administração puplica

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INOVAÇÃO 
NO SETOR 
PÚBLICO
Vinícius de Vargas 
Bacichetto 
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira 
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin CRB-10/2147
B125i Bacichetto, Vinícius de Vargas.
Inovação no setor público / Vinícius de Vargas Bacichetto, 
Vanessa Ramos Teixeira; [ revisão técnica: Luciana 
Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre: SAGAH, 2018.
190 p. : il. ; 22,5 cm.
ISBN 978-85-9502-291-1
1. Inovação. 2. Gestão Pública. I. Teixeira, Vanessa 
Ramos. II. Título.
CDU 351.72
02914_Inovacoes_Setor_Publico_Livro.indb 2 11/01/2018 14:24:06
A administração pública 
gerencial ou o modelo 
pós-burocrático 
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Reconhecer os principais fatos históricos que levaram aos modelos
burocráticos e gerencial.
 Apresentar os principais componentes da administração gerencial.
 Identi� car as perspectivas do modelo pós-burocrático.
Introdução
Os modelos de administração pública, implantados ou que tenham 
tentado implantar no Brasil, deram origem e base aos atuais e modernos 
modelos. Do patrimonialismo ao gerencial, todos eles tiveram alguma 
característica mantida do modelo burocrático. A impressão que se tem 
é que o viés burocrático se faz necessário quando se aborda o âmbito 
público. Diferentemente, o âmbito privado, que pode agir, desde que não 
seja ilegal, acaba sendo mais flexível e ágil, tendo resultados mais diretos.
Neste capítulo você vai aprofundar mais seu conhecimento sobre o 
modelo gerencial. Modelo este que se aplica em diversos Estados, pois 
insere a metodologia de gestão da esfera privada na pública. Para isso, é 
necessário introduzir no ente público ferramentas mínimas que auxiliem 
no processo e na geração de resultados. Além disso, vamos analisar o 
modelo pós-burocrático, que inicia um novo processo de inserção admi-
nistrativa. Não se exclui o gerencialismo, porém se agrega a ele formas 
mais participativas e de controle.
Burocrático e gerencial: uma visão mais 
profunda de Administração pelo tempo
A partir de agora vamos tratar sobre os modelos mais utilizados nas últimas 
décadas em relação à administração pública. Entender esses modelos de 
administrar é fundamental, pois só assim é possível entender as mudanças e 
transformações ocorridas na administração pública.
As transformações vistas nos diferentes governos são decorrentes do debate e 
da compreensão sobre o verdadeiro papel do Estado, na contemporaneidade, no 
tempo e na vida das pessoas, bem como no grau de intervenção na economia local.
Ainda nos anos 1950, um economista, Musgrave, definiu três funções do 
Estado, que permanecem no tempo: 
a) Função alocativa: trata sobre a produção, por parte do Estado, de bens 
e serviços que o mercado não atuava, ou seja, em que não teve oferta 
pela iniciativa privada. Dessa forma, o Estado deveria desempenhar 
essas funções para auxiliar no desenvolvimento da sociedade. 
b) Função distributiva: aborda os aspectos de reduzir a desigualdade e 
promover os ajustes necessários da distribuição de renda. 
c) Função estabilizadora: tem a ideia de evitar as oscilações de inflação 
e desemprego.
No período de 1945 a 1973, o mundo viveu momentos de impacto geral 
com o fim da Segunda Guerra Mundial e as questões de petróleo, levando a 
expandir a economia mundial, denominada como “era dourada”. A partir dali, 
surgiu o Estado provedor de bens e serviços, ao qual foi chamado de Estado 
de Bem-Estar Social. Nesse período, quando o Estado foi compreendido com 
funções diferentes, a máquina pública se obrigou a crescer e, consequentemente, 
aumentou os custos públicos de manutenção.
Passando pelos anos 1970, os impactos do crescimento acelerado da econo-
mia mostraram os primeiros sinais de fraqueza e se começou a ter problemas na 
realização das atividades, resultando na queda da capacidade de atendimento 
das demandas sociais. A consequência dessa fase? A década de 1980 foi mar-
cada pelas crises do Estado e fiscal, com perda significativa da capacidade 
financeira para realizar os investimentos necessários e manter o processo de 
atendimento à sociedade que havia se instalado até então.
A crise do Estado levou ao próximo passo, que foi a perda de credibilidade 
na capacidade de produzir os serviços públicos adequados, em que o cidadão 
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático2
começou a perceber a dificuldade do ente público e, gradativamente, o Estado 
ia se demonstrando mais ineficaz ainda.
Diante de uma crise, não mais identificada somente como de Estado, mas 
também identificada como de gestão, se buscou superar o modelo burocrático. 
Cabe relembrar que o modelo burocrático surgiu para combater um modelo 
patrimonialista. Dessa forma, a origem dos estudos se deu na ênfase contra a 
dominação do monarca e para trazer um Estado mais controlado.
Porém, o modelo burocrático de Weber também entrou em declínio junta-
mente com as transformações que exigiam mudanças mais rápidas e menos 
rígidas no cumprimento de normas e regras, o que apresentava ineficiência 
estatal. Inclusive, começou a apresentar algumas características, como atrasos 
e autoritarismo, começando a ser visto de forma negativa pelo cidadão.
Você sabia que o modelo burocrático de Weber também é caracterizado como um 
modelo dominador? Nesse aspecto, se destacam dois papeis: o papel de dominador, 
aquele que dita as regras e a forma de se comportar, influenciando as ações de outros; 
e o papel de dominado, aquele que segue as regras e, caso as contrarie, haverá reações 
para reconduzir ao que é “correto”. Lembrando que os dominados se comportavam 
de forma direta na sociedade, o que gerava um padrão de comportamento social.
