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Direito Administrativo (64)

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Professor: Ionas Deda Gonçalves
Aula 2
A Natureza Jurídica das
Contribuições de Seguridade Social
Direito Previdenciário - Custeio 
Coordenação: Dr. Wagner Ballera
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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A definição da natureza jurídica das contribuições devidas à Seguridade Social é assunto dos mais 
intrincados na doutrina jurídica nacional. 
Podem ser identificadas as seguintes posições, sobre a natureza jurídica: 1) teoria do prêmio de 
seguro; 2) teorias salariais (retributivas); 3) teoria da exação sui generis; 4) teoria tributária. 
Pela teoria do prêmio de seguro, a contribuição previdenciária (ainda não havia Seguridade Social), 
tanto a das empresas quanto a dos trabalhadores seria um prêmio de seguro, nos moldes do instituto de 
direito civil, com a particularidade de ser compulsório e inteiramente regulado por lei. Chamam-na de 
prêmio de seguro de direito público.
A teoria da natureza retributiva da prestação é defendida por aqueles que entendem que a 
contribuição dos empregadores se identifica com o próprio salário do trabalhador. A obrigação de contribuir 
por parte do empregador decorreria da existência do contrato de trabalho. Seria uma parcela do salário 
devido ao trabalhador, que serviria para garantir-lhe segurança no futuro. 
A teoria da exação "sui generis", defendida por Pontes de Miranda, com base em textos 
constitucionais anteriores a 1988, principalmente a Emenda 08/77, estabelece que as contribuições não 
possuem natureza tributária (nem tampouco são prêmios de seguro ou salário diferido). São figura que nada 
têm a ver com o direito tributário. São exações, mas não são tributos. A Constituição de 1967, reforçada pela 
emenda 08/77, teria criado determinadas figuras compulsórias que, entretanto, não são tributos. 
A teoria tributária identifica a contribuição social como um tributo, pois é uma prestação pecuniária, 
que não constitui sanção de ato ilícito, imposta por lei para o custeio de um serviço público. 
Há, entretanto, divergências doutrinárias entre aqueles que admitem a natureza tributária das 
contribuições sociais, no que diz respeito à identificação da espécie tributária a que pertencem. 
Há, portanto, dois problemas a solucionar: a questão da natureza jurídica das contribuições para o 
custeio da Seguridade Social e o problema de sua classificação. A primeira responderá a que instituto 
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jurídico pertencem as contribuições para o custeio da seguridade social, ou seja, se são prêmio de seguro, 
salário, figura compulsória sui generis ou tributo. Definida sua natureza, deverá ser verificada a viabilidade 
e/ou necessidade de se proceder a subdivisões, ou classificação em espécies distintas. 
Com o advento da Constituição de 1988, não resta dúvida sobre a inclusão das contribuições 
sociais dentro do Sistema Tributário Nacional, ou seja, não deve haver hesitação em afirmar a sua natureza 
tributária. O artigo 149 da CF/88 sepulta a polêmica, submetendo as exações ali previstas ao regime 
jurídico tributário, ressalvando especialidades aplicáveis às contribuições destinadas ao custeio da 
seguridade social e a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a instituição de 
contribuição destinada ao custeio de previdência própria de seus servidores.
Ademais, as contribuições de seguridade social se encaixam perfeitamente no que a doutrina 
tributária entende por conceito de tributo constitucionalmente implícito, que não difere, em essência, do 
conceito formulado no artigo 3o do Código Tributário Nacional. 
Portanto, a súmula dos argumentos que justificam a natureza tributária das contribuições de 
seguridade social: a) correspondem ao conceito constitucionalmente implícito de tributo; b) estão inseridas 
no Sistema Tributário Nacional, em razão da combinação dos artigos 149 e 195 da CF/88; c) observam o 
regime constitucional tributário, no que tem de essencial.
Essa a teoria que hoje prevalece na doutrina e na jurisprudência, pelo que se pode observar de firmes 
precedentes do STF.
 
Superada essa questão sobre a natureza tributária das contribuições para o custeio da Seguridade 
Social, resta analisar a problemática de sua natureza tributária específica. Esse é o tema mais polêmico em 
matéria de contribuição social. Estamos longe de um consenso doutrinário a respeito.
Há autores que defendem a existência de duas, três, quatro ou até cinco espécies tributárias. 
Doutrina bastante difundida sobre o assunto é a de GERALDO ATALIBA, desenvolvida em sua obra 
"Hipótese de Incidência Tributária", onde o Mestre abandona critérios externos, não jurídicos, na 
determinação das espécies tributárias.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Para ATALIBA, o critério jurídico de classificação dos tributos está na consistência do aspecto material 
da hipótese de incidência. Trata-se do núcleo do fato, previsto de forma hipotética na norma que institui o 
tributo, que tem o potencial de desencadear a relação jurídica de direito tributário.
Quanto ao aspecto material da hipótese de incidência, observa que: a) ou consiste numa atividade 
do poder público (ou uma repercussão desta); b) ou, pelo contrário, consiste num fato ou acontecimento 
inteiramente indiferente a qualquer atividade estatal. Essa verificação permite classificar os tributos em 
vinculados e não vinculados.
Segundo essa teoria, portanto, a espécie tributária seria definida a partir da consistência do aspecto 
material da hipótese de incidência.
Assim sendo, tributos vinculados são as taxas e contribuições e tributos não vinculados são os 
impostos.
Essa classificação, segundo o Autor, repugna qualquer investigação ou preocupação pré ou 
metajurídica, repelindo indagações quanto ao posterior destino que venha o poder público dar aos dinheiros 
obtidos.
Quanto às taxas, se diferenciam das contribuições pelas características do inter-relacionamento 
estabelecido pelo legislador entre a atuação estatal (contida na hipótese de incidência) e o contribuinte 
(referibilidade).
Taxa seria aquele tributo que contém no aspecto material de sua hipótese de incidência a prestação 
de um serviço público específico e divisível ou o exercício do poder de polícia, que são atuações estatais 
diretamente relacionados ao contribuinte.
Na contribuição, a relação entre a atuação estatal e o contribuinte não se daria de forma direta, mas 
através de um elemento intermediário, que consiste numa especial vantagem experimentada por um círculo 
especial de contribuintes. O exemplo mais evidente é a contribuição de melhoria. 
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A hipótese de incidência desse tributo consiste em experimentar valorização imobiliária em 
decorrência de obra pública. 
O sistema não é mais o de custeio tríplice de um serviço público previdenciário, onde se poderiam 
facilmente apontar os seus beneficiários,

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