Direito Administrativo (49)
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dentre os quais se enquadra a 
seguridade social.
Ademais, no arcabouço engendrado pelo constituinte, cabe papel fundamental à Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, conforme delineada pelo art. 165, § 2º, e ao orçamento da seguridade social que lhe é 
tributário, previsto no § 2º, do art. 195, ambos da Lei Maior.
De outra parte, deve ser editada a Lei Orçamentária, a cada ano. E, por último, há de existir o Plano 
de Custeio. Parece haver sido estabelecida certa hierarquia entre os diversos planos. Com o plano plurianual 
deve guardar compatibilidade o orçamento anual, como determina o § 7º do art. 165 da Constituição de 
1988.
O orçamento, por sua vez, deve ater-se às metas e prioridades fixada na lei de diretrizes 
orçamentárias (art. 195, § 2º). No interior de todo esse amplo arcabouço se insere o Plano de Custeio que 
qualifico como o instrumento apto a impor a manutenção, em caráter permanente, do necessário equilíbrio 
financeiro e atuarial da seguridade social.
Com efeito, se o Plano de Custeio estima o valor das contribuições sociais que financiarão o Plano de 
Proteção em determinado período e se tal Plano deve ser revisto a cada ano, as regras que vinculavam os 
contribuintes até então só podem ser modificadas tanto para majorar como para reduzir certa fonte 
financeira quando a projeção atuarial que fundamenta e integra o Plano de Custeio for revista e, a seu 
tempo, submetida à apreciação do Poder Legislativo.
Na seguridade social, o Plano de Custeio deverá situar as coordenadas de risco e de contribuição. 
Destarte, certas empresas deverão pagar maiores contribuições e outras, ao contrário, deverão ter seus 
encargos reduzidos.
Todas essas considerações preliminares nos obrigam a chamar a atenção para aspecto de grande 
relevância.
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Se as contribuições sociais estivessem subordinadas integralmente aos princípios gerais da 
tributação o desequilíbrio poderia perdurar por largo tempo, para que se cumprisse o disposto no art. 150, 
III, b, da Constituição.
Por força desse comando, que é conhecido como principio da anterioridade, só no inicio do exercício 
financeiro subseqüente poderia ser cobrado o tributo criado em determinado ano. Mas, no que concerne às 
contribuições sociais resultou estabelecido o que se convencionou denominar de anterioridade mitigada.
De fato, conforme previsto no § 6º do art. 195, da Constituição de 1988, as contribuições sociais 
podem ser cobradas noventa dias depois da respectiva criação. Portanto, sempre que estiver em risco a 
manutenção da seguridade social, em curto prazo poderá ser implementada outra fonte de financiamento 
para seus programas.
A regra da contrapartida.
Porém, há componente fixo a ser considerado, assim no plano plurianual, como no orçamento da 
seguridade social. Atuando como guide (ESSER), como diretriz, para elaboração de tais peças, esse 
elemento permite que sejam enfrentadas as zonas de turbulência que ocorrem no peculiar campo de 
atuação do sistema.
Conquanto não tenha sido inscrita no elenco inicial dos objetivos da seguridade social, temos 
considerado a diretriz estabelecida pelo art.195, § 5º, que cognominamos regra da contrapartida, como 
sendo esse "guide" que, a certa altura da evolução da proteção social brasileira, foi necessário explicitar.
Parece-nos que se trata de, para utilizarmos o linguajar atual, um principio virtual. Principio esse que 
é chamado a garantir, o permanente equilíbrio financeiro do sistema de seguridade social.
Assim se expressa o § 5º do art. 195 da Constituição:
"Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou 
estendido sem a correspondente fonte de custeio total".
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).\u201d
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).\u201d
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Ninguém poderia supor que o ordenamento jurídico autorizasse o descompasso entre metas a serem 
atingidas e recursos disponíveis. Tal anomalia acabaria desnaturando o modelo que, mesmo em trânsito 
para a forma superior da seguridade, não se pode furtar à estreita conotação que deve existir entre receita e 
despesa, elementar para que qualquer seguro seja seguro.
Dir-se-ia, pois, que a fórmula da contrapartida é limitação constitucional contra os abusos que o 
Poder Legislativo, seduzido pela demagogia (notadamente nos anos eleitorais), viesse a cometer, mediante a 
criação de prestações de seguridade social que não tivessem previsão das respectivas receitas de cobertura.
Atingido na sua equação econômica elementar - que se define como estreita correlação entre 
receitas e despesas - o sistema acabaria por esboroar-se, levando consigo todos os que dele dependem. A 
restrição imposta pela regra da contrapartida funciona, assim, como garante do sistema. O planejamento é 
essencial porque permite a eleição dos meios necessários e suficientes para o cumprimento dos fins a que se 
acha preordenado o setor.
Cassando a juridicidade de toda norma que venha a perturbar o elementar equilíbrio do sistema 
protetivo brasileiro, a diretriz contida no § 5º do art. 195, da Constituição, também significa outro comando 
em favor da integração dos diversos programas de seguridade.
De fato, o orçamento da seguridade social há de ser elaborado de forma integrada pelos setores da 
saúde, da previdência e da assistência, como determina a Constituição Federal, no § 2º do art. 195.
Em suma, o caminho da implantação efetiva dos direitos de seguridade social, em nosso País, passa 
pela observância dos princípios que regem o custeio, pelo cumprimento da regra da contrapartida e pela 
melhor definição dos percentuais que cabem a cada um dos setores na repartição das receitas das 
contribuições sociais e das demais verbas que constitucionalmente lhe são consignadas.