Elaboração e Implementação de Políticas Públicas

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Mariana Recena Aydos
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Polity, politics e policy
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever política e políticas públicas.
  Reconhecer as três dimensões da política: polity, politics e policy.
  Associar as três dimensões da política a análises de casos reais.
Introdução
No caminho para a compreensão sobre o conceito de políticas públicas e 
de suas diferentes teorias analíticas, como estudante da área, talvez você 
seja questionado por conhecidos ou familiares: “Você está estudando 
política?” ou ouvir afirmativas como “Mas nada na política presta!” ou, 
ainda, “A política só existe para que os políticos possam tirar vantagens!”, 
entre tantas outras. 
Por que será que o termo política gera tanta confusão entre as pes-
soas? Nesses momentos, você pode se ver tentado explicar o que são as 
políticas públicas e o que é política. Assim, no debate sobre as políticas 
públicas, é importante também definir o que é política e se política 
e política pública são a mesma coisa. Neste texto, você aprenderá a 
distinguir três diferentes dimensões da política, por meio da análise dos 
termos em inglês: polity, politics e policy.
Política e políticas públicas
Uma defi nição bem ampla de política deriva de um conceito de sociedade na 
qual é preciso algum tipo de coerção para lidar com os confl itos. Assim, a 
política seria uma forma pacífi ca de resolver os confl itos presentes na socie-
dade, a partir do seu controle ou da construção de consensos. Contudo, este 
é um conceito bastante inicial e amplo. Rua (2012), a partir dessa defi nição, 
propõe que política “[...] consiste no conjunto de procedimentos formais e 
informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução 
pacífi ca dos confl itos quanto a bens públicos.”. Porém, ainda, estamos diante 
de um conceito bastante amplo. 
Ao responder aos seus conhecidos e familiares que veem na política uma 
atividade quase que nociva à sociedade, você está diante de uma visão da 
política muito vinculada ao processo eleitoral, às campanhas e promessas 
de candidatos, aos casos de corrupção, etc. Essa percepção de política faz as 
pessoas muitas vezes considerarem que não devem se envolver com política, 
que se traduz como sinônimo de determinado governo ou partido e colocam 
a política como um elemento que pode estar “fora” da sociedade (RUA, 2012).
Uma compreensão mais profunda, todavia, entende que a política é parte 
constitutiva da sociedade, e a participação na vida social não se separa dela 
(RUA, 2012). Essa confusão entre diferentes percepções sobre o que é política 
é característica de países de língua portuguesa, em que existe apenas um 
substantivo que corresponda ao adjetivo “político” – qual seja – “política”, o 
que ocorre também em Francês, Alemão ou Sueco. Contudo, na língua inglesa 
existem três substantivos diferentes que a dividem em três dimensões, ao 
passo que em português temos apenas o termo “política” (PALONEN, 2003; 
SECCHI, 2013). A divisão em três dimensões auxilia na compreensão dessa 
área tão multifacetada e, por isso, os termos em inglês passaram a ser utilizados 
por quem estuda política ou políticas públicas. Esses termos são os seguintes:
  Polity: dimensão institucional do sistema político; 
  Politics: dimensão dos processos políticos; 
  Policy (ou no plural policies): dimensão dos conteúdos da política 
(FREY, 2000). Podemos considerar assim que as políticas públicas 
estão no âmbito da policy. 
Apresentar essas dimensões presentes na língua inglesa interessa e auxilia 
a compreensão e o estudo das políticas públicas que, inclusive, surgiram como 
área de conhecimento nos Estados Unidos (SOUZA, 2002). Isso, justamente, 
pode-se dever a essa possibilidade que a diversificação do vocabulário traz. 
Apresentar o estudo de policies, isto é, das políticas públicas, sem precisar 
atrelar a isso o estudo das politics, ou seja, os processos de decisão política do 
estado, é mais simples quando semanticamente as duas áreas já estão separadas. 
Ao contrário, na Europa, a análise das políticas públicas nasce vinculada à 
análise do Estado e suas instituições (SOUZA, 2002), ou da política.
A abordagem que pontua as diferenças entre politics, polity e policy é 
importante também quando consideramos que as diferentes abordagens e 
definições sobre as políticas públicas direcionam a compreensão para uma 
Polity, politics e policy50
esfera em comum, o governo, em que os embates se desenvolvem para que 
decisões sejam tomadas. Mesmo com o olhar centrado no governo, as diferentes 
abordagens assumem uma visão holística, isto é, uma visão na qual a política 
pública é concebida como um todo composto por diferentes instituições e in-
divíduos, interesses e ideologias. Portanto, a política pública passa a ser objeto 
de interesse de diferentes áreas do conhecimento, não só da ciência política, 
mas também da antropologia, da geografia, da economia, etc. (SOUZA, 2006). 