Essas características próprias da burocracia tinham como fio condutor 
quatro princípios básicos: 
a) Formalismo: a ideia de formalidade carregava consigo as codificações, 
ou seja, atividades e procedimentos deveriam seguir uma linha lógica de 
pensamento, distribuídos por códigos, etapas, fases, entre outras formas 
de classificação. No entanto, elas se exauriam em si mesmas, pois a 
ideia era evitar qualquer imprevisto. Dessa forma, nesse manancial de 
regras, deveriam conter todas as possibilidades.
b) Impessoalidade: neste item, o que interessava era o cargo e a norma, 
e não a pessoa. Por esse motivo as carreiras eram bem estruturadas 
em relação à progressão do funcionário. Não importava quem ele era, 
mas, sim, suas capacidades e habilidades. Assim como a teoria trazia 
o julgamento mais objetivo de tratamento.
3A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
c) Hierarquização: exatamente por existir o princípio do formalismo, que 
também puxava a ideia de hierarquia, pois a cadeia de comando era 
longa, porém clara. As decisões tinham que passar por uma sequência 
lógica de poder hierárquico administrativo, detalhada e regrada em 
documentos e regulamentos, deixando pouca liberdade ou autonomia 
para o gestor.
d) Rígido controle: o controle era a forma que se tinha para manter um 
padrão. Assim, buscava-se evitar a imprevisibilidade pelo controle 
contínuo do processo meio, antecipando falhas no final do processo e 
introduzindo correções a tempo, quando necessárias.
Esses princípios básicos eram responsáveis por inserir na Administração 
Pública a eficiência produtiva, pois a eficiência estaria nos detalhes antecipados 
de como as coisas deveriam ser realizadas. Pode-se dizer que, embora o modelo 
burocrático tenha permeado anos e anos de governos no Brasil, ela começou 
a entrar em decadência ainda no período militar, momento em que, mesmo 
havendo o militarismo, muitos pensamentos burocráticos foram mantidos e 
valorizados. No entanto, o a ideia de aprimorar o Estado começou a tomar 
força com a inserção do gerencialismo.
No entanto, Bresser-Pereira (2006) ressalta que o modeloburocrático não 
foi de todo ruim, assim como todo o modelo tem falhas, esse modelo também 
teve sua participação negativa. Entre algumas preocupações está o crescimento 
do Estado versus o crescimento dos serviços econômicos e sociais. Pois o 
aumento dos serviços, tanto social quanto econômico, foram respostas dadas 
ao desenvolvimento da tecnologia e da globalização econômica.
De fato, todas essas circunstâncias e os fatos históricos fizeram com quem 
um novo modelo, necessário, surgisse e buscasse resolver alguns problemas 
que se tornaram perpétuos na história brasileira. Mas para que isso fosse 
possível, era necessário traçar a história por um novo ângulo de visão, uma 
vez que a ideia do modelo burocrático puro era considerada a única forma de 
administrar por ser um modelo racional.
Vasconcelos (2002) diz que outros formatos organizacionais, considerados 
não burocráticos, também seriam fortemente orientados por pensamentos de 
racionalidade. Dessa forma, surge o modelo gerencial como uma forma de 
aprimorar a administração pública.
Uma vez que o Estado vinha ampliando os serviços, é fundamental que 
suas funções sejam desempenhadas de forma eficiente por meio da efetivi-
dade e da agilidade. O fato é que o aumento dos serviços surgiu em meio a 
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático4
um modelo burocrático, assim ele, em vez de agilizar o processo, se tornou 
oposto ao desejável. Isso significa que ele ficou muito mais lento e oneroso 
do que se pensava.
Assim, os controles, imputados pelo modelo, foram supervalorizados no 
lugar dos resultados. Porém, a vontade de mudança surgiu desde os anos 
1970, na busca pelo antiburocrático. O modelo gerencial, vagarosamente, foi 
ganhando força, mas, mesmo assim, não se tinha uma ideia concreta do que 
se queria com uma nova reforma administrativa do Estado.
Posteriormente, surgiram alguns objetivos que o novo modelo gerencial 
poderia trazer como ações efetivas: a) melhorar o desempenho dos órgãos 
estatais (efetividade e eficiência); b) melhorar o planejamento estratégico e, 
consequentemente, as decisões do governo; e c) garantir o sentido democrático 
da administração pública.
As novas formas de gestão buscaram empregar as ideias da iniciativa 
privada. Ela traria maior agilidade ao governo e suas ações, preocupando-se 
de maneira especial com o aspecto fiscal, razão pela qual as ações governa-
mentais de Administração Pública e concessão de serviços adequados foram 
colocados em xeque.
Assim, como já foi falado, esse modelo voltaria para o grande desafio de 
melhoria e aperfeiçoamento profissional da máquina pública, além de desen-
volver programas direcionados à eficiência e à maximização da qualidade dos 
serviços. Por outro lado, o gerencialismo chegaria com um perfil mais plural 
de organização, com bases no pós-burocrático.
O modelo gerencial provoca a compreensão do Estado em seu dever de 
formular políticas públicas, bem como a regulação delas. Não significa que 
o Estado tem que tomar para si a execução dessas políticas, mas significa 
adaptar os princípios de gestão no setor público a fim de atingir sua finalidade 
como Estado.
Da interação entre as gestões e as cópias e adaptações do modelo privado, 
transformando em um modelo gerencial público, resultou em oito princípios 
fundamentais, que são: desburocratização, descentralização, transparência, 
prestação de contas (accountability) – citados por unanimidade em obras de 
diversos autores –, ética, profissionalismo, competitividade e enfoque no cida-
dão – apresentados por alguns, mas não é uma unanimidade, diferentemente 
do que acontece nos quatro primeiros. Igualmente, mesmo esses princípios 
(ética, profissionalismo, competitividade e enfoque no cidadão ética, profis-
sionalismo, competitividade e enfoque no cidadão) não sendo unanimidades, 
indiretamente se tornam uma preocupação do Estado Democrático de Direito.
