CASTRO, C. A. D. Polícia comunitária: democratização da segurança pública. Rio de Janeiro: Gramma, 2019. 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