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Módulo 1 - Orçamento Público conceitos e fundamentos.pdf
Orçamento Público
Orçamento Público: 
Conceitos e Fundamentos1
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2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s 
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
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Apresentação .................................................................................. 5
1. Conceito de Orçamento Público .................................................... 5
1.1 Intervenção do governo na economia ..............................................................6
1.2 O orçamento público e a política fiscal .............................................................8
2. Breve histórico do Orçamento Público .......................................... 9
3. Técnicas orçamentárias ................................................................. 9
4. Funções orçamentárias ............................................................... 12
5. Princípios orçamentários ............................................................ 13
5.1 Princípios orçamentários clássicos .................................................................14
5.2 Princípios orçamentários modernos ...............................................................15
6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro ................. 16
6.1 As leis orçamentárias na Constituição Federal de 1988 .................................17
6.2 O novo regime fiscal .......................................................................................19
7. Revisão ....................................................................................... 27
8. Referências ................................................................................ 28
Sumário
4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
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Apresentação 
Olá! Desejamos boas-vindas ao curso Orçamento Público. É um prazer ter você como participante 
e auxiliar na construção do seu conhecimento acerca desse importante tema.
Este curso visa contribuir para a melhoria da qualidade dos orçamentos elaborados pelos diversos 
entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), trazendo reflexos positivos para 
a qualidade do gasto público, bem como para o fortalecimento do controle social.
Serão abordados temas introdutórios fundamentais ao estudo do Orçamento Público. 
Você navegará por todo o conteúdo e atividades em sequência, podendo avançar e/ou retornar 
sempre que achar necessário.
Sugerimos que você leia o conteúdo e responda as questões na ordem em que estão dispostos. 
Mas, você é livre para fazer isso quando e na ordem em que achar melhor - dentro do período de 
duração do curso. Só não deixe de garantir que fez tudo, para não ter problemas com a obtenção 
do certificado ao final do curso! 
Desejamos um excelente estudo!
1. Conceito de Orçamento Público
Ao longo da sua vida, você já deve ter refletido, inúmeras vezes, a respeito da importância de 
planejar os gastos que serão realizados por você durante um determinado período.
É provável também que você já tenha se perguntado sobre o que é feito do dinheiro dos impostos 
pagos pelos cidadãos de nosso país. Diante dessa dúvida, podem surgir outros questionamentos, 
tais como: Como o governo organiza as contas públicas? Como ele planeja as suas ações e os 
seus investimentos? É possível reduzir as suas despesas? Como surgiu o orçamento no contexto 
da Administração Pública e qual a sua importância para um país, estado ou município?
Essas reflexões nos permitem concluir que tanto o orçamento pessoal quanto o Orçamento 
Público envolvem a tarefa de adequar vontades, por exemplo, desejos de consumo ou planos de 
investimento, aos recursos disponíveis. Portanto, a elaboração de um orçamento busca equalizar 
necessidades a recursos limitados. Sendo assim, o objetivo aqui é apresentar o conceito de 
Orçamento Público e sua importância para a sociedade. Para isso, é importante, inicialmente, 
entendermos qual é o papel do Estado na sociedade moderna.
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o Orçamento Público: Conceitos 
e Fundamentos1
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1.1 Intervenção do governo na economia
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a teoria das finanças públicas, ao tratar 
dos fundamentos do Estado e das funções do governo, encontra justificativa para a intervenção 
do Estado na economia como forma de buscar a correção das imperfeições do mercado e, 
assim, melhorar o bem-estar da sociedade por meio da satisfação das necessidades coletivas, da 
manutenção da estabilidade econômica, da promoção do crescimento econômico e da melhoria 
da distribuição de renda (REZENDE, 2001).
Falhas de mercado consistem em situações em que o mercado competitivo não é capaz de alocar 
recursos com eficiência. Giacomoni (2010) cita como falhas de mercado:
• Existência de bens públicos
A sociedade possui a necessidade de acesso a determinados bens cujo consumo 
é indivisível (todos tem o mesmo acesso ao bem), não excludente (não é possível 
impedir o consumo por um indivíduo) e não rival (o uso por alguém não reduz a 
quantidade disponível para consumo de outro indivíduo), como no caso de segurança 
pública, defesa nacional e iluminação pública. Assim, tendo em vista que o mercado 
não teria interesse em oferecer tais bens, a sua oferta pelo Estado seria justificada.
• Monopólios naturais
Surge quando apenas uma empresa consegue ofertar um bem ou serviço a um 
mercado inteiro a um custo menor do que ocorreria se existisse plena concorrência. 
Diante dessa situação, a intervenção do Estado impedindo a cobrança de preços 
abusivos, como ocorre na oferta de distribuição de água ou energia, seria justificada.
• Existência de externalidades
Essa falha de mercado ocorre quando as ações de um agente econômico impactam, 
positiva ou negativamente, o bem-estar de outras que não tomam parte da ação. 
Assim, estaria justificada a intervenção do Estado com o fim de estimular ações 
que geram externalidades positivas (concessão de subsídios para a agricultura, por 
exemplo) ou desestimular ações que causam externalidades negativas (cobrança de 
impostos "pigouvianos" sobre a venda de bens como cigarros).
• Mercados incompletos
Em algumas situações, o mercado não está disposto a oferecer alguns bens e serviços 
devido ao alto custo ou risco de provisão, apesar de haver demanda para ele. Com 
isso, caberia ao Estado ofertar tais bens e serviços, como ocorre na concessão de 
crédito de longo prazo por um Banco de Desenvolvimento do Governo.
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• Assimetria de informação
Essa falha ocorre quando o mercado não fornece dados suficientes para todos os 
indivíduos, de modo que a informação não é disponibilizada igualmente a todos, 
prejudicando a tomada de decisão racional. Diante disso, caberia ao Estado intervir 
garantindo maior transparência, por meio, por exemplo, de uma legislação que 
obrigue maior transparência do mercado.
• Ocorrência de desemprego e inflação
É uma falha de mercado na alocação dos recursos humanos disponíveis ou no 
equilíbrio da economia. Tendo em vista que o mercado por si só não garante a 
solução de altos níveis de desemprego e inflação, a intervenção do Estado por meio 
da implementação de políticas que visem gerar crescimento econômico, postos de 
trabalho e o controle dos preços seria de extrema importância.
Nesse sentido, Giacomoni (2010) observa que uma das
características mais marcantes da 
economia é o crescente aumento das despesas públicas que, no Brasil, segundo o autor, teve início 
mais tarde, sobretudo a partir do término da Segunda Guerra Mundial, em razão das crescentes 
demandas por bem-estar social, nas áreas de educação e saúde, do desejo por serviços públicos 
melhores e do crescimento das funções administrativas exercidas pelos governos.