5A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
Esse modelo pós-burocrático ainda estaria vinculado com padrões mais 
firmes de valores institucionais e culturais e que dificilmente poderiam ser 
mudados e, se fossem, passariam por uma grande resistência. Assim, a ideia 
não era anular totalmente os princípios da teoria de Weber, até porque a evo-
lução das teorias só acontece porque existiram teorias e modelos anteriores 
que deram a base para o novo.
Na ideia do gerencial, seu foco seria uma relação do privado para o público, 
ou seja, o processo e o meio das ações e atividades seriam executados com 
o pensamento da organização e da gestão privada, porém seu foco estaria 
direcionado ao público (interesse público).
A importação do modelo privado ao público delineou as teorias da Nova 
Administração Pública (NAP) ou Nova Gestão Pública, que deram origem a 
um movimento evolutivo de administrar, determinados em: 
a) Nova Administração Pública – modelo 1: dirigido à eficiência e 
associado ao pensamento de Tatcher, na Grã-Bretanha, da economia 
política. Principal característica está no controle orçamentário e fi-
nanceiro e também na definição de objetivos e monitoramento como 
forma avaliar o desempenho. 
b) Nova Administração Pública – modelo 2: dirigido ao downsizing 
(redução do quadro e da estrutura) e à descentralização. A ideia de 
organizações grandes, verticalmente, parecia ter dado o primeiro sinal 
de fraqueza levando à reflexão da necessidade de reestruturação. Para 
o setor público trouxe o desmonte e a redução, focando na flexibiliza-
ção, reduzindo padronização, descentralização das responsabilidades, 
aumento da terceirização e ênfase nas organizações híbridas (público 
e privado).
c) Nova Administração Pública – modelo 3: excelência é o principal 
objetivo do modelo. Interesse na mudança da gestão e na inserção de 
ações inovadoras, considerando a cultura organizacional. Insere muito 
mais as diretrizes da teoria de relações humanas e reduz a raciona-
lidade apresentada no modelo 1. Fortalece o capital intelectual com 
processos de aprendizagem e desenvolve as temáticas de participação 
e autodesenvolvimento (abordagem ascendente). Já o ponto contrário, 
abordagem descendente, reconhece que o ascendente é limitado e, por 
esse motivo, incentiva o papel de liderança, gerenciamento da mudança 
cultural e utilização de formas carismáticas de liderança. Também 
prioriza o estabelecimento de missão, comunicação e valorização de 
recursos humanos.
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático6
d) Nova Administração Pública – modelo 4: orientado ao serviço pú-
blico, com principal foco na qualidade e na participação dos usuários 
nas decisões de gestão e criação do conceito de cidadania e prestação 
de contas. A prestação de contas envolve o sentido de transparência e 
efetividade no que tange ao uso e à aplicabilidade dos recursos públicos, 
bem como à responsabilização do gestor pela sua ação ou omissão. 
Além disso, é a utilização das diversas tecnologias de gestão de ambos 
os setores, público e privado, e da atualização dos administradores por 
meio da busca de um serviço público mais bem-sucedido. Também cabe 
aqui a análise mais direta da relação custo-benefício.
Destaca-se que os modelos não se excluem entre eles, mas se complementam em 
ralação à prestação de serviços que passa pelos elementos condutores do modelo 1 
(racionalidade econômica e burocrática) até o modelo 4 (valorização da cidadania).
Veja na Figura 1 a seguir os modelos da Nova Administração Pública.
Figura 1. Modelos da Nova Administração Pública.
Fonte: Guimarães (2000, p. 130).
Quanto ao aparecimento da NAP e sua origem, é fato que a expressão 
Nova Administração Pública é a tradução da versão em inglês New Public 
Management. Falada e surgida por volta de 1975, a expressão começou a ser 
utilizada após a obra de Michel Messenet.
7A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
No entanto, há divergência de expressão para o mesmo objetivo, pois uns 
autores chamam de Nova GestãoPública, outros preferem denominar como 
Administração Gerencial e outros definem como sendo Gerencialismo, Novo 
Gerencialismo ou até mesmo Gerência Baseada no Desempenho.
A pioneira em aplicar a nova forma de gerir o que é público foi a Austrália, 
chamando de Public Service Reform Act, em 1984, com uma reforma radical 
e de pensamento ultraliberal.
Contudo, o modelo de se tornar mais gerencial não surgiu somente por 
motivos de agilidade dos serviços, flexibilização, redução de custos, etc., 
ele surgiu, também, pela necessidade de adaptar e inserir a administração 
pública em um contexto muito mais científico e tecnológico. Foi uma gama 
de fatores que incentivaram as mudanças, pois, de fato, no setor privado, 
esses fatores tornam a organização mais competitiva e, dessa forma, atrai 
mais clientes. Assim, quando se tem um Estado muito mais competitivo, ele 
se torna atraente, também, para investimentos com recursos que podem ser 
de investidores internos ou externos. O fato é que, independentemente da 
forma como é chamado ou da nomenclatura que é utilizada para identificar 
uma gestão mais “profissionalizada”, a transformação é uma consequência 
nas necessidades de evoluir conforme o mundo evolui e de inserir as ferra-
mentas que estão à disposição para o setor público, fazendo com que as ideias 
iniciais do modelo gerencial possam vir a se tornar uma realidade efetiva, e 
não ficar, apenas, nas ideologias e projetos, como aconteceu por muitos anos, 
principalmente no Brasil.
Relacionando as principais ferramentas do 
modelo gerencial
O tema gerencial está na boca de muitos empreendedores, administradores, 
gestores e também de muitos governantes e gestores públicos, há anos. Todavia, 
falar é muito diferente de aplicar e, mesmo aplicando, se faz necessário entender 
o que é cada uma dessas ações e ferramentas que podem ser utilizadas como 
meio de melhoria contínua do ente público.
Desta forma, o que você verá a seguir é uma explicação sobre os fatores 
fundamentais de gerência.
Antes de mais nada, a seguinte indagação: se você fosse um gestor público 
e tivesse interesse em ver a sua gestão se desenvolver nas bases do gerencia-
lismo (pós-burocrático), quais seriam as ferramentas que você destacaria e 
implantaria de imediato, com os devidos cuidados?
