Introdução à Administração Financeira e Orçamentária

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Introdução à Administração Financeira e Orçamentária
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
CONSIDERAÇÕES GERAIS (CONCEITOS BÁSICOS)
Somente estudando a LOA mais a fundo que é possível fazer a diferenciação de “orça-
mento” do sentido estrito para o sentido amplo. Ex.: no princípio da exclusividade (art. 165, § 
8º, CF), é determinado que a LOA é exclusiva da previsão da receita (de onde esse dinheiro 
será tirado) e fixação da despesa (onde esse dinheiro será utilizado). O que passar disso, a 
norma considera proibido colocar na LOA (conteúdo estranho, alheio, diverso), salvo autori-
zações para contratar empréstimos (operações de crédito) e permitir reforços de valores que 
se tornaram insuficientes (crédito adicional suplementar). 
A lei dispõe que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, ressalvadas as operações para contratação de crédito, inclu-
sive por antecipação de receita orçamentaria, ou para abertura de crédito adicional suple-
mentar”. A questão pode trazer, ao invés de “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo 
estranho...”, “o orçamento não conterá dispositivo estranho...”, estando certo, pois, no caso, 
“orçamento” é LOA. 
No aspecto técnico, é o Poder Legislativo quem fornece a autorização para gastos. No 
caso da União, Congresso Nacional (Senado e Câmara); nos estados, Assembleias Legisla-
tivas; nos municípios, a Câmara Municipal. Para que o Legislativo possa autorizar o uso de 
dinheiro público em alguns gastos, dando um limite que deve ser respeitado, deve haver pla-
nejamento, responsabilidade pela propositura das normas, e cabe ao Poder Executivo essa 
responsabilidade. 
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Na União, trata-se do Presidente da República; nos estados e DF, são os governadores; 
no município, os prefeitos. O Executivo propõe o projeto das normas, o Legislativo aprecia, 
podendo ou não fazer alterações (emendas), devolve a proposta para o executivo, que vai 
gerir e praticar, e o Legislativo fiscaliza o cumprimento do que foi autorizado, com o auxílio 
do Tribunal de Contas.
No aspecto técnico, é possível associar o “crédito” (orçamento) com o cartão de crédito 
comumente usado no dia a dia. Cartão de crédito não é dinheiro, e sim um limite para gasto, 
autorizado pelo banco com base na renda da pessoa. 
Financeiro = recurso = dinheiro.
Atividade Financeira do Estado: o dinheiro deve ser depositado na chamada Conta 
Única do Tesouro. Cada ente tem sua própria Conta Única, que guarda o dinheiro público, 
que só pode ser utilizado até o limite de uma autorização.
Em compras feitas com cartão de crédito, não sai dinheiro da conta bancária da pessoa, 
pois crédito não é dinheiro. O dinheiro é o recurso. Na administração pública, lida-se com 
dinheiro (recursos) gerado por diversas fontes de receitas. O dinheiro é arrecadado e guar-
dado na Conta Única do Tesouro, em obediência ao princípio de unidade de tesouraria (ou de 
caixa). Na União, esse dinheiro fica no Banco Central. Para que um órgão público (ex.: TCU, 
Senado, Câmara Federal) possa usar o dinheiro que está na conta, ele precisa de autoriza-
ção, que limita o uso do dinheiro. Esse limite é o crédito (dotação).
 
Administração Financeira e Orçamentária: dinheiro público é administrado, respei-
tando o que foi autorizado para uso (crédito, orçamento no sentido técnico).
Conceitos Básicos
• Crédito: autorização para gasto = limite = dotação = orçamento (visão técnica)
• Recurso: dinheiro, financeiro
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Empenhar – Liquidar – Pagar: são estágios da execução da despesa. Uma despesa 
não é paga (o pagamento ainda está em aberto) por falta de recurso, por exemplo, e a des-
pesa fica empenhada porque só foi dado o crédito (orçamento), ainda não saiu dinheiro da 
Conta Única. Para pagar, é necessário, primeiro, conferir o objeto (se o serviço foi prestado, 
se o material foi entregue conforme o combinado), e isso é a liquidação da despesa. 
