Processo legislativo orçamentário

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Processo legislativo 
orçamentário
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identificar as normas constitucionais acerca do processo legislativo 
orçamentário.
  Descrever o procedimento de aprovação de uma norma orçamentária.
  Apresentar as formas de controle existentes durante o processo le-
gislativo orçamentário.
Introdução
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin-
guem do processo legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um pro-
cesso legislativo especial, que conta com uma série de regras específicas 
estabelecidas pela Constituição Federal.
Neste capítulo, estudaremos as principais características do processo 
legislativo orçamentário, assim como os procedimentos para a aprovação 
das suas normas e as peculiaridades que lhe compõem.
Normas constitucionais do processo 
legislativo orçamentário
A princípio, o processo de elaboração das leis orçamentárias segue a regra 
geral do processo legislativo, devendo apenas ser observada a peculiaridade 
defi nida no art. 166 da Constituição Federal:
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orça-
mentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º — Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
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I — examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II — examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regio-
nais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e 
a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões 
do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
A comissão apontada nesse artigo é permanente e se ocupa da aprovação e 
do acompanhamento da execução orçamentária, sendo integrada por senadores 
e deputados. Ela foi estabelecida com o objetivo de apreciar e emitir pareceres 
sobre os projetos de lei relativos à legislação orçamentária, como o Plano Plu-
rianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e os créditos adicionais da União. Ademais, também é tarefa da 
comissão analisar e acompanhar as contas prestadas anualmente pelo chefe 
do Executivo, bem como os planos e programas previstos na Constituição 
Federal, além de realizar a fiscalização orçamentária.
Como já comentamos, o próprio Texto Constitucional apresenta as nor-
mas relativas ao processo legislativo como regra geral para o processo das leis 
orçamentárias, aplicando-as ao que não contraria o disposto na seção sobre 
orçamentos, no art. 166, § 7º. Na nossa Carta Magna, constam também normas 
sobre a competência para o encaminhamento dos projetos das leis orçamentárias:
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII — enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de 
lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta 
Constituição (BRASIL, 1988, documento on-line).
No que se refere ao Poder Judiciário, a Constituição Federal lhe concedeu 
autonomia financeira na elaboração das suas propostas orçamentárias, estando 
todas as normas referentes a esse processo dispostas no art. 99 do mencionado 
diploma legal:
Art. 99 Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limi-
tes estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes 
orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessa-
dos, compete:
I — no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
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II — no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presi-
dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o 
Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com 
os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo (incluído pela Emenda Consti-
tucional nº. 45, de 30 de dezembro de 2004) (BRASIL, 1988, documento on-line).
A Constituição Federal determina também as regras relativas às emendas 
ao projeto de lei do orçamento anual, sendo elas: 
Art 166. § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos 
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I — sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias;
II — indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Dis-
trito Federal; ou
III — sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (BRASIL, 1988, documento 
on-line).
Dessa forma, observamos que as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) 
podem ser modificadas por emendas desde que se obedeça ao prazo para a 
apresentação. Em relação à LOA, só podem ser aprovadas emendas: 
  compatíveis com o PPA e com a LDO; 
  que indiquem recursos de anulação de despesas com exceções; 
  relacionadas a erros, omissões ou ao texto da lei, conforme os artigos 
analisados anteriormente. 
Já em relação à LDO, podem ser aprovadas apenas emendas compatíveis 
com o PPA. 
O chefe do Poder Executivo pode enviar emendas aos projetos orçamentá-
rios enquanto não iniciar a votação na comissão técnica, aplicando-as às leis 
orçamentárias no que não lhes contrariar e considerando as normas relativas 
ao processo legislativo. 
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Aprovação da norma orçamentária
O processo legislativo das leis orçamentárias segue o fl uxo inicial que apre-
sentaremos a seguir. Esse fl uxo assume a forma de projeto de lei federal, 
ao que se adequam certas adaptações nos âmbitos estaduais e municipais, 
especialmente em relação às normas e resoluções particulares de cada esfera:
1. Órgãos públicos e ministérios fazem as propostas.
2. Ministérios elaboram as propostas e o chefe do Executivo as aprova.
3. Por iniciativa do chefe do Poder Executivo, o projeto é enviado ao 
Poder Legislativo. Eis que se inicia o processo legislativo orçamentário.