Assim, é preciso também uma abordagem multidisciplinar, e multidi-
mensional, a fim de compreender os processos e a natureza das políticas 
públicas. A política pública, assim concebida, considera a própria ação do 
governo, mas também a análise dessa ação e as modificações no rumo dessas 
ações. “A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os 
governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em 
programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.” 
(SOUZA, 2006, p. 26). Nesse sentido, a análise da política pública (public 
policy) “[...] está na identificação do tipo de problema que a política pública 
visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema político (politics) e à 
sociedade política (polity) (SOUZA, 2006, p. 40). A Figura 1 apresenta as 
três dimensões políticas. 
Figura 1. Três dimensões da política.
51Polity, politics e policy
Na análise das políticas públicas, é importante ficar atento à rede de atores políticos 
envolvidos, conhecida como policy network. As policy networks podem ser definidas 
como redes de relações sociais regulares (menos formais que redes institucionalizadas), 
compostas por grupos da sociedade e também dos Poderes Legislativo e Executivo, 
que estão na gênese da implementação de determinada política pública (policy). 
Essas redes tem uma distribuição concreta de papéis organizacionais, mas a partir 
de uma estrutura mais horizontal. Essas redes ganham importância nos processos 
decisórios e na determinação real dos conteúdos nas democracias modernas. Além 
da horizontalidade, apresentam-se bastante comunicativas e com barreiras de acesso 
relativamente baixas. Essas características, contudo, diferenciam-se conforme o campo 
da política. Por exemplo, no caso da política monetária, a rede é composta por um 
número menor de envolvidos, e as barreiras de acesso são mais altas. Há, também, 
redes que se desenvolvem em torno não de uma política pública ampla, como meio 
ambiente, mas de um assunto específico, como um programa de reciclagem de lixo. 
Essas redes são chamadas de issue networks (FREY, 2000).
Três dimensões da política: polity, politics e policy
Polity
A dimensão da polity é a institucional, isto é, refere-se à ordem (sistema jurí-
dico) e à estrutura político-administrativa do sistema político (FREY, 2000).Polity, portanto, denomina as instituições políticas, corresponde ao sistema 
político, que envolve o conjunto das instituições dos três Poderes: Judiciário, 
Legislativo e Executivo. Segundo Easton (1965, p. 32 apud RUA; ROMANINI, 
2013, p. 6), os sistemas políticos são “[...] um conjunto de interações abstraídas 
da totalidade do comportamento social, por meio das quais valores são alocados 
de forma autorizativa para uma sociedade.”. 
Politics
A dimensão da politics é processual, ou seja, o processo político de imposição 
de objetivos, conteúdos e decisões de distribuições e confl itos inerentes a este 
processo (FREY, 2000). Politics, portanto, denomina os processos políticos. 
Essa dimensão processual é formada por instituições, seus mecanismos e os 
procedimentos que são empregados para uma administração dos bens públicos 
(RUA; ROMANINI, 2013).
Polity, politics e policy52
Este talvez seja o sentido de política mais presente no imaginário das pessoas 
de língua portuguesa. O de atividade política, ou mesmo competição política 
(SECCHI, 2013). Por exemplo, quando se diz que “política e religião não se 
discutem”, na verdade nos referimos às atividades políticas institucionalizadas, 
nos referimos à politics. 
Segundo Bobbio, politics é a atividade por meio da qual se obtém os re-
cursos necessários para exercer poder sobre o homem (SECCHI, 2013). As 
politics são caracterizadas pelas ações dos representantes da sociedade, em 
diferentes fóruns e esferas. Esse termo está vinculado à concepção de política 
que a entende como capaz de encontrar uma solução pacífica para conflitos da 
sociedade. A politics se refere a essas atividades e procedimentos que visam 
influenciar o comportamento das pessoas. Essa atividade política pode ser 
realizada por qualquer pessoa através de manifestações públicas, mas também 
por parlamentares, pela impressa, pelas lideranças do governo, etc. 
Policy
A policy apresenta uma dimensão material, denomina os conteúdos da política. 