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático8
A partir de agora, veremos algumas dessas ferramentas.
Indicadores de controle
O que é indicador? De onde surgiu? Para que servem os indicadores? Essas e 
outras perguntas são vistas todos os dias e muitas pessoas não sabem respon-
der, embora se possa utilizar e, com toda certeza, você já utilizou de alguma 
maneira um indicador.
A palavra indicador surge do latim indicare, que significa dar sentido, 
revelar ou demonstrar. O indicador faz parte de um processo de mensuração, 
principalmente no campo do desempenho, seja ele produtivo, administrativo, 
financeiro, econômico, inovador e público.
Eles surgem com base da importância de gerir as situações e os processos 
organizacionais. Kapan e Norton, os criadores da ferramenta de gestão BSC, 
que tinha como objetivo mensurar quatro áreas das organizações de forma 
integrada, somadas aos fatores externos, diziam que o que não se pode me-
dir, não se pode gerenciar. Deming também dizia que não se gerencia o que 
não se mede. De fato, quando não se consegue mensurar, ou seja, dar uma 
quantificação, valoração ou peso, não se tem como gerenciar, pois fica muito 
mais no campo do abstrato. Os indicadores são formas encontradas de tornar 
mais visível aquilo que é muito abstrato.
O indicador é uma medida que ilustra e informa os fenômenos mais com-
plexos, se tornando muito simples sua visualização e interpretação, incluindo 
a possibilidade de comparações que possam apontar perspectivas de ação e/ou 
tendências. Mas essa capacidade de informar tendências não foi sempre assim.
Nos tempos mais remotos, do surgimento dos indicadores, se predomi-
nava como uma forma de quantificar, simplesmente. Isso significava que 
o indicador era sinônimo de quantidade ou classificação. Após os anos de 
1920, e depois da Segunda Guerra Mundial, os indicadores começaram a 
ser inseridos em outras áreas de atuação, deixando de ser algo exclusivo 
da área estatística, o que deu abertura para agências e divisões públicas 
utilizarem, uma vez que os indicadores econômicos evidenciavam o índice 
de crescimento do país.
Mas, afinal, o que ele mede?
Principalmente, o indicador pode ser aplicado a inúmeras áreas. Ele pode 
ser utilizado na gestão de pessoas, no setor financeiro, no desempenho do setor 
de marketing, na controladoria, no orçamento público, na gestão de licitações, 
nos processos judiciais e em inúmeras outras áreas de atuação, tanto no âmbito 
do privado quanto no âmbito do público.
9A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
Indicadores são instrumentos de medir o desempenho como forma de 
mensurar e analisar os resultados e objetivos, geralmente estipulados em 
um espaço de tempo determinado e delimitados. Atualmente ele é uma das 
formas de gestão organizacional com capacidade suficiente de informar e 
indicar sinais da organização a ponto de se tornar muito mais competitiva 
no mercado, bem como pode ser uma forma de indicar a eficiência do setor 
público em atender às demandas da sociedade.
Porém, o indicador precisa de outras variáveis, tais como base de dados, 
critérios e princípios para que os objetivos da organização possam ser atendidos. 
Eles podem medir dados sociais, desempenho de produtividade, atendimento 
à comunidade, grau de qualidade na prestação do serviço público, execução 
do orçamento público indicando folga de recursos, recursos exatos ou recursos 
utilizados além do planejado, implantação de políticas públicas e outros.
Diante do exposto, pode se verificar que os indicadores são um conjunto 
de ferramentas que auxiliam o ente público a entender a realidade presente, 
bem como a traçar tendências de futuro, seja ele de formar ou trazer uma 
informação sobre determinada realidade ou, então, apresentar valores quando 
a ele for agregado.
Controle orçamentário/financeiro
Nos últimos anos, o Brasil passou por transações necessárias de um regime 
autoritário para um regime mais democrático. Nesse período, turbulências 
políticas foram assolando o Brasil e, após a crise do Estado, a economia sofreu 
fortes impactos.
A queda no crescimento brasileiro reflete os percentuais e os investimentos 
realizados no atendimento básico das necessidades de uma sociedade, em que 
a Constituição Federal obriga o Estado a conceder o mínimo para a dignidade 
humana.
No entanto, esses efeitos fizeram com que a economia brasileira viesse a 
fracassar a cada tentativa de uma nova política econômica, fazendo com que 
o combate à inflação se tornasse o ponto mais importante de combate em 
todas as medidas econômicas.
Com as reformas administrativas que ocorreram, um novo movimento 
surgiu: a descentralização do capital público, dividindo parte desse recurso 
com Estados-membros e Municípios. Com esse fato, a Constituição propôs uma 
nova forma de organizar os planos orçamentários do Brasil. A partir daquele 
momento, surgiram ferramentas orçamentárias, buscando a uniformização.
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático10
De fato, a forma de conduzir os planos orçamentários do Estado recebeu um 
novo significado, sendo reconhecida como uma ferramenta de gestão de maior 
importância e uma das mais antigas da Administração Pública. Os governos 
utilizam o orçamento público para poder organizar os recursos, dando forma 
e contorno aos investimentos e às receitas públicas.
Com o tempo, novos instrumentos foram sendo incrementados, objetivando 
o controle e as formalidades legais orçamentárias. Porém, a contemporaneidade 
trouxe novas funções. Além das questões políticas, recebe as funções adminis-
trativa, gerencial, contábil, financeira e, mais recentemente, de planejamento, 
queé desenvolvido por meio de programas.
Não se pode negar que o orçamento público está diretamente vinculado ao 
controle, pois ele surgiu com a ideia de impedir a discricionariedade, ou seja, 
a livre-escolha de onde aplicar os recursos sem um planejamento adequado e 
técnico de investimentos. Dessa forma, se tornou obrigatório o detalhamento 
tanto da receita quanto da despesa.