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), com base em estudos da área econômica, afirmam que 
tal contexto demanda do Estado a adoção de mecanismos de correção que levem à construção 
de uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a intervenção estatal na 
economia se realiza por intermédio das seguintes políticas:
Regulatória
Realiza-se por meio da edição de atos normativos junto ao setor privado, com 
o objetivo de mitigar as imperfeições relacionadas, sobretudo, à formação de 
monopólios1 ou àquelas que inviabilizem a universalização da oferta de bens e 
serviços públicos. Exemplo: a criação de agências reguladoras em setores como 
energia elétrica, telecomunicações e aviação civil.
1. Conceito que descreve uma condição em que um único vendedor domina o mercado, tendo controle total da 
oferta de determinado produto ou serviço.
Monetária
Abrange o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral e 
tem o objetivo de garantir a estabilidade do poder de compra da moeda. Exemplo: 
definição da taxa de juros realizada pelo Comitê de Política Monetária (Copom), a 
qual tem impactos em outras taxas praticadas no mercado, tais como as de créditos 
a consumidores e a empresas, e no nível de demanda de bens e serviços, afetando 
também o nível de investimentos na economia.
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Fiscal
Abrange a administração das receitas e despesas contidas no Orçamento Público, 
assim como dos ativos e passivos do governo. No processo de arrecadar receitas 
e executar despesas, o governo realiza intervenções no mercado, promovendo 
impactos sobre os níveis de emprego, a distribuição da renda, a oferta e a procura de 
bens e serviços com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a criação 
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para o planejamento e execução 
de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, 
contribuindo para o seu desenvolvimento e gerando emprego.
1.2 O orçamento público e a política fiscal
É no contexto da política fiscal2 que o Orçamento Público se caracteriza como um instrumento 
fundamental para a atuação do Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a 
estabilidade e sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.
Importante 
Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito 
apresentado por Baleeiro (1998), que define o Orçamento Público como o ato 
pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo 
período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos 
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do 
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Vale a pena fazer uma análise dos principais elementos contidos nesse conceito:
• “Ato pelo qual o Poder Executivo prevê (...)” - O orçamento é um ato de iniciativa
exclusiva do chefe do Poder Executivo. Apesar de cada Poder elaborar sua própria
proposta orçamentária, o Poder Executivo é o responsável por sua consolidação e envio
ao Poder Legislativo.
• “(...) e o Poder Legislativo lhe autoriza” - Apesar da iniciativa do orçamento ser exclusiva
do Poder Executivo, é o Poder Legislativo, enquanto representante do povo, que o
autoriza. Não há obrigatoriedade de se executar o orçamento aprovado pelo Legislativo,
sendo ele apenas uma condição necessária para que se possa realizar o que nele está
previsto, conforme a discricionariedade do administrador.
2_ Conjunto de medidas adotadas pelo governo, dentro do orçamento do Estado, que visa obter as rendas indispensáveis 
à satisfação das despesas públicas. Envolve a definição e a aplicação da carga tributária exercida sobre os agentes econômicos 
e a definição dos gastos do governo com base nos tributos arrecadados.
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• “(...) por certo período de tempo (...)” - O orçamento refere-se a um determinado 
período de tempo que chamamos de exercício financeiro.
• “(...) a execução de despesas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins 
adotados pela política econômica ou geral do país (...)” - O orçamento traz a previsão 
de despesas do ente federado e deve conter todas as despesas, sejam elas destinadas à 
prestação de serviços públicos ou para a execução da política econômica do país. 
• “(...) a arrecadação das receitas já criadas em lei. ” - Assim como o orçamento traz a 
previsão de despesas, deve também prever a arrecadação das receitas, necessárias para 
o custeio das despesas autorizadas, as quais já devem ter sido previamente criadas por 
lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de Orçamento 
Público, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:
• Político
O parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público, na 
medida em que vota a Lei Orçamentária, levando em conta as necessidades coletivas.
• Econômico
Instrumento de atuação do Estado, no domínio econômico, por meio do aumento e/
ou redução, por exemplo, dos gastos públicos.
• Técnico
Relaciona-se à obrigatoriedade de observância da técnica orçamentária, sobretudo, 
em relação à classificação clara, metódica e racional da receita e da despesa.
2. Breve histórico do Orçamento Público
Do período imperial aos dias de hoje, o orçamento público é uma das mais importantes 
ferramentas de planejamento e administração do Estado Brasileiro. Acompanhe, no vídeo abaixo, 
uma breve história do orçamento público no Brasil com o professor James Giacomoni.
 https://www.youtube.com/watch?v=2jxW4UFD5vk&feature=emb_title
3. Técnicas orçamentárias
Conforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), à medida que evoluíram as técnicas de 
planejamento e de intervenção do Estado na economia, novas funções foram incorporadas ao 
orçamento. Com isso, distintas técnicas de orçamento foram desenvolvidas.
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Desde a formação do instrumento Orçamento Público com a Carta Magna da Grã-Bretanha, 
foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às exigências e necessidades 
dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de Orçamento 
Público, não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual 
no processo de elaboração dos orçamentos. O que se observa é que as novas técnicas foram 
sendo desenvolvidas e incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.
A seguir apresentaremos os tipos de técnicas orçamentárias, que são:
• Orçamento Clássico ou Tradicional
De acordo com Giacomoni (2010), sua principal função é propiciar o controle político
sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas e evitar
a expansão descontrolada dos gastos. Por isso, o Orçamento Clássico dá ênfase
no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e unidades administrativas
responsáveis por sua execução, o que permite o controle da despesa.
Entretanto, essa excessiva preocupação com o controle contábil, refletido no
obsessivo detalhamento da despesa, deixa em segundo plano a preocupação com
o atendimento das necessidades da sociedade ou da própria administração, bem
como os objetivos econômicos e sociais que motivam a elaboração do orçamento.
Dessa forma, segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a ausência de
referência a um programa de governo ou um conjunto de objetivos a atingir é a
principal deficiência do modelo.
No Orçamento Tradicional, pode-se também observar um viés inercial 
(ou incremental3) em sua elaboração. Ao adotar essa prática, a distribuição dos 
recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos 
gastos em exercícios anteriores (série histórica) e não em função do programa de 
trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distorções são inevitáveis, 
promovendo um ciclo vicioso, baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, 
apenas para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes.
• Orçamento de Desempenho ou de Realizações
A evolução do Orçamento Clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça
orçamentária. Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a ser menos
importante em relação às “coisas que o governo faz”. Assim, saber a que se destina
as aquisições da Administração Pública se tornou mais importante do que o que ela
compra.
3_ Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa, baseado na série histórica 
orçamentária. Repetição do orçamento anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período. Sua utilização como 
prática está associada ao Orçamento Clássico ou Tradicional.
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O Orçamento de Desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode ainda 
ser considerado um Orçamento-Programa, visto que lhe falta uma característica 
essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.
• Orçamento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) discorrem que a ênfase desta técnica está 
nos programas de governo, nas realizações almejadas, isto é, o orçamento passa a 
considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um determinado 
período. Assim, o Orçamento-Programa constitui peça intimamente associada ao 
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com a 
indicação dos programas e das ações a serem realizadas, bem como dos montantes 
e das fontes de recursos a serem utilizadas em sua execução.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida técnica tem como principais 
características: a integração planejamento-orçamento; a quantificação de objetivos 
e a fixação de metas; maior ênfase na relação insumo-produto; o acompanhamento 
físico-financeiro das ações orçamentárias; a contínua avaliação de resultados e uma 
gestão voltada para o alcance de objetivos.
