Teoria do Planejamento Público

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PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
Vanessa Foletto da Silva
Teorias do planejamento 
público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar os principais tipos de orçamento e as principais técnicas
orçamentárias.
 Reconhecer as leis e os princípios orçamentários.
 Analisar a estruturação orçamentária como instrumento contábil de
gestão.
Introdução
O orçamento público é uma importante ferramenta utilizada para o 
planejamento dos gastos da administração pública e para a orientação 
da aplicação dos recursos disponíveis.
Neste capítulo, você vai estudar as principais técnicas orçamentárias e 
a sua importância no planejamento do orçamento público. Você também 
vai verificar as leis que servem de base para a elaboração do orçamento 
e o importante papel que a estrutura orçamentária desempenha na 
administração pública.
As principais técnicas orçamentárias
As técnicas orçamentárias surgiram a partir da evolução do controle do or-
çamento, quando se tornaram necessárias novas formas de administração. 
Giacomoni (2010) destaca que as técnicas orçamentárias sofreram muitas 
mudanças nos últimos tempos. Antes baseadas em uma visão mais tradicional, 
com infl uências do controle político, aos poucos, foram mudando até chegar 
ao estágio atual, de apoio para a programação, a execução e o controle dos 
processos administrativos. 
A visão tradicional do controle orçamentário tinha seu foco no controle contábil 
dos gastos, não havendo preocupação com os objetivos econômicos e sociais. 
Assim, para suprir as necessidades que foram surgindo a partir do relacio-
namento entre governo e sociedade, técnicas orçamentárias foram criadas. 
Na maior parte dos casos, não houve uma troca brusca de uma técnica para 
outra, mas, sim, uma transição evolutiva, ocorrendo situações de convívio 
entre diferentes modelos.
Confira a seguir as principais técnicas orçamentárias.
Orçamento clássico ou tradicional
A técnica tradicional ou clássica foi uma prática orçamentária federal vigente 
até a Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964. O orçamento utilizado nessa técnica 
era restrito à previsão da receita e à autorização de despesas. Jund (2008) 
destaca que, nesse orçamento, não havia preocupação com o planejamento 
dos objetivos e das metas que se desejava alcançar, constituindo-se apenas 
como um instrumento contábil em que constavam as receitas e as despesas, 
com o intuito de fornecer os recursos necessários para o atendimento dos 
gastos administrativos.
Nesse modelo, havia uma grande preocupação com a contabilidade dos 
gastos, o que levava a um detalhamento completo das despesas e à busca pela 
introdução de ajustes nas receitas e despesas. A falta de clareza dos objetivos 
que norteavam sua elaboração e a despreocupação em atender às necessidades 
da sociedade e da própria administração pública eram fatores negativos.
Orçamento de desempenho ou de realizações
Segundo Jund (2008), a ênfase desse tipo de orçamento era nos resultados 
dos gastos, e não no gasto em si. Essa técnica se voltava para as realizações, 
deixando de lado o que foi gasto. Nesse contexto, o que foi comprado pela 
administração pública não recebia tanta relevância. Faltava a esse orçamento 
a vinculação com um sistema de planejamento.
Orçamento-programa
Essa técnica foi introduzida a partir do decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro 
de 1967, como um plano de adoção do planejamento pelo Governo Federal, 
sendo considerada quando o orçamento deve contemplar os objetivos que o 
governo pretende alcançar em determinado período (BRASIL, 1967). Com isso, 
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o orçamento serve para operacionalizar as ações do governo em conformidade 
com os planos e as diretrizes estabelecidas no planejamento. Trata-se de uma 
evolução do orçamento tradicional e de desempenho. 
Conforme definido na lei, a cada ano é elaborado um orçamento-programa, 
que vai detalhar o planejamento para o ano seguinte e servirá como base 
para a execução do programa anual. Paludo (2012) vê o orçamento-programa 
como a técnica mais moderna vigente, contemplando o planejamento na sua 
concepção. O autor destaca ainda certas vantagens do orçamento-programa em 
comparação às técnicas tradicionais, como o melhor controle da execução do 
programa, as responsabilidades mais definidas, os orçamentos elaborados de 
forma mais precisa, o trabalho mais bem planejado e a ênfase nas realizações, 
e não nos gastos da administração.