Receita e despesa, apesar de serem dois conceitos diferentes, se relacionam. Crédito e 
recurso também são conceitos distintos, embora relacionados.
 
Ex.: uma pessoa concursada é uma despesa para o Estado, por conta do salário; e para 
que o Estado abra um concurso, ele precisa de autorização, dada por um crédito, gerado com 
base na expectativa de receita, que gera dinheiro na conta (recurso).
Orçamento
Receita Despesa
$ 3.000 (salário) (fonte 1)
$ 1.000 (aluguel) (fonte 2)
$ 500 (juros de dinheiro aplicado) (fonte 3)
$ 1.000 (empréstimo) (fonte 4)
$ 1.000 (moradia: água, luz, condomínio etc.)
$ 2.000 (saúde/educação)
$ 1.000 (alimentação)
$ 1.300 (compra de uma TV nova)
$ 200 (aplicação na bolsa de valores)
$ 5.500 $ 5.500
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Todas as pessoas têm orçamento, mesmo que seja proveniente de doações (a pessoa 
pode não ter fonte própria de receita). A receita é de onde se tira o recurso (dinheiro). 
O Estado possui 13 fontes para gerar renda, receita: receita de impostos, taxas e con-
tribuições (tributárias), contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, serviços, 
transferências correntes e outras receitas correntes (todas essas são denominadas recei-
tas correntes). As outras 5 são receitas de capital: operações de crédito, alienação de bens, 
amortização de empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital.
Em primeiro momento, uma pessoa faz a previsão de qual será sua receita, mas a mesma 
pode sofrer alterações, o que faz com que a pessoa precise ajustar seus gastos para ade-
quá-los à receita (contingenciamento de receita). Isso também ocorre com a administração 
pública, que faz estimativa, mas nem sempre recebe todos os valores, ou o valor que esti-
mou, levando à necessidade de ajuste e contingenciamento de despesa (a necessidade deve 
ser analisada a cada bimestre, de acordo com o artigo 9º da LRF).
O contrário também pode ocorrer: uma pessoa estimou as receitas e despesas em um 
determinado valor, mas recebe um bônus no salário, aumentando, assim, a receita. Uma des-
pesa nova pode, então, ser gerada. Isso também pode ocorrer no setor público, o que muda 
são os termos técnicos utilizados. 
Extraorçamentária: não se relaciona com a LOA; 
Orçamentária: se relaciona com a LOA, dividida em categorias econômicas (corrente, 
dividida em origens; de capital, dividida em origens).
Receita Despesa
1. Correntes
$ 3.000 (salário) (fonte 1)
$ 1.000 (aluguel) (fonte 2)
$ 500 (juros de dinheiro aplicado) (fonte 3)
2. De Capital
$ 1.000 (empréstimo) (fonte 4)
$ 1.000 (moradia: água, luz, condomínio etc.)
$ 2.000 (saúde/educação)
$ 1.000 (alimentação)
$ 1.300 (compra de uma TV nova)
$ 200 (aplicação na bolsa de valores)
$ 5.500 $ 5.500
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Fazendo um paralelo com o dia a dia e o que acontece na administração, o salário seria 
a receita “tributária”; o aluguel, uma receita patrimonial; os juros, uma receita de serviços que 
a administração pública prestou, concedendo empréstimo a juros. O empréstimoseria uma 
operação de crédito.
No caso das despesas, fazendo um paralelo com o dia a dia e o que acontece na adminis-
tração, energia, água, aluguel, plano de saúde, mensalidade escolar, alimentação, por exem-
plo, são gastos correntes. A compra de TV, as aplicações, seriam as despesas de capital.