Essa técnica orçamentária foi consagrada na esfera federal pelo Decreto-Lei 200, 
de 23 de fevereiro de 1967, mas foi apenas com a Portaria nº 9, de 28 de janeiro 
de 1974, que foi instituída a classificação funcional-programática, que vigorou até 
sua revogação pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Essa portaria alterou 
significativamente a estrutura de classificação funcional-programática até então em 
voga, ao instituir uma classificação funcional e remeter a estrutura programática aos 
Planos Plurianuais (PPA) de cada ente da Federação. 
• Orçamento Base Zero
Constitui uma técnica para elaboração do orçamento, desenvolvida nos Estados 
Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado 
da Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como principais características: análise, 
revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações 
que ultrapassam o nível de gasto já existente e apresentação de justificativas para 
todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
É possível, então, depreender que o Orçamento Base-Zero não é um método de 
organizar ou apresentar o orçamento, mas destinado à avaliação e à tomada de 
decisão sobre as despesas (GIACOMONI, 2010).
Entretanto, verificou-se que há importantes obstáculos na implementação da 
técnica, os quais não devem ser minimizados. Entre eles, Giacomoni (2010) destaca 
a resistência interposta pela burocracia diante da avaliação da eficácia de seus 
programas. Ademais, recomenda o seu uso de forma intensiva apenas no caso de 
determinados programas ou nos níveis superiores de gerência de programas.
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Orçamento Participativo
O Orçamento Participativo é uma técnica que possibilita uma participação direta 
e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo. Esse 
tipo de orçamento é adotado por decisão do governo, no qual a sociedade civil é 
consultada quando da definição de metas e programas prioritários. Dessa forma, 
representa um progresso na busca da democratização da Gestão Pública.
Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo 
no âmbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um estímulo ao exercício da 
cidadania e à corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da 
coisa pública.
O chefe do Poder Executivo não é obrigado a seguir estritamente as sugestões 
colhidas junto à população, uma vez que no Brasil temos um modelo orçamentário 
autorizativo e não impositivo. Entre as cidades que utilizam o Orçamento Participativo 
no Brasil, podemos destacar, por exemplo: Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife e 
Brasília.
4. Funções orçamentárias
Podemos reconhecer que o Orçamento Público não é apenas uma lei que autoriza a arrecadação 
de receitas e a execução de despesas, mas um instrumento que apresenta múltiplas funções. 
Nessa direção, o objetivo é apresentar de forma mais detalhada quais são suas múltiplas funções, 
dentre elas as principais funções orçamentárias existentes e como elas são aplicadas.
Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existência de várias funções separadas, 
embora inter-relacionadas, e propõe uma classificação, baseada na determinação de políticas 
orçamentárias em um Estado imaginário, no qual prevaleçam padrões eficientes de planejamento 
fiscal.
Tal perspectiva demonstra a complexidade do orçamento e a sua influência na economia, com 
impactos na vida de cada cidadão. Dessa forma, segundo o autor, a política orçamentária é 
determinada como sendo o resultado de três funções interdependentes: alocativa, distributiva 
e estabilizadora, cada qual envolvendo diferentes objetivos e princípios de ação, tendo em vista 
a obtenção de um planejamento orçamentário eficiente. Vamos conhecê-las!
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Função alocativa
Com esta função, o governo busca atender a necessidades meritórias4 e sociais em 
áreas da economia em que as forças do mercado não conseguem assegurar resultados 
ótimos. Assim, por meio da alocação orçamentária o governo pode intervir para que 
haja uma alocação mais eficiente de recursos.
4. São necessidades satisfeitas por meio do Orçamento Público, além daquilo que já é provido, paralelamente, 
pelo mercado e pago pelos consumidores. Exemplo: merenda escolar; subsídio para casas de baixo custo, 
educação gratuita.
Função distributiva
Essa função está relacionada ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e 
empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e que cause o 
menor dano possível ao funcionamento eficiente da economia. É por intermédio dela 
que o Governo deve combater os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o 
desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas. Assim, ela é de fundamental 
importância para o crescimento equilibrado do país.
Função estabilizadora
A função estabilizadora tem como finalidade principal a manutenção de um alto 
nível de utilização de recursos econômicos e de um valor estável da moeda. Assim, 
está relacionada às escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos 
econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das 
taxas de câmbio, tudo isso visando ao crescimento econômico em bases sustentáveis.
5. Princípios orçamentários
Com o objetivo de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, 
execução, avaliação e controle do Orçamento Público, foram estabelecidos, ao longo da evolução
do orçamento, alguns princípios que, apesar de não terem caráter absoluto ou dogmático – 
antes constituem categorias históricas, estando sujeitos a transformações em seu conceito e 
significação, possuem utilidade conceitual (GIACOMONI, 2010).
Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais 
e infraconstitucionais quanto pela doutrina. Muitos autores reconhecem que vários princípios 
orçamentários tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica brasileira, seja de modo mais ou 
menos explícito.
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5.1 Princípios orçamentários clássicos
Dizemos que são princípios clássicos, ou tradicionais, aqueles que se consolidaram ao longo do 
desenvolvimento histórico do orçamento com a finalidade de fortalecer o controle do Poder 
Legislativo sobre o Executivo, tido como função clássica do orçamento (SANCHES, 2004).
A seguir temos dois vídeos que tratam dos princípios orçamentários clássicos:
 https://www.youtube.com/watch?v=thqF1ZBhQls&feature=emb_title
 https://www.youtube.com/watch?v=ildV6AacTm8
• Anualidade
De acordo com o Princípio da Anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada 
a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro 
precisa coincidir com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). A Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforçar este princípio ao estabelecer que as 
obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros 
obtidos no mesmo exercício.
• Clareza
Pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a 
qualquer indivíduo.
• Equilíbrio
No que diz respeito ao Princípio do Equilíbrio, fica evidente que os valores 
autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com 
os valores previstos para a arrecadação das receitas. O Princípio do Equilíbrio passa 
a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução 
das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, 
invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das 
metas fiscais, que serão vistas mais adiante.
• Exclusividade
Verifica-se que a Lei Orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação 
das despesas e à previsão das receitas. A CF/1988 estabelece como exceções: 
autorização para abertura de créditos e para a contratação de operações de crédito.
• Legalidade
Esse princípio deve ser observado em dois sentidos: (i) pela legalidade aplicável aos 
atos da Administração Pública, segundo a qual só é permitido ao administrador fazer 
o que está autorizado em lei; e (ii) pela reserva legal, segundo a qual o orçamento se 
realiza por meio de leis (PPA, LDO e LOA), que seguem as regras impostas legalmente 
para sua edição. Vale destacar que a abertura de crédito extraordinário, por meio 
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de Medida Provisória, nos casos previstos na Constituição, não configura exceção ao 
princípio da legalidade, uma vez que esta é instrumento de mesma hierarquia de lei.
