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Processo Legislativo Orçamentário Tributação

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Processo legislativo 
orçamentário
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identificar as normas constitucionais acerca do processo legislativo 
orçamentário.
  Descrever o procedimento de aprovação de uma norma orçamentária.
  Apresentar as formas de controle existentes durante o processo le-
gislativo orçamentário.
Introdução
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin-
guem do processo legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um pro-
cesso legislativo especial, que conta com uma série de regras específicas 
estabelecidas pela Constituição Federal.
Neste capítulo, estudaremos as principais características do processo 
legislativo orçamentário, assim como os procedimentos para a aprovação 
das suas normas e as peculiaridades que lhe compõem.
Normas constitucionais do processo 
legislativo orçamentário
A princípio, o processo de elaboração das leis orçamentárias segue a regra 
geral do processo legislativo, devendo apenas ser observada a peculiaridade 
defi nida no art. 166 da Constituição Federal:
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orça-
mentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º — Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
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I — examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II — examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regio-
nais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e 
a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões 
do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
A comissão apontada nesse artigo é permanente e se ocupa da aprovação e 
do acompanhamento da execução orçamentária, sendo integrada por senadores 
e deputados. Ela foi estabelecida com o objetivo de apreciar e emitir pareceres 
sobre os projetos de lei relativos à legislação orçamentária, como o Plano Plu-
rianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e os créditos adicionais da União. Ademais, também é tarefa da 
comissão analisar e acompanhar as contas prestadas anualmente pelo chefe 
do Executivo, bem como os planos e programas previstos na Constituição 
Federal, além de realizar a fiscalização orçamentária.
Como já comentamos, o próprio Texto Constitucional apresenta as nor-
mas relativas ao processo legislativo como regra geral para o processo das leis 
orçamentárias, aplicando-as ao que não contraria o disposto na seção sobre 
orçamentos, no art. 166, § 7º. Na nossa Carta Magna, constam também normas 
sobre a competência para o encaminhamento dos projetos das leis orçamentárias:
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII — enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de 
lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta 
Constituição (BRASIL, 1988, documento on-line).
No que se refere ao Poder Judiciário, a Constituição Federal lhe concedeu 
autonomia financeira na elaboração das suas propostas orçamentárias, estando 
todas as normas referentes a esse processo dispostas no art. 99 do mencionado 
diploma legal:
Art. 99 Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limi-
tes estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes 
orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessa-
dos, compete:
I — no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
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II — no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presi-
dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o 
Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com 
os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo (incluído pela Emenda Consti-
tucional nº. 45, de 30 de dezembro de 2004) (BRASIL, 1988, documento on-line).
A Constituição Federal determina também as regras relativas às emendas 
ao projeto de lei do orçamento anual, sendo elas: 
Art 166. § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos 
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I — sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias;
II — indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Dis-
trito Federal; ou
III — sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (BRASIL, 1988, documento 
on-line).
Dessa forma, observamos que as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) 
podem ser modificadas por emendas desde que se obedeça ao prazo para a 
apresentação. Em relação à LOA, só podem ser aprovadas emendas: 
  compatíveis com o PPA e com a LDO; 
  que indiquem recursos de anulação de despesas com exceções; 
  relacionadas a erros, omissões ou ao texto da lei, conforme os artigos 
analisados anteriormente. 
Já em relação à LDO, podem ser aprovadas apenas emendas compatíveis 
com o PPA. 
O chefe do Poder Executivo pode enviar emendas aos projetos orçamentá-
rios enquanto não iniciar a votação na comissão técnica, aplicando-as às leis 
orçamentárias no que não lhes contrariar e considerando as normas relativas 
ao processo legislativo. 
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Aprovação da norma orçamentária
O processo legislativo das leis orçamentárias segue o fl uxo inicial que apre-
sentaremos a seguir. Esse fl uxo assume a forma de projeto de lei federal, 
ao que se adequam certas adaptações nos âmbitos estaduais e municipais, 
especialmente em relação às normas e resoluções particulares de cada esfera:
1. Órgãos públicos e ministérios fazem as propostas.
2. Ministérios elaboram as propostas e o chefe do Executivo as aprova.
3. Por iniciativa do chefe do Poder Executivo, o projeto é enviado ao 
Poder Legislativo. Eis que se inicia o processo legislativo orçamentário.
4. A comissão mista recebe os projetos orçamentários.
5. A comissão mista recebe os projetos orçamentários e efetua o devido 
controle orçamentário.
6. Recebem-se as emendas.
7. A comissão mista elabora a redação final.
8. Encaminha-se ao Plenário do Congresso Nacional.
9. Vota-se.
Após o encaminhamento por parte do Poder Executivo, o Legislativo recebe 
o projeto de lei e o encaminha à comissão mista permanente composta por 
deputados e senadores, conforme referido no art. 166, § 1º. Isso só ocorre em 
matéria orçamentária, sendo um traço peculiar da espécie. No âmbito estadual 
e municipal, respectivamente nas assembleias legislativas e nas câmaras dos 
vereadores, há comissões permanentes orçamentárias, que, no entanto, não 
são mistas. Assim, na estrutura legislativa dos estados e municípios, existe 
uma comissão permanente com atribuições idênticas às da comissão mista 
permanente. Contudo, não se trata de comissão mista, visto que os poderes 
legislativos estaduais e municipais são unicamerais.
Quando os projetos das leis orçamentárias chegam ao Congresso advindos
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