Aula 01 - Noções de organização administrativa

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Aula 01
Direito Administrativo p/ TRE-PE (Técnico Judiciário - Área Administrativa) - Com
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Professor: Daniel Mesquita
Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico 
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AULA 01: Organização administrativa da União; 
Administração Direta e Indireta. 
 
 
SUMÁRIO 
1. INTRODUÇÃO À AULA 01 2 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. 2 
2.1 INTRODUÇÃO 2 
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 5 
2.3 ÓRGÃOS 18 
2.3.1 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 24 
2.4 PRINCÍPIOS 35 
3. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 39 
3.1 AUTARQUIAS 41 
3.2 FUNDAÇÕES PÚBLICAS 58 
3.3 EMPRESAS PÚBLICAS 62 
3.4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 71 
3.5 AGÊNCIAS REGULADORAS, AGÊNCIAS EXECUTIVAS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS 82 
3.5.1 AGÊNCIAS REGULADORAS 83 
3.5.2 AGÊNCIAS EXECUTIVAS 91 
3.5.3 CONSÓRCIOS PÚBLICOS 94 
4. TERCEIRO SETOR 100 
4.1 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (SISTEMA S) 102 
4.2 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (=OS): 105 
4.3 ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (=OSCIP): 116 
4.4 ENTIDADES DE APOIO: 126 
5. RESUMO DA AULA 132 
6. QUESTÕES 148 
7. REFERÊNCIAS 2 
 
 
 
 
 
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1. Introdução à aula 01 
 
Nesta aula 01 de Direito Administrativo para o concurso do TRE-
PE – Técnico Judiciário Administrativo, vamos abordar um tema 
importante da matéria: “1 Noções de organização administrativa. 1.1 
Centralização, descentralização, concentração e desconcentração. 1.2 
Administração direta e indireta. 1.3 Autarquias, fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia mista.”. 
Não se esqueça que, ao final, você terá um resumo da aula e as 
questões tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na 
véspera da prova! 
Programe-se para ler os resumos na semana que antecede a 
prova. Lembre-se: o planejamento é fundamental. 
Chega de papo, vamos a luta! 
Sem mais delongas, vamos à luta! Rumo à aprovação! 
 
 
 
2. Administração Pública direta e indireta. 
 
2.1 Introdução 
 
Para Fernanda Marinela, administração é todo o aparelhamento do 
Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das 
necessidades coletivas. Conforme a competência dos órgãos e de seus 
agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em 
prática as opções políticas do Governo. 
Em sentido amplo, na lição de Di Pietro (2009, p. 54), a 
Administração Pública se subdivide em órgãos governamentais e órgãos 
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administrativos (sentido subjetivo) e função política e administrativa 
(sentido objetivo). 
Em sentido estrito, a Administração Pública é subdividida nas 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem funções 
administrativas (sentido subjetivo) e na atividade exercida por esses 
entes (sentido objetivo). 
Marinela destaca que é possível apontar dois 
critérios para conceituar a Administração Pública: 
a) Critério formal, orgânico ou subjetivo: vislumbra a 
Administração Pública como o conjunto de órgãos, a estrutura 
estatal. Nesse sentido, a expressão Administração Pública deve 
ser grafada com as primeiras letras maiúsculas; 
b) Critério material ou objetivo: a administração pública deve ser 
entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado 
ou, ainda, função administrativa. Nessa aplicação, a expressão 
administração pública deve ser grafada com letras iniciais 
minúsculas. 
Nesta aula, estudaremos a Administração Pública em seu sentido 
subjetivo, ou seja, quais institutos que movimentam a atividade 
administrativa, qual a estruturação das pessoas, entidades e órgãos que 
irão desempenhar as funções administrativas. Essa organização se dá 
normalmente por leis e, excepcionalmente, por decreto e normas 
inferiores. Afinal de contas, o que são órgãos? O que é uma autarquia? 
Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista? 
Dos elementos que compõem o sentido subjetivo da Administração 
Pública, só será excluído do objeto desta aula o estudo dos agentes 
públicos. 
Para estruturar a Administração Pública Federal e sistematizar as 
pessoas jurídicas que a integram, foi introduzido o Decreto-Lei nº 
200/67, que, apesar de inúmeras alterações legislativas posteriores, 
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continua em vigor, tendo sido recepcionado pela CF/88 como lei 
ordinária. 
O referido decreto-lei foi responsável pela divisão da Administração 
Pública em Direta e Indireta (art. 4º): 
1) Administração Direta: serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 
2) Administração Indireta: compreende as seguintes entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria – autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas. Para o DL 200/67, somente 4 entidades compõem a 
administração indireta. 
Essa mesma organização prevista expressamente 
para a ordem federal é observada para os demais âmbitos políticos 
(esferas estaduais, municipais e distritais), que guardam com a 
estrutura federal certo grau de simetria. 
O estudo da Administração Púbica direta e indireta se inicia com a 
seguinte pergunta: se o Estado brasileiro é um só, por que existem 
vários órgãos, entes públicos e empresas na execução e no comando da 
coisa pública? 
Isso ocorre porque não há como um só órgão, por exemplo, a 
Presidência da República, promover a execução de todos os contratos, 
serviços públicos, atividades econômicas de interesse público existentes 
no país, de norte a sul. 
Quando a atividade administrativa é exercida pelo próprio Estado, 
ou seja, pelos seus órgãos, denomina-se forma centralizada de 
prestação dos serviços ou prestação direta. Nessa hipótese, a prestação 
é feita pela própria Administração Direta, que é composta pelas pessoas 
políticas: União, Municípios e DF. Entretanto, nem sempre é cabível 
atuar de forma centralizada. 
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Para que seja possível executar bem as atividades inerentes ao 
Estado, deve haver uma repartição de atribuições e a divisão de 
competências entre os gestores. Já na Roma antiga se dizia: divide e 
governa. 
 
2.2 Descentralização e desconcentração 
 
A partir da necessidade de divisão do poder para uma maior 
especialidade e eficiência na prestação dos serviços públicos, 
encontramos duas palavras chaves e importantíssimas para o seu 
concurso: 
 
 
Vamos falar primeiro da 
 
DescentralizaçãoNo tocante à descentralização, é importante, antes de mais nada, 
fixar a distinção entre descentralização política e descentralização 
administrativa. 
Descentralização política ocorre sempre que pessoas jurídicas 
de direito público concorram com competências políticas, com soberania 
ou autonomia para legislar, ditar seus propósitos e governar, havendo 
deslocamento e distribuição entre entes políticos, o que é feito pela 
Constituição Federal. 
NUNCA SE ESQUEÇA: DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA = 
CAPACIDADE DE EDITAR LEIS (União, Estados, municípios e DF). 
Descentralização administrativa (que é a que interessa para 
nosso estudo) ocorre quando o ente político – União, Estados, DF ou 
Municípios - desempenha algumas de suas funções por meio de outras 
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pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas 
distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter 
recebido do Estado essa atribuição. Nessa situação, o que existe é a 
criação de entes personalizados, com poder de autoadministração, 
capacidade de gerir os próprios negócios, mas com obediência a leis e 
regras impostas pelo ente central. Ou seja, uma autarquia, por 
exemplo, faz parte da descentralização administrativa, por isso não é 
capaz de editar leis. 
Nada impede que ocorram, ao mesmo tempo, a 
descentralização política e a administrativa. Obviamente, um Estado 
(ente descentralizado politicamente) pode criar suas próprias autarquias 
(ente decorrente da descentralização administrativa). 
 Para proteger o interesse público, 
buscando-se maior eficiência e especialização no exercício da função 
pública, o Estado poderá transferir a responsabilidade pelo exercício de 
atividades administrativas que lhe são pertinentes a pessoas jurídicas 
auxiliares por ele criadas com esse fim (que compõem a Administração 
Indireta) ou para particulares. Nesse caso, ele passa a atuar 
indiretamente, pois o faz por intermédio de outras pessoas, seres 
juridicamente distintos (MARINELA, Fernanda; 2014). 
Professor, as atividades administrativas podem ser exercidas por 
particulares? Como assim? 
Sim, meu amigo, é o caso das empresas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos ou que cooperam com o Estado na 
realização de seus fins (ex: entes de cooperação – ONGs, organizações 
sociais, OSCIPs etc.) em razão de diversos vínculos jurídicos. 
 
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 Para que esse ponto fique mais claro, vamos falar 
das formas de descentralização administrativa existentes. Conforme 
entende a doutrina brasileira (especialmente Marinela e Di Pietro), a 
descentralização administrativa admite as seguintes formas: 
1) Descentralização territorial ou geográfica: ocorre com 
entidade local geograficamente delimitada, dotada de personalidade 
jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa 
genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos 
públicos de interesse da coletividade. Isso ocorre em Estados unitários, 
como França, Portugal, Itália, Brasil Império. 
Alguns doutrinadores admitem essa forma no Brasil de hoje, para 
definir a situação dos territórios federais. Nesse caso, eles não têm 
autonomia, embora gozem de capacidade legislativa, o que não é 
comum em uma descentralização administrativa. 
2) Descentralização por serviços, funcional ou técnica 
(ou outorga de serviços públicos): o Estado cria uma entidade 
(pessoa jurídica de direito público ou privado) e a ela transfere, 
mediante previsão em lei, a titularidade e a execução de 
determinado serviço público. A nova entidade passa a ter capacidade de 
autoadministração e patrimônio próprio. Normalmente é conferida por 
prazo indeterminado. 
É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta – 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista – que são criadas com o fim específico de prestação de 
determinado serviço (capacidade específica, decorrente do princípio da 
especialidade, que será tratado abaixo). 
3) Descentralização por colaboração (ou delegação de 
serviços): o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral (nada 
impede que mediante lei também), unicamente a execução do serviço, 
para que o ente delegado (pessoa jurídica de direito privado 
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previamente existente) o preste ao público em seu próprio nome e por 
sua conta e risco, sob fiscalização estatal. Nessa hipótese, o Poder 
Público conserva a titularidade do serviço, podendo dispor sobre ele de 
acordo com o interesse público. A delegação é normalmente efetivada 
por prazo determinado. É o que ocorre nos contratos de concessão e 
permissão, em que o Estado transfere ao concessionário ou ao 
permissionário apenas a execução temporária de determinado serviço. 
Assim, decore: 
Descentralização territorial ou geográfica: Estado unitário cria 
ente para administrar determinada parcela do território. 
Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou 
outorga de serviços públicos): Estado cria ente (com personalidade 
jurídica própria) e transfere a titularidade e a execução dos serviços – 
caso das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mistas. 
Descentralização por colaboração (ou delegação de 
serviços): Estado transfere a empresas apenas a execução dos 
serviços (caso das concessionárias). 
 
Já definimos o que é descentralização, agora vamos falar da: 
 
Desconcentração 
 
Desconcentração é a reorganização administrativa interna, dentro 
de uma pessoa jurídica. Constitui uma redistribuição interna de 
competências. Pode ocorrer na Administração Direta e na Indireta. 
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 Segundo lição de Marinela, a 
desconcentração, que, como visto, é um fenômeno de distribuição 
interna de partes de competências decisórias, agrupadas em unidades 
individualizadas, refere-se à organização interna de cada pessoa 
jurídica. Não prejudica a unidade monolítica do Estado, pois todos os 
órgãos e agentes permanecem ligados por um consistente vínculo 
denominado hierarquia, podendo ser em razão da matéria, do grau de 
hierarquia ou do território. 
É o que ocorre, por exemplo, quando a União distribui as 
atribuições de sua competência a órgãos de sua própria estrutura, tais 
como Ministério da Educação, Presidência da República, Casa Civil, 
Ministério da Defesa, etc; ou quando uma autarquia – por exemplo o 
INSS – estabelece uma divisão interna de funções, criando, por 
exemplo, gerências executivas, gerências regionais, etc. 
Assim, temos os seguintes exemplos: 
Descentralização:PETROBRÁS IBAMA 
UNIÃO 
INSS 
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Desconcentração: 
 
 
Não confunda descentralização e 
desconcentração!!! Anote os pontos distintivos!!! 
A descentralização realiza-se por pessoas diversas, físicas ou 
jurídicas, e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a 
pessoa estatal descentralizada, mas apenas um poder de controle, de 
fiscalização. Já a desconcentração se refere a uma só pessoa, 
caracterizando-se na distribuiçãoo de responsabilidades e competências 
dentro dela mesma, com a manutenção do liame unificador da 
hierarquia. 
 Hierarquia X Controle 
Hierarquia: vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, por 
meio de escalões sucessivos, relação de autoridade superior a inferior. 
Consiste no poder de comando, de fiscalização, de revisão, de punir, de 
delegar e de avocar competências. 
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Controle: poder que a Administração Central exerce sobre a 
pessoa descentralizada. Nesse caso, não há qualquer relação de 
subordinação, mas somente uma relação de fiscalização quanto ao 
cumprimento da lei, obediência às suas finalidades preestabelecidas e a 
busca do interesse público. ATENÇÃO!!! Depende de previsão legal, 
logo, diferentemente da hierarquia, não se presume e se manifesta tão 
só nos aspectos autorizados pela lei. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Cria-se uma nova pessoa jurídica 
para exercer a competência 
definida em lei. 
Criação de órgãos internos para 
distribuição da competência do 
ente central. 
Controle e fiscalização (sem 
subordinação) 
Hierarquia 
Espécies: 
 Descentralização territorial 
ou geográfica (ente administra 
território); 
 Descentralização por 
serviços, funcional ou técnica 
ou outorga de serviços públicos 
(autarquias, fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia 
mistas). 
 Descentralização por 
colaboração ou delegação de 
serviços (permissionárias e 
concessionárias de serviço público) 
Transferência entre órgãos da 
mesma pessoa política 
 
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O estudo da desconcentração não fica completo se não falarmos 
dos órgãos. 
 
 
 
 
1) (2015-CESPE – MPU – ANALISTA) Julgue o item a seguir, 
referente às autarquias federais. 
A criação de autarquia é uma forma de descentralização por meio 
da qual se transfere determinado serviço público para outra pessoa 
jurídica integrante do aparelho estatal. 
 
Bem tranquila né?! Vimos que as autarquias são criadas por 
descentralização, por meio do qual o Estado transfere determinado 
serviço público. Certinha. 
Gabarito: CERTA. 
 
2) (CESPE – 2015 – DPU – Defensor Público Federal) Acerca da 
organização da administração pública federal, julgue o item abaixo. 
Considera-se desconcentração a transferência, pela administração, 
da atividade administrativa para outra pessoa, física ou jurídica, 
integrante do aparelho estatal. 
 
Na desconcentração a transferência é feita na mesma pessoa 
política. Não há duas pessoas. 
Gabarito: Errado. 
 
3) (CESPE - 2014 - Câmara dos Deputados - Analista 
Legislativo - Consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira) A 
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descentralização da administração pública será administrativa se o ente 
descentralizado tiver atribuições e competências não decorrentes das 
atribuições do ente central, como é o caso do governo do DF em relação 
à União. 
 
A assertiva conceituou a descentralização política, e não a 
administrativa. 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 
2014) "A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado 
exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a 
situação dos Estados-membros e dos Municípios. Cada um desses entes 
locais detém competência legislativa própria que não decorre da União 
nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na própria 
Constituição Federal.". 
Gabarito: Errado. 
 
 
 
4) (CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração Pública) 
A respeito da organização administrativa, julgue os próximos itens. 
Configura hipótese de descentralização administrativa a criação de uma 
eventual Secretaria de Estado de Aquisições do DF. 
 
Pessoal, na verdade é uma hipótese de Desconcentração, que é a 
repartição interna de competências que acontece no interior de uma 
mesma pessoa jurídica. 
 
Gabarito: Errado. 
 
 
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5) (CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração) A 
respeito da organização administrativa, julgue os próximos itens. Os 
municípios, assim como os estados-membros, poderão ter sua 
administração indireta, em razão da autonomia a eles conferida pela CF. 
 
Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "Administração Direta é 
o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado 
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades 
administrativas”. 
Ademais, segundo o art. 18, da CF, “a organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos 
termos desta Constituição”. 
 
Gabarito: Correto. 
 
 
6) (CESPE - 2014 - TJ-SE - Técnico Judiciário - Área Judiciária) 
Com relação à organização administrativa e à administração direta e 
indireta, julgue os seguintes itens. Verifica-se a descentralização por 
colaboração quando o poder público, por meio de contrato ou ato 
administrativo unilateral, transfere a titularidade e a execução de 
determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado. 
 
Na delegação (também chamada de descentralização 
administrativa por colaboração), o Estado transfere, por contrato ou 
ato unilateral, unicamente a execução do serviço, para que o ente 
delegado o preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e 
risco, sob fiscalização estatal. É o que ocorre nos contratos de 
concessão e permissão. 
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Gabarito: Errado. 
 
 
 
 
7) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) A 
desconcentração administrativa consiste no desmembramento de 
órgãos públicos, para criação de diversas pessoas jurídicas, às quais se 
distribuem competências, mantidas ligadas por um vínculo de 
subordinação ao órgão originário. 
Pessoal, veja que a assertiva trocou os conceitos. A criaçao de 
novas pessoas jurídicas é típico de descentralização e não de 
desconcentração. 
Resposta: errado. 
 
8) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) 
Toda pessoa jurídica da administração pública indireta, embora não se 
subordine, vincula-se a determinado órgão da estrutura da 
administração direta, estando, assim, sujeita à chamada supervisão 
ministerial. 
Para complementar nosso estudo e ajudar vocês as fixarem esses 
conceitos, guardem o texto dessa assertiva, pois ela está correta. A 
supervisao ministerial ou controle finalístico é responsável pelo controle 
que os ministérios realizam sobre os entes da Administraçao Indireta, 
que a ele não se subordinam (hierarquia), mas de quem recebem 
orientações e diretrizes. 
Resposta: Certo. 
 
9) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) 
Considere que o Estado tenha criado uma entidade e a ela tenha 
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transferido, por lei, determinado serviço público. Nesse caso, ocorreu 
descentralização por meio de delegação. 
A descentralização ocorre quando o ente político desempenha 
algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. Essa 
descentralização pode ocorrer por Outorga ou Delegação. O item retrata 
a descentralização por outorga, quando o Estado transfere, por lei, 
determinado serviço público. O serviço continua sendo prestado em 
nome, por conta e risco do Estado. Portanto, o item está incorreto. 
Gabarito: Errado. 
 
10) (CESPE - 2013 - SEFAZ-ES - Auditor Fiscal da Receita 
Estadual) Em determinada secretaria de governo, as ações voltadas ao 
desenvolvimento de planos para capacitação dos servidores eram 
realizadas de forma esporádica, inexistindo setor específico para tal 
finalidade. A fim de dar maior concretude a uma política de prestação 
de serviço público de qualidade naquela secretaria, criou- se um 
departamento de capacitação dos servidores. Nessa situação hipotética, 
a criação do referido departamento é considerada. 
a) desconcentração administrativa. 
b) centralização administrativa. 
c) descentralização administrativa. 
d) medida gerencial interna. 
e) concentração administrativa. 
A criação de um departamento, o qual é uma unidade 
administrativa destituída de personalidade jurídica, configura uma 
desconcentração administrativa, portanto a alternativa “a” está correta. 
Gabarito: A 
 
11) (CESPE - 2013 - TRT - 10ª REGIÃO (DF e TO) - Analista 
Judiciário - Execução de Mandados) O fato de uma autarquia federal 
criar, em alguns estados da Federação, representações regionais para 
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aproximar o poder público do cidadão caracteriza o fenômeno da 
descentralização administrativa. 
Quando se criam unidades dentro de um mesmo órgão ou 
entidade, o fenômeno é o de desconcentração. Todavia, quando essas 
unidades são criadas fora da instituição, será caracterizada uma 
descentralização. 
Portanto, a partir da leitura do enunciado da questão, percebe-se 
se tratar de uma desconcentração administrativa. 
Gabarito: Errado 
12) (CESPE - 2012 - PC-AL - Agente de Polícia) Com relação à 
organização da Administração Pública, centralização desconcentrada 
compreende a atribuição administrativa conferida a uma única pessoa 
jurídica dividida internamente em diversos órgãos públicos, como se faz 
em relação aos ministérios. 
Conforme o enunciado da questão, o serviço está atribuído a um 
órgão de maneira centralizada, porém divide-se em órgãos menores, 
ocorrendo o fenômeno da desconcentração, para que seja realizado de 
forma melhor. 
Gabarito: Certo 
13) (CESPE - 2013 - TCE-RS - Oficial de Controle Externo) 
Considere que o governador do estado do Rio Grande do Sul tenha 
criado por lei autarquia para a execução de atividades típicas da 
administração pública. Nessa situação, a referida autarquia será 
responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiro, por ser 
objetiva a responsabilidade do ente autárquico. 
Autarquias possuem responsabilidade civil objetiva, logo devem 
responder pelos atos de seus agentes. 
Gabarito: Certo 
 
 
 
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2.3 Órgãos 
 
 
Órgãos são centros internos de competência administrativa e não 
possuem personalidade jurídica própria. Eles são integrantes de pessoas 
jurídicas de direito público (União, INSS, INCRA, PETROBRÁS etc.). 
Estas últimas sim possuem personalidade jurídica própria. 
Constatado que o órgão não tem personalidade jurídica, entende-
se que um órgão, via de regra, não tem vontade própria e não pode ser 
sujeito de direitos e obrigações, não podendo celebrar contrato nem 
formular pedido perante a Justiça em nome próprio. Ele deve atuar em 
nome da pessoa jurídica de direito público a qual integra, ou seja, se o 
carro do Ministério da Educação bate em um particular, quem vai atuar 
perante o Judiciário é a União e não o Ministério da Educação. 
 
Professor, se o órgão não tem personalidade jurídica, ele não pode 
entrar com uma ação na justiça para reaver um direito, é isso? 
Em regra sim. Por exemplo, a CGU é um órgão vinculado à 
Presidência da República. Se ela busca promover uma ação para 
ressarcir um dano que um cidadão causou ao seu patrimônio, ela deve 
se valer da Advocacia da União e entrar com uma ação na Justiça em 
nome da União, ou seja, é a União (que tem personalidade jurídica 
própria) quem vai ser a autora da ação. 
 
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Como toda regra tem exceção, os órgãos públicos podem ter 
representação própria, isto é, seus próprios procuradores e atuarem em 
juízo em seu próprio nome em situações excepcionais. 
Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, para se 
reconhecer a personalidade judiciária de um órgão público, é preciso 
que sejam atendidas as seguintes condições: a) ser ele integrante da 
estrutura superior da pessoa federativa; b) ter a necessidade de 
proteção de direitos e competências outorgadas pela Constituição; c) 
não se tratar de direito de natureza meramente patrimonial. 
 
1) A jurisprudência do STF reconhece a ocorrência de situações em 
que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome 
próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua 
autonomiae independência frente aos demais Poderes, nada 
impedindo que assim o faça por meio de um setor pertecente a 
sua estrutura administrativa, também responsável pela 
consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos 
(ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie, 
julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004). 
2) Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é 
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se 
está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas 
institucionais (REsp 1.164.017/PI, STJ-Primeira Seção, Rel. Min. 
Castro Meira. DJe: 06.04.2010). 
3) Em mandado de segurança, admite-se personalidade judiciária a 
órgão sem personalidade jurídica própria (RMS 15.877/DF, STJ-
Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg: 
18.05.2004, DJ: 21.06.2004). 
 
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Professor, se a pessoa jurídica não tem vontade própria, como é 
que vamos considerar que a manifestação daquela pessoa que trabalha 
naquele órgão é a manifestação do Estado? 
Como vimos, a atuação do órgão, em regra, é imputada à pessoa 
jurídica a cuja estrutura ele pertence (no exemplo dado, a CGU se vale 
da personalidade jurídica da União para ir a juízo): relação 
órgão/pessoa jurídica da qual pertence. 
Na relação servidor/órgão é basicamente a mesma coisa. Assim, 
todo aquele servidor que trabalha no órgão pratica atos em nome 
deste, ou seja, o ato não vai ser de Fulado da Silva, servidor público, 
mas da CGU. 
Isso quer dizer que o Brasil adota a teoria do órgão (elaborada na 
Alemanha) para explicar como se dá a atribuição ao Estado dos atos 
das pessoas naturais que age em nome deles. 
Para explicar esse fenômeno (de transposição da vontade e do ato 
do servidor para a vontade e o ato do Estado), foram criadas 3 teorias: 
teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão (ou da 
imputação). 
Mas não se esqueça: o BRASIL ADOTA A TEORIA DO 
ÓRGÃO! 
 
Conforme lição de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 
117-119), podemos definir essas três teorias da seguinte forma: 
 
 
 
 
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Teoria do mandato Teoria da 
representação 
Teoria do órgão ou 
da imputação 
O agente público 
(pessoa física) age em 
nome e sob 
responsabilidade da 
pessoa jurídica de 
direito público porque 
recebe um mandato 
(=uma procuração), 
com poderes 
específicos para 
representação. 
O agente público 
(pessoa física) “seria 
uma espécie de tutor 
ou curador do Estado, 
que o representaria 
nos atos que 
necessitasse praticar” 
(Alexandrino, 2010, p. 
118). 
Entende-se que a 
pessoa jurídica de 
direito público 
manifesta sua vontade 
por meio dos órgãos. 
Estes são a estrutura 
da própria 
administração. Se o 
agente público se 
manifesta, considera-
se que foi o próprio 
Estado quem se 
manifestou (= 
imputação). 
 
A teoria do mandato é descabida porque o Estado não tem vontade 
própria, não há como ele outorgar um mandato. Não se admite que o 
Estado, que não tem vontade própria e não tem como exteorizá-la, 
possa assinar um contrato, instrumento esse que depende 
impreterivelmente da autonomia da vontade. 
A teoria da representação, por sua vez, é inconcebível, pois o 
incapaz, exatamente por possuir essa condição, não pode escolher ou 
conferir poderes a um representante. 
Além disso, a representação pressupõe duas figuras perfeitamente 
independentes, com suas vontades, o que, na verdade, não acontece 
nesse caso, já que a vontade do Estado e a do agente se confundem. 
Segundo a teoria do órgão, adotada no Brasil, as 
pessoas físicas foram qualificadas como órgãos das pessoas jurídicas 
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cuja vontade formam e exteriorizam, de tal forma que, quando os 
agentes que compõem os órgãos públicos manifestam a sua vontade, é 
como se o próprio Estado o fizesse, não sendo assim uma vontade de 
alguém dele distinto, compondo uma relação orgânica.Portanto, a 
vontade do agente público, manifestada nessa qualidade, e a vontade 
do Estado se confundem, formam um todo único, e esse “poder” dado à 
pessoa física decorre de imputação legal. 
Mas quem cria o órgão? A autoridade superior? A lei? 
A criação dos órgãos públicos representa um processo de 
desconcentração da atividade administrativa e, em razão do princípio da 
legalidade, essa estruturação não pode ser realizada pelo 
administrador, dependendo de previsão legal. A lei que cria o órgão 
público também estabelece a sua estrutura organizacional, fixa 
competências e impõe limites às pessoas físicas. 
Nos termos do art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal: 
 
 
 
 
 
Ou seja, a estruturação e as atribuições dos órgãos poderão ser 
disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que 
não haja aumento de despesas nem sua criação ou extinção. Assim, a 
autoridade não pode criar ou extinguir um órgão. 
 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
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O decreto do chefe do Poder Executivo, a partir da Emenda 
Constitucional no 32, de 2001, na lição de José Levi Mello do Amaral 
Júnior, é o “único instrumento normativo apto a versar sobre 
atribuições e estruturação intestinas dos Ministérios e órgãos da 
administração pública ("intestinas" pois, em razão do princípio da 
legalidade, não pode haver, in casu, influxo restritivo sobre direitos de 
particulares). Portanto, as atribuições e a estruturação intestinas dos 
Ministérios e órgãos da administração pública não mais tocam à lei, 
devendo ser veiculadas em decreto autônomo – vale repetir, espécie 
normativa primária – desde que não implique aumento de despesa ou 
criação ou extinção de órgãos públicos”. 
Assim, o Presidente da República pode, por exemplo, reestruturar 
um Ministério e outros órgãos da Administração, desde que não haja 
aumento de despesa, mas não pode criar ou extinguir um órgão 
público. 
Quem faz isso, cria ou extingue órgão na letra fria da Constituição, 
é a lei. É o Poder Legislativo quem edita a lei que cria ou extingue um 
órgão. 
A única participação que o chefe do Poder Executivo (Presidente, 
Governador ou Prefeito) tem numa lei que cria ou extingue órgãos do 
Poder Executivo é enviar o projeto à Câmara ou à Assembléia 
Legislativa. Nesses casos, só o chefe do Poder Executivo tem a iniciativa 
de encaminhar o projeto de lei, conforme o art. 61, § 1º, II, “e”, da CF: 
 
 
 
 
CUIDADO: Não confunda descentralização e 
desconcentraçãoadministrativa com descentralização do Estado 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
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federativo (descentralização política). As duas primeiras são as que 
vimos acima, decorrem da subdivisão de atribuições que ocorre na 
Administração Pública. Já a descentralização do Estado federativo (= 
descentralização política) é a divisão do Estado em entidades políticas. 
É o que ocorre no Brasil: a República (Brasil) se dividiu em vários 
estados federados (RJ, SP, MG, GO, BA etc.). 
 
2.3.1 Classificação dos órgãos 
 
Vamos às classificações mais importantes dos órgãos públicos, 
abordadas por Carvalho Filho: 
 
 Quanto à pessoa federativa: Conforme a estrutura em 
que estejam integrados, existe uma divisão dos órgãos em Federal, 
Estaduais, distritais e Municipais. 
 Quanto à situação estrutural: Nessa classificação 
diferencia-se aqueles que possuem direção e os subordinados: 
 Diretivos: Possuem comando e direção; 
 Subordinados: Aqueles que estão incubidos de exercer as 
fnções rotineiras de execução. 
 Quanto à composição: Podem os órgãos serem compostos 
por um só agente ou por vários, conforme a dispõe Carvalho Filho: 
 Singulares: Compostos de um só agente, exp.: Chefe do 
Executivo; 
 Coletivos: Integrados por vários agentes: (a) Órgãos de 
representação Unitária: “A representação volitiva do 
órgão é representada pela manifestação volitiva do Direitor 
ou Coordenador”. (b) Órgãos de representação Plúrima: 
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“A exteriorização da vontade do órgão, se tratando de 
expressar ato inerente à função institucional como um todo, 
emana da unicidade ou da maioria da vontade dos agentes 
a compõem, geralmente votação.”. 
 
Além dessas classificações, Marinela destaca outros critérios de 
classificação, todos bem aceitos na doutrina. 
Adotando-se como critério a sua posição estatal, os órgãos 
públicos podem ser: 
1) Independentes: originados na Constituição e representativos 
de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e 
Judiciário), colocados no ápice da pirâmide governamental, sem 
subordinação hierárquica ou funcional, apenas se sujeitando ao 
controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuições são 
exercidas por agentes políticos. Exs: Corporações Legislativas, 
Chefias do Executivo, Tribunais Judiciários e Juízes Singulares. 
2) Autônomos: localizados na cúpula da Administração, 
imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente 
subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia 
administrativa, técnica e financeira, caracterizando-se como 
órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle das atividades que constituem sua área 
de competência. Exs: Ministérios, Secretarias Estaduais e 
Municipais, Consultoria-Geral da República, Procuradoria Geral 
de Justiça, etc. 
3) Superiores: detêm poder de direção, controle, decisão e 
comando dos assuntos de sua competência específica, mas 
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de 
uma chefia mais alta. Nâo gozam de autonomia administrativa e 
financeira. Exs: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias 
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Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e 
Divisões. 
4) Subalternos: todos aqueles que se acham hierarquizados a 
órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e 
predominância de atribuições de execução. Exs: seções e 
serviços (seção de expediente, de pessoal, de material , de 
portaria, zeladoria). 
 
Conforme a sua esfera de atuação, são divididos em: 
1) Centrais: exercem atribuições em todo o território nacional, 
estadual ou municipal. Exs: Ministérios e Secretarias. 
2) Locais: atuam sobre uma parte do território. Exs: Delegacias 
Regionais da Receita, Delegacias de Polícia, etc. 
 
Podem ser diferenciados de acordo com a sua estrutura, tendo 
como critério a possibilidade de ter ou não outros órgãos agregados, 
órgãos a ele vinculados, funcionando como desdobramentos. 
1) Simples (ou unitários): constituídos por um só centro de 
competência, não tendo outros órgãos agregados à sua 
estrutura para realizar desconcentradamente a sua função 
principal. Ex: seção administrativa. 
2) Compostos: reúnem outros órgãos vinculados à sua estrutura, 
menores e com função principal idêntica, gerando uma 
desconcentração com funções auxiliares diversificadas, 
exercendo atividade-meio. Exs: hospitais e postos frente à 
Secretaria de Saúde; escolas frente à Secretaria de Educação. 
 
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Não confunda os órgãos quanto à estrutura, 
simples ou compostos, com os órgãos quanto à atuação funcional. No 
primeiro caso, o elemento determinante é a presença de órgãos 
agregados enquanto a segunda classificação diz respeito à composição 
interna do órgao, no que se refere aos agentes que o compõem, 
dividindo-se, nesse caso, em: 
1) Singulares: possuem um só titular, atuando e decidindo por 
um único agente, que é o seu chefe e representante. Ex: 
Presidência da República, Governadoria, Prefeitura e Diretoria 
de uma escola. 
2) Colegiados: atuam e decidem pela expressão de vontade de 
seus membros e de conformidade com a respectiva regência 
legal, estatutária ou regimental. Sâo compostos por duas ou 
mais pessoas. Exs: Conselhos, Tribunais, Assembléias 
Legislativas, Congresso Nacional, etc. 
 
Por fim, os órgãos também podem ser classificados conforme as 
funções que exercem: 
1) Ativos: responsáveis por funções primordiais, apresentando 
condutas comissivas e expressando decisões estatais para o 
cumprimento dos fins da pessoa jurídica. Podem ser 
subdivididos em: 
a) Órgãos de direção superior: decidem, ordenam, dirigem e 
planejam, formando e manifestando a vontade originária 
do Estado e assumindo responsabilidade jurídica e política 
das decisões. 
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b) Órgãos de execução: sujeitos à subordinação hierárquica; 
são subalternos, competindo-lhes a manifestação 
secundária de vontade do Estado. 
2) Consultivos: assumem atividade de aconselhamento e 
elucidação; participam da ação estatal para auxiliar e 
preparar sua manifestação de vontade, dandoauxílio técnico 
ou jurídico específico e especializado, como por exemplo na 
emissão de pareceres. 
3) De controle: exercem controle e fiscalização de órgãos ou 
agentes. 
 
Assim, temos as seguintes classificações: 
José dos Santos Carvalho Filho: 
 Quanto à pessoa federativa: Federal, Estaduais, distritais e 
Municipais. 
 Quanto à situação estrutural: Diretivos ou Subordinados 
 Quanto à composição: Singulares ou Coletivos (de representação 
unitária ou representação plúrima). 
 
Fernanda Marinela 
 Quanto à posição estatal: Independentes (Poderes do Estado), 
autônomos (órgãos de cúpula), superiores* (poder de direção nos 
assuntos de sua competência, mas sujeitos à uma hierarquia e 
controle superiores) ou subalternos (hierarquia inferior). 
Coloquei * nos superiores, pois o nome parece mas não é. Ele é 
superior, mas dentro de sua competência específica. Contudo, ele 
é subordinado a órgãos maiores do que ele. 
 Quanto à esfera de atuação: centrais (em todo território) ou 
locais (em parte do território). 
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 Quanto à sua estrutura: Simples (ou unitários - um só centro de 
competência) ou compostos (composto de outros órgãos 
vinculados à sua estrutura). 
 Quanto à atuação funcional: Singulares (um só titular) ou 
colegiados (decisão pela vontade de seus membros). 
 Quanto às funções que exercem: Ativos (funções primordiais, 
subdivididos em órgãos de direção superior e órgãos de 
execução), consultivos (aconselhamento) e de controle. 
Não deixe de ler esse resuminho antes da prova, pois ultimamente 
as bancas vêm cobrando muito a classificação dos órgãos! 
 
 
 
 
14) (CESPE – 2014 – ANTAQ) Com relação à administração 
pública e seus princípios fundamentais, julgue os próximos itens. 
Os órgãos administrativos são pessoas jurídicas de direito público 
que compõem tanto a administração pública direta quanto a indireta. 
 
Vimos que os orgãos não tem personalidade jurídica, então a 
questão já começa errada. 
Gabarito: Errado. 
 
15) (CESPE - 2008 - MPE-RR - Analista de Sistemas) Órgão 
público pode ser definido como pessoa jurídica de natureza pública, 
dotada de personalidade jurídica própria e com atribuições para atuar 
em prol do interesse público. 
O órgão público não tem personalidade jurídica própria. Logo a 
questão está errada. 
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16) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Técnico Judiciário) Os órgãos da 
administração pública classificam-se, segundo a função que exercem, 
em órgãos ativos, órgãos consultivos e órgãos de controle. 
Pessoal essa classificação foi bem peculiar. O CESPE cobrou o 
posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello, quanto às funções 
que exercem. Dessa forma: 
a)ativos, são os que expressam decisões estatais para o 
cumprimento dos fins da pessoa jurídica; 
b)controle, são os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade 
outros órgãos ou agentes; 
c)consultivos, que são os de aconselhamento e elucidação 
(pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos 
órgãos ativos. 
Gabarito: certo. 
 
17) (CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitenciário) O Estado 
constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração 
pública corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, 
conduzindo politicamente os negócios públicos. 
 
O Estado é um ente sujeito de direitos, composto pelo povo, 
território e dotado de soberania. A esse sujeito de direitos dá-se 
também o nome de nação. A atividade exercida pelo Estado que 
estabelece os objetivos “políticos” dos negócios públicos é o governo e 
não a administração pública, que é a atividade (sentido objetivo) que o 
Estado desenvolve, sob regime público, para a realização dos interesses 
coletivos, por meio (sentido subjetivo) das pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos. Logo, está INCORRETA. 
 
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18) (CESPE - 2009 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Os 
órgãos públicos não são dotados de personalidade jurídica própria. 
Órgãos são centros internos de competência administrativa e não 
possuem personalidade jurídica própria. Eles são integrantes de pessoas 
jurídicas de direito público. Estas últimas sim possuem personalidade 
jurídica própria. Logo, está CORRETA. 
 
19) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geociências - Direito) 
Órgão público é uma unidade organizacional sem personalidade jurídica, 
composta de agentes e de competências. 
Vejam como o Cespe costuma cobrar esse ponto da matéria. Para 
você, já é ponto garantido. Órgão público é dotado de competência, 
porém não possui personalidade jurídica própria, desempenhando suas 
funções por intermédio do trabalho de seus agentes. Órgaos são 
produto da desconcentração. 
Resposta: Certo. 
 
20) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) 
Caso entidade da administração distribua competências, no âmbito de 
sua própria estrutura, com a finalidade de tornar mais ágil a prestação 
do serviço, ocorrerá desconcentração. 
É isso mesmo! Sempre que você pensar em desconcentração, 
pense que ocorre dentro do próprio ente a distribuição de 
competências. 
Resposta: certo. 
 
21) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Técnico Judiciário) Quando 
determinada pessoa jurídica de direito público distribui competências 
internamente, tem-se um exemplo de processo de descentralização. 
Veja o conceito trabalhado sobre desconcentração: 
Desconcentração: é a reorganização administrativa interna, dentro de 
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uma pessoa jurídica. Constitui uma redistribuição interna de 
competências. Pode ocorrer na Administração Direta e na Indireta. 
Assim o examinador confundiu os conceitos de descentralização 
com o de desconcentração. 
Gabarito: Errado. 
 
22) (CESPE - 2012 - TJ-RR - Técnico Judiciário) Tanto a criação 
quanto a extinção de órgãos públicos depende da edição de lei 
específica; contudo, a estruturação e o estabelecimento das atribuições 
desses órgãos, desde que não impliquem aumento de despesa, podem 
ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo. 
Vimos a competência do Presidente da República: 
Nos termos do art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal: 
 
 
 
 
 
 
 
Gabarito:Certo 
 
23) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Os 
conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro 
refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o 
segundo, a uma atividade eminentemente técnica. 
Todas as funções e conceitos ligados à Administração Pública são 
eminentnemente técnicos e servem como aparelho, como meio para a 
execuçao das diretrizesestabelecidas pelo governo. 
Resposta: certo. 
 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
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24) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Em 
sentido objetivo, a expressão administração pública denota a própria 
atividade administrativa exercida pelo Estado. 
No mesmo sentido da questão anterior essa assertiva pode ser 
raciocionada, lembrando que o sentido objetivo, material ou funcional 
da administração pública é aquele que faz referência à atividade 
concreta e imediata que o Estado, que se liga ao atendimento das 
necessidades públicas pela concecussao dos objetivos traçados pelo 
governo. 
Resposta: certo. 
 
 
25) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) A 
administração é o aparelhamento do Estado preordenado à realização 
dos seus serviços, com vistas à satisfação das necessidades coletivas. 
Isso aí. O aparelho do Estado para o atendimento as necessidades 
pública é a Administração. Para José Afonso da Silva, a “Administração 
Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e 
humanos preordenados à execução das decisões políticas" 
Resposta: Certa. 
 
26) (CESPE - 2013 - MS - Engenheiro Eletricista) A organização 
administrativa é normalmente estabelecida por lei e excepcionalmente 
por decreto e normas inferiores quando não se exige a criação de 
cargos nem se aumenta a despesa pública. 
Vimos esse ponto durante a aula. Relembrando, por força do artigo 
84 da CF, as disposições por meio de decreto limitam-se a organização 
e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. 
 Resposta: Certo. 
 
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27) (CESPE - 2013 - MC - Atividade Técnica de Suporte) Com 
relação à organização administrativa, julgue os itens subsecutivos. 
O Poder Executivo não poderá, por ato de sua exclusiva competência, 
extinguir uma empresa pública. 
 
Como vimos, a estruturação e as atribuições dos órgãos poderão 
ser disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que 
não haja aumento de despesas nem criação ou extinção de órgão. 
Lembre-se de que quem faz isso, cria ou extingue órgão, é a lei. 
 
Gabarito: Correto. 
28) (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as áreas - 
Conhecimentos Básicos) Um órgão administrativo e seu titular poderão 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda 
que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados. 
Um órgão administrativo poderá delegar parte de sua competência 
a outros órgãos ou titulares, desde que não haja impedimento legal, 
ainda que não ocorra subordinação hierárquica. 
Gabarito: Certo 
29) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geociências - Direito) 
Órgão público é uma unidade organizacional sem personalidade jurídica, 
composta de agentes e de competências. 
O enunciado foi feliz em descrever com exatidão características 
inerentes aos órgãos públicos, pois não possuem personalidade jurídica 
própria. 
Gabarito: Certo 
30) (CESPE - 2013 - MPOG - Todos os Cargos) Em regra, o 
órgão não tem capacidade processual, ou seja, não pode figurar em 
quaisquer dos polos de uma relação processual. 
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O enunciado fala que, em regra, os órgãos não possuem 
capacidade processual, o que está correto, cabendo observar que o 
Ministério Público figura como exceção à essa regra. 
Gabarito: Certo. 
 