• Não afetação das Receitas
Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou 
comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o 
administrador público de margem de manobra para alocar os recursos de acordo 
com as prioridades do seu governo. No Brasil, esse princípio aplica-se apenas a 
impostos.
• Publicidade
Diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às 
informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos 
arrecadados dos contribuintes.
• Unidade Orçamentária
Diz que o orçamento é uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir 
apenas um orçamento. Todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só 
lei orçamentária.
• Uniformidade
Para a obediência a esse princípio, os dados apresentados devem ser homogêneos 
nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na 
metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do 
tempo.
• Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária, não 
podendo haver omissão.
• Especificação ou Discriminação/Especialização
As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, 
de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua 
aplicação.
• Orçamento Bruto
Determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária 
com somente seus valores brutos, não envolvendo assim os seus valores líquidos. 
Dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas quaisquer deduções.
5.2 Princípios orçamentários modernos
Os princípios orçamentários modernos são aqueles que foram delineados na era moderna, em 
que o Orçamento Público passou a ser caracterizado não apenas como um instrumento político 
legal, mas também como um instrumento de planejamento e de administração, damos o nome 
de princípios modernos (SANCHES, 2004).
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Descentralização
É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus 
beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, 
dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa 
que a executa.
• Responsabilização
Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem 
assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um 
programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.
• Simplificação
Pelo Princípio da Simplificação, o planejamento e o orçamento devem se basear 
em elementos de fácil compreensão. No âmbito do Governo Federal observam-se 
iniciativas como a publicação da Revista Orçamento Federal ao Alcance de Todos.
• Programação
O orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as 
metas e os objetivos a serem alcançados.
6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro
O Orçamento Público, além de ser uma lei, é também um instrumento de gestão utilizado 
para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro vadas pelo Poder 
Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos, tendo em vista o Princípio da 
Legalidade, e acompanhadas pela sociedade. 
Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Aqui, apresentaremos quais são os 
fundamentos legais do Orçamento Público brasileiro, destacando a importância de cada um 
deles dentro do contexto orçamentário.
Para iniciarmos, vamos definir o que são fundamentos. A palavra “fundamento” pode ser 
entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados. O termo legal refere-se à lei, 
norma ou conjunto de regras aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser obedecidas pela 
sociedade e devem estar de acordo com a CF/88. Infralegais são as normas que estão abaixo de 
lei, como portarias.
Assim, nessa perspectiva podemos exemplificar que os fundamentos legais são as leis e os 
infralegais são os decretos e portarias que organizam e regulamentam o Orçamento Público 
no Brasil. Essas leis e normas estabelecem as “regras do jogo” e existem para garantir que as 
despesas e receitas públicas sejam planejadas e executadas pelos administradores públicos de 
forma sistematizada, democrática e transparente.
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir das definições apresentadas, que tal conhecer quais são os fundamentos legais que dão 
base ao Orçamento Público brasileiro? Acompanhe!
Importante 
• Constituição Federal da República de 1988.
• Lei 4.320/1964. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm)
• Decreto-Lei 200/1967. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
del0200.htm)
• Lei Complementar 101/2000. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
lcp/lcp101.htm)
• Lei Complementar 131/2009. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
lcp/lcp131.htm)
• Lei 10.180/2001. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/
L10180.htm)
6.1 As leis orçamentárias na Constituição Federal de 1988
A princípio, cabe frisar a supremacia da Constituição Federal, que é a Lei Maior do nosso país, em 
relação às demais normas do ordenamento jurídico nacional, de modo que todas as outras leis, 
inclusive as relacionadas ao Orçamento Público, devem estar com ela em harmonia.
A Constituição Federal de 1988 dedicou especial atenção ao Orçamento Público, separando o 
Título VI, Capítulo II, Seção II, para o tema “Dos Orçamentos”. Em seus artigos 165 a 169, dispõe 
sobre as normas gerais do Orçamento Público brasileiro, delineando o modelo atual do processo 
orçamentário no Brasil, fundamentado em três leis, cuja iniciativa é de prerrogativa do Poder 
Executivo: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO e Lei Orçamentária Anual 
- LOA. 
Giacomoni (2010) salienta que a Constituição de 1988 trouxe importantes novidades relacionadas 
ao tema, tais como a devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de 
Lei Orçamentária e a explicitação de universalidade orçamentária, na qual todas as receitas e 
despesas devem constar do Orçamento Público, necessitando aprovação legislativa. Ademais, 
outra importante inovação foi a exigência de, anualmente, o Poder Executivo encaminhar ao 
Legislativo projeto de lei das diretrizes orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da 
Lei Orçamentária Anual.
Além disso, segundo o autor, a Constituição de 1988 reforçou a concepção que associa 
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema ao tornar obrigatória a elaboração 
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração 
continuada.
O texto constitucional prevê, ainda, a criação de Lei Complementar, em substituição à atual lei de 
finanças vigente, que data de 1964, para dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, 
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual. Essa lei deve, ainda, estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial 
da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento 
de fundos. Porém, as propostas sobre a referida lei ainda estão em discussão no âmbito do 
Congresso Nacional.
Diante da demora da aprovação da Lei Complementar, prevista no §9º do art. 1650 da Constituição, 
a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem sido progressivamente utilizada como veículo de instruções 
e regras a serem cumpridas na execução orçamentária, suprindo a impossibilidade de a própria 
Lei Orçamentária, em face do princípio da exclusividade, de disciplinar temas estranhos à previsão 
da receita e à fixação da despesa.
Você sabia que a Constituição Federal de 1988 , em seu artigo 167, estabeleceu algumas 
vedações a serem aplicadas no processo orçamentário? Seguem elas:
I. início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual;
II. realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que sejam maiores que 
os valores constantes da LOA ou de seus créditos adicionais;
III. realização de operações de créditos que excedam o total das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais (regra de 
ouro);
IV. vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as 
transferências por repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e Municípios, a 
destinação de recursos para a saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino, 
para realização de atividades da administração tributária e a prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita;
V. abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes;
VI. transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa;
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
VII. concessão ou utilização de créditos ilimitados5;
VIII. utilização, sem autorização legislativa específica6, de recursos dos orçamentos 
fiscal e da seguridade social (conceitos a serem vistos no próximo módulo) para cobrir 
necessidade ou déficit de empresas, fundações e fundos;
IX. instituição de fundos de qualquer natureza, sem autorização legislativa;
X. transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, pelos 
Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de 
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios;
XI. utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais da previdência 
social em despesas distintas ao pagamento de benefícios do regime geral de 
previdência social;
XII. investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem prévia 
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão.
