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2015 Direito Público Profª Carla Moser Profª Sonia Adriana Weege Copyright © UNIASSELVI 2015 Elaboração: Profª Carla Moser Profª Sonia Adriana Weege Revisão, Diagramação e Produção: Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri UNIASSELVI – Indaial. 340.0202 M899d Moser, Carla Direito Público/ Carla Moser, Sonia Adriana Weege Indaial : Uniasselvi, 2015. 198 p. : il ISBN 978-85-7830-867-4 1. Direito Público. 2. Serviço Público (Direito). I. Centro Universitário Leonardo da Vinci. III APresentAção Olá Acadêmico (a)! A disciplina de Direito Público tem como um de seus objetivos dotar você acadêmico de conhecimentos básicos, indispensáveis, acerca da concepção do Estado brasileiro, de modo que o auxilie a compreender o papel e os fins do Estado eis que, sua conformação e própria atuação permeia toda construção individual do cidadão brasileiro e a concepção da coletividade representada pela sociedade brasileira. Trazemos para seus estudos na Unidade 1, conceitos e características da formação do Estado contemporâneo. As diretrizes, princípios, objetivos e fundamentos descritos nesta unidade de estudos estão centrados no contexto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em vigor. Dispomos acerca da forma de Estado, forma de governo, sistema de governo e registros das competências constitucionais conferidas aos entes federados, sendo estes: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Da mesma forma são abordados os direitos sociais, os direitos políticos e as questões relacionados ao direito da nacionalidade que encerra esta unidade. Na Unidade 2, são objeto de estudo, como complementariedade da divisão dos poderes estudados na Unidade 1, as funções exercidas pelo poder executivo, legislativo e judiciário em nosso país, com a indicação da composição da estrutura destes, que têm em seus atos a gestão da vida em sociedade no território brasileiro. Encerrando o conteúdo deste caderno de estudos, na unidade 3, estaremos analisando os atos administrativos, estes que definem o exercício da função administrativa do Estado. Você poderá reconhecer como este ato administrativo é disposto para a população, seus conceitos, requisitos, características, espécies, a sua condição de validade ou até mesmo de invalidação e seus efeitos no mundo administrativo e jurídico. Importante reafirmar que o Estado e o Poder Público, representados pela Administração Pública, têm sua razão de existir no povo e todos os atos exarados pela Administração pública devem atender ao interesse da coletividade. Seja bem-vindo(a) ao estudo desta disciplina, reconheça sua própria história, de seu país e de sua cidade e construa um novo saber. Bons estudos, até breve! Profª Carla Moser Profª Sonia Adriana Weege IV Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há novidades em nosso material. Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo. Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto em questão. Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa continuar seus estudos com um material de qualidade. Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes – ENADE. Bons estudos! NOTA V VI VII sumário UNIDADE 1 – A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ....................................... 1 TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO ............................................................................................ 3 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 3 2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA ................................................................................. 3 2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA......................................................................... 5 2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO ............................................................. 6 2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO .................................. 8 3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES .................................................................................... 10 4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO ............................................................................... 13 RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 15 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 16 TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS .............. 19 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 19 2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL .................................. 19 3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO ............................................................................ 20 3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO ............................................................................................ 21 3.1.1 Competência administrativa .............................................................................................. 21 3.1.2 Competência social ............................................................................................................. 23 3.1.3 Competência financeira e monetária ................................................................................ 23 3.1.4 Competência econômica ..................................................................................................... 23 3.1.5 Competência na área de prestação de serviços ............................................................... 25 3.1.6 Competência urbanística .................................................................................................... 25 3.1.7 Competência legislativa ...................................................................................................... 26 4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO .................................................................................................... 28 5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS ......................................................................................... 30 RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 32 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 33 TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS .......................................................................... 35 1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................35 2 CONCEITOS E DIREITOS SOCIAIS ............................................................................................ 35 3 DIREITOS DOS TRABALHADORES COMO DIREITO SOCIAL ......................................... 39 4 DIREITOS POLÍTICOS .................................................................................................................... 44 4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO ........................................................................................ 44 4.2 PLEBISCITO E REFERENDO .............................................................................................. 45 4.3 ELEGIBILIDADE ..................................................................................................................... 46 5 NACIONALIDADE ........................................................................................................................... 49 LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 52 RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 56 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 57 VIII UNIDADE 2 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO.................................................................................. 59 TÓPICO 1 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO .......... 61 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 61 2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA E SEUS PRESSUPOSTOS ............................................................. 61 3 CONGRESSO NACIONAL ............................................................................................................. 63 4 SENADO FEDERAL .......................................................................................................................... 65 5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS .................................................................................. 