Teoria do Planejamento Público

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
Vanessa Foletto da Silva
Teorias do planejamento 
público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar os principais tipos de orçamento e as principais técnicas
orçamentárias.
 Reconhecer as leis e os princípios orçamentários.
 Analisar a estruturação orçamentária como instrumento contábil de
gestão.
Introdução
O orçamento público é uma importante ferramenta utilizada para o 
planejamento dos gastos da administração pública e para a orientação 
da aplicação dos recursos disponíveis.
Neste capítulo, você vai estudar as principais técnicas orçamentárias e 
a sua importância no planejamento do orçamento público. Você também 
vai verificar as leis que servem de base para a elaboração do orçamento 
e o importante papel que a estrutura orçamentária desempenha na 
administração pública.
As principais técnicas orçamentárias
As técnicas orçamentárias surgiram a partir da evolução do controle do or-
çamento, quando se tornaram necessárias novas formas de administração. 
Giacomoni (2010) destaca que as técnicas orçamentárias sofreram muitas 
mudanças nos últimos tempos. Antes baseadas em uma visão mais tradicional, 
com infl uências do controle político, aos poucos, foram mudando até chegar 
ao estágio atual, de apoio para a programação, a execução e o controle dos 
processos administrativos. 
A visão tradicional do controle orçamentário tinha seu foco no controle contábil 
dos gastos, não havendo preocupação com os objetivos econômicos e sociais. 
Assim, para suprir as necessidades que foram surgindo a partir do relacio-
namento entre governo e sociedade, técnicas orçamentárias foram criadas. 
Na maior parte dos casos, não houve uma troca brusca de uma técnica para 
outra, mas, sim, uma transição evolutiva, ocorrendo situações de convívio 
entre diferentes modelos.
Confira a seguir as principais técnicas orçamentárias.
Orçamento clássico ou tradicional
A técnica tradicional ou clássica foi uma prática orçamentária federal vigente 
até a Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964. O orçamento utilizado nessa técnica 
era restrito à previsão da receita e à autorização de despesas. Jund (2008) 
destaca que, nesse orçamento, não havia preocupação com o planejamento 
dos objetivos e das metas que se desejava alcançar, constituindo-se apenas 
como um instrumento contábil em que constavam as receitas e as despesas, 
com o intuito de fornecer os recursos necessários para o atendimento dos 
gastos administrativos.
Nesse modelo, havia uma grande preocupação com a contabilidade dos 
gastos, o que levava a um detalhamento completo das despesas e à busca pela 
introdução de ajustes nas receitas e despesas. A falta de clareza dos objetivos 
que norteavam sua elaboração e a despreocupação em atender às necessidades 
da sociedade e da própria administração pública eram fatores negativos.
Orçamento de desempenho ou de realizações
Segundo Jund (2008), a ênfase desse tipo de orçamento era nos resultados 
dos gastos, e não no gasto em si. Essa técnica se voltava para as realizações, 
deixando de lado o que foi gasto. Nesse contexto, o que foi comprado pela 
administração pública não recebia tanta relevância. Faltava a esse orçamento 
a vinculação com um sistema de planejamento.
Orçamento-programa
Essa técnica foi introduzida a partir do decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro 
de 1967, como um plano de adoção do planejamento pelo Governo Federal, 
sendo considerada quando o orçamento deve contemplar os objetivos que o 
governo pretende alcançar em determinado período (BRASIL, 1967). Com isso, 
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o orçamento serve para operacionalizar as ações do governo em conformidade 
com os planos e as diretrizes estabelecidas no planejamento. Trata-se de uma 
evolução do orçamento tradicional e de desempenho. 
Conforme definido na lei, a cada ano é elaborado um orçamento-programa, 
que vai detalhar o planejamento para o ano seguinte e servirá como base 
para a execução do programa anual. Paludo (2012) vê o orçamento-programa 
como a técnica mais moderna vigente, contemplando o planejamento na sua 
concepção. O autor destaca ainda certas vantagens do orçamento-programa em 
comparação às técnicas tradicionais, como o melhor controle da execução do 
programa, as responsabilidades mais definidas, os orçamentos elaborados de 
forma mais precisa, o trabalho mais bem planejado e a ênfase nas realizações, 
e não nos gastos da administração.
Conforme Paludo (2012), o orçamento-programa possui uma série de fases 
na sua elaboração:
  estabelecimento da situação e identificação dos problemas existentes;
  diagnóstico da situação e identificação das causas que dão origem aos 
problemas;
  apresentação das alternativas viáveis para solucionar os problemas;
  definição das prioridades das soluções encontradas;
  definição do que se pretende fazer e dos resultados que serão obtidos 
com isso;
  identificação das ações necessárias para atingir os objetivos;
  estabelecimento dos recursos que serão necessários para atingir os 
objetivos.
Orçamento participativo 
Trata-se de uma forma de inserir a sociedade no processo decisório da ela-
boração do orçamento. Ouve-se a sociedade para, então, defi nir as ações 
governamentais necessárias para resolver os problemas apontados pela popu-
lação. Essa participação da sociedade ocorre por meio de audiências públicas, 
presença de líderes da sociedade civil, associações, conselhos ou outras formas 
de consulta popular. 
Conforme Pascoal (2004), esse orçamento tem como principal característica 
a participação direta da comunidade no processo de elaboração da proposta 
orçamentária. Ele tem como intuito permitir que a população possa desem-
penhar o papel que não foi devidamente realizado pelos representantes que 
foram eleitos democraticamente, por meio da complementação da proposta. 
3Teorias do planejamento público
Um dos fatores que fazem com que a participação popular fique restrita a 
poucos processos é a grande quantidade de despesas obrigatórias. Os muni-
cípios acabam sendo a esfera que mais utiliza a consulta popular para definir 
as prioridades dos investimentos municipais.
Na Figura 1, é possível verificar como ocorre o ciclo do orçamento público, 
contemplando o monitoramento do que foi feito e contendo as possíveis alte-
rações para a realização de melhorias.
Figura 1. Ciclo de gestão do orçamento.
Fonte: AFO... (2014, documento on-line).
Você sabe como é feita a elaboração do orçamento público? Acesse o link a seguir e 
confira como a esfera governamental faz o planejamento do orçamento público com 
base nas leis orçamentárias.
https://qrgo.page.link/fy3dw
Teorias do planejamento público4
As leis e os princípios orçamentários
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) estabeleceu o modelo atual 
de ciclo orçamentário por meio da criação de três instrumentos legais: o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orça-
mentária Anual (LOA). Esses instrumentos foram instituídos com o intuito 
de organizar e melhor administrar o orçamento público, servindo como base 
para o planejamento; eles são aplicados no âmbito federal, estadual, distrital e 
municipal. O processo de aprovação passa pelo Congresso Nacional e depois 
recebe a sanção do presidente da República, no âmbito federal.
O PPA é aprovado antes da LDO e da LOA, pois serve de orientação para a 
elaboração dos programas orçamentários das três instâncias governamentais. 
O PPA é voltado para o planejamento de longo prazo, com duração continuada, 
contemplando quatro anos de duração. Depois da aprovação do PPA, elabora-se 
a LDO, que vai definir as regras para buscar o equilíbrio entre as receitas e as 
despesas anuais, bem como orientar a elaboração do orçamento anual. Após 
a elaboração da LDO, desenvolve-se a LOA, que vai estabelecer as metas e 
as prioridades na utilização do orçamento. Trata-se da forma operacional do 
orçamento,