Refere-se aos conteúdos concretos da política, isto é, ao conteúdo material das 
decisões políticas, programa políticos e problemas técnicos (FREY, 2000). É 
o aspecto regulador da politics. 
O termo policy apresenta uma dimensão mais concreta da política, que 
está relacionada às orientações para tomadas de decisão. Esse termo pode 
estar vinculado ao âmbito público ao não. Você pode usar o termo policy, por 
exemplo, se referindo à política de empréstimos de um banco ou à política 
de contratação de uma empresa. Com policy̧ ou com seu plural policies, 
nos referimos à formulação de propostas, à tomada decisão e, também, à 
sua implementação. Esse termo, muitas vezes, se refere diretamente à im-
plementação de propostas de interesse coletivo, por organizações públicas, 
se aproximando bastante do conceito de políticas públicas. Nessa dimensão, 
considerada pública, a policy está vinculada à atividade governamental de 
desenvolvimento de políticas públicas, sendo este um resultado da atividade 
política (politics). Conforme Rua (2012, p. 17), “[...] é possível sustentarmos 
que as políticas públicas (policy) são uma das resultantes da atividade política 
(politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação 
imperativa de valores envolvendo bens públicos.”.
Quando falamos de “política pública”, estamos nos referindo ao significado 
presente no termo policy. Então, trata-se do processo de construção de decisões 
políticas, de seu conteúdo concreto e simbólico. Assim, quando falamos, por 
53Polity, politics e policy
exemplo, que “é preciso rever a política educacional do Brasil”, nos referimos 
a este uso (SECCHI, 2013).
Para a compreensão do termo policy, você deve pensar no conceito de que elas envol-
vem um conjunto de decisões políticas. As decisões políticas são parte da formação 
das políticas públicas e, portanto, diferem destas. “Decisão política corresponde a 
uma escolha dentre um conjunto de possíveis alternativas, conforme a hierarquia das 
preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – certa 
adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.” (RUA, 2012). A política 
pública pode envolver um conjunto de decisões, e para que essas decisões sejam 
implementadas, são necessárias ações estratégicas (RUA, 2012).
Na prática, as dimensões são entrelaçadas
Trabalhar essas três dimensões de forma separada é interessante para compre-
ensão, estudo e pesquisa, mas na realidade são dimensões altamente entrela-
çadas e mutuamente infl uenciadas. A política material (policy) é efetivada por 
meio das estratégias políticas de confl ito e consenso (politics), que confi guram 
a ordem política (polity) (FREY, 2000). 
Mas quem define quem? As políticas públicas (policies) são definidas pela 
política (politics), ou o contrário? Qual é causa e qual é efeito?
Existem duas vertentes dos estudos de políticas públicas que abordam essa 
questão a partir de perspectivas diferentes: a abordagem sistêmica e a aborda-
gem das arenas públicas. A abordagem sistêmica se situa na perspectiva que 
aponta a política como produtora das políticas públicas. Essa abordagem é a 
mais aceita nas ciências políticas, apresentando as políticas públicas como efeito 
do sistema política. A abordagem sistêmica tem como um de seus principais 
exponentes, David Easton, em 1965, que concebeu a vida em sociedade a partir 
de uma organização de sistemas abertos e múltiplos. Um Estado nacional é um 
sistema, composto pelos subsistemas político, econômico, social e cultural. O 
sistema político, que está no âmbito da polity, é composto por organizações 
públicas e atores políticos (RUA; ROMANINI, 2013).
A abordagem das arenas públicas propõe o contrário, são as políticas 
públicas que caracterizam a política, pois desencadeiam o conflito a partir das 
avaliações e expectativas dos atores envolvidos, sendo capazes de impulsionar 
Polity, politics e policy54
e informar a política. Na análise de Frey (2000), a visão das arenas políticas 
apresentadas por Lowi em 1972, de que as policies determinam as politics 
poderia ser válida em situações muito particulares, mas não serviria como 
um modelo global. Há, certamente, uma interdependência entre os processos 
e resultados das políticas, como ocorre no caso da política ambiental, na qual 
ambas dimensões se influenciam reciprocamente. 
Essas duas abordagens decorrem da divisão analítica entre politics e policies. 