66 6 ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL ........................................................................ 67 7 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS .................... 69 8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL ........................................................... 70 9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS............................................................................... 72 10 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL ......................................................................................... 73 RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 77 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 78 TÓPICO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO ........................................................................................ 79 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 79 2 CONCEITO E OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO ......................................................... 79 3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO......................................................................................... 80 4 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ........................................................................................... 83 RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 88 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 89 TÓPICO 3 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER EXECUTIVO .............. 91 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 91 2 FUNÇÃO EXECUTIVA E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO................................................. 91 3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ................................................................................. 94 4 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA FEDERAL ................... 95 5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ....................................................... 96 6 CASA CIVIL ....................................................................................................................................... 98 7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ....................................... 98 8 MINISTÉRIOS ................................................................................................................................... 99 9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL........................................................ 100 10 GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR ................................................................................ 101 11 SECRETARIAS DE GOVERNO ESTADUAIS ........................................................................... 102 12 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL .................................................... 103 13 PREFEITO E VICE-PREFEITO ...................................................................................................... 104 RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 106 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 107 TÓPICO 4 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER JUDICIÁRIO ............. 109 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 109 2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL E O ACESSO À JUSTIÇA ........................................................ 109 3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO .............................................................................. 110 4 O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ............................................................................................ 111 5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA ....................................................................................... 113 6 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ........................................................................................... 115 7 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL E TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS ............. 117 8 TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E TRIBUNAIS REGIONAIS DO TRABALHO 118 9 SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR ................................................................................................. 119 IX 10 JUSTIÇA FEDERAL ........................................................................................................................ 120 11 JUSTIÇA ESTADUAL ..................................................................................................................... 121 RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 123 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 124 TÓPICO 5 – ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO .............................................. 125 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 125 2 MINISTÉRIO PÚBLICO .................................................................................................................. 125 3 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO ............................................................................................... 127 4 DEFENSORIAPÚBLICA ................................................................................................................. 128 LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 129 RESUMO DO TÓPICO 5..................................................................................................................... 135 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 136 UNIDADE 3 – ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 137 TÓPICO 1 – CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ..... 139 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 139 2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO ................................................. 140 3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO .............................................................................. 141 4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ............................................................................... 145 RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 149 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 150 TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ..................... 153 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 153 2 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................. 153 3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO ...................................................................................... 158 4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................ 160 RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 165 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 166 TÓPICO 3 – EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS...................................................... 169 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 169 2 FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................ 169 3 VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................. 175 4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................. 178 5 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................................................................ 180 5.1 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE .................................................... 181 5.1.1 Conforme a Origem ............................................................................................................. 181 5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO ............................................................... 182 5.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO ..................................................................... 183 5.4 QUANTO À AMPLITUDE .................................................................................................... 