Receita Despesa
1. Correntes
$ 3.000 (salário) (fonte 1)
$ 1.000 (aluguel) (fonte 2)
$ 500 (juros de dinheiro aplicado) (fonte 3)
2. De Capital
$ 1.000 (empréstimo) (fonte 4)
3. Correntes
$ 1.000 (moradia: água, luz, condomínio etc.)
$ 2.000 (saúde/educação)
$ 1.000 (alimentação)
4. de Capital
$ 1.300 (compra de uma TV nova)
$ 200 (aplicação na bolsa de valores)
$ 5.500 $ 5.500
Gastos com moradia, luz, água, seriam outras despesas correntes. Saúde e educação 
podem ser outras despesas correntes ou despesa com pessoal e seus encargos. Indenizató-
rio é sempre em outras despesas correntes; se for de grupo remuneratório, é pessoal.
A compra de um equipamento, como uma TV nova, seria um investimento, bem como a 
aplicação para render juros. Se a TV fosse usada, seria o caso de inversão financeira. 
���������������Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula 
preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira.
��A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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RELEMBRANDO
Receita Despesa
1. Correntes
$ 3.000 (salário) (fonte 1)
$ 1.000 (aluguel) (fonte 2)
$ 500 (juros de dinheiro aplicado) (fonte 3)
2. De Capital
$ 1.000 (empréstimo) (fonte 4)
3. Correntes
$ 1.000 (moradia: água, luz, condomínio etc.)
$ 2.000 (saúde/educação)
$ 1.000 (alimentação)
4. de Capital
$ 1.300 (compra de uma TV nova)
$ 200 (aplicação na bolsa de valores)
$ 5.500 $ 5.500
As despesas podem ser correntes ou de capital, assim como as receitas.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
O Estado (poder público), a administração pública, desempenha várias atividades: 
tributária, econômica, de poder de polícia, e financeira. A atividade financeira se relaciona com 
todas as outras, pois tributo é uma fonte de receita, a economia (tanto interna quanto externa) 
influencia nos recursos públicos (se a economia vai bem, aumenta o número de empregados, 
a arrecadação aumenta, mais pessoas consomem e produzem; se a economia vai mal, 
aumenta o número de desempregados, o consumo reduz, as empresas produzem menos e, 
consequentemente, o Estado arrecada menos). A atividade patrimonial tem a prestação de 
bens e serviços públicos feita com esse dinheiro arrecadado pelo Estado (são comprados do 
sistema utilizado pelo servidor ao prédio onde o mesmo trabalha, por exemplo).
Levantamento periódico das necessidades:
• Saúde;
• Segurança;
• Transporte;
• Educação.
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Todas essas necessidades são planejadas, compiladas e acompanhadas por um período 
de 4 anos (PPA = plano plurianual, uma visão macro e estratégica do orçamento público. 
Elaborado no 1º ano de mandato do chefe do Executivo). 
Exemplo: PPA 2020 – 2023 (União, Estados e DF – Municípios têm uma diferença de 
2 anos, pois as eleições são em períodos diferentes. No caso do exemplo, seria de 2022 – 
2025 ou 2018 – 2021).
 
• Previsão das R;
• Fixação das D;
• Objetivos: resultados que se pretende alcançar;
• Diretrizes: caminhos que se deve trilhar para alcançar os resultados;
• Metas: etapas a serem seguidas para alcançar os objetivos.
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Entretanto, ao fazer o planejamento para 4 anos, é preciso priorizar o que fazer em 
cada ano, e é isso que a Lei de Diretrizes Orçamentárias aborda. Em um primeiro momento, 
ainda em 2019, é preciso planejar as metas e prioridades para o ano de 2020. A fatia do PPA 
que será executada em 2020 será determinada pela LDO. Para isso, é feito o levantamento 
de dinheiro público, por meio das diversas fontes de receita, e quantificação do gasto, por 
meio das despesas. Ex.: se o intuito é construir uma rodovia ao longo de 4 anos, em 2020 
é construído apenas o primeiro trecho, mas é preciso prever de onde sairá o dinheiro e que 
tipo de despesa será feito.