A ideia do orçamento-programa foi concretizada em 1974, quando ob-
jetivava a descrição das atividades e dos orçamentos para o ano seguinte, 
servindo como uma espécie de roteiro orçamentário. A contar dos anos 2000, 
essa ferramenta foi revogada, sendo criada uma estrutura programática aos 
planos plurianuais de cada esfera federal. Dessa forma, vincularia o orçamento 
com o planejamento dos recursos e das ações de governo.
Nessa perspectiva, a ferramenta orçamentária passaria a ser muito mais 
que um simples documento que estimava as receitas e despesas, passaria a 
ser um documento programado, com metas, objetivos e resultados a serem 
alcançados. Esse conjunto de documentos formais e obrigatórios clarificam 
as ideias do governo, explicando como serão gastos os recursos que são arre-
cadados por meio de impostos, contribuições e demais fontes de receitas que 
são pagas pela população.
No Brasil, a lei orçamentária tem como base três ferramentas que se comple-
tam e fazem cumprir o prometido nas campanhas eleitorais: Plano Plurianual, 
Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Destaca-se que 
mesmo existindo os princípios da Administração Pública, o orçamento também 
passa pelo crivo dos princípios orçamentários próprios, que são: 
a) Anualidade: a lei orçamentária é compreendida pelo ano civil, ou seja, 
inicia em 1° de janeiro e finda em 31 de dezembro do mesmo ano. Dessa 
forma, o orçamento deve ser revisto e projetado, no mínimo, uma vez 
ao ano, com vistas às receitas e despesas para o exercício seguinte.
11A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
b) Equilíbrio: o orçamento deve seguir a regra básica orçamentária. Assim, 
as despesas devem corresponder às receitas, não gastando mais do que 
a capacidade financeira de quitação.
c) Exclusividade: a lei orçamentária abordará e tratará apenas de questões de 
caráter financeiro, não podendo abordar outros temas em seu documento.
d) Legalidade: o orçamento só é válido quando transformado em lei. Dessa 
forma, é necessário que haja um tratamento adequado para sua validade. 
Esse processo passa pela elaboração do Projeto de Lei Orçamentária 
Anual, que será guiado pelos projetos elencados na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e no Plano Plurianual (que será explicado em seguida). 
Após sua elaboração, o Executivo encaminha para o Legislativo, que 
discutirá em suas comissões próprias, levando ao plenário e colocando 
em votação. Após aprovado, o projeto retorna para o chefe do Executivo, 
que sanciona e promulga.
e) Publicidade: de caráter público, o orçamento deve ser publicado nos 
devidos meios de comunicação impressa, para que a população tome 
conhecimento do emprego dos recursos financeiros públicos e possa 
participar de forma mais efetiva da gestão. Além disso, Municípios que 
não tenham o Diário Oficial ou imprensa local, poderão disponibilizar 
informações no hall de entrada do ente público e nos meios tecnológicos 
(internet).
f) Unidade: os Municípios, os Estados e a União, cada um deles, têm 
seus próprios Projetos e Leis Orçamentárias. De acordo com o que foi 
tratado até o presente momento, cada um deles colocará em um único 
documento todas as projeções de receitas e despesas.
g) Universalidade: todas as receitas e despesas devem ser colocadas na 
lei. Nenhum recurso extra, tanto para receita quanto para despesa, 
deve estar fora da lei, tampouco deve ocorrer fora desse documento 
orçamentário. Também deve estar na lei orçamentária toda e qualquer 
empresa, autarquia e fundação que receba ou gerencie recursos públicos.
Ao todo, são três leis que devem completar o ciclo orçamentário em qualquer 
uma das três esferas governamentais. Partimos, agora, para a explicação de 
cada uma delas:
a) Plano Plurianual (PPA): é um planejamento que visa a projetar as inten-
ções de governo para um período de médio e longo prazo e compreende 
diretrizes, estratégias e metas. Tem como duração o período de quatro 
anos, em que se traçam as estratégias e as diretrizes do governo. No 
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático12
entanto, não completa os quatro anos do governo eleito. O PPA acaba 
sendo executado a partir do segundo ano de governo até o primeiro 
ano do governo seguinte.
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): definirá as prioridades de um 
governo para o período de um ano. Isso significa que na LDO estarão 
contidas as obras e os investimentos mais importantes para aquele ano 
em que ela se destina e as regras que deverão ser observadas para a 
formulação da Lei Orçamentária Anual.
c) Lei Orçamentária Anual (LOA): apresenta todas as receitas e despesas 
para o ano seguinte, de forma mais concreta. A LOA é a execução e o 
controle direto dos recursos.
Para clarear o entendimento dessas três leis, vamos comparar a um jogo de futebol: o 
PPA é a estratégia do time, em que o treinador estipula as diretrizes maiores de como o 
time de jogar, a LDO são as regras do jogo e a LOA é o jogo efetivamente. Os jogadores 
estão em campo e devem seguir as estratégias maiores, objetivando vencer aquele 
campeonato seguindo as regras estipuladas pela LDO.
Dessa forma, as leis orçamentárias são ferramentas de controle, plane-
jamento, metas e objetivos para o governo exercitar em um determinado 
período. Lembrando que todas as ações governamentais contidas na LDO e na 
LOA devem ser diretamente vinculadas ao PPA. Não se pode deixar de frisar 
a importância de criar indicadores de controle, pois a qualidade no serviço 
público e os investimentos na cidade, Estado-membro e União só acontecem 
com o bom uso dos recursos públicos.
O orçamento público brasileiro, assim como os serviços públicos, é um documento 
formal e legal, pois a projeção orçamentária para o ano seguinte ocorre pela aprovação 
do Legislativo, que transforma em uma lei, autorizando o Executivo a realizar os devidos 
investimentos e gastos públicos para manter a máquina estatal funcionando, bem 
como atender às necessidades dos cidadãos em todas as suas esferas.
13A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
Eficiência e eficácia na administração pública
A fi nalidade do Estado sempre foi, desde seu início, atender às necessidades 
da coletividade, defi nição até mesmo do seu princípio básico do interesse 
público, ou seja, suas ações devem ser direcionadas ao público.
A eficiência, nos anos 1930, ganhou uma intenção política de agir, no 
governo Vargas, quando surgiu a intenção de reestruturação do Estado, que-
brando com as raízes oligárquicas. Com essas mudanças, o governo objetivava 
desonerar a máquina pública, conter os abusos e adequar o orçamento.
A busca pela eficiência atravessou anos e décadas, passou os governos de 
Vargas, Kubitschek, Jânio, Ranieri, Goulart, Figueiredo e tantos outros: todos 
pela busca da reforma administrativa perfeita que resultasse em um Estado 
mais eficiente, eficaz e, também, mais efetivo.
A implantação de um Estado mais eficiente passa, inicialmente, pelo co-
nhecimento e entendimento do que realmente significa. Dessa forma, pode-se 
verificar que diferentes áreas do conhecimento trabalham com o significado 
de eficiência destinado às ciências administrativa, contábeis, de gestão e de 
administração pública.
À frente dessa palavra, eficiência, está o entendimento mais profundo do 
que o encontrado nos dicionários. Dessa forma, eficiência é a análise entre 
os recursos consumados e os resultados que se deseja alcançar, buscando 
otimizar os meios em função dos fins.
Alguns autores citam que eficiência tem relação com o custo-benefício de 
um objeto ou processo. Chiavenato,por exemplo, diz que é a correta utilização 
dos recursos. Dessa maneira, significando a melhor forma de realizar uma 
atividade, tornando mais racional.
Diante do exposto, pode-se concluir que eficiência é a forma como o ente 
público trata os “meios” de um processo, objetivando os fins. Desta forma, 
significa olhar ou trazer um novo ângulo de visão para transformar o mesmo 
processo de forma mais econômica e racional, diminuindo o tempo e utilizando 
recursos mais limitados.
Já a eficácia, por sua vez, é o alcance, ou seja, está diretamente relacionada 
com o resultado, fazendo as coisas certas. Nem sempre eficiência e eficácia 
andam de mãos dadas. Às vezes, o ente público pode ser eficiente, mas não 
ser eficaz, e pode ser eficaz sem ser eficiente.
É importante dizer que algumas visões sobre a eficácia recaem mais a nível 
estratégico, pois se referem a escolher os objetivos adequados ou as alternativas 
mais corretas. É o grau em que as metas foram efetivamente alcançadas, por 
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático14
exemplo busca pela qualidade, reeducação de despesas em folha de pagamento, 
redução de correções e manutenções de equipamentos entre outros. 
Assim, de fato, temos uma eficiência que se preocupa com os meios do 
processo e a eficácia com os fins do processo, seus objetivos. Porém, como 
falado anteriormente, para saber se a Administração Pública está sendo eficiente 
e eficaz é necessário criar indicadores que possam medir os dois aspectos, caso 
contrário, não se tem como comparar ou chegar a uma conclusão no processo 
de melhoria dos serviços públicos.
Claro que, para a Administração Pública, se juntarmos todos os aspectos 
vistos até agora, podemos chegar à conclusão de que tudo está interligado. A 
busca por prestar um serviço de qualidade passa pela forma como ela é prestada 
e se busca atender os fins deste serviço, não esquecendo que é necessário fazer 
reduzindo os recursos e maximizando os resultados. Isso só é possível se a 
Administração Pública tiver um programa de indicadores que possa fazer essa 
mensuração e apresentar indicadores e dados necessários para poder atuar de 
forma mais concreta e efetiva no serviço público.
Aliás, outra relação ligada a esses dois conceitos está na produtividade 
e na qualidade. Quanto à qualidade, pode-se destacar que a evolução dessa 
prática se deu em quatro fases. A primeira fase, denominada adequação ao 
padrão, tinha o foco na qualidade obtida pela inspeção. A ideia era que o 
projeto estivesse de acordo e que a qualidade fosse um problema de verificar 
a conformidade do resultado com o projeto. Na segunda fase, denominada 
adequação ao uso, o principal objetivo era a qualidade do projeto. Ele deveria 
garantir que o cliente receberia a satisfação das necessidades atendidas se o 
projeto tivesse sido bem elaborado. Na terceira fase, surge a adequação ao 
custo, ou seja, a qualidade da conformidade era de acordo com as necessida-
des do cliente. Nesse aspecto, o objetivo primário era atender ao cliente com 
custo baixo, ou seja, o projeto tinha que ser desenvolvido com o menor custo 
possível. Por fim, a quarta fase era baseada na adequação às necessidades 
latentes. Assim, o olhar era voltado à criação do produto ou serviço que vinha 
a dar satisfação e aprovação pelo cliente. 
No entanto, com o passar do tempo, o conceito de qualidade passou a ser 
voltado para o mercado, antecipando as vontades dos consumidores. Ela dei-
xou de ser tratada de forma isolada e passou a ser tratada, nas organizações, 
de forma integrada tanto verticalmente quanto horizontalmente. A evolução 
mais dinâmica do conceito mostrou que a aplicação da qualidade total não 
é a única forma de obter a qualidade e entregar isso ao cliente final, que, no 
caso da Administração Pública, é cada cidadão que busca o serviço público.
15A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
O foco principal, na Administração Pública, é atender ao cidadão ou 
usuário o serviço e os resultados esperados, compreendendo de forma clara 
as reais demandas, bem como a implantação da eficiência e da eficácia. 
Mesmo falando em adoção da qualidade, é importante estabelecer os ins-
trumentos de modernização necessários, que passam pelo entendimento 
da dimensão da reforma administrativa do Estado. O resultado disso é 
simples: proporcionar melhor qualidade vida. Assim se define qualidade: 
a entrega de produtos e serviços que atendam à necessidade do cliente, em 
todos os seus aspectos.