184 LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 187 RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 192 AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 193 REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 195 X 1 UNIDADE 1 A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM PLANO DE ESTUDOS Esta unidade tem por objetivo apresentar ao acadêmico(a): • como se organiza o Estado no território brasileiro, a forma de governo, fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, além de distinguir os pode- res a ele inerentes; • as competências instituídas pela Constituição de 1988 à União, Estados e Municípios; • os direitos sociais e políticos descritos na constituição brasileira e suas es- pecificidades; • os conceitos e características aplicáveis à nacionalidade. Esta unidade está dividida em três tópicos, sendo que, no final de cada um deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos desenvolvidos. TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS 2 3 TÓPICO 1 UNIDADE 1 O ESTADO BRASILEIRO 1 INTRODUÇÃO A Constituição de 1988 em seu artigo 3º consagrou o território brasileiro como unidade indissolúvel, identificando igualmente seu regime de governo como “República”. Art. 3º A República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do distrito Federal, constitui- se em Estado democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição. (BRASIL, 2015). A descrição contida neste texto constitucional torna impossível qualquer pretensão de separação de um município, do Distrito Federal ou de qualquer Estado-membro. Nosso ordenamento pátrio é rígido, atos e ações dos indivíduos e do próprio Estado devem estrita obediência ao descrito na Constituição em vigor (CRFB/88). O Estado brasileiro possui uma composição e conjuntura que lhe são próprias. Nada mais adequado, enquanto cidadãos que habitam este país, buscar conhecer e reconhecer alguns dos aspectos que norteiam sua organização. É o que passaremos a fazer a partir de agora. Seja bem-vindo(a), iniciamos nossa caminhada! 2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA O território brasileiro enquanto Estado está organizado sob a forma federativa. É a forma de Estado do Brasil a peça-chave das políticas públicas, sendo a descentralização, as relações intergovernamentais e a articulação entre os níveis de governo de suma importância para a gestão deste território. UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 4 O Brasil traz a contextualização da repartição de poderes, a soberania e a autonomia como elementos caracterizadores de sua composição enquanto território. Nosso território tem como forma de Estado a Federação. Na concepção de Carvalho (2011, p. 2) “em nosso regime federativo [...] todos os componentes da federação materializam o Estado, cada um deles atuando dentro de seus limites de competência traçados pela Constituição”. Entre os vários conceitos de Estado, trazemos de Alexandrino e Paulo (2011, p. 13): O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos povo, território, e governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um estado independente: o povo, em um determinado território, organizado segundo sua livre e soberana vontade. Corrobora com este conceito Silva (2010, p. 97): Estado é uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação expressa a ideia de poder soberano institucionalizado. Elencamos as principais característicasda Federação segundo LENZA (2011, p. 5-6). Observe e busque encontrá-las no território brasileiro: a) Descentralização política: a própria constituição prevê núcleos de poder político, concedendo autonomia para os referidos entes. b) Repartição de competência: garante a autonomia entre os entes federativos e, assim, o equilíbrio da federação. c) Constituição rígida como base jurídica: fundamental a existência de uma constituição rígida no sentido de garantir a distribuição de competências entre os entes autônomos, surgindo, então, uma verdadeira estabilidade institucional. d) Inexistência do direito de secessão: não se permite, uma vez criado o pacto federativo, o direito de separação, temos então, o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo. e) Soberania do Estado federal: a partir do momento que os Estados ingressam na Federação perdem a soberania e passam a ser autônomos. Os entes federativos, são, portanto, autônomos entre si, de acordo com as regras gerais constitucionais; a soberania, é característica do todo, do país. f) Intervenção: diante das situações de crise, o processo interventivo surge como instrumento para assegurar o equilíbrio federativo, e, assim, a manutenção da federação. g) Auto-organização dos Estados-membros: através da elaboração das constituições estaduais. h) Órgão representativo dos Estados-membros: no Brasil dá-se através do Senado Federal. crisp Realce TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO 5 i) Guardião da Constituição: no Brasil, na figura do Supremo Tribunal Federal. j) Repartição de receitas: assegura o equilíbrio entre os entes federativos. Estas características dão origem à autonomia e compartilhamento da legitimidade e do processo decisório aos estados-membros, Distrito Federal e municípios. No território brasileiro, temos esferas políticas autônomas e distintas representadas pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, que são os entes da Federação. No Estado federado, o poder é compartilhado entre vários entes: a União e estados-membros, no caso brasileiro, também entre os municípios. Cada ente tem competências próprias e autonomia em relação aos outros, sendo que a intervenção do Poder Central (União) nos demais entes só pode ocorrer em situações permitidas pela Constituição. Para Marçal Justen Filho (2005), a organização federativa brasileira diferencia-se dos modelos do resto do mundo, tendo em vista a consagração de três órbitas de governo. Há a União (órbita federal), os estados-membros (órbita estadual) e os municípios (órbita municipal). Outra peculiaridade reside no reconhecimento do Distrito Federal como ente federativo (acumulando as competências reservadas aos estados-membros e aos municípios). Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil. Temos, portanto, uma administração pública federal, uma administração pública distrital, administrações estaduais e administrações municipais. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). Este é o nosso país, um Estado federado que tem uma constituição legitimada. Diante desta premissa, passaremos ao estudo da forma de governo do território brasileiro. 2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz em seu artigo 1º o pressuposto da República para o território brasileiro, que já é trazida nos textos constitucionais desde a Constituição de 1891. Vejamos: “Art. 1º A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil” (BRASIL, 2015). crisp Realce UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 6 Alexandrino e Paulo (2011, p. 17), descrevem que “a República é uma forma de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestar contas (responsabilidade do governante)”. Temos, portanto, a República como forma de governo do território brasileiro. Importante registrar, que em razão principalmente da separação de poderes adotada em nosso país o sistema de governo adotado é presidencialista ou presidencialismo. FIGURA 1 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO BRASILEIRO FONTE: A Autora ESTADO BRASILEIRO FEDERAÇÃO FORMA DE ESTADO FORMA DE GOVERNO SISTEMA DE GOVERNO PRESIDENCIALISMOREPÚBLICA 2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO Retomando o descrito na introdução deste capítulo, a Constituição de 1988 retrata em seu artigo 1º os fundamentos da República Federativa do Brasil: ᵒ Soberania: fundamento da República Federativa do Brasil, e não da União enquanto ente federativo. ᵒ Cidadania. ᵒ Dignidade da pessoa humana. ᵒ Valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa. ᵒ Pluralismo político. O sentido democrático previsto no art.1º da Constituição Federal, ao se proclamar que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos da Constituição de 1988, nos traz a interpretação de que a titularidade dos mandatos no executivo e legislativo somente será legítima quando relacionada ao ato concreto de expressão popular, ou seja, dos mandatos que resultam de eleição popular. TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO 7 2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO Distingue-se a soberania como um poder político, que, sob este aspecto, tem a característica de um poder de fato, incontrastável, absoluto, de uma concepção jurídica, consubstanciada está em um poder de decidir sobre a regra jurídica aplicável por determinado Estado (BAALBAKI, 2012). O artigo 170 da Constituição de 1988 traz a soberania como princípio do poder econômico: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional” (BRASIL, 2015). Princípio vinculado à soberania está igualmente o da independência nacional, que determina que o estado nacional não necessita acatar ordens de ninguém que se encontra no mesmo patamar que outros povos. Quando falamos em relações internacionais, temos na Carta Magna de 1988: “Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional” (BRASIL, 2015). Podemos observar que o Brasil enquanto Estado nacional não está subjugado a nenhum outro país ou mandamento jurídico. É independente na condução de suas regras internas. A cidadania, segundo Silva (2010), qualifica aos participantes do Estado o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal. Significa aí também que o funcionamento do Estado estará submetido à vontade popular. O artigo 5º, inciso III da Constituição de 1988 traz o princípio que enuncia a dignidade da pessoa humana: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] III - ninguém será submetido à tortura nem a tratamento desumano ou degradante (BRASIL, 2015). Para José Afonso da Silva (2010, p. 105), "a dignidade da pessoa humana é um valor supremo que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais do homem, desde o direito à vida”. O direito à vida, à intimidade, à honra, à imagem, entre outros, aparece em consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil. crisp Realce crisp Realce UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 8 Moraes (2007) afirma que o princípio consagrado pela Constituição Federal da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção. Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio Estado, seja em relaçãoaos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece dever fundamental de tratamento igualitário entre os próprios semelhantes. Configura-se este dever na exigência do indivíduo respeitar a dignidade de seu semelhante como a Constituição Federal exige que respeitem a própria. Parafraseando Silva (2010), a ordem econômica deve ter por finalidade assegurar a todos: existência digna, a ordem social visará à justiça social, à educação, ao desenvolvimento da pessoa e seu preparo para o exercício da cidadania, como norma eficaz para o alcance da dignidade humana. Todos os dispositivos legais do território brasileiro devem estar compatíveis com o princípio da dignidade humana. O Estado a serviço do bem comum deve articular institutos de proteção a este princípio como essência de todo indivíduo. Os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa privada são tratados como fundamentos da ordem econômica. O ilustre José Afonso da Silva (2010, p. 493), nesse sentido, ensina que a livre-iniciativa, num contexto de uma Constituição preocupada com a realização da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar mais do que ‘liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar das facilidades e necessidade de submeter-se às limitações postas pelo mesmo’. É legítima, enquanto exercida no interesse da justiça social. Será ilegítima, quando exercida com objetivo de puro lucro e realização pessoal do empresário. A ideia do pluralismo político concebido pelos legisladores demonstra uma afirmação do desejo de que haja a ampla e livre participação popular nos destinos políticos do país, garantindo a liberdade de convicção filosófica e política e, também, a possibilidade de organização e participação em partidos políticos. Fizemos uma breve menção aos fundamentos do Estado. Passaremos a estudar os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro. 2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 3º denota os objetivos primordiais do Estado brasileiro: crisp Realce TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO 9 2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 2015). O rol dos objetivos elencados no artigo 3º da Constituição de 1988 não é taxativo. Trata-se somente da previsão de algumas finalidades primordiais a serem perseguidas pela República Federativa do Brasil. Os poderes públicos devem buscar os meios e instrumentos para promover as condições de igualdade real e efetiva, não somente contentar-se com a igualdade formal e respeito a um dos objetivos fundamentais da República: construção de uma sociedade justa. O Brasil é um país heterogêneo, de grande extensão territorial e diversidade cultural, com diversos grupos étnicos, linguísticos, repleto de desigualdades sociais, econômicas, políticas, sendo o Estado Federado um grande desafio. Ainda temos a considerar neste contexto da República Federativa do Brasil, a relação de nosso país nos aspectos internacionais relembrando para tanto os princípios que regem as relações internacionais que estão descritos no artigo 4º da Constituição da República Federativa do Brasil que seguem relacionados a seguir: ᵒ Independência nacional ᵒ Prevalência dos direitos humanos ᵒ Autodeterminação dos povos ᵒ Não intervenção ᵒ Igualdade entre os Estados ᵒ Defesa da paz ᵒ Solução pacífica dos conflitos ᵒ Repúdio ao terrorismo e racismo ᵒ Cooperação entre os povos para o progresso da humanidade. O idioma oficial da República Federativa do Brasil é a língua portuguesa, portanto, o ensino fundamental regular será ministrado na língua portuguesa, entretanto, está assegurado às comunidades indígenas, a possibilidade de utilização de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizagem (art.13, caput, c/c art.210, parágrafo 2º da Constituição Federal de 1988). Precisamos indicar também que encontramos na constituição algumas vedações/proibições impostas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 10 • Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada na forma da lei, a colaboração de interesse público. O Brasil é um país laico, não adota qualquer religião oficial. • Recusar fé aos documentos públicos, ou seja, os documentos públicos presumem-se idôneos. • Criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si, inegável desdobramento do princípio da isonomia. Referenciados os aspectos relacionados à República Federativa do Brasil, iniciaremos nova etapa com o estudo dos poderes do Estado. 3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES “Integram a organização política do Estado os denominados ‘Poderes’, que representam uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à especialização no exercício das funções estatais e a impedir a concentração de todo o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). Temos no Brasil uma divisão institucionalizada como princípio fundamental estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 2º: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Seguindo a concepção de Montesquieu a divisão dos poderes do Estado brasileiro é tripartida entre o: ᵒ Executivo ᵒ Legislativo ᵒ Judiciário Estes poderes serão objeto de estudo na unidade 2 deste caderno, atente- se ao conteúdo que lá estiver descrito e procure saber mais. O Estado como grupo social máximo e total, tem também o seu poder, que é o poder político ou estatal. A sociedade estatal, chamada também de sociedade civil compreende uma multiplicidade de grupos sociais diferenciados de indivíduos, aos quais o poder político tem que coordenar, impor regras e limites em função dos fins globais que ao Estado cumpre realizar. (SILVA, 2010). A noção de governo está relacionada com a função política de comando, de coordenação, de direção e de fixação de planos e diretrizes de atuação dos estados (as denominadas políticas públicas). (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). camar Realce TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO 11 3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES Para Meirelles (2008, p. 65) “o governo, em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condição política nos negócios públicos”. FIGURA 2 – ÓRGÃOS E FUNÇÕES TÍPICAS ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA LEGISLATIVO • Legislar. • Fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo. EXECUTIVO • Prática de atos de chefia de Estado, chefia de governo e atos de administração. JUDICIÁRIO • Julgar (função jurisdicional), dizendo o direito no caso concreto e dirimindo os conflitos que lhe são levados, quando da aplicação da lei. FONTE: Adaptado de: Lenza (2011, p. 435) O Estado através do governo composto por órgãos ou instituições externaliza suas vontades. As funções do Estado identificadas seguem a regra da divisão dos poderes e são de modo primário a função executiva, legislativa e jurisdicional como encontramos no quadro acima. Silva (2010) preceitua com relação à divisão de poderes, como aquela que consiste em confiar cada uma das funções governamentais a órgãos diferentes, que tomam os nomes de respectivas funções, menos o judiciário. Se estas situações não forem evidentes, teremos uma concentração de poderesem um só órgão, com as funções sendo exercidas somente por aquele. Esta divisão que reconhecemos é funcional é a inferida separação de poderes, que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, administração e jurisdição, que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos entre si, que as exercerão com exclusividade. Justen (2005) alerta que cada poder não é titular exclusivo do exercício de uma função, mas é investido de uma função principal e, acessoriamente, do desempenho de outras. Ressalta Silva (2010) que a ampliação das atividades do Estado contemporâneo impôs nova visão da teoria da separação de poderes e novas formas de relacionamento entre os órgãos legislativo e executivo e destes com o judiciário. Atualmente se prefere falar em colaboração de poderes, que é característica do parlamentarismo, em que o governo depende da confiança do Parlamento UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 12 (Câmara dos Deputados), enquanto no presidencialismo, desenvolveram-se técnicas de independência orgânica e harmonia de poderes. Podemos perceber que a evolução da sociedade faz com que o próprio Estado tenha que se adaptar a novas circunstâncias para que sua ação seja efetiva no controle de seu território. O artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, como vimos acima, manteve a descrição dos poderes independentes e harmônicos entre si, característica vinculada ao presidencialismo, consoante ensinamentos de Silva (2010). Algumas situações permanecerão específicas como a função executiva, legislativa e judiciária. Cabe ressaltar que o judiciário é um dos poderes com maior independência, possuindo inclusive orçamento próprio regulando seu funcionamento e sua estrutura. Algumas interferências se fazem possíveis, visando ao próprio equilíbrio das funções, chamado de sistema de freios e contrapesos podemos exemplificar: o presidente da República não interfere na função jurisdicional. Em compensação, os ministros dos tribunais superiores são por ele nomeados, sob o controle do Senado Federal, a que cabe aprovar o nome escolhido. Este formato de troca de responsabilidades entre os poderes ordena em sua medida as situações originadas entre os poderes, lhe trazendo a harmonia necessária para o consenso na condução do Estado. Existem algumas exceções à independência dos poderes, que consistem, por exemplo, em permitir que deputados e senadores exerçam funções de Ministro de Estado, regra esta contida no artigo 56 da CRFB/88: “Art. 56 Não perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária.” (BRASIL, 2015). O artigo 50 da Carta Magna de 1988 também apresenta uma exceção à regra: Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade à ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994) (BRASIL, 2015). camar Realce camar Nota Os poderes da administração têm ligação com a obtenção de resultados, isto é, surgem como instrumentos auferidos pelo ordenamento jurídico à administração para proteger os benefícios da sociedade. Quais particularidades evidenciam a independência e a harmonia dos poderes? RESPOSTA: O Executivo, o Legislativo e o Judiciário possuem características específicas, sendo o Judiciário um dos poderes com maior independência. TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO 13 Este artigo prevê a autorização para que Ministros de Estado se apresentem no plenário das Casas do Congresso, convocados ou por livre vontade, para tratarem de assunto relevante sobre o Ministério que coordenam. Na concepção de Silva (2010), as exceções mais marcantes, se acham na posição de adoção pelo Presidente da República de medidas provisórias por força de lei, artigo 62 da CRFB/88: “Art. 62 Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001). E noutra sendo a autorização de delegação de atribuições legislativas ao Presidente da República: “Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional” (BRASIL, 2015). Oportunizamos o entendimento do respeito às formas de atuação de cada poder inerente ao Estado e da conjugação dos esforços para um trabalho harmonioso, respeitadas as exceções contidas na constituição. Abordaremos itens que fazem referência ao Estado Democrático de Direito enquanto instrumental de organização de um Estado-nação. 4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO A democracia é um conceito muito amplo que nas palavras de Silva (2010) envolve a realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade da pessoa humana) de convivência humana. “O Estado Democrático de Direito está vinculado, não mais à visão única do direito da prestação de serviços do Estado, mas deve exercer uma ação constante por meio da legislação e da administração que realize a ideia de social de Direito” de acordo com Garcia-Pelayo (apud STECK; MORAIS, 2001, p. 91). A presença do Estado, a observância da Constituição e dos direitos individuais e coletivos, a busca pela igualdade, a legitimação dos poderes, são alguns dos elementos que consolidam o status de Estado Democrático de Direito. Os princípios do Estado Democrático de Direito, para Steck e Morais (2001, p. 93) são: A. Constitucionalidade: vinculação do Estado Democrático de Direito a uma Constituição como instrumento básico de garantia jurídica. B. Organização Democrática da Sociedade. C. Sistema de direitos fundamentais individuais e coletivos, seja como Estado de distância, porque os direitos fundamentais asseguram ao homem uma autonomia perante os poderes públicos, seja como UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 14 Estado antropologicamente amigo, pois respeita a dignidade da pessoa humana e empenha-se na defesa e garantia da liberdade, da justiça e da solidariedade. D. Justiça Social: como mecanismos corretivos de desigualdade. E. Igualdade: não apenas como possibilidade formal, mas também, como articulação de uma sociedade justa. F. Divisão de Poderes ou de funções. G. Legalidade que aparece como medida de direito, isto é, através de um meio de ordenação racional, vinculativamente prescritivo de regras, formas e procedimentos que excluem o arbítrio e a prepotência. H. Segurança e Certeza jurídicas. Em se falando de Estado Democrático de Direito, este tem como objetivo maior a busca pela igualdade, e, para a administração pública a meta principal do interesse público em razão do conteúdo das normas mutantes e variações sociopolíticas, respaldados obviamente na certeza e segurança jurídicas. 15 Neste tópico você: • Reconheceu os princípios constitucionais do Estado brasileiro, entre eles a República como forma de governo. • Conheceu os fundamentos que regem o Estado brasileiro: a soberania, a cidadania, o pluralismo político, os valores sociais do trabalho e da livre- iniciativa. • Identificou os objetivos fundamentais do Estado brasileiro. • Distinguiu os poderes instituídos para o Estado. • Apontou os pressupostos do Estado Democrático de Direito. RESUMO DO TÓPICO 1 16 Prezado(a) acadêmico(a)! Para que possamos avaliar a compreensão dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos questionamentos dispostos a seguir: 1 O Estado Federado possui prerrogativas e pressupostos em sua constituição, atribuindo-lhe particularidades. Quanto aos pressupostosde Estado Federado, avalie as afirmativas e assinale a alternativa CORRETA. a) ( ) O Estado Federado tem o poder compartilhado entre seus diversos entes. b) ( ) O Estado Federado é caracterizado por ser unitário. c) ( ) O Estado Federado tem seu poder centralizado. d) ( ) O Estado Federado não está legitimado constitucionalmente. 