Conforme Paludo (2012), o orçamento-programa possui uma série de fases 
na sua elaboração:
  estabelecimento da situação e identificação dos problemas existentes;
  diagnóstico da situação e identificação das causas que dão origem aos 
problemas;
  apresentação das alternativas viáveis para solucionar os problemas;
  definição das prioridades das soluções encontradas;
  definição do que se pretende fazer e dos resultados que serão obtidos 
com isso;
  identificação das ações necessárias para atingir os objetivos;
  estabelecimento dos recursos que serão necessários para atingir os 
objetivos.
Orçamento participativo 
Trata-se de uma forma de inserir a sociedade no processo decisório da ela-
boração do orçamento. Ouve-se a sociedade para, então, defi nir as ações 
governamentais necessárias para resolver os problemas apontados pela popu-
lação. Essa participação da sociedade ocorre por meio de audiências públicas, 
presença de líderes da sociedade civil, associações, conselhos ou outras formas 
de consulta popular. 
Conforme Pascoal (2004), esse orçamento tem como principal característica 
a participação direta da comunidade no processo de elaboração da proposta 
orçamentária. Ele tem como intuito permitir que a população possa desem-
penhar o papel que não foi devidamente realizado pelos representantes que 
foram eleitos democraticamente, por meio da complementação da proposta. 
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Um dos fatores que fazem com que a participação popular fique restrita a 
poucos processos é a grande quantidade de despesas obrigatórias. Os muni-
cípios acabam sendo a esfera que mais utiliza a consulta popular para definir 
as prioridades dos investimentos municipais.
Na Figura 1, é possível verificar como ocorre o ciclo do orçamento público, 
contemplando o monitoramento do que foi feito e contendo as possíveis alte-
rações para a realização de melhorias.
Figura 1. Ciclo de gestão do orçamento.
Fonte: AFO... (2014, documento on-line).
Você sabe como é feita a elaboração do orçamento público? Acesse o link a seguir e 
confira como a esfera governamental faz o planejamento do orçamento público com 
base nas leis orçamentárias.
https://qrgo.page.link/fy3dw
Teorias do planejamento público4
As leis e os princípios orçamentários
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) estabeleceu o modelo atual 
de ciclo orçamentário por meio da criação de três instrumentos legais: o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orça-
mentária Anual (LOA). Esses instrumentos foram instituídos com o intuito 
de organizar e melhor administrar o orçamento público, servindo como base 
para o planejamento; eles são aplicados no âmbito federal, estadual, distrital e 
municipal. O processo de aprovação passa pelo Congresso Nacional e depois 
recebe a sanção do presidente da República, no âmbito federal.
O PPA é aprovado antes da LDO e da LOA, pois serve de orientação para a 
elaboração dos programas orçamentários das três instâncias governamentais. 
O PPA é voltado para o planejamento de longo prazo, com duração continuada, 
contemplando quatro anos de duração. Depois da aprovação do PPA, elabora-se 
a LDO, que vai definir as regras para buscar o equilíbrio entre as receitas e as 
despesas anuais, bem como orientar a elaboração do orçamento anual. Após 
a elaboração da LDO, desenvolve-se a LOA, que vai estabelecer as metas e 
as prioridades na utilização do orçamento. Trata-se da forma operacional do 
orçamento,com a inclusão dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de 
investimentos.
Segundo Bernardoni e Cruz (2010), os princípios orçamentários corres-
pondem às premissas, aos padrões e às regras que servem de base para o 
processo orçamentário. Esses princípios vão se diversificando, para garantir 
que todos os elementos legais sejam contemplados na elaboração do processo 
orçamentário. Sanches (1997) define os princípios orçamentários como um 
conjunto de propostas que buscam orientar e embasar os processos e as práticas 
orçamentárias, proporcionado a estes maior estabilidade e consistência, pro-
movendo a transparência dos atos e o controle por parte do Poder Legislativo 
e da sociedade.
A função dos princípios orçamentários é auxiliar no planejamento da 
administração pública, por meio da padronização e do estabelecimento de 
procedimentos. Estes deverão ser observados por todos os entes federados 
no momento da elaboração de suas propostas orçamentárias, conforme esta-
belecido por Assumpção (2007). Os princípios orçamentários são divididos 
em clássicos ou tradicionais e modernos ou complementares. 
5Teorias do planejamento público
Princípios orçamentários clássicos
Os princípios orçamentários clássicos surgiram na Idade Média, quando os 
orçamentos tinham conotação jurídica, e se mantiveram até meados do século 
XX. Estes subdividem-se em:
  Princípio da anualidade: estabelece que o orçamento deve ter a vigên-
cia limitada a um exercício financeiro, ou seja, um ano, que precisa 
coincidir com o ano civil.