Uma recente inovação constitucional relacionada ao tema orçamentário foi o Novo Regime 
Fiscal, instituído em 2016, por meio da Emenda Constitucional nº 95, que incluiu os artigos 106 
a 114 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
6.2 O novo regime fiscal
Com a finalidade de limitar o crescimento das despesas primárias da União por um período de 
20 anos, foi criado o Novo Regime Fiscal, que estabeleceu limites máximos para as despesas 
primárias pagas em cada exercício financeiro, para o Poder Executivo e cada órgão dos Poderes 
Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União.
Esses limites, calculados a partir da despesa primária paga em 2016, corrigida pelo IPCA, 
abrangem, além dos órgãos mencionados, fundos, autarquias e fundações integrantes dos 
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, além das demais operações que afetam o 
resultado primário do Governo Federal.
5_ Despesas orçamentárias sem valores precisos; em aberto.
6_ Lei aprovada pelo Poder Legislativo autorizando a execução de despesas orçamentárias e as receitas que as 
financiarão.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importante 
O resultado primário refere-se à economia feita pelo governo para o 
pagamento de juros sobre sua dívida, isto é, é a diferença entre receitas e 
despesas do governo em determinado exercício financeiro, excluindo-se as 
receitas e despesas financeiras (receitas e despesas com juros). Assim, quando 
falamos em superávit primário, dizemos que o governo conseguiu economizar 
valor superior ao valor dos juros no período, de modo que poderá pagar não 
apenas os juros, mas também parte de sua dívida. Já quando falamos em 
déficit primário, dizemos que a economia é insuficiente para pagar os juros, de 
modo que essa diferença será somada ao principal da dívida. Dessa forma, se 
esse comportamento for mantido ao longo do tempo, a dívida crescerá como 
uma bola de neve, caminhando para a inadimplência.
Outro ponto importante é que, de forma inovadora, estabeleceu-se no § 2º do artigo 107 do 
ADCT, resguardada a independência e autonomia financeira de cada um dos Poderes, que os 
limites com despesa de pessoal dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do 
Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, que a Constituição Federal remetia 
para serem estipulados na LDO, não poderão ser superiores aos estabelecidos pelo NRF.
Ademais, vale ressaltar que o NRF alterou o cálculo dos valores mínimos a serem aplicados em 
Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) e a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) 
durante sua vigência, que, a partir de 2018, passou a ser calculado a partir das aplicações mínimas 
de 2017, corrigidas
pela variação do IPCA. Regra semelhante foi definida para as Emendas 
Individuais Impositivas, previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Carta Magna.
A seguir, temos mais fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público brasileiro:
Lei nº 4.320 de 1964
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos 
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Essa lei estabelece as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos 
orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
De acordo com Giacomoni (2010), a lei foi aprovada com o compromisso de consolidar a 
padronização dos procedimentos orçamentários para os diversos níveis de governo. O autor 
ainda destaca que a lei desce a particularidades, especialmente na adoção de plano de contas 
único para as três esferas, apesar de sua ementa se referir a “normas gerais de direito financeiro”.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, essa lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, 
ou seja, boa parte de seus dispositivos são aplicados na elaboração, na execução e no controle 
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
dos orçamentos até os dias atuais, uma vez que a Magna Carta prevê uma Lei Complementar 
ainda não aprovada. Tal lei deverá substituir a Lei nº 4.320. Enquanto isso não ocorre, o processo 
orçamentário mescla a aplicação da Constituição e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, 
LDO e LOA) com a Lei de 1964.
Decreto-Lei nº 200 de 1967
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências.
Esse Decreto dispõe sobre a organização da Administração Pública. Estabeleceu diretrizes para a 
reforma administrativa, ampliou a autonomia administrativa, reduziu a burocracia e aumentou 
a capacidade administrativa do Estado brasileiro. Definiu que a ação governamental deveria 
promover o desenvolvimento econômico-social do país. (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 
2008).
Giacomoni (2010) afirma que esse ato define o planejamento como um dos princípios 
fundamentais de orientação às atividades da Administração Federal, sendo o orçamento-
programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos, conforme dispõe seu art. 16:
“Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-
programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual 
a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à 
execução coordenada do programa anual”.
Lei complementar nº 101 de 2000
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências.
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) descrevem os antecedentes à publicação da Lei 
Complementar nº 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), período entre o início 
da década de 1980 e metade da década de 1990, como uma fase de intensa instabilidade na 
Economia brasileira.
Tal período foi marcado por elevados índices inflacionários, planos econômicos inconsistentes e 
por desequilíbrios expressivos nas finanças públicas dos três níveis de governo (federal, estadual 
e municipal). Além disso, afirmam que a conjuntura política brasileira, na década de 80, serviu 
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de incentivo para que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que, 
especialmente a partir da Constituição de 1988, elevou o volume das transferências de receitas 
da União para os demais entes federativos e ampliou direitos com fortes impactos nas finanças 
do Estado.
Os autores destacam que, entre os instrumentos de financiamento do setor público, eram 
amplamente utilizados artifícios tais como: atrasos de pagamentos a fornecedores e servidores 
públicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais, realização de operações de antecipação de 
receitas orçamentárias, emissão de títulos públicos e outras operações que transferiam para as 
gerações futuras o pagamento de suas ações correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criação de mecanismos para a melhoria da 
gestão fiscal. Para sanear as finanças e melhorar os mecanismos de gestão das contas públicas, 
os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas, partindo-se dos programas 
desenvolvidos para o equacionamento das dívidas de Estados e Municípios. Adicionalmente, para 
estabelecer mecanismos estruturais que permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a 
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Importante 
A referida lei configura-se como um código de conduta para os gestores públicos 
do país e tem sua aplicação com abrangência nos três Poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário) e nas três esferas de governo (Federal, Estadual e 
Municipal). De acordo com essa lei, todos os governantes devem obedecer a 
determinadas normas e limites para administrar as finanças, devendo prestar 
contas sobre a utilização dos recursos públicos. Em síntese, o foco da Lei de 
Responsabilidade Fiscal é a prevenção dos desequilíbrios fiscais.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) salientam que a motivação para edição da 
referida lei foi a necessidade de condicionar a ação dos governantes aos limites estritos de sua 
efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o consequente descontrole das 
contas públicas.
Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia em quatro eixos:
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A LRF prevê, em seu texto, as chamadas Sanções Institucionais, as quais são sanções de natureza 
político-administrativa impostas aos entes federativos que incorrem no descumprimento de 
determinadas regras estabelecidas na lei. Como exemplo dessas sanções, podem ser mencionadas 
a proibição de receber transferências voluntárias, de contratar operações de crédito e de obter 
garantias de outro ente.
Por fim, a LRF fortalece a transparência e eficiência das finanças públicas ao introduzir no setor 
público brasileiro mecanismos e práticas de gestão saudáveis das contas públicas.
Lei complementar nº 131 de 2009
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece 
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras 
providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações 
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) institui mecanismos que permitem maior transparência e 
a consequente ampliação do controle social na gestão dos recursos públicos.
O art. 48 da LRF trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação dos planos, 
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos. Nesse sentido, para 
acrescentar dispositivos que promovessem maior participação popular no acompanhamento 
das contas públicas, foi aprovada a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009.
