Trajetoria do Plano Orçamentário

Prévia do material em texto

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Daniel Castro Giraldi
Trajetória do planejamento 
orçamentário no Brasil
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Reconhecer os alicerces do planejamento e do orçamento no Brasil.
 Descrever o sistema de planejamento e de orçamento pós-Consti-
tuição de 1988.
 Identificar as principais tendências do planejamento e do orçamento 
brasileiro.
Introdução
A administração pública tem buscado fundamentar o planejamento 
público e a definição de seu orçamento em uma visão estratégica das 
relações entre Estado, sociedade e mercado. Esse processo tem sido 
marcado por inovações no que se refere ao foco e à orientação desse 
planejamento. Observa-se, em muitos países, a formulação de orçamen-
tos públicos orientados para as relações entre Estado e sociedade, com 
foco explícito nos interesses e no respeito ao cidadão. Tais abordagens 
fundamentam novos princípios para o planejamento das ações estatais, 
particularmente nos países democráticos do século XXI, com reflexos de 
uma governança pública institucionalizada. Dessa forma, a administração 
pública se mostra cada vez mais sensível aos interesses coletivos no 
momento de decidir as suas políticas públicas prioritárias.
Neste capítulo, você vai estudar a trajetória recente da institucionaliza-
ção do planejamento do orçamento público no Brasil. Você também vai 
compreender o sistema de planejamento orçamentário público brasileiro 
e os seus instrumentos fundamentais, vai aprender como o governo 
federal organiza suas expectativas de receita e de despesa e vai enten-
der as relações fiscais do governo federal com os estados e municípios. 
Por fim, você vai explorar as tendências do planejamento orçamentário 
brasileiro e as suas possibilidades de desenvolvimento.
Marcos histórico-legais do planejamento 
orçamentário público brasileiro
Do ponto de vista das organizações tanto do setor privado como do setor pú-
blico, um orçamento é, por defi nição, um planejamento a respeito das receitas 
e das despesas que uma organização espera ter ao longo de um determinado 
período de tempo. No caso do setor público brasileiro, a evolução dos proces-
sos de planejamento orçamentário remonta à nossa história imperial, época 
em que tivemos a instituição do primeiro erário público no país, conforme 
leciona Maia (2012).
Desde então, nossas instituições fiscais foram, de tempos em tempos, sendo 
atualizadas, para acompanhar a evolução das responsabilidades financeiras 
do Estado brasileiro. Planejar a ação do Estado em um país de dimensões 
continentais e regionalmente desigual, do ponto de vista econômico, sempre 
representou para o planejamento nacional um enorme desafio.
No curso da história republicana brasileira, governantes e parlamentares de 
diferentes raízes ideológicas atuaram para aprimorar o processo de planificação 
e orçamentação das ações do Estado. Os planos públicos e os orçamentos 
públicos nacionais foram historicamente institucionalizados em Decretos 
Presidenciais, Leis Federais e em nossas Constituições Federais. De fato, o 
primeiro marco legal instituidor de normas de planejamento e de orçamento 
público em nossa República data de 1939, com a publicação do Decreto nº. 
1058, de 19 de janeiro de 1939, o qual é considerado o primeiro plano público 
nacional brasileiro (BASTOS, 2011; CARDOSO JÚNIOR, 2015).
O período histórico que inaugurou o republicanismo brasileiro é deno-
minado República Velha, ou Primeira República, tendo início em 1889, 
com a Proclamação da República, e terminando com a Revolução de 1930. 
O modus operandi do exercício do poder político federal na República Velha 
era o rodízio de presidentes, ditado ora por oligarcas mineiros (os oligarcas 
“do leite”), ora por oligarcas paulistas (os oligarcas “do café”). Tal prática 
ficou conhecida como “política do café com leite”. Na República Velha, 
o jogo político brasileiro foi um jogo de cartas marcadas, em que os únicos 
participantes, os fazendeiros ricos dos estados de Minas Gerais e São Paulo, 
revezavam as vitórias entre si. A Revolução de 1930 culminou com a deposição 
do presidente Washington Luís e teve o efeito de extinguir a “política do café 
com leite” que dominou o país durante o referido período (BUENO, 2007).
Com a Revolução de 1930 e a consequente derrubada da política da Re-
pública Velha, o país viu a chegada ao poder federal de um governo com 
preocupações nacionais-desenvolvimentistas. Sendo o comandante principal 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil2
dessa revolução, Getúlio Vargas se tornou presidente da República em 1930, 
dando início a uma era de planificações estatais no país, conforme leciona 
Bastos (2011).
O movimento de instituição de planos estatais de desenvolvimento teve 
seu ápice durante os anos de autoritarismo no governo federal, durante o 
chamado Estado Novo (1937–1945). A partir desse momento, o Poder Público 
nacional passou a interferir de maneira inédita na economia do país, por meio 
de planos político-econômicos diversos. O primeiro desses planos foi intitulado 
Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, insti-
tucionalizado por meio do Decreto nº. 1.058/1939. Esse plano durou de 1939 a 
1943, e seu objetivo foi fundamentalmente o de criar e desenvolver empresas 
públicas industriais nos ramos da siderurgia, metalurgia e petroquímica 
(CANDEAS, 2015).
No ano de 1943, Vargas substituiu o Plano Especial por um novo plano 
público, o Plano de Obras e Equipamentos, institucionalizado por meio do 
Decreto nº. 6.144, de 29 de dezembro de 1943 (CANDEAS, 2015). À luz de 
nossas experiências políticas mais recentes, esses dois planos nacionais podem 
ser considerados como uma espécie de Plano de Aceleração de Crescimento 
(PAC) da época. Ambos, foram incorporados ao orçamento geral da República.
Criado durante o segundo governo federal de Lula (2007–2010), o PAC foi um plano 
nacional de desenvolvimento instituído por meio do Decreto nº. 6.025, de 22 de 
janeiro de 2007. O PAC tinha como propósito acelerar o desenvolvimento político-
-econômico do país, por meio de investimentos de recursos financeiros públicos na 
infraestrutura das cidades brasileiras. O PAC foi extinto e substituído, em 2018, pelo 
programa de desenvolvimento público denominado Avançar, durante o governo 
federal de Michel Temer.