4. A comissão mista recebe os projetos orçamentários.
5. A comissão mista recebe os projetos orçamentários e efetua o devido 
controle orçamentário.
6. Recebem-se as emendas.
7. A comissão mista elabora a redação final.
8. Encaminha-se ao Plenário do Congresso Nacional.
9. Vota-se.
Após o encaminhamento por parte do Poder Executivo, o Legislativo recebe 
o projeto de lei e o encaminha à comissão mista permanente composta por 
deputados e senadores, conforme referido no art. 166, § 1º. Isso só ocorre em 
matéria orçamentária, sendo um traço peculiar da espécie. No âmbito estadual 
e municipal, respectivamente nas assembleias legislativas e nas câmaras dos 
vereadores, há comissões permanentes orçamentárias, que, no entanto, não 
são mistas. Assim, na estrutura legislativa dos estados e municípios, existe 
uma comissão permanente com atribuições idênticas às da comissão mista 
permanente. Contudo, não se trata de comissão mista, visto que os poderes 
legislativos estaduais e municipais são unicamerais.
Quando os projetos das leis orçamentárias chegam ao Congresso advindosdo Poder Executivo, eles são submetidos à análise da comissão mista perma-
nente. Nesse momento, os parlamentares podem propor alterações nos textos 
dos projetos orçamentários por meio das chamadas emendas parlamentares. 
O presidente da comissão mista permanente faz a designação do relator, que 
submete à comissão um parecer para orientar a elaboração dos relatórios gerais 
e setoriais. Em seguida, o relatório-geral é discutido e votado pelo plenário da 
comissão e depois submetido ao Plenário do Congresso Nacional.
Nesse ponto, vale ressaltarmos o definido no art. 166, § 2º, da Carta Magna: 
“Art. 166. § 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre 
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elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das 
duas Casas do Congresso Nacional” (BRASIL, 1988, documento on-line).
Ao se aprovar a redação final do projeto, ele é encaminhado ao chefe do 
Poder Executivo para sanção no prazo de 15 dias, a contar da data do recebi-
mento do projeto. O Presidente da República pode, ainda, vetá-lo parcial ou 
totalmente mediante comunicação ao Poder Legislativo. 
A abstenção do Chefe do Executivo é muito importante na sanção do projeto de lei. 
Caso ele negue a sanção ao projeto, está exercendo o seu poder de veto, que pode 
ser total ou parcial, mas necessita estar expresso, irretratável, e deve se basear em 
fundamentos políticos ou jurídicos de natureza constitucional.
Por fim, destaquemos que o procedimento analisado se aplica à tramitação 
dos projetos de lei pertinentes ao PPA, à LDO, à LOA e também aos projetos 
de créditos adicionais, salvo os créditos extraordinários.
Com relação aos prazos para o para encaminhamento do PPA, da LDO 
e da LOA, encontramos disposições sobre o assunto no art. 35, § 2°, do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), nos seguintes termos:
Art. 35 O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo 
de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em 
razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I — o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II — o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III — o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento da sessão legislativa (BRASIL, 1988, documento on-line).
Como já explicamos, o processo legislativo orçamentário segue as suas 
próprias regras, fato que o diferencia do processo legislativo comum. Portanto, 
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trata-se de um processo legislativo especial com regras específicas estabele-
cidas pela Constituição Federal, como a apreciação conjunta pelas duas casas 
do Congresso por meio da comissão mista permanente, a possibilidade de 
emendas parlamentares e os limites temporais impostos na norma.
Formas de controle do processo 
legislativo orçamentário
De acordo com os nossos estudos, o processo legislativo das leis orçamentárias 
se submete a um capítulo especial de normas, sem prejuízo da incidência 
subsidiária das normas gerais, conforme determina o art. 166, § 7º, da Consti-
tuição Federal. Por se tratar de um procedimento especial, ele é composto por 
diversas circunstâncias peculiares, como a existência de uma comissão mista 
permanente para aprovar e acompanhar a execução orçamentária.
Outro aspecto muito relevante do processo das leis orçamentárias se refere 
às emendas parlamentares, indispensáveis na construção de um projeto de lei 
benéfico e confiável. A Constituição Federal explicita limitações às emendas 
com vistas a garantir que elas sejam versadas em conformidade com os seus 
objetivos no lugar de utilizadas como veículo para a inclusão de medidas que 
não se relacionem com o orçamento, aproveitando da tramitação especial dos 
projetos de leis orçamentárias perante o Congresso Nacional. Por isso, está 
definido no Texto Constitucional que:
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de cré-
dito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (BRASIL, 1988, 
documento on-line).