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, tal lei foi criada com a finalidade de determinar a disponibilização, em tempo real, de 
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios.
Lei nº 10.180 de 2001
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração 
Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, 
e dá outras providências. 
Conforme observa Giacomoni (2010), no estudo do orçamento público, tão importante quanto 
às questões conceituais e de estrutura são os aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica. 
Assim, a função orçamentária compreende um sistema orçamentário e um processo orçamentário 
que se complementam.
A lei nº 10.180 de 2001 organiza e disciplina o Sistema de
Planejamento e de Orçamento 
Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de forma 
integrada, na Administração Pública Federal, no sentido de viabilizar o desenvolvimento de ações 
e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação 
de planos, programas e orçamentos e da realização de estudos e pesquisas socioeconômicas 
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2008).
Conforme versa o art. 2º da Lei nº 10.180/01, o Sistema tem por finalidade:
"I - formular o planejamento estratégico nacional;"
"II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e 
social;"
"III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;"
"IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;"
"V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando 
a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, 
estadual, distrital e municipal."
Para isso, compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, 
programas e orçamentos e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas, sendo 
composto, de acordo com o art. 4º, por:
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
"I - o Ministério da Economia, como órgão central;"
"II - órgãos setoriais;"
"III - órgãos específicos."
O Sistema de Planejamento e de Orçamento abrange todos os órgãos da Administração Direta da 
União, garantindo maior efetividade das atividades de planejamento e orçamento. É importante 
destacar que as unidades de planejamento e orçamento vinculadas aos órgãos setoriais, apesar 
de não integrarem o Sistema previsto no caput do art. 4º da Lei nº 10.180/01, também ficam 
sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central, bem como do respectivo 
órgão setorial. Da mesma forma, as unidades responsáveis pelos orçamentos dos órgãos dos 
outros Poderes, apesar de possuírem autonomia orçamentária garantida constitucionalmente, 
também ficam sujeitos à orientação normativa do órgão central do Sistema.
Assim, tem-se que são agentes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal todos os 
responsáveis por atividades orçamentárias da União, os quais podem ser divididos em:
• Órgão Central
O Ministério da Economia é responsável pela coordenação do sistema e processos 
de planejamento e orçamento, inclusive pelo de elaboração do PLOA. Sua função é 
desempenhada por suas Secretarias de Orçamento Federal (SOF), de Planejamento 
e Assuntos Econômicos (SEPLAN) e de Coordenação e Governança das Empresas 
Estatais (SEST). Compete à SOF consolidar e supervisionar a elaboração da 
Proposta Orçamentária da União, compreendendo os Orçamentos, Fiscal e da 
Seguridade Social, em articulação com Secretaria de Planejamento e Assuntos 
Econômicos (SEPLAN), a quem compete a elaboração da proposta de planejamento 
governamental. No tocante às empresas estatais, também há articulação com a 
Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (SEST).
• Órgãos Setoriais
São as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República, 
responsáveis pela articulação com o órgão central nas questões envolvidas no 
processo.
• Unidades Orçamentárias
São vinculadas aos respectivos órgãos setoriais, sendo responsáveis pela programação 
e execução orçamentária. Saiba que o número de unidades orçamentárias pode 
variar de acordo com a estrutura e missão de cada órgão ao qual estão vinculadas.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A figura a seguir apresenta um modelo sintético da organização do sistema de Planejamento e 
Orçamento Federal:
Com o intuito de facilitar a operacionalização das atividades do Sistema, foi criado o Sistema 
Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), um sistema informatizado que suporta os 
processos orçamentários do governo federal em tempo real. Por meio do acesso à internet, 
os usuários dos diversos órgãos setoriais e unidades orçamentárias integrantes do Sistema de 
Planejamento e de Orçamento Federal, bem como de outros sistemas automatizados, registram 
suas operações e efetuam suas consultas online, que também podem ser realizadas pelos 
cidadãos, por meio do Painel do Orçamento Federal.
Painel do Orçamento Federal
O Painel do Orçamento Federal é uma ferramenta disponível pelo Siop por meio do qual qualquer 
cidadão, sem necessidade de possuir login, tem acesso às informações de execução orçamentária 
em tempo real. Para acesso ao manual de utilização da ferramenta, acesse: https://www1.siop.
planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/acesso_publico:painel_orcamento
Lei Complementar nº 131 de 2009
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, 
a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a 
execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp131.htm
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Lei Complementar nº 101 de 2000
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
Decreto-Lei 200 de 1967
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências. Acessa: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/del0200.htm
Lei nº4.320 de 1964
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e 
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Acesse: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
7. Revisão
O Orçamento Público se caracteriza como um instrumento da política fiscal fundamental 
para a atuação do Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e 
sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.
Conhecemos um breve histórico e entendemos que a origem dos orçamentos públicos está 
relacionada ao desenvolvimento da democracia, em oposição ao Estado antigo, no qual o 
monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.
Aprendemos ainda que, ao longo da evolução histórica do orçamento, foram desenvolvidas 
diferentes técnicas orçamentárias (Orçamento Tradicional, Orçamento de Desempenho, 
Orçamento-Programa, Orçamento Base-Zero, Orçamento Participativo), as quais demonstram 
que o orçamento não se restringe apenas a prever receitas e despesas em um determinado 
período, possuindo diversas funções. Essa multiplicidade de funções pode ser classificada em três 
grupos de funções (alocativa, distributiva e estabilizadora), as quais devem, segundo Musgrave 
(1976), ser combinadas para se alcançar maior eficiência do planejamento fiscal.
Conhecemos também que, ao longo da evolução orçamentária, surgiram diversos princípios com 
a finalidade de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, 
execução, avaliação e controle do orçamento público, os quais podem ser agrupados em:
• Princípios orçamentários clássicos: Anualidade, Clareza, Equilíbrio, Exclusividade, 
Legalidade, Não Afetação das Receitas, Publicidade, Unidade Orçamentária, 
Uniformidade, Universalidade, Especificação e Orçamento Bruto.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Princípios orçamentários modernos: Descentralização, Responsabilização, Simplificação 
e Programação.
Por fim, abordamos os fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público na esfera federal: 
Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320 de 1964, Decreto-lei
nº 200 de 1967, Lei Complementar 
nº 101 de 2000, Lei Complementar nº 131 de 2009 e a Lei nº 10.180 de 2001.
• A Constituição Federal de 1988 é a lei máxima na qual todas as outras leis relacionadas 
ao Orçamento Público e todos os processos orçamentários devem estar em harmonia.
• A Lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e 
controle dos orçamentos e dos balanços da União, Estados, Distrito Federal e dos 
Municípios.
• O Decreto Lei nº 200/67 enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases 
para a implantação do Orçamento-Programa.
• A Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, criou 
mecanismos para a adoção de uma gestão fiscal mais equilibrada, responsável e 
transparente.
• A Lei Complementar nº 131/09 foi criada para acrescentar dispositivos na LRF que 
promovessem maior participação popular no acompanhamento das contas públicas.