  Princípio da clareza: determina que o orçamento precisa ser claro e ser 
facilmente compreendido por qualquer membro da sociedade.
  Princípio do equilíbrio: estabelece que os valores autorizados para a 
realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os 
valores previstos para a arrecadação das receitas. O não cumprimento 
dessa determinação acarretará penalidades futuras para os governantes 
responsáveis pela ação. 
  Princípio da exclusividade: previsto na CF/1988, esse princípio esta-
belece que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à 
fixação das despesas e à previsão das receitas.
  Princípio da legalidade: estabelece as limitações legais que devem ser 
respeitadas no processo de elaboração do orçamento com relação aos 
gastos e às receitas, bem como as vedações impostas pela CF às três 
esferas governamentais, principalmente sobre cobranças de tributos 
e instituição de tributos, tratamento desigual entre contribuintes e 
limitações de tráfego de pessoas ou bens.
  Princípio da não afetação ou não vinculação das receitas: esse princípio 
determina que nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou 
utilizada para atender a certos ou determinados gastos. A CF proíbe a 
vinculação de receita de tributos a uma determinada despesa, permitindo 
exceções com relação à repartição de receitas, em razão dos fundos de 
participação dos estados e municípios, e também às ações e aos serviços 
públicos de saúde e educação, por exemplo.
  Princípio da publicidade: busca garantir o acesso de qualquer indivíduo 
às informações referentes à utilização dos recursos arrecadados dos 
contribuintes.
  Princípio da unidade orçamentária: estabelece que o orçamento é único, 
e todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei 
orçamentária. 
Teorias do planejamento público6
  Princípio da uniformidade: os dados apresentados, referentes à elabo-
ração e à classificação do orçamento, precisam ser homogêneos, para 
permitir comparações ao longo dos anos.
  Princípio da universalidade: estabelece que todas as receitas e todas 
as despesas devem constar na lei orçamentária, não sendo permitidas 
omissões.
  Princípio do orçamento bruto: estabelece que todas as receitas e todas 
as despesas devem constar no orçamento com seus valores brutos, e 
não líquidos.
Princípios orçamentários modernos ou 
complementares
Os princípios orçamentários modernos surgiram na era moderna do orçamento, 
ultrapassando a barreira jurídica e política e entrando na esfera do planejamento. 
Os princípios orçamentários modernos subdividem-se em:
  Princípio da simplificação: estabelece que o planejamento e o orçamento 
devem ser baseados em elementos de fácil compreensão. 
  Princípio da descentralização: incentiva a execução das ações orçamen-
tárias em nível mais próximo dos beneficiários, pois isso favoreceria a 
cobrança do beneficiário pelos resultados esperados, tendo em vista a 
maior proximidade entre sociedade e unidade administrativa.
  Princípio da responsabilização: determina que os administradores 
públicos assumam a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma 
determinada ação governamental, buscando as possíveis soluções ou 
o encaminhamento dos problemas.
No link a seguir, você pode conferir uma análise sobre a forma como é feita a elaboração 
e a gestão do orçamento público brasileiro.
https://qrgo.page.link/cXTyg
7Teorias do planejamento público
A estruturação orçamentária como instrumento 
contábil de gestão 
Os registros contábeis têm estrita relação com a administração pública, na 
medida em que atuam como um instrumento que, além de demonstrar os 
números contábeis das receitas e despesas, servem para informar sobre a 
execução das demandas da sociedade e permitem que a população tenha 
conhecimento sobre os atos dos gestores. 
Andrade (2002) define a contabilidade pública como uma ciência que 
registra, controla e estuda atos e fatos administrativos e econômicos de uma 
determinada estrutura pública, produzindo informações sobre o patrimônio 
público e a forma de utilização dos recursos. O autor ainda destaca que a 
contabilidade pública possui algumas diferenças em relação à contabilidade 
privada. Ao contrário da privada, a contabilidade pública visa lucro social, 
e não financeiro. Ainda, na contabilidade pública, só pode ser feito o que 
estiver previsto em lei, enquanto a contabilidade privada pode fazer tudo o 
que a legislação não proibir.
As informações contábeis têm grande importância no processo de tomada 
de decisões sobre como será feita a execução do orçamento aprovado. Com 
base nas informações registradas na contabilidade, os governos fazem o 
planejamento das atividades a serem realizadas. Por isso, torna-se essencial 
o registro correto e completo de todas as informações orçamentárias. Para 
aprimorar e aperfeiçoar esses registros contábeis, é possível contar com as 
inovações tecnológicas que surgem constantemente.