Quanto à produtividade, pode ser definida como a eficiência que se aplica 
no processo produtivo em relação aos insumos que são transformados, seja do 
serviço ou do produto. Isso significa que é a ferramenta utilizada para obter 
o que se deseja no processo de transformação.
Dessa forma, percebe-se que não é tão fácil integrar todos esses fatores, 
pois temos uma demanda da sociedade, em que a Administração Pública, 
para ser caracterizada como eficiente e eficaz, deveria entregar serviços 
públicos realizados da forma mais rápida e certa, observando a forma como 
são produzidos, atendendo às necessidades do usuário.
No entanto, até o momento, foram integrados os fatores em que se trabalhou 
até agora, porém, não podemos esquecer que, além disso, esses processos 
devem estar alinhados ao planejamento estratégico da Administração Pública, 
ou seja, tudo que foi falado só será possível se o planejamento for inserido 
nesse processo.
Planejamento estratégico no setor público
Planejamento estratégico sempre foi uma das ferramentas tratadas dentro dos 
conceitos e dos estudos administrativos. Antes de seguir em diante, tratando 
sobre o que é planejamento estratégico e o inserindo no setor público, é bom 
destacar o que não é planejamento estratégico.
Dessa forma, planejamento estratégico não é um caixa de mágicas, na qual 
se escolhe o melhor truque para enganar os telespectadores. Também não é 
uma previsão, pois não é necessário prever. Não é trabalhar com perspectivas 
de futuro, pelo contrário, ele traça o futuro com a situação atual e, por fim, 
não é uma tentativa de reduzir ou eliminar riscos de operações da organização.
O planejamento estratégico é uma forma sistêmica e organizada de desen-
volver e manter os recursos e objetivos organizacionais diante das mudanças 
de mercado. Também pode ser definido como uma maneira de tomar decisões 
para o futuro com risco reduzido.
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático16
Ansoff dizia que o planejamento estratégico era uma série de diretrizes 
que detalhavam a posição da organização no mercado, bem como o caminho 
que ela seguiria, como isso seria feito e com quais ferramentas.
Nos tempos mais modernos, o conceito de planejamento estratégico se 
transformou e se define como sendo etapas inter-relacionadas e interdepen-
dentes em que a cúpula administrativa apoia baseando-se na definição da 
missão, na análise do ambiente, nos objetivos, nas metas, na formulação de 
estratégias e no plano de ação. Essas etapas devem ser precedidas de processos 
de avaliação frequente, controle dos indicadores e feedbacks.
No entanto, no ambiente público, é muito difícil encontrar na gestão do ente 
público pessoas capazes de gerir, administrar e proporcionar a satisfação aos 
usuários do setor público. Dessa forma, o planejamento estratégico público 
aparece como ferramenta que norteia e direciona as ações de governo pelo 
período de médio e longo prazos, determinando metas e objetivos e reduzindo 
decisões equivocadas.
Em suma, é possível afirmar que o planejamento estratégico público é o 
documento que aponta os caminhos e os trilhos a serem seguidos nos próximos 
anos de governo, fazendo com que os objetivos maiores sejam atendidos, por 
meio do controle de indicadores, acompanhando os recursos financeiros e 
orçamentários, buscando ofertar serviços de qualidade com tempos menores 
de produção e que atendam às necessidades do cidadão ou do usuário.
Claro que, ao mesmo tempo, pareceum tanto quanto utópico, pois se tem 
presente um conglomerado de normas e regras a que se deve atentar, somado 
ao arcabouço legal que se deve seguir para não enfrentar atos ilegais. Se 
pegarmos a primeira parte deste parágrafo e retornarmos às ideias do modelo 
burocrático, nos deparamos inseridos em um modelo gerencial com premissas 
burocráticas, uma vez que as ferramentas gerenciais estão inseridas juntamente 
com as normas e regras.
Nesse contexto, se pergunta: e como será o futuro da administração pública, 
diante de tanta necessidade de reformular sua forma de pensar e, ao mesmo 
tempo, com tantas regras e rotinas a cumprir?
Influências do pós-burocrático
 Tendo em vista as evoluções históricas das reformas no Brasil, o modelo de 
gestão mais moderno está calçado nos conceitos de administração pública no 
pós-burocrático. Esse tipo de administração deve atender a uma realidade que 
cada vez se torna mais complexa e plural.
17A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
O contexto plural está na utilização de diversas organizações que estão 
disponíveis, tais como internacional, nacional, microrregional, local e muni-
cipal, as quais estão ligadas por um sistema de rede corporativa, incluindo 
ONGs, bem como profissionais e usuários de computador.
Ao que tudo indica, a administração pública, em um sistema trabalhando 
em rede, passa a ser muito mais pública e democrática do que estava sendo nas 
últimas décadas, quando se dizia público um lugar dominado por interesses 
capitalistas.
A sociedade civil também acaba sendo reformulada e recebendo nova 
definição, como espaço público não estatal, havendo uma nova articulação 
entre as relações de Estado e sociedade. O que anteriormente era uma relação 
entre sociedade e Estado, centrada no próprio Estado, agora passa a ser uma 
matriz centrada na sociedade.
Ainda sobre os aspectos pluralistas de ser, pode caracterizar idealizações 
democráticas liberais, em que a autoridade permanece sobre os jogos livres 
de interesses dos grupos que se assemelham com o governo. Por outro lado, 
a visão de plural é aquela em que diferentes grupos negociam e lutam por um 
equilíbrio do poder, usando influências para, a partir das diferenças, gerar a 
unidade necessária de governança de um Estado.
Claro que esse jogo de interesses e da própria característica plural pode 
gerar resultados positivos e negativos. Tudo vai depender da forma como os 
conflitos gerados vão proceder na resolução positiva. 
O grande desafio, ou uma das perspectivas do Estado moderno, é vencer as 
barreiras do burocrático, tornando mais pública a Administração, mais acessível 
e menos estatal. É reconhecer a heterogeneidade dos grupos e, também, dos 
interesses, buscando encontrar um consenso entre a disputa que ocorre dentro 
de um ambiente plural. É abrir as portas para a participação e a negociação.