• A Lei nº 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de Orçamento 
Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de 
forma integrada, na Administração Pública federal.
8. Referências 
ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gestão de Finanças Públicas. 2ª edição. 
Brasília, 2008.
BALEEIRO, A. Uma introdução à Ciência das Finanças. 15ª edição, Rio de Janeiro, 1998.
BURKHEAD, J. Orçamento Público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Varga, s, 1971.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 
1998.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
BRASIL. Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei 
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a 
disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária 
e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e 
do Distrito Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso 
em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento 
e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de 
Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10180.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da 
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. 
Acesso em 02 mar. 2020.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional–Glossário. Disponível em: https://
www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Senado Federal. Portal Orçamento - Glossário. http://www12.senado.gov.br/orcamento/
glossario. Acesso: mar. 2020.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento 
Federal – Manual Técnico de Orçamento. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.gov.
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CASTRO, R. G. Finanças Públicas. 4ª edição. Brasília: Vestcon, 2000. GIACOMONI, J. Orçamento 
Público. 15ª edição. São Paulo: Atlas, 2010.
LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª edição. São Paulo: Saraiva, 2011.
MUSGRAVE, R. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.
MACHADO JUNIOR, J.T. Classificação das contas públicas. 1ª Ed.Rio de Janeiro: FGV, 1967.
PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 370 questões. 4ª 
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SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 2. ed. 
atual. e ampl. Brasília: OMS, 2004.
Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro.pdf
Orçamento Público
Instrumentos do Processo 
Orçamentário Brasileiro2
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Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
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Apresentação .................................................................................. 5
1. Modelo orçamentário brasileiro ................................................... 5
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro ....................... 6
2.1 O Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................7
2.2 Entendendo o PPA ............................................................................................8
2.3 Estrutura do PPA .............................................................................................10
2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ...........................................................16
2.5 Entendendo a LDO ..........................................................................................16
2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA) ........................................................................21
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento ........................................ 24
3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil ............................................26
3.2 Planejamento Plurianual ................................................................................27
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo ........................................29
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo ....30
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo ..........................................31
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo ..................................31
3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa ...........................................36
3.8 Execução dos orçamentos aprovados .............................................................37
3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas ............................................38
4. Revisão do Módulo ..................................................................... 39
5. Referências ................................................................................ 40
Sumário
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Apresentação 
Olá!
Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão 
apresentadas informações relevantes para a compreensão do modelo orçamentário brasileiro 
e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esperamos que o conteúdo abordado proporcione a você um sólido conhecimento sobre esses 
instrumentos que
são de suma importância para o entendimento do orçamento no Brasil.
Bons estudos!
1. Modelo orçamentário brasileiro
O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por 
certo período de tempo, a execução das despesas e a arrecadação das receitas, com o objetivo 
precípuo de atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais 
e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura.
Para uma melhor compreensão do Orçamento Público, tão importante quanto as questões 
conceituais, são os aspectos relacionados à estrutura e ao processo. Assim, é necessário 
compreender como o orçamento se estrutura e organiza, bem como os processos, etapas e 
atividades necessárias para que ele seja implementado, buscando o alcance de seus objetivos. 
Portanto, o objetivo aqui é apresentar o modelo orçamentário brasileiro, que compreende um 
sistema orçamentário e um processo orçamentário que se complementam.
O modelo orçamentário brasileiro
A Constituição Federal de 1988, nos artigos destinados a tratar da matéria orçamentária, criou as 
bases para a instituição do atual modelo orçamentário brasileiro, que busca integrar o orçamento 
ao planejamento das ações de governo. Assim, o orçamento deve ser visto hoje como parte de 
um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos 
que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária.
Com isso, o país começou a trabalhar formalmente com o conceito de ciclo orçamentário 
ampliado, que não se restringe à elaboração da peça orçamentária que fixa as receitas e autoriza 
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o Instrumentos do Processo 
Orçamentário Brasileiro2
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as despesas de um determinado exercício financeiro, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA), 
englobando outros dois instrumentos previstos na Constituição Federal: a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
são os principais instrumentos que concretizam o sistema orçamentário, conforme estabelecido 
no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os quais devem ser adotados pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios.
"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:"
"I - o plano plurianual;"
"II - as diretrizes orçamentárias;"
"III - os orçamentos anuais."
Importante 
Além dos instrumentos citados, a Constituição também faz menção a planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais, os quais devem ser elaborados 
em consonância com o Plano Plurianual e a leis de créditos adicionais, que 
nada mais são que alterações dos orçamentos anuais vigentes, seja por meio 
da inclusão de novas despesas ou da suplementação/redução de valores para 
despesas já previstas.
Essas três leis (PPA, LDO e LOA) são estritamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas, 
formando um sistema integrado de planejamento e orçamento, o qual busca concretizar as 
políticas públicas e os programas de governo1.
1_ Políticas públicas são programas de ação governamental com vistas a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades 
privadas, para o alcance de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (Bucci, 1996).
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Relação dos instrumentos orçamentários 
Você talvez esteja se perguntando: Qual a relação entre o PPA, a LDO e a LOA?
Para responder tal pergunta, devemos recordar que, atualmente, o orçamento não é mais visto 
apenas como um instrumento de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, ele desempenha 
também função de destaque no planejamento e gestão da ação pública estatal.
É nesse contexto que esses três instrumentos se relacionam, viabilizando a integração entre 
orçamento e planejamento no Brasil.
O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública Federal, enquanto a LOA fixa o planejamento de 
curto prazo, ou seja, materializa anualmente o que foi planejado pelo PPA, por meio das ações e 
programas a serem executados.
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, 
destacando do PPA as metas e prioridades que deverão compor a LOA, além de definir as regras 
e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao 
da edição da LDO.
Assim, apesar de não haver uma hierarquia entre os atos normativos orçamentários do ponto 
de vista jurídico, há uma hierarquização ente os instrumentos do ponto de vista da matéria 
orçamentária, em função da necessidade de vinculação entre planejamento e execução. Dessa 
forma, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil 
confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada.
2.1 O Plano Plurianual (PPA)
Você já ouviu falar que, a cada novo governo, o Poder Executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento de trabalho para um período de quatro 
anos? Esse planejamento é denominado de Plano Plurianual, conhecido pela sigla PPA.
De acordo com o site da Economia, o planejamento pode ser entendido como o exercício de 
escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter um resultado específico. É 
uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir 
das informações disponíveis. Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental 
acrescenta ao conceito as características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais 
complexa. Para realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de 
desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e possibilidades 
políticas de atuação.
Ao realizar a leitura do PPA, em qualquer esfera federativa, é possível identificar os objetivos que 
o governo pretende alcançar em diversas áreas, como a área de saúde: construção de postos de 
saúde, ampliação de leitos, redução da ocorrência de determinadas doenças, etc.
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Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuação, de forma a obter maior 
eficiência na implementação das políticas públicas. Além disso, você pode acompanhar com 
maior clareza a realização dessas ações, o que favorece o fortalecimento do exercício da cidadania 
e da democracia.