Esses planos públicos, os quais também foram apresentados em seus respec-
tivos decretos sob a forma de diretrizes orçamentárias, foram implementados 
com base em uma nítida preocupação do governo Vargas em racionalizar os 
investimentos públicos no país. Durante esse período, o governo federal criou 
empresas estatais como a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale 
do Rio Doce, a Companhia Nacional de Álcalis, a Fábrica Nacional de Motores, 
a Companhia de Aços Especiais Itabira e a Companhia Hidrelétrica do São 
3Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
Francisco, conforme aponta Bastos (2011). Algumas dessas empresas criadas 
a partir de planejamentos públicos federais vieram a exercer grande influência 
no desenvolvimento econômico brasileiro durante o século XX e até hoje.
Com o fim do governo Vargas e o início do governo federal de Eurico Gaspar 
Dutra (1946–1951), os processos de planificação e de orçamentação estatais 
no país, à época chamado de “Estados Unidos do Brasil”, ganharam uma nova 
diretriz. A Constituição Federal de 1946 estabeleceu entre seus dispositivos uma 
seção exclusivamente dedicada a normatizar o modelo orçamentário nacional. 
Na CF/1946, foi estabelecido que o orçamento público nacional teria a característica 
da unicidade (GUIMARÃES FILHO, 1999). Nesse sentido, o modelo orçamentário da 
CF/1946 difere substancialmente daquele que guia nossa atual Constituição (CF/1988). 
Isso porque, na CF/1988, ficou estabelecido que a lei orçamentária do governo federal 
deve conter três tipos de orçamento, a saber: o orçamento fiscal da União, o orçamentode investimentos das empresas públicas federais e o orçamento da seguridade social 
nacional.
Se, na era Vargas, o planejamento público e seu respectivo orçamento tinham 
como norte o desenvolvimento da indústria nacional, na era Dutra, o planeja-
mento público teve na saúde, na alimentação, no transporte e na energia as suas 
principais finalidades de desenvolvimento. O Plano Salte, cujo nome é um 
acrônimo proveniente das letras iniciais das palavras “saúde”, “alimentação”, 
“transporte” e “energia”, foi instituído por meio da Lei Federal nº. 1.102, de 18 
de maio de 1950. Esse Plano pretendeu, primeiramente, combater moléstias e 
doenças diversas que comumente acometiam a população brasileira naquela 
época, como tuberculose, malária, verminoses, doenças venéreas em geral, 
febre amarela, tracoma, pestes e lepra, reservando dotações orçamentárias 
exclusivamente para esse fim. Além disso, o Plano Salte reservou dotações 
orçamentárias específicas também para serviços de alimentação, para a 
construção de redes de restaurantes populares, para a mecanização agrícola, 
para o melhoramento da produção de sementes de algodão e caroá (plantas 
têxteis) e de arroz, batata, cacau, feijão, café, mandioca, mate, milho, trigo 
etc., assim como para o melhoramento da produção animal (BRASIL, 1950).
No âmbito do setor de transportes, o Plano Salte atuou reservando re-
cursos públicos para estudos, projetos e construções de ferrovias, rodovias e 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil4
portos, bem como para o melhoramento da navegabilidade de rios e canais. O 
referido plano fomentou ainda o aparelhamento da frota marítima brasileira, a 
construção de instalações aeroportuárias e a aquisição de equipamentos para 
estações de radiocomunicação. Além disso, designou reservas orçamentárias 
para a aquisição de radiofaróis, torres de controle, dispositivos luminosos e 
radioelétricos para o balizamento de rotas, dispositivos especiais para pouso 
sem visibilidade e demais aparelhagens necessárias ao desenvolvimento da 
infraestrutura aeronáutica brasileira (BRASIL, 1950).
Por fim, quanto á sua atuação no setor de energia, o Plano Salte atuou 
para aumentar o capital do governo federal na Companhia Hidrelétrica do São 
Francisco e para financiar a construção de usinas hidrelétricas e barragens 
e a montagem de usinas termoelétricas nas regiões Nordeste (Fortaleza, São 
Luís e Teresina), Sudeste (“Funil”, Minas Gerais) e Norte (Belém e Manaus). 
Além disso, o Plano reservou dotações orçamentárias para a construção de 
instalações de beneficiamento do carvão nacional, para pesquisas de novas 
jazidas e para a aquisição de equipamentos necessários à perfuração de poços e 
à montagem de refinarias de petróleo, conforme lecionam Mello e Souza (1984).
Essas iniciativas foram baseadas em estudos prévios realizados pelo Depar-
tamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1938 durante 
o governo federal Vargas e cujas atividades institucionais continuaram sob o 
governo Dutra. O DASP tinha como propósito atuar no desenvolvimento de 
estudos voltados à racionalização e à modernização da Administração Pública 
e dos serviços públicos prestados por esta. Terminados os estudos do DASP 
encomendados pelo governo Dutra para dar suporte à elaboração do Plano Salte, 
este foi submetido à apreciação e aprovação do Congresso Nacional. Por essa 
razão, o planejamento público exposto no referido plano pode ser considerado 
como a primeira experiência efetivamente republicana de planejamento público 
do país, uma vez que tanto o Poder Executivo federal como o Poder Legislativo 
Federal decidiram o formato final do documento. Surgiu, assim, a primeira 
lei federal brasileira deliberadamente voltada ao planejamento público. Até 
então, na história do país, os planejamentos públicos eram instituídos sob a 
forma de decretos presidenciais, um ato normativo monocrático emanado da 
Presidência da República (PAGNUSSAT, 2015).
A falta de orçamentação rigorosa do Plano Salte acarretou a estimação 
errônea das receitas do plano e das suas despesas pelo governo Dutra, sendo 
considerada um dos motivos principais do fracasso político-econômico desse 
plano, conforme apontam Mello e Souza (1984). Esse plano é uma evidência 
histórica da importância e da necessidade de o planejamento e o orçamento 
serem pensados de maneira conjunta pelos gestores públicos. 
5Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
Alguns anos depois, já no governo Juscelino Kubistschek (JK; 1956–1960), o 
Brasil viu a institucionalização de um novo esforço de planejamento público, o 
chamado Programa de Metas, mais conhecido como Plano de Metas, instituído 
pelo Decreto nº. 38.744, de 1º de fevereiro de 1956. Envolvendo capital privado 
e recursos públicos provenientes de tributos federais, o planejamento público 
apresentado por JK, cujo lema era fazer o Brasil avançar economicamente 50 
anos em um período de cinco, foi destinado ao desenvolvimento de alguns 
setores industrias-chave da economia brasileira à época. Ele teve no fomento 
à integração da indústria nacional a sua principal atuação, motivada pela 
intenção de JK de incentivar a inversão da lógica que fazia do Brasil uma 
economia voltada para as importações de bens industrializados (MELLO E 
SOUZA, 1984; PAGNUSSAT, 2015). 
Inicialmente, o Programa de Metas era composto de 30 metas, tendo 
recebido o acréscimo de uma meta quando se confirmou a decisão de JK 
de construir uma nova capital federal, motivando a construção da cidade 
de Brasília, na região central do país. O Programa de Metas de JK é hoje 
considerado pelos historiadores (COSTA; MIANO, 2014) como tendo sido 
muito mais um conjunto de planos orçamentários autônomos (cada uma 
das metas ali traçadas) do que um efetivo planejamento global. Segundo 
Costa e Miano (2014, p. 160), ele “[…] buscava atacar os gargalos do sistema 
produtivo nacional com intervenções pontuais”. Ele foi encerrado em 1965, 
com o mérito de ter proporcionado desenvolvimento econômico ao país. Além 
disso, o Programa contribuiu para que, ao longo dos anos posteriores ao seu 
encerramento, a classe política e a classe acadêmica nacional (a intelligentsia 
brasileira) pudessem refletir acerca de seus erros e acertos. Assim, foi possível 
adquirir uma consciência mais profunda acerca dos problemas e dilemas 
relacionados aos esforços de desenvolvimento político-econômico do país, 
os quais, conforme já mostramos, possuem estreita ligação com as ações de 
planejamento e orçamento públicos.
Durante os anos que se seguiram, seja durante os governos Jânio Quadros 
e João Goulart (1961–1964), seja durante o período dos governos militares 
(1964–1985), o Brasil ainda veria novos esforços de planificação estatal. O 
chamado Plano Trienal apresentado pelo governo Goulart acabou por ser 
uma formulação de intenções que nunca foi implementada. Dentre os méritos 
constantes em sua formulação, é importante destacar que este foi o primeiro 
plano governamental brasileiro que manifestava intenções e o desenho de 
ações voltadas para a distribuição de renda no país (PAGNUSSAT, 2015).
Além dos avanços nos esforços de planificação pública, durante a década 
de 1960, o Brasil se modernizou significativamente também no campo da 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil6
orçamentação pública propriamente dita. Segundo Giacomoni (2019, p. 95), 
o país foi positivamente:
[…] influenciado pelo movimento mundial de difusão da técnica do orçamento-
-programa, novidade de inspiração norte-americana que incorporava ao 
orçamento categorias próprias do planejamento, tais como: programas, ações, 
objetivos, metas físicas, unidades de medidas do trabalho etc.
Primeiro governante militar do período 1964–1985, Castello Branco instituiu o 
Plano de Ação Econômica do Governo, o qual teve duração de apenas dois anos. 
Ele teve como maior mérito a diminuição da inflação e o fato de ter estabelecido 
e consolidado no país as condições macroeconômicas que viriama permitir que 
o Brasil alcançasse, anos mais tarde, o chamado “milagre econômico” (CAN-
DEAS, 2015). O milagre econômico foi um período de bonança experimentado 
pela economia do país a partir do final da década de 1960 (1968–1975). 
Após o governo federal de Castello Branco, seguiram-se, durante o re-
gime militar, três planos nacionais de desenvolvimento econômico, os quais, 
principalmente durante o início da década de 1970, levaram o país a um 
extraordinário crescimento econômico. Houve uma progressiva queda nas 
taxas de crescimento a partir do final da década de 1970 e nos anos seguintes, 
motivada, principalmente, pelas crises internacionais do petróleo, seguidas, nos 
anos de 1973 e 1979, pela elevação crescente das taxas de juros. No início da 
década de 1980, as políticas de redução salarial implementadas pelos últimos 
governos militares contribuíram significativamente para o desequilíbrio das 
contas públicas nacionais e para gerar uma escalada inflacionária. Ao final 
do regime militar, criou-se um contexto político-econômico inibidor de novas 
tentativas de planificação governamental (COSTA; MIANO, 2014; KON, 1994).
A partir do processo de redemocratização do país, as iniciativas de plane-
jamento público nacional no Brasil se voltaram para a instituição de estratégias 
de estabilização monetária, por meio da criação dos planos Cruzado (1986), 
Bresser (1987), Verão (1988) e Maílson (1989). Tais planos foram implementados 
nacionalmente em um momento histórico politicamente agitado, em que se 
gestava uma nova Constituição para o país (IPEA, 2019).
Do ponto de vista da gestão de planos públicos, todas as energias estavam 
concentradas na dimensão monetária da economia nacional. Já do ponto de 
vista estrito da gestão orçamentária, os primeiros passos em direção à expansão 
do controle social dos orçamentos públicos foram dados a partir da criação, 
no ano de 1987, do chamado Sistema Integrado de Administração Finan-
ceira do Governo Federal (SIAFI). O SIAFI veio a contribuir para conferir 
7Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
transparência aos processos de orçamentação pública no país e condições de 
armazenamento, processamento, disseminação e transparência aos dados 
orçamentários federais (PAGNUSSAT, 2015).
Diversas experiências e resultados foram proporcionados por esses diversos 
planos estatais de desenvolvimento socioeconômico do Brasil, implementados 
pelo governo federal desde quase um século atrás, alguns deles com êxito em 
alcançar seus propósitos (como o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelha-
mento da Defesa Nacional), outros com relativo fracasso (como o Plano Salte). 
Todos eles tiveram o mérito de tornar possível a construção paulatina de uma 
conscientização coletiva, por parte tanto de cientistas econômicos como dos 
partidos políticos brasileiros, acerca das melhores práticas de planejamento e 
orçamento já levadas a cabo ao longo de nossa história republicana.