Os modelos tradicionais se transformam assumindo papeis de mercado. Os 
departamentos, antigamente grandes e lotados, passam por uma reformulação 
e acabam sendo divididos em pequenos centros de formulação de políticas. 
A parte operacional é designada para conjuntos satélites que terão a função 
de implantar as políticas criadas.
A população passa a não mais aceitar respostas medianas, exigindo res-
postas rápidas e firmes. A necessidade da excelência emerge nas organizações 
e a resolução das demandas dos clientes, no caso do público também visto 
como usuário, é questão preponderante.
Também não se trata de apenas reduzir a estrutura pública, mas de adaptá-
-la à nova realidade social e às conjunturas atuais. Sem dúvida, a redução da 
máquina poderá ser uma consequência, porém o enxugamento não é o foco 
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático18
principal, e sim a reformulação de sua função como Administração Pública 
de um Estado.
A era do pós-burocrático também pode ser chamada de pós-moderno, 
quando os estudos se voltam para a nova forma de organizações privadas e 
públicas, na qual suas características principais estão na descentralização, 
na estruturação em rede e na conectividade tecnológica das informações. 
Também cabe a esse modelo a resolução de conflitos mais imediatos, em que 
os líderes são muito mais participativos e comprometidos. É realmente uma 
forma diferente de se pensar o ente público.
É no pós-burocrático que as organizações se tornam mais intensas, pro-
piciam um ambiente de mais diálogo e ficam mais abertas. Para Vasconcelos 
(2002), algumas características são destacadas nesse modelo organizacional, 
tais como: criação de grupos de trabalhos flexíveis, que têm por objetivo a 
execução de uma determinada atividade e são estabelecidos para o atingimento 
dos objetivos mais claros e de forma temporária; criação de uma cultura de 
confiança mútua e dialogada; missão se torna ferramenta estratégica dos ob-
jetivos da organização; disseminação da informação e criação de um ambiente 
mais propenso ao conhecimento, oportunizando as ferramentas necessárias 
para o fácil acesso e a recuperação deste; e, por fim, a criação de mecanismos 
de retornos e avaliação de desempenho.
Mas, afinal, realmente a forma de administrar está se afastando das ideias 
weberianas? A resposta não é tão simples, uma vez que autores afirmam 
que organizações no modelo pós-burocrático são raridades e que, como um 
modelo de organização, é consenso que entes assim, tanto no público como 
no privado, não existem, questionando a existência do próprio modelo. Uma 
vez que não é fácil encontrar organizações nesses moldes, fica muito mais 
difícil encontrar e definir o modelo como ele é.
Nesse contexto, cabe uma reflexão sobre o cuidado dos modelos burocrático 
e pós-burocrático, pois quando tratados como teoria organizacional, surgem 
ideias de que o a ruptura entre o modelo de Weber e o pós-burocrático não 
ocorreu de fato, o que aconteceu foi uma adaptação dos modelos conforme o 
tempo. Assim como aconteceu em outros modelos que passaram por tentati-
vas de reformas no Estado, todas elas são fortemente vinculadas ao modelo 
burocrático de gerir.
É mister dizer que o modelo pós-burocrático ainda não está totalmente 
completo e está, apenas, em fase inicial, porém duas áreas de reflexão dessa 
nova forma de administrar podem ser destacadas. Uma delas é o formato ge-
rencial, que já foi abordado anteriormente, a outra é por meio de participação 
cidadã e controle social.
19A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
Diante disso, aparecem alguns pensadores sobre a temática, que dizem 
que a nova forma de organização está vista de duas maneiras. A primeira 
está voltada à lógica de ação diferente da instrumental, o que significaria 
o primeiro sinal de um modelo mais moderno. A segunda maneira é vista 
como um aperfeiçoamento da abordagem contingencial, que trata as ações 
da organização de acordo com a situação, ou seja, o ente público daria as 
repostas necessárias conforme a ocasião e sua decisão poderia ser diferente 
em situações similares.
No que tange ao trabalho em rede na administração pública, se destaca 
a ideia da biologia, em que a soma das partes gera o todo, ou seja, a soma 
dos diversos órgãos humanos forma o corpo e, assim, funciona um sistema 
organizacional. 
O conceito de rede revela a importante ideia voltada, exatamente, para 
as ciências políticas, uma vez que ela surge com abordagens modernas de 
resolução de problemas entre as relações interorganizacional e do pluralismo, 
conforme falado anteriormente.
Dessa forma, trabalhar em rede é trabalhar com diferentes canais de co-
municação que permitam uma rápida interação, além de transparência.
Como uma das consequências em um modelo em rede é a participação 
mais efetiva dos colaboradores. Mesmo com ideias diferentes, acabam sendo 
engajados e, desta forma, contribuindo ao ponto de enriquecer a experiência 
com os serviços prestados. Isso se deve ao fato de que a administração em 
rede veio para ficar. Embora tardia, ela não tem como ser“excluída” desse 
processo todo.
Além disso, o trabalho em rede aproxima as informações e os setores, 
que, por algum motivo, ainda continuam verticalizados, e, ainda, integra 
informações com as administrações indiretas e, quem sabe, com os agentes 
externos ao setor público.
Por outro lado, o trabalho em rede da administração pública fomenta a 
articulação de indivíduos e organizações, focando na resolução de problemas 
mais complexos aliados aos interesses comuns. Além do mais, o modelo 
(rede) vem se apresentando como sinônimo de democracia e participação, 
tendenciando as ideias horizontais, abertas e plurais, em que o poder não está 
centralizado e não existe a hierarquização organizacional, principalmente no 
que tange à tomada de decisão.
A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático20
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23A administração pública gerencial ou o modelo pós-burocrático
http://gsp.cursoscad.ufsc.br/wp/wp-content/uploads/2013/02/
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