2.2 Entendendo o PPA
O PPA pode ser entendido como um planejamento das ações que o governo pretende realizar 
nos próximos quatro anos. Para melhor compreensão, podemos fazer uma analogia com a sua 
vida pessoal, onde ele seria um planejamento por meio do qual você talvez planeje viagens, 
estudos, férias, comprar uma casa; além da manutenção do pagamento das despesas cotidianas, 
tais como aluguel, supermercado e plano de saúde.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento 
legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no 
direcionamento das ações do governo. Estabelece para a Administração Pública, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos 
para um período de quatro anos.
Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo enxerga e procura 
construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso com 
estratégias e a visão de futuro, e, de outro, a previsão de alocação dos recursos orçamentários 
nas funções de Estado, nos programas de governo e junto aos órgãos públicos. O Plano Plurianual 
é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento previsto no artigo 165 da 
Constituição Federal, conforme descrito a seguir:
"§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada."
Para uma melhor compreensão acerca do PPA, cabem alguns comentários sobre pontos 
específicos do dispositivo em questão:
• Regionalização
Orienta a atuação do governo para a consideração das diversidades regionais e 
redução das desigualdades existentes e promove maior transparência à sociedade. 
A regionalização está em harmonia com o objetivo fundamental da República 
Federativa do Brasil, previsto no inciso III do art. 3º da Carta Magna, qual seja, 
“erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
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• Diretrizes
Orienta a atividade financeira do Estado por um determinado período, norteando 
a captação, gestão e dispêndio de recursos financeiros, com vistas a alcançar 
determinados objetivos.
• Objetivos
Descreve e discrimina os resultados pretendidos pela ação governamental, a partir 
de situações a serem alteradas, sendo o objetivo a resolução ou a minimização dos 
seus efeitos de um problema.
• Metas
Mensura quantitativa e/ou qualitativamente os objetivos, demonstrando as 
mudanças alcançadas na resolução ou minimizações dos efeitos dos problemas.
• Despesas de capital
De forma geral, representam os investimentos do governo nos diversos setores da 
economia, implicando a ampliação da atuação do Estado e acréscimos ao patrimônio 
público, isto é, são despesas que contribuem diretamente para aquisição de um 
bem de capital.
Exemplo
A construção de um hospital, para a criação de 500 novos leitos para a população 
de determinada localidade, implica em despesas com a realização de obras e com a 
compra de equipamentos médicos.
Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção 
dos investimentos realizados, que se dão por meio de despesa corrente, as quais 
ocorrerão ainda dentro do período de vigência do PPA.
Exemplo
Após construído um novo hospital, ele precisará de funcionários e de manutenção, 
que serão despesas correntes “decorrentes da despesa de capital” que foi a 
construção do hospital. Despesas correntes são aquelas que não contribuem 
diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.
• Programas de duração continuada
Referem-se ao conjunto de ações governamentais com duração superior a um 
exercício financeiro, que não se confundem com os investimentos, empreendidas 
para alcançar determinados objetivos, que abrangem a manutenção de bens e 
serviços ofertados pelo governo à população. Entretanto, tendo em vista a finalidade 
do PPA como instrumento de planejamento, estes se restringem às ações finalísticas, 
não sendo considerados aqueles relacionados às atividades-meio da Administração 
Pública.
Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os 
programas Farmácia Popular, Ciências sem Fronteiras e Bolsa Família. Programa é 
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um instrumento de organização da ação governamental empreendida para alcançar 
determinados objetivos, monitorados por meio de indicadores para avaliar os 
resultados da atuação do governo.
2.3 Estrutura do PPA
O Plano Plurianual, com vistas a cumprir seu papel de declarar as escolhas do governo e da 
sociedade, bem como de indicar os meios para a implementação das políticas públicas, e orientar 
taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos, se estrutura em três 
dimensões, conforme abaixo:
1. Dimensão Estratégica
Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais 
linhas estratégicas definidas pelo governo para a implantação de políticas públicas 
no período de quatro anos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes 
Estratégicas, que orientam a elaboração da estrutura programática, principalmente 
dos Programas Temáticos, que compõem a Dimensão Tática, ao lado dos Programas 
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
Importante 
A Visão de Futuro é como a declaração de um desejo coletivo factível, que 
oriente, no geral, o planejamento do destino da Nação e da ação governamental 
em particular.
Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental 
para o período de implementação do Plano, tendo como referência a Visão 
de Futuro. Eles são traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratégicas que 
norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos. São as diretrizes 
que ditam o alinhamento estratégico necessário à elaboração dos Programas 
Temáticos e são elaboradas por meio de discussões no âmbito do governo com 
a participação da sociedade.
Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019:
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Fonte: Plano Plurianual 2016-2019 - Mensagem Presidencial. Brasília, 2015.
2. Dimensão Tática
Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações 
definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política 
pública tratada. A Dimensão Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas 
Temáticos, que retratam as agendas de governo, e nos Programas de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado, que classificam um conjunto de ações destinadas 
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, abordando as 
entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.
A estrutura programática do PPA será tratada mais detalhadamente no próximo 
tópico deste módulo.
3. Dimensão Operacional
Relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade 
dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no Orçamento.
Assim, é possível observar a forte interação entre planejamento e orçamento no modelo de 
orçamento-programa adotado pelo Brasil, onde, a partir de uma dimensão estratégica definidora 
de visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas, são estabelecidos objetivos e programas 
governamentais, desdobrados na dimensão operacional em ações governamentais, às quais são 
destinados, anualmente recursos para sua implementação.
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Estrutura Programática do PPA
A dimensão tática do PPA é estruturada em Programas - instrumentos de organização da ação 
governamental, que podem ser classificados em programas temáticos e em programas de gestão, 
manutenção e serviços ao Estado - com declarações e compromissos orientadores do orçamento
Os Programas Temáticos, além de revelarem as transversalidades e multissetorialidades das 
políticas públicas, contribuindo para a compreensão das suas estratégias de implementação e 
arranjos de gestão, também representam os desafios e orientam a gestão do Plano, no que diz 
respeito ao monitoramento e avaliação da dimensão tática, por meio de seu desdobramento em 
Objetivos, Metas e Indicadores.
Importante 
As informações contidas no PPA podem, de forma alternativa, serem organizadas 
de acordo com as Agendas Transversais e Temáticas, permitindo uma visão 
sistematizada das ações do governo para públicos ou temas específicos, ou 
com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), refletindo a relação 
das políticas públicas federais consolidadas no PPA com a Agenda 2030 para o 
Desenvolvimento Sustentável.
Tendo em vista as características e finalidades do programa temático, esse é composto pelos 
seguintes elementos de planejamento:
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• Indicadores
Os indicadores2 são o conjunto de parâmetros que permitem acompanhar a evolução 
do programa temático. Cada indicador permite identificar, mensurar e comunicar, 
de forma simples, a evolução de determinado aspecto da intervenção proposta pelo 
programa.
• Objetivos
Os Objetivos expressam as escolhas de políticas