Assim, as experiências de planejamento e de orçamento que foram instituídas 
pela Administração Pública federal ao longo de uma história de quase 50 anos 
(1939–1988) podem ser consideradas como os alicerces sobre os quais a seção II 
da CF/1988 (BRASIL, 1988) veio a ser instituída. Naquele momento histórico, a 
classe política brasileira já havia percebido a complexidade intrínseca aos fenô-
menos relacionados aos processos de planejar e orçar as ações governamentais. 
Assim, os agentes políticos, à época, já tinham formado uma noção mais clara 
acerca das distinções existentes entre o planejamento das ações do Estado, 
a determinação de diretrizes para a execução desse planejamento e a síntese 
dessas ações em um documento que estabeleça como colocá-las em prática. Uma 
ordenação da relação entre esses três elementos viria, então, a ser instituída na 
CF/1988, formando a tríade composta pelo Plano Plurianual (PPA), pela Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA).
A chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar nº. 101, de 4 de 
maio de 2000) foi instituída pelo Congresso Nacional no ano de 2000, com o intuito 
de estabelecer normas acerca da responsabilização governamental na gestão pública 
orçamentária (BRASIL, 2000). Ela impactou diretamente o sistema de planejamento 
orçamentário público no país. Saiba mais sobre o impacto dessa lei federal nos muni-
cípios do Rio Grande do Sul nos primeiros anos de sua vigência, acessando a pesquisa 
de Santos e Alves (2011) disponível no link a seguir. 
https://qrgo.page.link/1ftdK
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil8
Sistema de planejamento orçamentário público: 
o modelo atualmente vigente no Brasil
Como vimos na seção anterior, ao longo da história republicana do país, o 
governo brasileiro acumulou inúmeras experiências de planifi cação e orça-
mentação pública. Isso contribuiu para inspirar a classe política nacional a 
adotar uma formulação mais complexa das relações entre planejamento público 
e orçamento público, durante o processo político que deu origem à CF/1988.
Fruto de uma Assembleia Constituinte instaurada em um momento histórico 
de recuperação das relações políticas democráticas, que estiveram suspensas 
no país por mais de 20 anos durante a vigência do regime militar no país, a 
CF/1988 (BRASIL, 1988) contou com uma ampla participação da sociedade 
civil nas deliberações destinadas a confeccionar para a nação um novo texto 
constitucional. O novo texto constitucional inovou em vários aspectos no que 
se refere à temática do planejamento público e do orçamento público. Nesse 
domínio, o primeiro ponto a ser destacado é o fato de que a Constituição esta-
belece que o orçamento público, doravante, será institucionalizado somente sob 
a forma de “lei”. Fica, portanto, definida a natureza jurídica do orçamento 
público brasileiro: o planejamento-orçamento nacional possui caráter “legal”. 
Considerando que, ao longo de nossa história republicana, os planejamentos 
públicos e seus respectivos orçamentos foram reiteradas vezes objetos de 
decretos presidenciais monocráticos, o novo dispositivo constitucional confere 
democraticidade ao processo de criação de planos e orçamentos públicos no 
Brasil. Estes, agora, devem ser deliberados e aprovados pelo Poder Legislativo 
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Na sequência dessa definição, a CF/1988 (BRASIL, 1988) estabelece qual 
será a configuração do sistema de planejamento e orçamento público do Brasil. 
Assim, são afirmados como componentes fundamentais desse sistema três 
engrenagens de planificação e orçamentação: o PPA, a LDO e a LOA. A sis-
temática de planejamento e orçamento públicos instituída por meio da tríade 
PPA, LDO e LOA trouxe inovações importantes ao método de planificação e 
orçamentação no setor público brasileiro; tal método deve ser obrigatoriamente 
seguido por gestores públicos federais, estaduais, distritais e municipais. 
Uma das principais características desse novo modelo é a importância con-
ferida ao planejamento a médio prazo. Desde 1988, o ordenamento jurídico 
brasileiro é claro quanto à relação que um planejamento público deve ter com 
a temporalidade: exige-se do gestor público a capacidade de planejar as ações 
estatais nem a curto, nem a longo prazo, mas, sim, dentro de um equilíbrio 
entre um e outro. Desde então, os planejamentos governamentais federais 
9Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
vêm sendo estabelecidos por meio de uma lei federal, que os estabelece sob a 
forma de PPA. O PPA tem grande amplitude e abrangência de propósitos e, 
fundamentalmente, diz respeito a estratégias, metas e objetivos para as diversas 
políticas públicas e programas públicos esperados para serem desenvolvidos 
no país dentro de um intervalo de quatro anos.
Cabe, então, na continuidade do fluxo intrínseco a esse sistema, o estabe-
lecimento das diretrizes de curto prazo, que deverão conformar a elaboração 
do orçamento anual do governo federal.Tais diretrizes devem conectar o 
planejamento propriamente dito, sob a forma do PPA, ao orçamento pro-
priamente dito, sob a forma da LOA. Tal procedimento, por sua vez, deve ser 
concretizado por meio de outra lei federal conectada ao conteúdo do PPA e 
dele dependente: a LDO. A LDO deve dispor a respeito de orientações para 
a elaboração e execução do orçamento anual da União, com base nas metas 
e prioridades traçadas no PPA. 
Uma vez que a LDO é instituída, a próxima etapa é a instituição da LOA, 
à qual compete estabelecer o volume esperado de receitas e despesas para 
os três orçamentos federais atualmente existentes no país. Essa expectativa 
de arrecadação e de gastos é feita pelo governo federal anualmente, com base 
nas previsões de crescimento do produto interno bruto nacional para o ano 
seguinte (medidas pelo Banco Central) e de crescimento inflacionário para o ano 
seguinte (medidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o IBGE). 
Ainda no que se refere ao impacto da LDO na gestão pública brasileira, 
vale frisar que, a partir da vigência da LRF, a LDO adquiriu um poder político 
que não foi antecipadamente previsto e estabelecido pelos integrantes da 
Assembleia Constituinte que estruturou, há mais de 30 anos, nosso orde-
namento jurídico. A LDO passou a ser também um instrumento de política 
fiscal do governo federal, cabendo a ela a estipulação das metas fiscais de 
cada exercício financeiro. Por isso, cabe à LDO a definição de critérios para 
possíveis limitações das dotações orçamentárias que serão aprovadas na LOA. 