Em 2020, é feito o levantamento de metas e prioridades para 2021, bem como é 
quantificado o tipo de despesa e de onde sairá a receita para cobrir tal.
Para cada PPA, são necessárias 4 LDOs e 4 LOAs, que demonstram de onde vem o 
dinheiro e para onde ele vai.
O ciclo de um PPA se fecha com o estabelecimento das 4 LDOs e LOAs.
Receita: de onde se tira o dinheiro; despesa: o que se faz com o dinheiro. São conceitos 
distintos, mas que se relacionam. Quanto maior a receita, maiores podem ser os gastos. 
Exemplos de despesas: comprar uma TV nova, pagar contas de água e luz, pagar 
funcionários (gastos que podem existir tanto no dia a dia quanto na administração pública). 
As despesas precisam de limites, e cada órgão precisa de um crédito, um valor, um limite 
para gastar em determinado período, que é anual.
Crédito e recurso são coisas diferentes. O crédito é o limite dado para que se possa 
realizar despesas. Exemplo: se o crédito é de R$ 100,00, o máximo que se pode gastar de 
despesa é R$ 100,00.
É a expectativa de dinheiro que faz o crédito ser maior ou menor. O dinheiro na conta 
recebe o nome de recurso, mas, antes de chegar à conta, é planejado, previsto, estimado.
 
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Exemplo: foi feita, em 2020, uma previsão de receita no valor de 4 trilhões de reais em 
2021. Logo, o crédito limite é de 4 trilhões de reais. Essa autorização de crédito é feita pela 
PLOA. Com base na expectativa, tem-se o teto fixado de quanto se pode gastar. Esse crédito 
é dividido em algumas partes (Executivo, Legislativo, Judiciário, MP, DP etc. – cada estrutura 
da administração pública recebe sua fatia de crédito, e essas estruturas terão, cada uma, 
suas despesas, a depender da atuação).
As etapas descritas acima são realizadas no período de planejamento de uma lei que traz 
a autorização, com vigência anual (no caso, o projeto é de 2020, mas a lei fica vigente em 2021).
Em 2021, as receitas não serão mais previstas, pois as previsões começarão a ser 
recebidas. Nem toda receita é lançada, somente as que dependem de fato gerador. O 
recebimento corresponde à arrecadação, e uma vez que o dinheiro é recebido, é reunido 
(recolhido) em uma Conta Única.
A diferença entre receita e recurso, portanto, é temporal. No PLOA em 2020, é feita 
uma previsão com estimativas de valores: é a receita, que é prevista, pode ser lançada (a 
depender do tipo de receita), é recebida (arrecadada) e depois transferida para Conta Única 
(recolhida). À medida que o dinheiro entra na Conta Única, seu total é denominado recurso 
(não se diferencia mais imposto de taxa, por exemplo). 
A partir do lançamento, já é considerada a execução da LOA. O mesmo ocorre a partir do 
empenho, já é a execução da despesa.
O valor do recurso pode ser o mesmo que foi planejado na receita. Ex.: o dinheiro 
planejado e previsto em 4 trilhões de reais pode vir no total de 4 trilhõescomo recurso, que 
será o teto da despesa. Então, é feito o empenho, que é o compromisso do crédito. Até 
4 trilhões de reais podem ser empenhados. Também podem ser recebidos 3,5 trilhões do 
planejamento e previsão de 4 trilhões (e, com isso, parte do crédito deverá ser bloqueada. 
Toda a estrutura da administração sofrerá: o Executivo terá uma fatia bloqueada, bem como 
o Judiciário, o MP. Todos sofrerão o contingenciamento de despesas, pois o valor esperado 
em receita que entrou na Conta Única foi menor), ou 4,5 trilhões (será possível gastar mais, 
mas antes do valor virar despesa, é preciso solicitar mais crédito. Eles recebem o nome de 
créditos adicionais que podem crescer à medida que o recurso na conta se confirmar além 
do previsto).
O uso do crédito (autorização legislativa para gastos) é feito no empenho da despesa.
O pagamento da despesa não é mais uma questão de crédito, depende do recurso 
(dinheiro que está na Conta Única). 
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O dinheiro da receita permite gastar, fazer despesa. Esse dinheiro vira recurso na conta, 
que é usado na forma de despesa. Tudo isso é sob responsabilidade do chefe do Executivo 
(na União, Presidente da República; nos estados, governadores; nos municípios, prefeitos). 
Esse chefe tanto conduz o planejamento (por projetos de lei) quanto a execução (por leis). 
Tudo isso é elaborado mediante um limite (crédito), fornecido pelo Congresso Nacional 
na União; pelas Assembleias Legislativas nos Estados; pela Câmara dos Vereadores nos 
Municípios. O limite de gastos tem, por base, a quantidade de dinheiro que se tem na conta, 
que teve por base a previsão na estimativa de receita. Para aumento do crédito, é necessário 
solicitar nova autorização (crédito adicional – existe exceção em caso de urgência: crédito 
extraordinário).
A atuação do Legislativo conta com o auxílio dos Tribunais de Contas (no caso da União, 
TCU; no caso dos Estados, Tribunais de Contas Estaduais).
Influência do papel social: é a sociedade que elege o chefe do Executivo e a composição 
do Legislativo.
DIRETO DO CONCURSO
1. (FGV/PREFEITURA DE SALVADOR-BA/FISCAL DE SERVIÇOS MUNICIPAIS/2019) 
Em relação à atividade financeira do Estado, analise as funções a seguir.
 I – Obtenção de recursos por meio de receitas públicas. 
 II – Criação de crédito público por meio de endividamento público.
 III – Gestão e planejamento da aplicação dos recursos, por meio do orçamento público.
Está correto o que se afirma em
a. I, somente.
b. II, somente.
c. III, somente.
d. I e II, somente.
e. I, II e III.
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COMENTÁRIO
• Recursos = dinheiro.
• Crédito = valor limite definido de acordo com a expectativa de receita.
• Endividamento público = contratação de empréstimos/financiamentos (operação 
de crédito).
• LOA = estimativa de receita e fixação de despesas.
2. (CESPE/MPC-PA/ANALISTA MINISTERIAL/CONTROLE EXTERNO/2019) A 
Constituição Federal de 1988 prevê a competência do Congresso Nacional para exercer 
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta. De acordo com tal previsão, é correto 
afirmar que o objeto material do direito financeiro é
a. a contabilidade pública.
b. o processo orçamentário.
c. a atividade financeira estatal.
d. o controle das finanças públicas.
e. a relação do ente público com o contribuinte.
3. (VUNESP/TJ-SP/ADMINISTRADOR JUDICIÁRIO/2019) É correto afirmar que a 
atividade financeira do Estado deverá respeitar à seguinte regra no Brasil:
a. é vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas pelo Poder Legislativo por maioria 
simples. 
b. é facultado ao Poder Executivo a instituição de fundos públicos especiais 
mediante decreto.
c. é permitido o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, 
desde que constem do Plano Plurianual
d. nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano setorial, sob pena de crime de responsabilidade.
e. é vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
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COMENTÁRIO
A atividade financeira do Estado envolve um conjunto de coisas.
a. É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas 
de capital, ressalvadas as autorizadas pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (Regra 
de Ouro – art. 167, III, CF).
b. É proibido ao Poder Executivo a instituição de fundos públicos especiais mediante decreto 
(o correto é lei: arts. 71 a 74, Lei n. 4.320/1964).
c. É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, 
desde que constem do Plano Plurianual (art. 167, I, CF).
d. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, sob pena de crime de responsabilidade 
(art. 167, § 1º, CF).
e. É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa 
e sem indicação dos recursos correspondentes (art. 167, V, CF).
GABARITO
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