Contudo, Frey (2000) aponta que essa divisão analítica torna-se mais complexa ao 
analisar casos reais, nos quais as dimensões de politics e policies são entrelaçadas 
e mutuamente influenciadas. Como exemplo empírico, podemos citar a política 
ambiental. Por um lado, quando a proteção ambiental surge como uma política 
setorial, isso acarreta em mudanças importantes na ação estatal, em todos os 
níveis de arranjos institucionais. Por outro lado, a questão ambiental também 
coloca em cena novos atores políticos, como institutos de pesquisa e associações 
ambientais, que transformam e reestruturam o processo político (FREY, 2000).
Assim, Frey (2000, p. 218) propõe que, para a análise de casos empíricos, 
deve-se considerar se as estruturas de decisão são consolidadas e estáveis ou 
não, para ele: 
No caso de políticas setoriais, consolidadas com estruturas de decisão 
relativamente estáveis pode até ser legítimo considerar o fator ‘instituições’ 
como variável independente. Mas se esse não for o caso, ou seja, se os 
estudos empíricos preliminares mostram uma dinâmica expressiva das 
estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existência 
de uma dependência, pelo menos parcial, entre as políticas a serem 
examinadas e a variável institucional. 
O que ocorre muitas vezes na prática, é que o pesquisador, analista de 
políticas públicas, acaba se vendo obrigado por uma série de restrições a 
considerar as dimensões institucional e processual (polity e politics) como 
variáveis independentes, ou seja, essas dimensões como definidorasdas po-
licies. Isso ocorre, pois, muitas vezes, é o interesse do próprio governo que 
o analista auxilie no aperfeiçoamento de seus programas, “[...] nesse caso, o 
pesquisador parte de estruturas políticas e condições de poder dadas e, a partir 
daí, desenvolve um programa de ação política otimizado (dentro do qual ele 
até pode propor algumas mudanças das estruturas políticas e dos padrões 
processuais).” (FREY, 2000, p. 218).
Contudo, se o interesse do pesquisador está em conhecer o efeito real das 
três dimensões em uma política pública, é preciso também considerar uma 
55Polity, politics e policy
dimensão temporal e, neste contexto, é discutível definir variáveis indepen-
dentes. A experiência empírica, em geral, não comporta uma compreensão 
linear que prevê uma possível medição do grau de influência de uma dimensão 
sobre a outra. A experiência empírica, muitas vezes, aponta para a inter-relação 
entre as três dimensões, sobretudo entre as dimensões da politics e da polity, 
“As disputas políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas 
marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.” (FREY, 
2000, p. 219).
O termo politics, faz referência às atividades políticas: o uso de procedimentos diversos 
que expressam relações de poder (ou seja, visam a influenciar o comportamento 
das pessoas) e se destinam a alcançar ou produzir uma solução pacífica de conflitos 
relacionados a decisões públicas. Você deve estar se perguntando: como isso pode 
acontecer? Por exemplo, alguns atores sociais, que possuem interesse em uma deter-
minada questão, fazem manifestações públicas; alguns parlamentares no Congresso 
recebem os representantes desses atores em seus gabinetes, discutem suas reivindi-
cações. Outros parlamentares fazem o mesmo com outros atores afetados pelo tema 
e que têm interesses diferentes, opostos ou não. Mais tarde, a imprensa noticia o fato, 
e os parlamentares comentam essas manifestações, fazem discursos. As lideranças do 
governo no Congresso fazem um relato disso às autoridades do Poder Executivo. Em 
resposta, o governo cria um grupo de trabalho para discutir o assunto. Naturalmente, 
há uma disputa entre os atores para saber quem vai compor esse grupo de trabalho, 
pois isso pode definir o resultado das discussões. O grupo de trabalho pode convidar 
alguns dos atores para defenderem os seus interesses ou apresentarem suas preferências 
(ou não). As propostas do grupo de trabalho são discutidas com os parlamentares. 
O partido do governo pode intervir e propor um determinado encaminhamento. Os 
partidos de oposição discordam e pressionam contra. Alguns governadores de Estado 
procuram o governo manifestando-se a favor, outros contra tal encaminhamento, 
chegando a um impasse. Aos poucos, com o amadurecimento das discussões, vão 
se formando certas concepções entre os membros do governo, os parlamentares e 
outros atores. Vão sendo feitas negociações entre eles e são construídos acordos para 
atender às reivindicações, porém, sem gerar novos conflitos com outros atores sociais. 
Isso é política, ou seja: politics (RUA, 2012, p. 16).