Desde então, a LDO disciplina não apenas a elaboração da LOA, como tam-
bém a sua execução. Portanto, o atual sistema de planejamento e orçamento 
público brasileiro destina à tríade formada por PPA, LDO e LOA um caráter 
de indissociabilidade e de complementaridade na relação entre eles e quanto 
às suas implicações para a Administração Pública nacional.
A vigência do PPA tem início no segundo ano de mandato do Chefe do Poder 
Executivo (seja na esfera federal, estadual, distrital ou municipal), “invadindo”, 
portanto, o primeiro ano de mandato do governante seguinte (ou de sua reeleição). 
Essa situação, inerente ao PPA, tem a virtude de fazer dele um instrumento de 
compromisso político de Estado (e não somente de governo), na medida em que 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil10
ultrapassa sempre o mandato daquele que o sanciona e, assim, contribui para 
assegurar a continuidade das políticas públicas e dos programas públicos.
Em âmbito federal, o Poder Executivo deve encaminhar, em seu primeiro 
ano de mandato, uma proposta de PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de 
agosto. Por sua vez, o Congresso Nacional deve avaliar e aprovar o PPA até o 
dia 22 de dezembro do mesmo ano, momento no qual lhe compete devolver 
o PPA para sanção do presidente da República. Até que o PPA seja aprovado 
pelo Congresso Nacional, o governo federal não pode fazer investimentos 
públicos cuja execução ultrapasse um ano. Por exemplo, caso haja uma obra 
pública prevista no PPA cuja expectativa de conclusão demore mais de 12 
meses, na hipótese de que o PPA não seja aprovado pelo Congresso Nacional 
até a data mencionada, tal obra pública não poderá, legalmente, ser realizada.
O Quadro 1 a seguir mostra a relação entre PPA, LDO e LOA, do ponto de 
vista da periodicidade com que tais instrumentos de planejamento público são 
produzidos no âmbito do governo federal brasileiro e de seus prazos de aprovação.
 
Periodicidade Prazos
PPA Deve ser instituída, 
sob a forma de Lei 
Federal, uma vez a 
cada quatro anos
A proposta de PPA deve ser 
encaminhada pelo Chefe do Poder 
Executivo ao Poder Legislativo 
até o dia 31 de agosto de seu 
primeiro ano de mandato. Por 
sua vez, cabe ao Poder Legislativo 
aprovar a proposta e devolvê-la ao 
Poder Executivo para sanção até 
22 de dezembro do mesmo ano.
LDO Deve ser instituída, 
sob a forma de Lei 
Federal, todos os anos
A proposta de LDO deve ser 
encaminhada pelo Chefe do Poder 
Executivo ao Poder Legislativo 
até o dia 15 de abril. Por sua vez, 
cabe ao Poder Legislativo aprovar 
a proposta e devolvê-la ao Poder 
Executivo para sanção até o dia 
17 de julho do mesmo ano.
 Quadro 1. Periodicidade de produção e prazos de aprovação do Plano Plurianual, da Lei 
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual 
(Continua)
11Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
Conforme observado no Quadro 1, a LDO tem edição anual. Assim, no 
primeiro mandato de um governante, é curioso notar que a publicação da LDO 
precederá a publicação do PPA, uma vez que o prazo de publicação da LDO 
vence antes do prazo de publicação do PPA. A consequência disso é que a 
relação de precedência temporal necessária a todo e qualquer planejamento 
estratégico em relação aos domínios táticos e operacionais fica desfeita na 
relação entre PPA, LDO e LOA no primeiro ano de mandato de um governante. 
Assim, a primazia do PPA em relação à LDO, pretendida pela Assembleia 
Constituinte responsável pela atual Constituição, acaba por não existir de fato 
no primeiro ano de exercício governamental de um Presidente da República 
no Brasil. Desse modo, por consequência, pode-se afirmar que esta dinâmica 
acaba por criar uma disfuncionalidade inerente à gestão pública brasileira, 
uma vez que as prioridades de um plano acabam sendo definidas antes mesmo 
de este vir à luz, gerando uma situação na qual “o rabo abana o cachorro” 
no planejamento público brasileiro, conforme leciona Mendes (2008). Essa 
aberração gerencial tem gerado irracionalidades no processo de planejar e 
orçar as políticas públicas tem sido conduzido em nível nacional em nosso 
país. Segundo Mendes (2008, p. 11, documento on-line):
Como no momento de envio da LDO ao Congresso ainda não há um PPA 
aprovado, o Poder Executivo não inclui na LDO o Anexo de Metas e Prio-
ridades, por considerar que estas devem estar subordinadas ao PPA, ainda 
em elaboração. O Congresso, ao examinar a LDO, enxerta no seu texto um 
Anexo de Metas e Prioridades, cujo conteúdo é composto principalmente por 
projetos de interesse dos parlamentares. Faz isso com a intenção de pressio-
nar o Executivo a aceitar a inclusão daqueles projetos no orçamento (ou de 
 
Periodicidade Prazos
LOA Deve ser instituída, 
sob a forma de Lei 
Federal, todos os anos
A proposta de LOA deve ser 
encaminhada pelo Chefe do Poder 
Executivo ao Poder Legislativo até 
o dia 31 de agosto. Por sua vez, 
cabe ao Poder Legislativo aprovar 
a proposta e devolvê-la ao Poder 
Executivo para sanção até o dia 
22 de dezembro do mesmo ano.
 Quadro 1. Periodicidade de produção e prazos de aprovação do Plano Plurianual, da Lei 
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual 
(Continuação)
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil12
negociar um meio termo). O Executivo, por sua vez, reage e, em vez de arcar 
com o ônus político de vetar as alterações feitas pelo Legislativo, simples-
mente desobedece as prioridades da LDO e envia ao Congresso um projeto 
de LOA sem relação com aquilo que foi aprovado como prioritário na LDO. 