A Lei nº. 4.320/1964 (BRASIL, 1964) trouxe as primeiras instruções para 
a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços das três esferas públicas. 
Com a criação dessa Lei, os orçamentos e planejamento públicos passaram 
a ser baseados em suas determinações legais. Porém, mesmo com as orien-
tações fornecidas por essa Lei, o orçamento público ainda carecia de mais 
elementos para produzir resultados mais claros, objetivos e precisos. Com a 
criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2000), houve uma 
complementação das orientações trazidas pela Lei nº. 4.320/1964. Assim, os 
orçamentos e balanços das entidades públicas passaram a ser mais completos.
Segundo Slomski (2001), a Lei nº. 4.320/1964 estabelece que o exercício 
financeiro deve coincidir com o ano civil e que pertencem a esse exercí-
cio financeiro as despesas nele empenhadas e as receitas nele arrecadadas. 
Enquanto isso, a LRF define que as despesas e os compromissos serão re-
gistrados conforme o regime de competência, apurando-se o resultado dos 
fluxos financeiros pelo regime de caixa. Com essas definições estabelecidas, 
Teorias do planejamento público8
a contabilidade pública brasileira utiliza o regime de escrituração contábil 
misto, sendo a despesa orçamentária em regime de competência e a receita 
orçamentária em regime de caixa.
No regime de caixa, a escrituração reconhece as receitas do período nele 
arrecadadas e as despesas que foram pagas no período. O Brasil utiliza o 
regime de escrituraçãode caixa para a receita orçamentária. No regime de 
competência, são reconhecidas todas as receitas e despesas do período nele 
incorridas. Esse regime é utilizado no país para a despesa orçamentária.
As receitas públicas são divididas em: receitas orçamentárias e receitas 
extraorçamentárias. As receitas orçamentárias são aquelas que pertencem de 
fato à entidade e se classificam em receitas correntes e de capital. Já as receitas 
extraorçamentárias são compostas pelos passivos ou recursos de terceiros que 
passam pelos cofres públicos.
As despesas públicas correspondem à utilização de recursos orçamentários 
e extraorçamentários. Os recursos orçamentários são fixados pela LOA, e os 
recursos extraorçamentários são originados de passivos financeiros. 
No link a seguir, é possível verificar as diferenças entre as duas divisões existentes no 
regime contábil público brasileiro (regime de caixa e de competência), que caracterizam 
o regime de escrituração contábil misto.
https://qrgo.page.link/pqpHa
Herrmann Junior (1970) destaca que a contabilidade pública das três esferas 
governamentais se utiliza dos seguintes sistemas para analisar as situações 
orçamentárias e estruturar os orçamentos:
  Sistema orçamentário: demonstra os registros contábeis das receitas e 
despesas, o montante dos créditos orçamentários vigentes e as despesas 
empenhadas e realizadas, em consonância com as determinações cons-
tantes em lei. Esse sistema consegue proporcionar um comparativo entre 
a previsão e a execução orçamentária, conforme os registros realizados.
  Sistema financeiro: demonstra todas as operações que tenham como 
resultado débitos e créditos financeiros, que serão objeto de registro 
e controle contábil.
9Teorias do planejamento público
  Sistema patrimonial: serve para registrar todos os bens de caráter per-
manente, caracterizando-os e indicando os agentes responsáveis pela 
sua guarda e administração, e também mantém o registro dos bens 
móveis e imóveis. Esse sistema ainda apresenta o resultado da gestão 
econômica na finalização do exercício. 
  Sistema de compensação: serve para registrar as contas que representam 
os direitos e as obrigações, movimentando-as, quando necessário. 
Normalmente, essas contas se referem a contratos, convênios ou ajustes.
Essa estruturação tem como objetivo atender à legislação referente às nor-
mais gerais de orçamento e contabilidade pública, contidas na Lei nº. 4.320/1964. 
Essa Lei estabelece a organização dos serviços de contabilidade de forma que 
possibilitem o acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento 
do patrimônio e dos custos dos serviços, além de permitir uma análise dos 
resultados produzidos (BRASIL, 1964). No contexto exposto, a organização 
contábil do orçamento público aparece como um importante instrumento para 
que as esferas governamentais consigam realizar um bom planejamento das 
despesas e das receitas, a fim de atender às demandas da sociedade.
AFO: ciclo de gestão, características do orçamento e princípios orçamentários. Ad-
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