2 Os territórios das nações, de acordo com sua organização, possuem concepções alternadas ou diferentes. Assinale a alternativa CORRETA identificando o território brasileiro. a) ( ) Pode dissociar seus estados-membros, Distrito Federal e municípios por livre ação do poder central. b) ( ) É um território homogêneo o que significa não possuir desigualdades culturais, econômicas e sociais. c) ( ) É um Estado Federativo, que tem em sua base uma Constituição. d) ( ) Não tem constituído em seu território as funções tripartidas pertinentes aos estados federados. 3 O Estado Federado traz situações específicas quanto à divisão do poder, constituição do território, delimitação de funções. Quanto ao Estado Federado e suas características, assinale a alternativa CORRETA. a) ( ) O Brasil tem representatividade Legislativa Unicameral, junto ao poder central. b) ( ) A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição. c) ( ) Não existe a divisão do poder no Estado Federado Brasileiro, ele está centrado na União. d) ( ) O grande desafio do Estado Federado Brasileiro é regular a situação homogênea de seu território. 4 A Federação dota seus membros de tríplice capacidade, a saber: a) Auto-organização, autonormatização e autogoverno. b) Autogoverno, autoadministração e autofinanciamento. c) Auto-organização, autogoverno e autoadministração. d) Auto-organização, autonormatização e automanutenção. e) Autoarrecadação, autogoverno e autogerenciamento. AUTOATIVIDADE 17 5 A República, Federação e Presidencialismo são, para a Constituição de 1988, respectivamente: a) Forma de Estado, Sistema de Governo, Regime de Governo. b) Sistema de Governo, Regime de Governo, Forma de Estado. c) Forma de Governo, Forma de Estado, Sistema de Governo. d) Forma de Estado, Regime de Governo, Sistema de Governo. e) Sistema de Governo, Forma de Estado, Sistema de Estado. 6 A República Federativa do Brasil se constitui em: a) Estado Republicano de Direito. b) Estado Federativo de Direito. c) Nação Democrática de Direito. d) Estado Democrático de Direito. e) Estado Popular de Direito. 7 São fundamentos da República Federativa do Brasil. a) A soberania, a autodeterminação dos povos, a cidadania, a igualdade entre os Estados. b) A cidadania, a dignidade da pessoa humana, a solução pacífica dos conflitos, a soberania. c) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e a livre-iniciativa e o pluralismo político. d) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e a livre-iniciativa e o pluripartidarismo. 18 19 TÓPICO 2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS UNIDADE 1 1 INTRODUÇÃO A Constituição como base de todos os textos legislativos brasileiros trouxe em seu arcabouço legal os ditames que regram a vida dos cidadãos brasileiros. Entre as prerrogativas ditadas, encontramos as que dizem respeito às competências estabelecidas para os entes federados brasileiros e estas serão tema de estudo deste tópico. Nesta perspectiva, convidamos você, caro(a) acadêmico(a), a nos acompanhar nesta dinâmica, levando-nos a construir um novo caminho! 2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Todas as esferas da administração pública possuem formas de organização em suas estruturas administrativas ditadas por alguns princípios básicos que estão evidenciados no Decreto-lei nº 200/67, que Marinela (2010) assim identificou: a) Princípio do planejamento: introduz para a administração o dever de elaborar planos e programas, visando promover o desenvolvimento econômico-social do país, assegurando aos cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º). b) Princípio da coordenação: visa harmonizar as ações administrativas, mantendo-se nos limites do planejamento, objetivando evitar duplicidade de atuação, soluções divergentes e desperdício de recursos financeiros (art. 8º e 9º). c) Princípio da descentralização administrativa: consiste em atribuir à pessoa distinta daquela do Estado poderes suficientes para que, atuando por sua conta e risco, mas sob o ordenamento e controle estatal, desempenhe atividade pública ou de utilidade pública. (art. 10). d) Princípio da delegação de competência: subentende a transmissão de poderes decisórios atribuídos originalmente à autoridade superior para a autoridade subordinada, caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo, processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante ato próprio (art. 11 e 12). camar Realce camar Realce camar Realce camar Realce UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 20 e) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático da execução dos planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes, balizando-se pela observância do ordenamento legal de regência. Baseia-se no princípio administrativo da hierarquia. (art.13). Estes princípios estão estabelecidos para a Administração Federal, mas são seguidos pelas outras instâncias: estadual e municipal. Realizaremos no item a seguir discussões referenciando as características da União. 3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO A União integra o conjunto que compõe o Estado Federado agregado aos estados-membros e aos municípios, na situação do território brasileiro se junta a estes o Distrito Federal. Silva (2010, p. 492) dispõe que “a União se constitui pela congregação das comunidades regionais autônomas que vem a ser os estados-membros”. E, continua, a União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno autônomo em relação a unidades federadas e a que cabe exercer a soberania do Estado brasileiro. Esta organização determinada como político-administrativa é encontrada no artigo 18 da Constituição da República Federativa do Brasil. DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 2015). Parafraseando Silva (2010), o Estado federado é caracterizado por duas tendências: a unitária representada pela União e a disjuntiva (federativa) representada pelos Estados federados. (grifo no original). O artigo 41 do Código Civil Brasileiro identifica a União como pessoa jurídica de direito interno sendo, portanto, detentora de direitos e podendo lhe ser aplicadas obrigações, estando sujeita à responsabilidade pelos atos praticados por seus órgãos e agentes, podendo ser levada aos tribunais. Conhecemos a natureza jurídica da União que é de direito público interno. Iniciaremos os estudos acerca de suas competências. camar Realce TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 21 3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO UNI Caro(a) acadêmico(a)! Ao final desse tópico realize as autoatividades. A fixação do conteúdo se fará com maior facilidade e seu aprendizado se tornará eficaz. 3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO Da mesma forma que temos a tripartição de poderes e funções encontramos a divisão tripartida das competências onde a União é detentora de algumas, de forma privativa ou exclusiva, noutras é comum e ainda podemos encontrar as de natureza concorrente. Silva (2010) indica que a competência internacional e política da União está estabelecida no artigo 21 da Constituição da República Federativa do Brasil, quais sejam (grifo nosso): Competência internacional: Art. 21. Compete à União: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz;III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneça temporariamente. (BRASIL, 2015). Competência política: V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; [...] XVII - conceder anistia; (art. 21 – CRFB/88) Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito (...), eleitoral, [...]. (BRASIL, 2014). 3.1.1 Competência administrativa A União possui competências administrativas exclusivas, que estão instituídas igualmente na Carta Magna de 1988, que foram descritas na interpretação de Silva (2010, p. 9) da seguinte forma: UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 22 a) Autorizar e fiscalizar a produção e o comércio bélico. b) Administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como, as de seguros e previdência privada (administrativo-financeiro-monetário). c) Organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios. Complementa: Art. 21 Compete à União: [...] XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). [...] Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina- se a:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). [...] § 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). § 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (BRASIL, 2015). E ainda: a) Prestar assistência financeira ao Distrito Federal para execução de serviços públicos, por meio de fundos próprios. b) Organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional. c) Exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão. d) Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas especialmente as secas e as inundações. e) Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. f) Organizar, manter e executar inspeções do trabalho. (BRASIL, 2015). Estão classificadas ainda como de competência administrativa da União as que decorrem do correto funcionamento de seus serviços, órgãos e instituições subordinadas. TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 23 3.1.3 Competência financeira e monetária A organização e controle da integralidade da administração das finanças permanecem na Constituição de 1988 na responsabilidade da União. O texto constitucional lhe atribuiu a competência para legislar sobre normas gerais de direito tributário e financeiro e sobre o orçamento. Aos demais entes federados couberam à legislação complementar. Compete, portanto, à União na questão financeira e monetária: a) Emitir moeda e legislar sobre sistema monetário. b) Administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de natureza financeira, de crédito, de câmbio e capitalização. c) Instituir os tributos previstos nos artigos 145,153 e 154 da Carta Magna de 1988. d) Estabelecer plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais. (SILVA, 2010, p. 501). 3.1.4 Competência econômica A economia certamente é mola propulsora de várias diretrizes que são utilizadas pela sociedade civil organizada para alcance e direcionamento de objetivos em seu cotidiano. A União tem papel inconteste nesta lógica. Silva (2010, p. 33-34) ensina que cabe à União: 3.1.2 Competência social Os segmentos sociais, além do econômico, que produz reflexo imediato nestes, têm a conotação de espelhar as condicionantes da vida de uma população. A seguir pontuamos as áreas de competência da União no quesito social. a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento social. b) Planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações. c) Organizar a seguridade social. d) Estabelecer políticas sociais e econômicas visando proteger e recuperar a saúde do povo. e) Regulamentar, fiscalizar e controlar as ações e serviços de saúde. f) Estabelecer o sistema único de saúde. g) Estabelecer e executar plano de previdência social. h) Manter serviços de assistência social aos necessitados. i) Estabelecer, por lei, o plano de educação. (SILVA, 2010, p. 500-501). crisp Realce crisp Realce UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 24 NOTA Caro(a) acadêmico(a), para sua compreensão: Lei ordinária: Quando acompanhada do adjetivo “ordinária”, significa que a lei é comum, habitual. Distingue-se, entre outras, da “lei complementar”, que regula dispositivo da Constituição Federal (que, por sua vez, é a “lei básica” ou “lei maior”). DICAS DICAS DE LEITURA Dispositivo legal destinado a regulamentar norma prevista na Constituição Federal. FONTE: JURISWAY. Disponível em:<http://www.jurisway.org.br/v2/pergunta. asp?idmodelo=8482>. a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico. b) Estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem de forma associativa. c) Intervir (sem exclusividade) no domínio econômico, explorar (sem exclusividade) atividade econômica e reprimir abusos do poder econômico. d) Explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica. e) O monopólio da pesquisa e a lavra das jazidas e refinação de petróleo, assim como o da importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes daquelas atividades monopolizadas. f) O monopólio da pesquisa e lavra de gás natural e outros hidrocarbonetos. g) O monopólio do transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás de qualquer origem. h) O monopólio da pesquisa lavra enriquecimento, reprocessamento, industrialização e comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados. i) A desapropriação por interesse social de imóvel rural para fins de reforma agrária nos atermos dos art. 184 a 186 da CRFB/88. j) Planejar e executar, na forma da lei, a política agrícola. k) Legislar (sem exclusividade) sobre produção e consumo. TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 25 3.1.5 Competência na área de prestação de serviços A própria natureza da administração pública está vinculada à prestação de serviços. Entretanto, o texto constitucional destinou à União a exploração de serviços públicos de forma exclusiva, estando atrelada à sua competência, dentre elas na avaliação de Silva (2010): a) Manter o serviço postal e o correio aéreo nacional. b) Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, e a criação de um órgão regulador e outros aspectos constitucionais. c) Explorar, igualmente mediante autorização, concessãoou permissão: • Os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens. • Os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos. • A navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária. • Os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. • Os portos marítimos, fluviais e lacustres. d) Explorar os serviços de instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e de seus derivados, atendidos os seguintes princípios: • Toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional. • Sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida ou inferior a duas horas. • Responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa (EC-49/2006). Você observará que as descrições de algumas competências se repetem pela peculiaridade de sua classificação que pode estar contida em mais de uma relação de competências atribuídas para a União. 3.1.6 Competência urbanística O desenvolvimento das cidades, o surgimento de metrópoles de polos de atuação industrial, regiões de atuação de segmentos de comércio, instalação de áreas residenciais, as situações de uso e ocupação de solo urbano e rural precisam ser ordenadas. Nesta área, a União possui as competências para: UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 26 a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território. b) Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. c) Estabelecer diretrizes para o sistema nacional de viação. (SILVA, 2010, p. 499). As competências da União não exclusivas na área urbanística estão apontadas como: proteger obras e bens de valor histórico e cultural (de natureza urbanística, se imóveis), paisagens notáveis e os sítios arqueológicos, bem como o meio ambiente, e combater a poluição. Vejamos o caput dos artigos 215, 216 e 225 da Carta Magna de 1988: Art. 215 O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. [...] Art. 216 Constitui patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: [...] Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 2015). A competência da União para legislar matéria dos artigos dispostos acima é concorrente com os estados e Distrito Federal. 3.1.7 Competência legislativa A Constituição de 1988 prevê que as matérias de competência da União são reguladas mediante lei. Silva (2010) estabelece dois grupos de competências para legislar da União: COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA SOBRE: • Direito Administrativo: a) Desapropriação. b) Requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra. c) Água, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão. d) Serviço postal. e) Sistema monetário (administrativo-monetário) e de medidas, títulos e garantias dos metais. TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 27 3.1.7 Competência legislativa f) Política de crédito, câmbio, seguros e transferências de valores (administrativo-monetário). g) Diretrizes da política nacional de transportes (administrativo- urbanístico). h) Jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (administrativo-minerário). i) Regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial. j) Trânsito e transporte. k) Emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros. l) Organização do sistema nacional de emprego (administrativo- social). m) Organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como a organização administrativa destes. n) Sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais. o) Sistemas de poupança, captação de recursos e garantia da poupança popular (administrativo-monetário). p) Sistema de consórcios e sorteios (administrativo-monetário). q) Competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federal. r) Registros públicos. s) Atividade nucleares de qualquer natureza. t) Defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional. (SILVA, 2010, p. 502). • Direito material não administrativo: comercial, penal, político-eleitoral, incluindo nacionalidade, cidadania e naturalização, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; populações indígenas, condições para o exercício das profissões, seguridade social. • Direito processual: civil, penal, trabalhista etc. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE COM ESTADOS E DISTRITO FEDERAL, ESTÁ DISPOSTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 EM SEU ARTIGO 24: Art. 24 Compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento; III - juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 28 4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO Os estados federados têm assegurada sua autonomia (art. 18, 25-28), capacidade de auto-organização, autoadministração (art.25, parágrafo 1º) e de autolegislação (art. 25) e autogoverno (art. 27, 28 e 125) que se encontram instituídas em alguns artigos do texto constitucional, a saber: Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [...] Art. 25 Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. [...] Art. 26 Incluem-se entre os bens dos estados: [...] Art. 27 O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. [...] Art. 28 A eleição do governador e do vice-governador de estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do IX - educação, cultura, ensino e desporto; X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica e Defensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV - proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias,direitos e deveres das polícias civis. (BRASIL, 2012). Parafraseando Silva (2010), a competência concorrente do artigo 24, acima descrito, está limitada a estabelecer normas gerais. Ratificando o conteúdo já estudado, os poderes da União estão distribuídos entre o Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, acordada com sua organização política. Concluindo a contextualização sobre as competências atribuídas à União contidas no Texto Constitucional de 1988, iniciaremos a exposição das competências estaduais. crisp Realce TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 29 4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de1997). [...] Art. 125 Os estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição (BRASIL, 2015). As delimitações de competência estadual estão instituídas na Constituição Federal de 1988 e nela encontram-se vedadas (proibidas) para o Estado na expressão de Silva (2010) explicitamente as competências de: a) Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada a colaboração de interesse público. b) Recusar a fé aos documentos públicos. c) Criar distinções entre brasileiros ou preferência em favor de qualquer das pessoas jurídicas de direito público interno. d) Suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior. e) Deixar de entregar aos municípios receitas tributárias fixadas na Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei. f) As vedações administrativas art.37, XIII, XVI e XVII. g) As vedações tributárias art. 150 e 152. h) Vedações financeiras art. 167. Alerta Silva (2010), que implicitamente está vedado para os estados tudo o que tenha sido enumerado para a União e para os municípios. A Constituição denotou algumas competências exclusivas para o Estado: a) A criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, por lei estadual, segundo requisitos estabelecidos em lei complementar também estadual (art. 18, parágrafo 4º). b) A exploração diretamente, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado na forma da lei (art. 25, parágrafo 2º). c) A faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25, parágrafo 3º). A competência econômica para os estados é incipiente lhes destinando a Constituição à exploração de atividades econômicas de relevante interesse coletivo, conforme definido em lei. Essa exploração só pode ser feita por empresas públicas especialmente por empresas de economia mista, e outras entidades (limites art. 37, XIX, XX e 173 da CRFB/88). Competência comum com União, Distrito Federal e municípios para fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar e para legislar sobre produção e consumo. (SILVA, 2010). UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 30 Os estados federados, parafraseando Silva (2010), têm uma competência estendida na área social lhe cabendo prestar serviços: de saúde, assistência e previdência social (limitada a seus servidores), desportos, educação cultura por seus sistemas de ensino, proteção do meio ambiente, dos bens culturais, promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, combater as causas de pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. A competência administrativa do Estado lhe é pertinente de acordo com a autonomia concedida pela Constituição relacionada à autoadministração na observância do disposto no art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB/88. O Estado precisa prover as necessidades no âmbito coletivo na eminência de sua prestação de serviços públicos. Silva (2010) informa que o Estado tem competência financeira exclusiva para instituir os tributos que lhe forem discriminados (art.145 e 155 da CRFB/88) e legislar sobre direito financeiro. Estabelecer normas orçamentárias desde que respeitem as normas gerais expedidas pela União. A competência legislativa do estado está imputada na questão financeira, social, estabelecida nessas a competência comum. Possuem competência ainda de administração gestão de bens, elaborar e votar leis complementares à Constituição Estadual: - votar o orçamento e planos plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadação e aplicação de rendas; - dispor sobre a dívida pública estadual e autorizar abertura de crédito; - criar e extinguir cargos públicos, fixando-lhes vencimentos e vantagens; - dispor sobre a divisão administrativa e judiciária de seu território; - dispor sobre a organização do Ministério Público, da defensoria Pública e da Procuradoria ou Advocacia Geral do estado; legislar plenamente ou suplementarmente sobre matérias relacionadas no art. 24 da CRFB/88 (SILVA, 2010). Evidenciamos as competências estabelecidas na Carta Magna de 1988 para os estados. Demonstraremos sequencialmente as competências municipais. 5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS Sendo o município o ente federado mais próximo à nossa vivência real, nos será mais fácil identificar as competências destinadas a este. Nos termos da Constituição, o município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação, como entidade político-administrativa, dotada de autonomia política, administrativa e financeira, sendo esta uma peculiaridade do município brasileiro. (SILVA, 2010). TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS 31 5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS Ainda, segundo o autor, a autonomia municipal se assenta em quatro capacidades: a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria. b) Capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores às respectivas câmaras municipais. c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar. d) Capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e prestar serviços de interesse local). Podemos observar no artigo 30 da CRFB/88 as competências municipais, assim descritas: Art. 30 Compete aos municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006); VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (BRASIL, 2012). Dispondo sobre as competências do município que acabamos de elencar, relembramos que a competência concorrente para algumas matérias permite que o município legisle sobre outras situações juntamente
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