Processo legislativo orçamentário Objetivos de aprendizagem Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados: Identificar as normas constitucionais acerca do processo legislativo orçamentário. Descrever o procedimento de aprovação de uma norma orçamentária. Apresentar as formas de controle existentes durante o processo le- gislativo orçamentário. Introdução O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin- guem do processo legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um pro- cesso legislativo especial, que conta com uma série de regras específicas estabelecidas pela Constituição Federal. Neste capítulo, estudaremos as principais características do processo legislativo orçamentário, assim como os procedimentos para a aprovação das suas normas e as peculiaridades que lhe compõem. Normas constitucionais do processo legislativo orçamentário A princípio, o processo de elaboração das leis orçamentárias segue a regra geral do processo legislativo, devendo apenas ser observada a peculiaridade defi nida no art. 166 da Constituição Federal: Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orça- mentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º — Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: C14_Continuicao_e_Tributacao.indd 1 18/04/2018 10:12:27 I — examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II — examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regio- nais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58 (BRASIL, 1988, documento on-line). A comissão apontada nesse artigo é permanente e se ocupa da aprovação e do acompanhamento da execução orçamentária, sendo integrada por senadores e deputados. Ela foi estabelecida com o objetivo de apreciar e emitir pareceres sobre os projetos de lei relativos à legislação orçamentária, como o Plano Plu- rianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e os créditos adicionais da União. Ademais, também é tarefa da comissão analisar e acompanhar as contas prestadas anualmente pelo chefe do Executivo, bem como os planos e programas previstos na Constituição Federal, além de realizar a fiscalização orçamentária. Como já comentamos, o próprio Texto Constitucional apresenta as nor- mas relativas ao processo legislativo como regra geral para o processo das leis orçamentárias, aplicando-as ao que não contraria o disposto na seção sobre orçamentos, no art. 166, § 7º. Na nossa Carta Magna, constam também normas sobre a competência para o encaminhamento dos projetos das leis orçamentárias: Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII — enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição (BRASIL, 1988, documento on-line). No que se refere ao Poder Judiciário, a Constituição Federal lhe concedeu autonomia financeira na elaboração das suas propostas orçamentárias, estando todas as normas referentes a esse processo dispostas no art. 99 do mencionado diploma legal: Art. 99 Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limi- tes estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessa- dos, compete: I — no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; Processo legislativo orçamentário2 C14_Continuicao_e_Tributacao.indd 2 18/04/2018 10:12:27 II — no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presi- dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo (incluído pela Emenda Consti- tucional nº. 45, de 30 de dezembro de 2004) (BRASIL, 1988, documento on-line). A Constituição Federal determina também as regras relativas às emendas ao projeto de lei do orçamento anual, sendo elas: Art 166. § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I — sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II — indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Dis- trito Federal; ou III — sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (BRASIL, 1988, documento on-line). Dessa forma, observamos que as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) podem ser modificadas por emendas desde que se obedeça ao prazo para a apresentação. Em relação à LOA, só podem ser aprovadas emendas: compatíveis com o PPA e com a LDO; que indiquem recursos de anulação de despesas com exceções; relacionadas a erros, omissões ou ao texto da lei, conforme os artigos analisados anteriormente. Já em relação à LDO, podem ser aprovadas apenas emendas compatíveis com o PPA. O chefe do Poder Executivo pode enviar emendas aos projetos orçamentá- rios enquanto não iniciar a votação na comissão técnica, aplicando-as às leis orçamentárias no que não lhes contrariar e considerando as normas relativas ao processo legislativo. 3Processo legislativo orçamentário C14_Continuicao_e_Tributacao.indd 3 18/04/2018 10:12:27 Aprovação da norma orçamentária O processo legislativo das leis orçamentárias segue o fl uxo inicial que apre- sentaremos a seguir. Esse fl uxo assume a forma de projeto de lei federal, ao que se adequam certas adaptações nos âmbitos estaduais e municipais, especialmente em relação às normas e resoluções particulares de cada esfera: 1. Órgãos públicos e ministérios fazem as propostas. 2. Ministérios elaboram as propostas e o chefe do Executivo as aprova. 3. Por iniciativa do chefe do Poder Executivo, o projeto é enviado ao Poder Legislativo. Eis que se inicia o processo legislativo orçamentário. 4. A comissão mista recebe os projetos orçamentários. 5. A comissão mista recebe os projetos orçamentários e efetua o devido controle orçamentário. 6. Recebem-se as emendas. 7. A comissão mista elabora a redação final. 8. Encaminha-se ao Plenário do Congresso Nacional. 9. Vota-se. Após o encaminhamento por parte do Poder Executivo, o Legislativo recebe o projeto de lei e o encaminha à comissão mista permanente composta por deputados e senadores, conforme referido no art. 166, § 1º. Isso só ocorre em matéria orçamentária, sendo um traço peculiar da espécie. No âmbito estadual e municipal, respectivamente nas assembleias legislativas e nas câmaras dos vereadores, há comissões permanentes orçamentárias, que, no entanto, não são mistas. Assim, na estrutura legislativa dos estados e municípios, existe uma comissão permanente com atribuições idênticas às da comissão mista permanente. Contudo, não se trata de comissão mista, visto que os poderes legislativos estaduais e municipais são unicamerais. Quando os projetos das leis orçamentárias chegam ao Congresso advindos