Introdução à Competência Tributária

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CONSTITUIÇÃO E 
TRIBUTAÇÃO
Magnum Eltz
Introdução à competência 
tributária
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar quem detém o poder de criar e modificar tributos.
 Reconhecer a distribuição de competências entre os entes da Fede-
ração e as espécies previstas na Constituição Federal.
 Definir imunidade tributária.
Introdução
Neste capítulo, discutiremos a competência tributária, bem como a sua 
concepção, a sua existência e o seu alcance. Para isso, estudaremos quem 
são os responsáveis pela criação e modificação dos tributos e especifi-
caremos a distribuição de competências entre os entes federativos e as 
espécies de tributos previstas na Constituição Federal. Por fim, definiremos 
o que é a imunidade tributária.
Criação e modificação de tributos
A competência tributária é o poder–dever exercido pelos entes políticos, 
que são a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, expresso na 
criação, modifi cação e extinção dos tributos em sentido amplo. De acordo com 
Carvalho (2012), essa competência se manifesta por meio do desencadeamento 
de mecanismos jurídicos do processo legislativo acionados respectivamente 
nos planos federal, estadual e municipal. Ao desencadeamento dos mecanismos 
jurídicos, sucede a obediência às proposições prescritivas existentes.
Hans Kelsen (1999) ensina que a competência é uma autorização estatal 
para determinada conduta, que pode ser livre ou vinculada a um dever. No 
que compete à questão tributária, Amaro (2006) especifica que a Constituição 
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Federal sistematiza uma combinação de partilha de competências e de produto 
da arrecadação entre as pessoas políticas anteriormente mencionadas:
Temos assim a competência tributária — ou seja, a aptidão para criar tributos 
— da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Todos têm, 
dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir seu 
alcance, obedecidos os critérios de partilha de competência estabelecidos 
pela Constituição (AMARO, 2006, p. 93).
Para Carvalho (2012, p. 323), 
[...] competência legislativa é a aptidão de que são dotadas as pessoas políticas para 
expedir regras jurídicas, inovando o ordenamento positivo. Opera-se pela obser-
vância de uma série de atos, cujo conjunto caracteriza o procedimento legislativo. 
Nesse sentido, “[...] a competência tributária, em síntese, é uma das parcelas 
entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, 
consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurí-
dicas sobre tributos” (CARVALHO, 2012, p. 324). 
Testa e Batistute (2014) lembram que o uso das atribuições privativas e concorrentes da 
União, dos estados, do Distrito Federais e dos municípios são reflexos da satisfação dos 
interesses por eles tutelados, uma vez que os tributos possuem função arrecadatória 
para o próprio oferecimento dos serviços públicos prestados pelos entes políticos. Da 
mesma forma, as atribuições extrafiscais e parafiscais que dependem do aparato fiscal.
Espécies de competência
Carvalho expõe que compete à União legislar em termos regulares, especiais ou 
excepcionais. A sua competência se caracteriza pela residualidade. Isso signifi ca 
que, enquanto aos estados e ao Distrito Federal estão especifi cados os tributos 
de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), 
Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) e Imposto sobre a 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e aos municípios os tributos de 
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), Imposto Predial e Terrotorial 
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Urbano (IPTU) e Imposto sobre Tramissão de Bens Imóveis (ITBI), todos os 
demais impostos são deferidos à União, conforme o art. 154, I. Com base nesse 
artigo, podemos inferir que a listagem do art. 153 possui aspecto meramente 
exemplifi cativo. Além disso, os impostos extraordinários previstos no art. 154 
se defi nem pela supressão na medida em que as suas causas se extinguem.
Ao passo que as competências dos estados e municípios se encontram bem definidas 
no Texto Constitucional, a competência da União está listada de forma exemplificativa, 
verificando-se uma abertura para a expansão dos tipos de tributos que ela pode criar.
Amaro (2006, p. 95) indica que “[...] numa classificação com alguma uti-
lidade didática, mas sem rigor científico, a doutrina costuma discriminar três 
modalidades de competência tributária: privativa, residual e comum”. No 
entanto, o autor alerta que:
A classificação referida no início deste tópico, como já adiantamos, não possui 
rigor científico. Não se pode contrapor a competência privativa a residual. A 
ideia de competência residual opor-se-ia a de competência arrolada, descrita, 
partilhada, identificada: as situações que não tenham sido nomeadamente 
atribuídas a ninguém formam o resíduo, o resto, o campo remanescente ou 
residual (AMARO, 2006, p. 95-96).