Polity, politics e policy56
1. Compreender as dimensões 
de política presentes na língua 
inglesa – polity, politics e policy – é 
importante porque: 
a) as políticas públicas surgiram 
nos Estados Unidos, país 
de língua inglesa.
b) auxilia de forma analítica na 
compreensão e no estudo 
das políticas públicas.
c) separa em definitivo a 
análise das políticas públicas 
da análise do Estado.
d) ao separar em três dimensões, 
separa-se o estudo em 
diferentes disciplinas.
e) as três dimensões direcionam 
o olhar para uma visão 
centrada no governo.
2. Assinale a alternativa que 
melhor descreve a dimensão 
que corresponde ao 
termo polity. 
a) A dimensão da polity é 
processual, isto é, o processo 
político de imposição de 
objetivos, conteúdos e decisões 
de distribuições e os conflitos 
inerentes a este processo.
b) O termo polity faz referência 
às atividades políticas: o uso 
de procedimentos diversos 
que expressam relações de 
poder, sendo, portanto, uma 
dimensão institucional.
c) O termo polity faz referência 
à dimensão de política na sua 
capacidade de alcançar ou 
produzir uma solução pacífica 
de conflitos relacionados 
a decisões públicas.
d) O termo polity apresenta 
uma dimensão mais 
concreta da política, que está 
relacionada às orientações 
para tomadas de decisão.
e) A dimensão da polity é a 
institucional, ou seja, refere-se 
à ordem (sistema jurídico) e à 
estrutura político-administrativa 
do sistema político.
3. Considerando o termo politics, 
marque a alternativa que melhor 
exemplifica a sua dimensão. 
a) A política nacional de assistência 
social e a implementação do 
SUS foram grandes avanços.
b) No novo governo, ocorreu a 
implementação de propostas 
de interesse coletivo.
c) O estado, após a sua 
independência, assumiu 
o sistema de governo 
parlamentarista.
d) Ele discordava de como o debate 
com relação ao meio ambiente 
estava ocorrendo, mas nada fez.
e) Alguns atores sociais, que 
possuem interesse na 
questão ambiental, fizeram 
manifestações públicas para 
mobilizar parlamentares.
4. O termo policy pode se referir ou 
não ao âmbito público. Assinale 
a alternativa que representa um 
exemplo de policy no seu sentido 
público, de public policy. 
a) A política de empréstimos 
daquele banco é muito rígida.
b) A política de contratação daquela 
empresa é discriminatória.
c) A política de nosso país 
57Polity, politics e policy
FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da 
análise de política públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, DF, n. 
21, p. 211-259, jun. 2000.
PALONEN, K. Four times of politics: policy, polity, politicking, and politicization. Alter-
natives: Global, Local, Political, Thousand Oaks, v. 28, n. 2, p. 171-186, Mar.-May 2003. 
Disponível em: <http://www.jstor.org/stable/40645073>. Acesso em: 22 jun. 2014.
RUA, M. G. Políticas públicas. 2. ed. Florianópolis: UFSC, 2012.
RUA, M. G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas. Brasília, DF: IGEPP, 2013.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas, casos práticos. 2. ed. São Paulo: 
Cengage Learning, 2013.
SOUZA, C. Políticas públicas: conceitos, tipologias e sub-áreas. Salvador: Fundação 
Luís Eduardo Magalhães, 2002. 
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 
8, n. 16, p. 20-45, jun./dez. 2006.
é um caso perdido.
d) A política educacional 
está passando por 
reformas importantes.
e) A política do clube é de não 
realizar novas contratações.
5. Existem duas vertentes dos 
estudos de políticas públicas que 
abordam a relação entre policies 
e politics a partir de perspectivas 
diferentes: a abordagem sistêmica 
e a abordagem das arenas públicas. 
Com relação a essas abordagens, 
assinale a alternativa que 
melhor as representam: 
a) A abordagem das arenas 
públicas propõe que políticas 
públicas caracterizem a política 
sempre a partir do consenso 
entre sociedade civil e governo.
b) A abordagem sistêmica situa-se 
na perspectiva que aponta 
a política como produtora 
das políticas públicas.
c) A abordagem sistêmica 
compreende a vida em 
sociedade a partir de uma 
organização de sistemas 
fechados e independentes.
d) A abordagem sistêmica e a 
abordagem das arenas colocam 
as políticas públicas (policies) 
como variável independente, 
isto é, como impulsionadoras 
das políticas (politics).
e) A abordagem sistêmica e a 
abordagem das arenas colocam 
a política (politics) como variável 
independente, isto é, como causa 
das políticas públicas (policies).
Polity, politics e policy58
http://www.jstor.org/stable/40645073
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