Como todo interesse das duas partes está em influenciar o gasto que será 
efetivamente realizado, esse jogo político em torno das metas da LDO acaba 
se resolvendo no âmbito da negociação entre os dois poderes, com concessões 
e arranjos ad hoc. E, no fim das contas, tem-se um orçamento desconectado 
das prioridades da LDO. O mesmo acontece com o vínculo entre PPA e LDO, 
pois o PPA a ser enviado pelo Executivo nada tem a ver com as prioridades 
que o Congresso enxertou na LDO.
Essa relação entre periodicidade e prazos entre esses três instrumentos 
legais perdura até hoje, o que acarreta um sistema de organização do processo 
de formulação e implementação de políticas públicas que está longe de ser 
perfeito. Chamar a atenção para esse fato é um dever de cidadania de todos 
nós e um objeto de reflexão política que deveria estar no primeiro plano das 
discussõese dos debates públicos em nosso país, no que se refere a uma maior 
racionalização da atuação do Estado.
Por conseguinte, o processo de planificação e orçamentação da Administra-
ção Pública brasileira carece nitidamente de melhorias. Por exemplo, os prazos 
estipulados no art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
(ADCT) da CF/1988 são um fato gerador de uma flagrante disfuncionalidade 
em nossos processos de planejamento orçamentário público. Tal constatação 
reforça a importância da regulamentação do art. 165 da mesma CF, de ma-
neira a assegurar racionalidade a esses processos, bem como para, conforme 
ressaltado por Mendes (2008, p. 3, documento on-line), garantir um processo 
de planejamento que vá além de um mero “[…] ato formal, de cumprimento 
de exigências legais, sem efetivo impacto na realidade da ação pública”.
Acesse o link a seguir e leia a “Mensagem Presidencial” relativa ao PPA vigente de 2016 
a 2019 no plano nacional. Por meio desse documento, o presidente da República 
comunica ao Congresso Nacional as intenções do planejamento governamental 
federal para os quatro próximos anos da vida pública brasileira.
https://qrgo.page.link/yR7KB
13Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
Futuro do planejamento público e do 
orçamento público no Brasil: tendências
Para além das irracionalidades e disfuncionalidades presentes nos processos 
de planejamento e orçamento públicos nacionais, o Brasil vivencia atualmente 
desafi os adicionais, que lhes são postos por força de alterações recentes na 
estrutura de seu ordenamento jurídico, como os desafi os trazidos pela Emenda 
Constitucional (EC) nº. 95, de 15 de dezembro de 2016. A EC nº. 95 estabeleceu 
um novo regime fi scal ao país, limitando até o ano de 2036 os gastos públicos 
nacionais aos mesmos valores do ano imediatamente anterior, corrigidos pelo 
índice de preços ao consumidor amplo, mensurado pelo IBGE.
A EC nº. 95 coloca enormes desafios aos gestores públicos brasileiros dos 
próximos anos e décadas, uma vez que, independentemente do crescimento da 
riqueza nacional, as despesas públicas com as quais o Estado implementa as 
políticas públicas e os serviços públicos terão sua expansão sempre limitada 
ao crescimento inflacionário. Segundo Mariano (2017, documento on-line):
O novo regime fiscal suspende, por consequência, o projeto constituinte de 
1988, e retira dos próximos governantes a autonomia sobre o orçamento, 
salvo se houver, no futuro, em uma nova gestão, outra proposta de emenda 
constitucional em sentido contrário. Retira também do cidadão brasileiro 
o direito de escolher, a cada eleição, o programa de governo traduzido no 
orçamento e, com isso, decidir pelas políticas públicas prioritárias para o 
desenvolvimento econômico.
Outro desafio digno de destaque para os próximos anos foi colocado aos 
gestores públicos pela EC nº. 100, de 26 de junho de 2019 (BRASIL, 2019). 
Esse novo dispositivo constitucional estabelece que, de agora em diante, o 
gestor público deverá motivar qualquer não execução de despesa primária 
discricionária prevista no planejamento público federal, o qual é expresso 
no PPA. 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil14
Em 2019, no Brasil, o Poder Legislativo federal (isto é, o chamado Congresso Nacional) 
promulgou a EC nº. 100 (BRASIL, 2019), a qual aumenta o poder de influência do 
Congresso Nacional sobre o planejamento orçamentário nacional. Saiba mais detalhes 
da mudança na dinâmica do planejamento orçamentário brasileiro levada a cabo 
pela emenda feita ao art. 165 da CF, a qual alterou a natureza do orçamento público 
brasileiro de “autorizativo” para “impositivo”, acessando o link a seguir.
https://qrgo.page.link/S14Fh
O pressuposto dessa nova abordagem conferida ao planejamento orçamen-
tário nacional pela EC nº. 100 (BRASIL, 2019) é a obrigatoriedade de plena 
execução das políticas públicas inscritas na LOA aprovada pelo Congresso 
Nacional. Até então, as expectativas de despesas estabelecidas pelas LOAs 
eram autorizativas, com o gasto público a elas relacionadas podendo ser ou 
não executados pelos governantes ou chefes do Poder Executivo. Agora, essas 
expectativas de despesa passaram a ser impositivas, obrigando os chefes do 
Poder Executivo a realizá-las.
Nesse cenário, o histórico engessamento orçamentário público brasileiro, 
em razão das despesas primárias de natureza obrigatória (folha salarial do 
funcionalismo, benefícios previdenciários e pagamento da dívida pública), 
tende a se aprofundar cada vez mais. Isso se deve tanto à redução da margem 
para aumento dos gastos públicos ano após ano, implementada pela EC nº. 
95, como à impositividade generalizada das despesas públicas primárias de 
natureza discricionária implementada pela EC nº. 100. 
Além dos desafios colocados à gestão pública nacional contemporânea 
em razão da instituição dessas novas normas constitucionais, outro desafio 
gerencial constatado pela literatura quanto ao aprimoramento da gestão or-
çamentária no Brasil nos próximos anos diz respeito à questão do aumento 
do controle social dos processos de planejamento e orçamento públicos. 