 
 
 
2.4 Princípios 
 
Neste tópico é importante ter em mente que os princípios gerais da 
Administração são aplicáveis também no estudo da Administração direta 
e indireta. Contudo, há enfoques específicos desses princípios na 
estruturação da Administração direta e indireta e há princípios 
exclusivos no estudo desse ponto do direito administrativo. 
Vamos à análise. 
 Princípio da legalidade: aqui, esse princípio tem a 
importante função de dizer que “somente por lei específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação” (redação do art. 37, XIX, da 
Constituição – CF); 
 
Amigos, MUITA ATENÇÃO para esse dispositivo constitucional. Nas 
provas de concurso, os examinadores gostam de cobrá-lo. Se você 
realmente quer passar nesse concurso, não se esqueça do seguinte: (a) 
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só “lei específica” cria autarquia; (b) só lei específica “autoriza a 
instituição” de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação; (c) a “lei complementar” define as áreas de atuação das 
fundações. 
Você verá abaixo que a lei não cria empresa pública, sociedade de 
economia mista e fundação. O ato que cria essas entidades é o registro 
de seus atos constitutivos (contratos sociais, estatutos sociais etc.) na 
repartição competente (cartório, junta comercial etc.). 
Ainda sobre a autorização legislativa, se, por exemplo, o Banco do 
Brasil quiser criar uma empresa subsidiária (= o Banco do Brasil vai 
participar da composição societária dessa empresa, mas será outra 
pessoa jurídica vinculada ao BB) administradora de cartões de crédito, 
por exemplo, deverá haver uma lei específica autorizando a criação 
dessa empresa subsidiária. 
 Princípio da especialidade: a entidade da administração 
indireta possui uma competência específica. Não é possível, 
por exemplo, o INSS se encarregar de construir estradas. 
São entidades com personalidade própria, patrimônio 
próprio, auto-administração e capacidade específica para 
executar determinado fim do Estado. 
 Princípio do controle ou tutela: a entidade da 
administração indireta é vinculada ao ente político que a 
instituiu. O INSS (autarquia), por exemplo, é vinculado ao 
Ministério da Previdência (órgão da União). É vinculação e 
não subordinação hierárquica. Isso quer dizer que não pode 
haver ingerência do órgão instituidor nos serviços da 
entidade, a menos que haja previsão legal ou caso esteja 
havendo descumprimento de suas atividades legais. No 
âmbito federal, o DL 200/67 chama o princípio do 
controle/tutela de supervisão ministerial. Veja o que diz o 
Decreto-lei 200/67 sobre o tema: 
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Art. 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou 
indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, 
excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão 
submetidos à supervisão direta do Presidente da República. 
Art. 20. O Ministro de Estado é responsável, perante o Presidente da 
República, pela supervisão dos órgãos da Administração Federal 
enquadrados em sua área de competência. 
Parágrafo único. A supervisão ministerial exercer-se-á através da 
orientação, coordenação e contrôle das atividades dos órgãos subordinados 
ou vinculados ao Ministério, nos têrmos desta lei. 
 
 
 Além desses princípios, Marinela lembra que o Decreto-Lei nº 
200/67, ao definir a organização da Administração Pública Federal, 
estabeleceu, em seus artigos 6º e seguintes, os princípios básicos, ditos 
fundamentais, norteadores dessa estrutura e das atividades 
desenvolvidas por ela, quais sejam: 
1) Princípio do planejamento: introduz para a Administração o 
dever de elaborar planos e programas, visando promover o 
desenvolvimento econômico-social do país, assegurando aos 
cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º); 
2) Princípio da coordenação: visa harmonizar as ações 
administrativas, mantendo-se nos limites do planejamento, 
objetivando evitar duplicidade de atuação, soluções 
divergentes e desperdício de recursos financeiros (arts. 8º e 
9º); 
3) Princípio da descentralização administrativa: consiste em 
atribuir à pessoa distinta daquela do Estado poderes suficientes 
para que, atuando por sua conta e risco, mas sob ordenamento 
e controle estatal, desempenhe atividade pública ou de 
utilidade pública (art. 10); 
4) Princípio da delegação de competência: subentende a 
transmissão de poderes decisórios atribuídos originalmente à 
autoridade superior para a autoridade subordinada, 
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caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo, 
processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante 
ato próprio (arts. 11 e 12); 
5) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático 
da execução dos planos e programas governamentais pelos 
órgãos e chefias competentes, balizando-se pela observância 
do ordenamento legal de regência (arts. 13 e 14). Baseia-se 
especialmente na relação de hierarquia presente na 
Administração Pública. 
 
 
 
 
31) CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração Pública) 
Com relação ao direito administrativo, julgue os itens subsequentes. Em 
virtude do princípio da reserva legal, a criação dos entes integrantes da 
administração indireta depende de lei específica. 
 
Sabe-se que “somente por lei específica poderá ser criada 
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade 
de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação” (redação do art. 37, XIX, 
da Constituição – CF). 
 
Gabarito: Correto 
 
 
 
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3. Entidades da Administração Indireta 
 
Agora a coisa começa a ficar animada, meu amigo. Vamos tratar 
de cada um dos entes descentralizados que compõem a Administração 
Indireta. 
A Administração Pública Indireta é formada por entidades que 
possuem personalidade jurídica própria e são responsáveis pela 
execução de atividades administrativas que necessitam ser 
desenvolvidas de forma descentralizada. 
De acordo com o DL 200/1967, a Administração Indireta é 
composta das seguintes entidades: autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
Para facilitar o estudo, vamos, primeiramente, nos deter a 
algumas características que são aplicáveis a todas as entidades da 
Administração Indireta, indistintamente: 
1) Personalidade jurídica própria: podem ser sujeitos de direitos 
e obrigações, sendo, consequentemente, responsáveis pelos seus atos. 
2) Patrimônio próprio (independentemente de sua origem). OBS: 
é claro que, quando de sua criação, a entidade responsável transfere parte de 
seu patrimônio que, daí em diante, passa a pertencer a esse novo ente e 
servirá para viabilizar a prestação de suas atividades, bem como para garantir 
o cumprimento de suas obrigações, apesar do regime especial a que se 
submetem esses bens. 
3) Capacidade de autoadministração e receita própria: 
autonomia administrativa, técnica e financeira, cumpridas as previsões legais 
e protegido o interesse público. OBS: Não importa se a receita é decorrente da 
Administração Direta, mediante participação no orçamento, ou é resultado de 
suas próprias atividades, uma vez que, transferida para essa nova pessoa, ela 
terá liberdade de disposição, desde que obedecidas as regras postas pelo 
ordenamento jurídico. 
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4) Criação depende de previsão legal: Trata-se de lei ordinária 
que terá como finalidade específica criar autarquias ou autorizar a criação das 
demais pessoas jurídicas. Assim, a lei não poderá cuidar de vários assuntos e 
da criação dessas pessoas, além do que cada uma delas terá uma lei própria. 
No caso da fundação, apesar de autorizada sua criação por lei ordinária, 
a lei complementar deverá especificar as suas possíveis áreas de atuação, 
possíveis finalidades. 
 
Já vimos, pelo princípio da legalidade, que a lei cria as autarquias e 
autoriza a criação das demais pessoas jurídicas. Quando a lei cria (caso das 
autarquias), basta a edição da lei e a pessoa jurídica já estará pronta para 
existir. Já quando a lei autoriza a criação (caso das fundações submetidas ao 
regime privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a 
entidade só passará a existir juridicamente com o registro de seus atos 
constitutivos no órgão competente (Cartório de Registro das Pessoas Jurídicas, 
se tiver natureza civil, ou Junta Comercial, se tiver natureza comercial). 
Importante lembrar do caso das fundações públicas, que, segundo 
doutrina e jurisprudência majoritárias, podem se submeter ao regime público 
(considerada espécie de autarquia, autarquia fundacional, sendo criada por lei) 
ou ao regime privado (denominada fundação governamental, submetida ao 
mesmo regime das empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo 
que a lei autoriza sua criação). 
Convém destacar que, se há dependência de lei para criar, por 
paralelismo de forma, para extinguir também se exige a previsão legal. 
5) Não podem ter fins lucrativos, já que são criadas para a busca 
do interesse público, inclusive quando exploradoras da atividade econômica. 
OBS: isso não significa que não possam obter lucro, mas que não podem ser 
criadas com esse objetivo. 
6) Finalidade específica, definida pela lei de criação. A entidade 
fica vinculada ao fim que a instituiu, em decorrência do princípio da 
especialidade. Caso descumpra esse escopo, sua atuação será ilegal,não 
podendo um ato administrativo contrariar o que foi definido por lei. 
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7) Não estão subordinadas à Administração Direta, mas estão 
sujeitas a controle quanto à legalidade (= vinculação) 
Esse controle poderá ser realizado dentro da própria pessoa jurídica 
(controle interno) ou por pessoas ou órgãos estranhos à sua estrutura 
(controle externo. Exs: entidade da Administração Direta que a criou, Tribunal 
de Contas, Poder Judiciário, cidadão). 
No que tange ao controle feito pela Administração Direta (supervisão 
ministerial), pode ser: (a) ordinário – legitimidade, mérito, preventivo ou 
repressivo, tudo conforme previsão legal; (b) extraordinário – ocorre em 
circunstâncias excepcionais, graves distorções que independem de lei. 
Os fins desse mecanismo de controle são: assegurar o cumprimento dos 
objetivos fixados em seus atos de criação; harmonizar sua atuação com a 
política e programação do Governo; zelar pela obtenção de eficiência 
administrativa; zelar pela autonomia administrativa, operacional e financeira. 
 Agora apresentaremos as principais características 
de cada uma delas. 
 
3.1 Autarquias 
 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar 
autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da 
Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, 
despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. 
As autarquias, como vimos acima, são criadas por lei específica. A 
lei simplesmente diz: “está criado o INSS”, por exemplo. Normalmente, 
a lei já informa a qual Ministério estará a autarquia vinculada 
(supervisão ministerial). Muitas vezes, a lei também informa que a 
autarquia terá independência administrativa e autonomia financeira. 
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As autarquias exercem atividades administrativas típicas do 
Estado: INSS (previdência), DETRAN (trânsito), CADE (defesa da 
concorrência), CVM (bolsa de valores), etc. 
Vamos citar algumas autarquias, conforme os seus objetivos: a) 
assistenciais – INCRA; b) previdenciárias – INSS; c) culturais – UFAL, 
UFBA, além de outras universidades federais; d) profissionais – 
Conselho de Medicina, de Odontologia, de Administração; e) 
administrativas (categoria residual) – INMETRO, BACEN, IBAMA; f) de 
controle- agências reguladoras. 
Elas têm personalidade jurídica de direito público. Por serem 
regidas pelo direito público e por prestarem atividades típicas do 
Estado, as autarquias gozam de PRERROGATIVAS (ou de atributos 
especiais) assim como a União, os estados-membros e os municípios. 
 
E quais prerrogativas seriam essas? Dentre elas, destacamos: 
 os seus atos administrativos gozam da presunção de 
legitimidade e veracidade (são legais, legítimos e verdadeiros até 
que se prove o contrário), são autoexecutáveis (podem ser praticados 
independentemente da presença do Poder Judiciário) e imperativos 
(coercitivos, obrigatórios); 
 possibilidade de revisão de seus atos seja para invalidá-los, 
quando ilegais, ou revogá-los, quando inconvenientes, como exercício 
do princípio da autotutela; 
 os seus bens são inalienáveis (a princípio), imprescritíveis 
(são insuscetíveis de usucapião) e impenhoráveis (quando uma 
autarquia perde uma ação na justiça ela vai fazer o pagamento do 
devido por precatório). 
A regra da inalienabilidade não é absoluta, já que, se 
preenchidos os requisitos legais, tais como retirada de sua destinação 
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pública, autorização legislativa, avaliação prévia, demonstração de 
interesse público e licitação, os bens poderão ser transferidos, conforme 
regras do art. 17 da Lei nº 8.666/93. 
{ os bens autárquicos, do mesmo modo, não podem ser objeto 
de usucapião; 
{ Em virtude de decisões judiciais, os débitos não são 
assegurados por execução sobre bens e também não são exigíveis de 
imediato, obedecendo ao mecanismo procedimental de precatório (art. 
100, CF). 
 Os pagamentos serão realizados conforme ordem 
cronológica de apresentação dos precatórios, sendo que os 
encaminhados até primeiro de julho de cada ano devem ser pagos no 
exercício financeiro seguinte, consoante previsão orçamentária. Os 
débitos judiciais das autarquias seguirão fila própria dessa pessoa 
jurídica. 
 gozam de imunidade de impostos (art. 150, VI, “a” e § 
2º, da Consitituição). 
É vedada a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda 
e os serviços das autarquias, desde que vinculados às suas 
finalidades essenciais ou às que delas decorram (imunidade 
tributária condicionada). 
Sendo assim, sobre os demais bens e serviços 
pertencentes/prestados a/por essas pessoas jurídicas que tiverem 
destinação diversa da definida para sua criação, incidirão normalmente 
os respectivos impostos. 
Essa garantia de imunidade só afasta a cobrança 
de impostos, não impedindo a cobrança dos demais tributos, como as 
taxas e as contribuições. 
 A competência para julgar ações em que há interesse de 
autarquia federal é da Justiça Federal (art. 109, I, CF). Além disso, 
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também será de sua competência o julgamento de mandados de 
segurança contra atos de autoridade federal, como é o caso dos 
agentes de autarquias federais (art. 109, VIII, CF). 
Exceção: foros específicos (causas relativas à falência, acidentes 
de trabalho, sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho); autarquia 
estadual ou municipal (Justiça Estadual). 
 Na interposição de ação judicial, a autarquia deverá ser 
representada por procuradores de carreira e não por advogados 
autônomos. 
 A Súmula nº 644 do STF diz: “Ao titular do 
cargo de procurador de autarquia não se exige a apresentação de 
instrumento de mandato para representá-la em juízo”. Isso porque o 
vínculo existente entre a Administração Pública e o procurador decorre 
de lei. 
 A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como 
autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia 
mista e empresas públicas federais. 
Além disso, as pessoas jurídicas de direito público poderão, nas 
causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza 
econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse 
jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar 
documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for 
o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de 
competência, serão consideradas parte. 
 prazos processuais inerentes à Fazenda Pública (prazo em 
quádruplo para contestar e em dobro para recorrer). 
 Apesar da previsão do prazo em quádruplo