Ademais, a Constituição impõe outras limitações expressas ao poder de 
emenda parlamentar. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem devem observar o seguinte: 
  compatibilidade com o PPA e com a LDO; 
  indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, resguardadas as relacionadas a dotações para pessoal 
e os seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias consti-
tucionais para estados, municípios e Distrito Federal, ou, no caso de não 
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indicação de recursos específicos para anulação, que sejam relacionadas 
com a correção de erros, omissões ou dispositivos do texto do projeto de lei. 
Tais limitações podem ser consideradas uma forma normatizada de controle 
no processo legislativo.
Ainda com destaque para o controle do processo legislativo, não convém deixarmos 
de citar a possibilidade de fiscalização dos processos por parte do Poder Judiciário. Ele 
é acionado em situações específicas que fogem às normas impostas ou para socorrer 
grupos minoritários que se encontram com direitos à participação prejudicados. Nesse 
sentido, o controle judicial desempenha a função de resguardo da legalidade.
1. No que se refere às normas 
constitucionais acerca do processo 
legislativo das leis orçamentárias, 
assinale a alternativa correta.
a) Os projetos de lei relativos ao 
plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais 
serão apreciados pelas duas 
Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
b) São vedadas totalmente 
emendas ao projeto de lei 
do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem.
c) Não se aplica de forma nenhuma 
aos projetos de leis orçamentárias 
as demais normas relativas 
ao processo legislativo.
d) As emendas ao projeto de lei 
do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem 
somente podem ser aprovadas 
se compatíveis com a LOA.
e) O Presidente da República não 
poderá propor modificação 
nos projetos, mesmo enquanto 
não iniciada a votação.
2. São etapas do processo legislativo 
orçamentário, exceto:
a) a votação.
b) o recebimento dos 
projetos orçamentários 
pela comissão mista.
c) a realização de propostas para 
o projeto de lei orçamentária 
por parte dos ministérios 
e órgão públicos.
d) a emissão de pareceres 
pela comissão mista e 
controle orçamentário.
e) o recebimento de emendas.
3. A comissão mista 
permanente é: 
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 
DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 17 abr. 2018.
Leituras recomendadas
GIACOMONI, J. Orçamento público. 16. ed.São Paulo: Atlas, 2012.
PAPARIELLO JÚNIOR, V.; DA GRAÇA, L. O. B. Processo legislativo orçamentário federal: 
em exercícios comentados. Rio de Janeiro: Método, 2011.
a) um órgão administrativo pelo 
qual o projeto de lei passa antes 
de chegar ao legislativo.
b) um órgão judicial que é 
responsável por analisar 
previamente as normas 
contidas na LDO.
c) integrada por senadores e 
deputados, e foi estabelecida 
com a atribuição de apreciar 
e emitir pareceres.
d) composta exclusivamente 
por senadores, tendo em vista 
a especialidade do processo 
legislativo orçamentário.
e) um órgão composto por 
deputados e senadores com 
o único objetivo de elaborar 
emendas aos projetos 
de lei orçamentárias.
4. Segundo o art. 166, § 1º, da 
Constituição Federal, caberá à 
comissão permanente, exceto:
a) exercer o acompanhamento e 
a fiscalização orçamentárias.
b) emitir parecer sobre os 
projetos orçamentários.
c) realizar parecer sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo 
Presidente da República.
d) analisar as contas apresentadas 
anualmente pelo chefe 
do Poder Executivo.
e) vetar totalmente os projetos 
de leis orçamentárias.
5. Não cabem emendas ao projeto 
de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem quando:
a) forem compatíveis com o plano 
plurianual e com a LDO.
b) forem incompatíveis com o PPA.
c) indiquem os recursos necessários, 
admitidos apenas os provenientes 
de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam 
sobre dotações para pessoal 
e os seus encargos, serviço da 
dívida, transferências tributárias 
constitucionais para estados, 
municípios e Distrito Federal.
d) forem relacionadas com a 
correção de erros ou omissões.
e) forem relacionadas com 
os dispositivos do texto 
do projeto de lei.
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