Essa é uma tendência que se irradia de maneira cada vez mais forte nas 
democracias ocidentais nas últimas décadas, inclusive no Brasil. De fato, a 
institucionalização recente de mecanismos de transparência orçamentária, por 
meio da Lei Complementar nº. 131 (BRASIL, 2009), de 27 de maio de 2009, 
conhecida como Lei da Transparência Fiscal, parece situar nosso país em 
direção à maturidade, do ponto de vista do controle social da planificação 
15Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
e orçamentação públicas. Por meio desse dispositivo legal, os órgãos e as 
entidades da Administração Pública nacional estão obrigados a manter e 
disponibilizar dados e informações orçamentárias na internet, bem como a 
garantir acesso a todos os documentos orçamentários por eles produzidos, 
conforme lecionam Pires e Sathler (2018). 
A Lei Complementar nº. 131/2009 (BRASIL, 2009) foi instituída para complementar 
a LRF. O propósito dessa Lei foi o de estabelecer a obrigatoriedade da prestação de 
informações sobre execução orçamentária em tempo real na internet por parte do 
Poderes Públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Além da questão do controle social, a questão da participação social 
direta nos processos de planejamento e orçamento público também constitui 
uma tendência internacional. Vários sistemas orçamentários internacionais 
têm sido recentemente reconfigurados para que as alocações orçamentárias 
tragam melhorias concretas e mensuráveis à sociedade, bem como para as-
segurar legitimidade às escolhas de alocação orçamentária, com base nas 
necessidades mais prementes das sociedades, conforme apontam Sicilia e 
Stecollini (2017). É aí que se insere o orçamento público orientado para o 
cidadão, o qual tem como uma de suas premissas a inclusão das avaliações 
de desempenho do serviço público pelos cidadãos nas decisões alocativas 
inseridas nos processos orçamentários. 
Uma maneira de orientar o processo orçamentário com base nos interesses 
da sociedade é por meio do chamado orçamento participativo, um método 
empregado para organizar o processo orçamentário a partir da participação 
direta dos cidadãos nos processos de tomada de decisão alocativa. O orçamento 
participativo é uma invenção política brasileira que surgiu de modo pioneiro 
em nosso país no início da década de 1980, no estado do Rio Grande do Sul. 
Desde então, essa experiência tem sido difundida particularmente nos processos 
orçamentários públicos subnacionais e, majoritariamente, no nível municipal.
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil16
O governo federal realizou uma inovação no formato de elaboração do PPA 2020–2023, 
ao permitir a participação eletrônica dos cidadãos brasileiros nesse processo. Nos 
próximos anos, fique atento às oportunidades oferecidas pelo governo federal para 
participardo processo de planejamento público nacional. Exerça sua cidadania. Faça 
desse exercício um compromisso com a melhoria de seu país. Para mais informações 
sobre como foram realizados os procedimentos de participação cidadã na elaboração 
do planejamento governamental federal para os próximos quatro anos, acesse o link 
a seguir.
https://qrgo.page.link/KkswV
Embora a experiência nacional do orçamento participativo não possa ser 
considerada uma novidade no contexto das relações entre Estado e sociedade 
no Brasil, a verdade é que o emprego dessa metodologia de elaboração de 
planejamento orçamentário público ainda não se massificou em nosso país. 
De fato, ocorrerem várias iniciativas isoladas em cidades diversas do território 
nacional ao longo das últimas décadas. No entanto, elas não estiveram ampa-
radas em movimentos sociais influentes o suficiente para engajar os cidadãos 
a tomarem parte nos processos de planificação e orçamentação públicos, como 
meio de conferir uma maior qualidade para os gastos públicos, conforme 
expõem Pires e Martins (2011). Em resumo, o Brasil tem muito a avançar do 
ponto de vista da participação social em seus processos de planejamento e 
orçamento públicos.
Em face a tantos desafios atualmente colocados à gestão dos processos de 
planejamento e orçamento públicos no Brasil, a crença na importância política 
e econômica desses processos não deve jamais esmorecer entre os cidadãos. 
Isso porque, segundo Cardoso Júnior (2015, p. 18, documento on-line): 
Um sistema de planejamento, em suma, é o único instrumento capaz de superar 
a situação fragmentada e competitiva que hoje se observa dentro dos gover-
nos, permitindo uma convivência organicamente articulada e cooperativa, 
seja entre ministérios, órgãos e instâncias federativas, seja entre dirigentes 
políticos, burocracia pública e a própria sociedade civil organizada. O pla-
nejamento, por fim, quando estruturado de modo sistêmico e estratégico, é 
a única função de Estado capaz de conferir dinamicidade a governos inertes 
ou paralisados, fazendo as economias converterem especulação financeira 
17Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
e rentismo em investimentos produtivos e socialmente úteis, permitindo às 
sociedades transitarem do passado e presente a futuros menos incertos e mais 
condizentes com as aspirações da civilização e da coletividade. 
Para um entendimento sobre como funciona e relação entre Poder Executivo e Poder 
Legislativo no sistema de planejamento e orçamento público brasileiro, vale a pena 
conhecer o fluxograma que descreve essa relação no que diz respeito à tramitação do 
PPA, da LDO e da LOA em âmbito federal. Saiba mais detalhes sobre a relação entre os 
Poderes da República dentro desse sistema acessando o link a seguir.
https://qrgo.page.link/Q1t3y
BASTOS, P. P. Z. Qual era o projeto econômico varguista? Estudos econômicos, v. 41, 
n. 2, 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pi
d=S0101-41612011000200006. Acesso em: 28 out. 2019.
BRASIL. Lei Federal nº. 1.102. Aprova o Plano Salte e dispõe sobre sua execução. Câmara 
dos Deputados. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1950-1959/
lei-1102-18-maio-1950-363354-normaatualizada-pl.html. Acesso em: 25 out. 2019.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 23 out. 2019.
BRASIL. Emenda Constitucional no. 100, de 26 de junho de 2019. Altera os arts. 165 e 
166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação or-
çamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do 
Distrito Federal. Diário Oficial da União, 27 jun. 2019. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm. Acesso em: 23 out. 2019.
BRASIL. Lei Complementar no. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, 5 maio 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 23 out. 2019.
BRASIL. Lei Complementar no. 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à 
Lei Complementar no. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil18
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a 
fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas 
sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios. Diário Oficial da União, 28 maio 2009. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm. Acesso em: 23 out. 2019.