Segundo Amaro, a primeira classificação, a privativa, refere-se a uma 
competência exclusiva de determinado ente político, como o Imposto de Im-
portação (II) em relação à União, o ICMS em relação aos Estados e ao Distrito 
Federal e o ISS em relação aos municípios, por exemplo. Já a competência 
residual é atribuída à União, como já comentamos, e diz respeito aos impostos 
instituídos em situações não previstas pela Constituição Federal. Finalmente, 
a competência comum se encontra à disposição de todos os entes políticos, 
ou seja, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Ela se 
consiste em taxas e contribuições de melhoria.
No âmbito dos impostos reservados à União, Amaro (2006) explica que, além:
[...] de sua competência ordinária, há em caso de guerra uma competência 
extraordinária, com base na qual, a par dos impostos ditos ‘privativos’ da 
União, e dos que ela possa criar no campo residual, lhe é autorizado esta-
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belecer impostos que, ordinariamente, pertencem à competência dos outros 
entes políticos (art. 154, II, da Constituição Federal).
Carvalho (2012, p. 336-337), por sua vez, ressalta as distinções entre a 
competência residual e a extraordinária: 
[...] adotando pressuposto de que a União exerce papel de suma relevância no 
direito tributário, o que podemos dizer estar latente pelas próprias prescrições 
constitucionais de competência, não sobeja lembrar que parte dessa força 
legiferante dá-se em razão das atribuições residual e extraordinária outorgadas 
a ela e contidas no art. 154, I e II.
Analisemos o artigo da Constituição (BRASIL, 1988, documento on-line) 
mencionado pelo autor:
Art. 154 A União poderá instituir:
I — mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, 
desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo 
próprios dos discriminados nesta Constituição.
Dessa forma, por intermédio de lei complementar obtida por maioria 
absoluta, os impostos não listados no art. 153 podem ser criados de forma 
indeterminada, “[...] expandindo-se até onde puder ir o talento criativo do seu 
legislador” (CARVALHO, 2012, p. 397). Contudo, os limites para a criação 
de impostos devem respeitar a não cumulatividade e não podem ter fato 
gerador ou base de cálculo próprios além dos discriminados na Constituição 
com vistas a não interferir na abrangência da competência residual, mas 
apenas no modo de praticá-la. Ademais, o Carvalho (2012) alerta que o poder 
constituinte derivado a partir de emenda à Constituição ainda pode tratar da 
competência residual sem considerar tais enunciados limitativos, conforme 
o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) em voto do Eminente 
Ministro Carlos Velloso (julgamentoda Ação Direta de Inconstitucionalidade 
(ADIn) nº. 939/DF).
A respeito da competência extraordinária, Carvalho (2012) refere que a 
previsão do art. 154, II, da Constituição confere à União o poder de instituir 
impostos com duração limitada ao tempo da sua causa de existir. Portanto, 
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os impostos de competência extraordinária devem ser qualificados por fina-
lidade específica para que haja controle sobre o momento da sua supressão. 
O autor ainda afirma que o imposto pode versar sobre a sua própria esfera 
ou sobre as esferas dos demais entes políticos (estados, Distrito Federal 
e municípios), o que configura uma bitributação constitucionalmente 
autorizada. Além disso, de acordo com Carvalho (2012), pela natureza 
desses impostos eles não se submetem ao ditame da anterioridade, conforme 
prescrição do art. 150, § 1º.
Imunidade tributária
Assim como a competência é o poder–dever conferido aos entes políticos para 
a criação, modifi cação e extinção de tributos, a imunidade tributária compõe 
um dos limitadores da atividade estatal e se defi ne pelos valores positivados 
na Constituição Federal.
De acordo com Amaro (2006, p. 150),
[...] não quer a Constituição que determinadas situações materiais sejam oneradas 
por tributos (ou por algum tributo em especial). Dessa forma, complementando 
o desenho do campo sobre o qual será exercida a competência tributária.
Assim, a Constituição exclui determinadas pessoas, bens, serviços ou 
situações, deixando-os fora do alcance do poder de tributar. 
Como exemplo, o autor cita a renda dos partidos políticos, o papel destinado 
à imprensa, entre outras situações ditas imunes. Dessa forma, ele define a imu-
nidade tributária como:
[...] a qualidade da situação que não pode ser atingida pelo tributo, em razão 
de norma constitucional que, à vista de alguma especificidade pessoal ou 
material dessa situação, deixou-a fora do campo sobre que é autorizada a 
instituição do tributo (AMARO, 2006, p. 150-151).
Para o autor, o seu fundamento é a preservação de valores constitucionalmente 
relevantes, como a liberdade religiosa, o acesso à informação, a liberdade de 
expressão, etc.
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Em votação unânime, o Plenário do STF decidiu que os livros eletrônicos e os suportes 
próprios à sua leitura são alcançados pela imunidade tributária do art. 150, VI, d, da Cons-
tituição Federal. Os ministros negaram provimento aos Recursos Extraordinários (REs) nº. 
330.817 e nº. 595.676, julgados no dia 8 de março de 2017. Para o colegiado, a imunidade 
tributária de livros, jornais, periódicos e papel destinado à sua impressão deve abranger 
os livros eletrônicos, os suportes exclusivos para a sua leitura e o seu armazenamento e, 
ainda, os componentes eletrônicos que acompanham material didático (BRASIL, 2017).
Carvalho (2012) define a imunidade recíproca entre os entes políticos 
como uma forma de delimitação da competência tributária, sendo extensiva 
às autarquias federais, estaduais e municipais, conforme o art. 150, § 2º, da 
Constituição. No tangente a patrimônio, renda e serviços vinculados às suas 
finalidades essenciais, a imunidade recíproca não se aplica aos serviços públi-
cos concedidos e também não exonera o promitente comprador da obrigação 
de pegar o imposto firmado em promessa de venda e compra de bens imóveis.
Já no tocante à isenção de templos e cultos, Carvalho (2012) define-a como 
uma reafirmação do princípio de liberdade de crença e de prática religiosa, 
prestigiado pelo art. 5º, VI a VIII, da Constituição Federal. Nenhuma objeção há 
de ser imposta com o objetivo de impedir ou dificultar esse direito dos cidadãos, 
nem mesmo a exigência de impostos, conforme determinado no art. 150, VI, b.
No entanto, existe certa polêmica quanto aos limites dessa imunidade, 
face à seguinte decisão do STF:
Instituição religiosa. IPTU sobre imóveis de sua propriedade que se encontram 
alugados. A imunidade prevista no art. 150, VI, b, da Constituição Federal, deve 
abranger não somente os prédios destinados ao culto, mas, também, o patrimônio, a 
renda e os serviços “relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas 
mencionadas”. O § 4º do dispositivo constitucional serve de vetor interpretativo 
das alíneas b e c do inciso VI do art. 150 da Constituição Federal. Equiparação 
entre as hipóteses das alíneas referidas (BRASIL, 2013, documento on-line).
Dessa forma, alguns defendem o alcance da isenção relacionadas às proprie-
dades das instituições religiosas e as próprias moradias dos sacerdotes. Todavia, 
Albano ([201-?]) adverte que é necessário agir com extrema cautela ao delimitar 
a amplitude das prerrogativas da imunidade, equilibrando o conceito de liberdade 
religiosa com o de atividade essencial. Caso contrário, transformaremos a imuni-
dade em privilégio odioso, em oposição à finalidade constitucional a que se destina.
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A imunidade dos partidos políticos e das instituições educacionais ou 
assistenciais segue os requisitos do art. 150, VI, c, com o mesmo raciocínio 
axiológico. Para Albano ([201-?]), eles são de relevância capital para a orga-
nização política da sociedade, bem como à atividade básica de educação e 
assistência de saúde ou bem-estar, que devem ser diretamente desenvolvidas 
pelo Estado. Porém, essas atividades básicas acabam por ser delegadas em 
função de questões práticas da organização administrativa. Elas se revestem 
da imunidade tributária enquanto cumprirem as exigências legais.
A redação do art. 150, VI, d, da Constituição Federal versa sobre a imu-
nidade de livros e papéis destinados à impressão, ao que Carvalho (2012) 
menciona como exemplos livros, jornais e demais periódicos, papeis destinado 
à sua impressão. Há nisso indisfarçável redundância, pois o jornal é um pe-
riódico. Essa forma de imunidade está intimamente relacionada às garantias 
constitucionais de acesso à informação e liberdade de expressão.
Em suma, as imunidades tributárias podem ser compreendidas como um 
esforço estatal de desencargo de determinadas atividades ou objetos para que 
se possam alcançar valores constantes no seu corpo fundamental. Assim, é 
possível à sociedade desempenhar o papel concedido pelo próprio Estado de 
extensão da administração pública dos direitos e das garantias fundamentais, 
cujo conteúdo deve ser condizente com essas prerrogativas.
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Leiturasrecomendadas
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