BUENO, N. P. A Revolução de 1930: uma sugestão de interpretação baseada na Nova 
Economia Institucional. Estudos econômicos, v. 37, n. 2, 2007. Disponível em: http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-41612007000200008. Acesso 
em: 28 out. 2019.
CANDEAS, Alessandro. Há um pensamento estratégico para o Brasil?. In: CARDOSO 
JÚNIOR, J. C. (org.). Planejamento Brasil Século XXI: inovação institucional e refundação 
administrativa. Brasília: Ipea, 2015. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bits-
tream/11058/5253/1/Planejamento%20Brasil%20s%C3%A9culo%20XXI.pdf. Acesso 
em: 23 out. 2019.
CARDOSO JÚNIOR, J. C. Das razões e vantagens do PPA como aliado estratégico 
para o processo de governar em sociedades democráticas complexas. In: CARDOSO 
JÚNIOR, J. C. (org.). Planejamento Brasil século XXI: inovação institucional e refundação 
administrativa. Brasília: Ipea, 2015. l. 4. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/
bitstream/11058/5253/1/Planejamento%20Brasil%20s%C3%A9culo%20XXI.pdf. Acesso 
em: 23 out. 2019.
CARDOSO JÚNIOR, J. C. Política e planejamento no Brasil: balanço histórico e propostas 
ao plano plurianual 2020–2023. In: CARDOSO JÚNIOR, J. C. (org.). Planejamento Brasil 
século XXI: inovação institucional e refundação administrativa. Brasília: Ipea, 2015. l. 4. 
Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5253/1/Planejamento%20
Brasil%20s%C3%A9culo%20XXI.pdf. Acesso em: 23 out. 2019.
GUIMARÃES FILHO, R. D. M. G. A evolução do planejamento federal e a participação 
legislativa. Revista de informação legislativa, v. 36, n. 143, 1999. Disponível em: https://
www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/512. Acesso em 28 out. 2019.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2019.
IPEA. Próximo Plano Plurianual (PPA) está aberto a contribuições de toda a sociedade. 
2019. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=34847. Acesso em: 23 out. 2019.
KON, Anita. Quatro décadas de planejamento econômico no Brasil. Revista de Admi-
nistração de Empresas, v. 34, n. 3, p. 49-61, 1994. Disponível em: http://www.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-75901994000300005. Acesso em: 28 out. 2019.
MAIA, W. História do orçamento público no Brasil. AGESP, 2012. Disponível em: http://
agesp.org.br/?p=3162. Acesso em: 23 out. 2019.
MARIANO, C. M. Emenda constitucional 95/2016 e o teto dos gatos públicos: Brasil 
de volta ao estado de exceção econômico e ao capitalismo do desastre. Revista de 
Investigações Constitucionais, v. 4, n. 1, 2017. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/rinc/
article/view/50289/31682. Acesso em: 23 out. 2019.
19Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
MELLO E SOUZA, N. O planejamento econômico no Brasil: considerações críticas. Revista 
de Administração Pública, v. 18, n. 4, 1984. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/
ojs/index.php/rap/article/view/7151. Acesso em: 28 out. 2019.
MENDES, M. J. Sistema orçamentário brasileiro: planejamento, equilíbrio fiscal e qualidade 
do gasto público. Brasília: Conleg, 2008. Textos para discussão no. 39. Disponível em:https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/
textos-para-discussao/td-39-sistema-orcamentario-brasileiro-planejamento-equilibrio-
-fiscal-e-qualidade-do-gasto-publico. Acesso em: 23 out. 2019.
PAGNUSSAT, J. L. Arranjos institucionais, carreiras públicas e a capacidade de planeja-
mento do Estado brasileiro. In: CARDOSO JÚNIOR, J. C. (org.). Planejamento Brasil Século 
XXI: inovação institucional e refundação administrativa. Brasília: Ipea, 2015. Disponível 
em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5253/1/Planejamento%20Brasil%20
s%C3%A9culo%20XXI.pdf. Acesso em: 23 out. 2019.
PIRES, V.; MARTINS, L. J. Orçamento participativo (OP) após vinte anos de experiências 
no Brasil: mais qualidade na gestão orçamentária municipal? Revista Capital Científico 
- Eletrônica, v. 9, n. 2, 2011. Disponível em: https://revistas.unicentro.br/index.php/
capitalcientifico/article/view/1553. Acesso em: 23 out. 2019.
PIRES, V.; SATHLER, A. R. (org.). Gestão orçamentária inovadora: desafios e perspectivas 
no Brasil. Brasília: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2018. Disponível 
em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/553045/gestao_inovadora.
pdf. Acesso em: 23 out. 2019.
SICILIA, M.; STECCOLINI, I. Public budgeting in search for an identity: state of the art and 
future challenges. Public Management Review, v. 19, n. 7, 2017. Disponível em: https://
www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2016.1243809. Acesso em: 28 out. 2019.
Leituras recomendadas
BRASIL. Câmara dos Deputados. Fluxos do processo orçamentário. [201-]. Disponível em: 
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/fluxo. Acesso 
em: 23 out. 2019.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Orçamento e Gestão. Mensagem Pre-
sidencial - PPA 2016 a 2019. 2015. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa-2016-2019-ascom-3.pdf/view. 
Acesso em: 23 out. 2019.
CARDOSO JÚNIOR, J. C. Planejamento governamental e gestão pública no Brasil: elementos 
para ressignificar o debate e capacitar o estado. Brasília: Ipea, 2011. Texto para discussão 
no. 1584. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/
td_1584.pdf. Acesso em: 23 out. 2019.
COSTA, F. L.; MIANO, V. Planejamento governamental no Brasil: entre a estratégia e a 
rotina processual. In: PANDO, D.; JORGE, W. Planificación estratégica: nuevos desafíos y 
enfoques en el ámbito público. Buenos Aires: SAAP/Cerale, 2014.
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil20
SANTOS, S. R. T.; ALVES, T. W. O impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal no desem-
penho financeiro e na execução orçamentária dos municípios no Rio Grande do Sul 
de 1997 a 2004. Revista de Administração Pública, v. 45, n. 1, p. 181-208, 2011.
21Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil