3-1 ATOS

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PREPARATÓRIO PARA OAB
Professor: Dr. Carlos Toledo
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO
Capítulo 3 Aula 1 
ATOS ADMINISTRATIVOS
Coordenação: Dr. Carlos Toledo
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Atos Administrativos - Introdução
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Conceito de Ato Administrativo
Hoje prevalece a concepção dos atos estatais, como atos que decorrem da própria soberania popular, 
organizada em um Estado de Direito, concepção essa que obriga que o próprio Direito passe a regular a 
produção desses atos, estabelecendo regras que, de um lado, fornecem ao Estado os meios de atingir os 
seus objetivos e, de outro, garantem os direitos dos cidadãos.
Cabe ao Direito Público, em seus diversos ramos, estudar os atos praticados pelo Estado, de maneira a 
compreendê-los. E ao Direito Administrativo, cabe estudar os atos praticados no desempenho da chamada 
função administrativa, função essa que envolve todas as atividades estatais, ainda que muitas vezes de forma 
auxiliar. 
Para esse estudo, vamos utilizar o seguinte conceito: 
O ato administrativo é um ato jurídico produzido pelo Estado, no exercício da função administrativa, sob 
regime jurídico administrativo e sujeito ao controle de legalidade.
Mais do que um conceito para decorar, buscamos aqui permitir a compreensão do que é o ato 
administrativo, distinguindo-o de outros atos estatais ou privados. Para essa compreensão, vamos dividir em 
partes.
Dividimos em partes essa definição e através dessas partes vamos explicar o que é o ato administrativo.
1º) O ato administrativo é um ato jurídico: nessa sentença, estamos salientando que o ato administrativo é 
um ato que envolve modificações nas relações jurídicas. Ou seja, é um ato que se destina a criar, modificar, 
transferir, esclarecer e extinguir direitos e obrigações que vinculam a Administração a outras pessoas. 
Portanto, há atos que não se destinam a produção de efeitos jurídicos, e por tal razão não pertencem a essa 
categoria, dos atos jurídicos. São eles: 
 - os atos materiais ou de mera execução, nos quais apenas se satisfaz uma necessidade da Administração 
ou da coletividade, sem que haja interferência nas relações jurídicas: um professor que ministra uma aula, 
um funcionário municipal que faz limpeza das ruas, um servidor que organiza o ambiente de sua repartição, 
etc.
- os atos preparatórios, que não produzem efeitos diretamente, por dependerem de um outro ato ou 
conjunto de atos. Porém, devem ser considerados parte integrante do ato administrativo resultante: assim, o 
voto de um membro de um colegiado não pode ser considerado um sozinho um ato administrativo, mas a 
decisão do colegiado, sim. O mesmo raciocínio se aplica a um parecer técnico que embasará uma decisão 
da autoridade superior. Ele se integra àquela decisão, que é o ato capaz de produzir os efeitos jurídicos.
Aula 1
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2º) O ato administrativo é produzido pelo Estado: aqui salientamos que o agente, aquele que pratica o ato 
administrativo recebe os seus poderes do próprio Estado, ou seja, dos entes políticos, que entre nós são 
personificados pela União, pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, cada um 
dentro de suas respectivas competências, definidas na Constituição Federal.
 
Às vezes, esses atos são concretizados por outras pessoas jurídicas, por entidades criadas pelo próprio 
Estado, como as pessoas da Administração Indireta, ou mesmo por particulares. O importante é frisar que a 
fonte do poder para a prática de tais atos vem do próprio Estado, que as atribui ou delega a essas pessoas. 
Sem que uma lei ou contrato atribua esses poderes, esses atos não podem ser praticados por essas outras 
pessoas jurídicas. 
3º) O ato administrativo é praticado no exercício da função administrativa: Nem todo ato jurídico praticado 
pelo Estado ou por quem detenha os poderes atribuídos pelo Estado é um ato administrativo. É necessário 
ainda que tal ato seja praticado no exercício da chamada função administrativa, já explicada em outra aula 
do curso. Portanto, não são atos administrativos os atos praticados no exercício das funções jurisdicional e 
legislativa. 
4º) O ato administrativo é praticado sob regime jurídico administrativo: Ou seja, apenas os atos que são 
regulados por esse regime próprio que existe para a Administração, regime que consiste em restrições e 
prerrogativas especiais, diferenciadas do direito incidente sobre os particulares. Não são atos 
administrativos aqueles que são praticados pelas regras do direito privado, pois as vezes a lei impõe que a 
Administração atue em igualdade de condições e sob as mesmas regras que o particular. A lei de licitações e 
contratos menciona alguns contratos celebrados pela Administração e que são regidos predominantemente 
pelo Direito Privado: o seguro, o financiamento e a locação em que a Administração seja a locatária. (Vide 
Lei 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos), em seu art. 62, § 3º).
5º. O ato administrativo é sujeito a controle de legalidade: É o que se costuma chamar de sindicabilidade do 
ato administrativo pelo Judiciário. Ou seja, os atos administrativos não são absolutamente definitivos, eles 
podem ser invalidados pela autoridade judicial, o que também serve para diferenciá-los dos atos 
jurisdicionais, que tendem a se tornar imutáveis pela chamada coisa julgada. Além do controle pelo 
Judiciário, o ato administrativo também está sujeito ao chamado controle parlamentar, isto é, pelos órgãos 
do Poder Legislativo. 
Ato Perfeito, Ato Válido e Ato Eficaz
São qualidades do ato jurídico e também do ato administrativo que devem ser analisadas pelo profissional 
do Direito para compreensão da situação jurídica existente.
Perfeição: ao contrário do significado comum, não significa ausência de defeitos. Perfeição na linguagem 
jurídica tem um sentido de algo que está completo. Daí vem também o verbo perfazer, isto é, completar.
Portanto, o ato perfeito é o que se considera completo, existente, que já podemos reconhecer como tal. Por 
exemplo: um decreto de nomeação que deixou de ser publicado é um ato imperfeito, pois não ocorreu a 
exteriorização do ato e ele não chegou sequer a existir. Por isso, alguns autores dizem que o ato imperfeito é, 
na verdade, o ato inexistente. 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Validade: é a ausência de vícios de defeitos no ato. Significa que ele está conforme ao ordenamento jurídico 
ao qual ele pertence. O exame da validade se faz através da análise dos elementos do ato próximo tema da 
apostila.
Eficácia do ato: é a capacidade de produzir os efeitos que se esperam dele. Isso não tem a ver com a validade 
do ato, mas sim com a existência de determinados fatos ou atos capazes de impedir ou de propiciar a 
produção desses efeitos.
Os atos administrativos, da mesma maneira que os atos privados, podem ter os seus efeitos sujeitos as 
condições ou termos. Por exemplo: a habilitação para conduzir veículo está sujeita a um termo (evento futuro 
e certo de que dependem os efeitos de um ato jurídico), uma data a partir da qual ela deixa de produzir 
efeitos, obrigando o titular à sua renovação..
Outro exemplo: o candidato se inscreve em um concurso público e está dito no Edital: sua inscriçãosomente produzirá efeitos após o pagamento da taxa devida. Trata-se de uma condição (um evento 
futuro e incerto) de que depende a eficácia desse ato de natureza administrativa.
Além disso, a lei pode impor que a eficácia de um ato administrativo esteja subordinada a prévia edição de 
outro ato, que o confirme. Assim, nas chamadas "homologações", em que a autoridade superior confirma o 
ato da autoridade subordinada.
Portanto, o ato pode ser válido e não produzir efeitos, em razão da existência de um desses fatores que venha 
a impedir a produção desses efeitos. 
Um ato inválido, por sua vez, não deveria ser capaz de produzir efeitos jurídicos válidos. Porém, em nome do 
princípio da boa-fé e do princípio da segurança jurídica, se permite a preservação dos efeitos de um ato 
administrativo, ainda que haja nele uma mácula. Isso será estudado quando tratarmos da anulação e da 
convalidação do ato administrativo.
Concluindo essa parte, chegaremos a seguinte conclusão: para que analisemos um ato jurídico, no caso, 
um ato administrativo, ele precisa ser sempre perfeito, isto é, existente. Porém, uma vez que ele exista, ele 
pode ser: 
A - Perfeito, válido e eficaz;
B - Perfeito, válido e ineficaz; 
C - Perfeito, inválido e ineficaz; 
D - Perfeito, inválido e eficaz.
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violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Elementos do Ato Administrativo
 
A análise jurídica do ato jurídico implica na separação dele em elementos logicamente distintos. Utilizaremos 
a divisão mais conhecida, em cinco elementos, quais sejam:
1. SUJEITO
2. OBJETO
3. FORMA
4. MOTIVO 
5. FINALIDADE
1) Sujeito: Chama-se sujeito ou agente a pessoa que se encontra investida dos poderes legais para a prática 
do ato administrativo. É costume acrescentar o adjetivo "competente", ressaltando que, para o Direito 
Administrativo, não basta que aquele que produz o ato tenha a capacidade civil, mas que disponha de uma 
competência para tanto. Isto é, que esse sujeito esteja investido de um poder legal para a prática daquele 
ato. Se ele é um funcionário público, que aquela atividade esteja entre suas atribuições legais. Se ele é um 
contratado, que esses poderes estejam previstos nas cláusulas contratuais que ele firmou com a 
Administração. 
Para a verificação dos poderes atribuídos ao agente, devem ser analisados os seguintes aspectos: 
a) aspecto material: se o ato praticado se encontra no rol de matérias atribuídos àquele agente;
b) aspecto territorial: deve o agente praticar atos dentro do âmbito espacial definido na lei e em seus 
regulamentos; 
c) aspecto temporal: há que se analisar se o ato foi produzido durante a competência do agente; 
Através da análise do elemento sujeito, pode-se constatar diversos defeitos, capazes de levar à anulação do 
ato. São eles:
A) Incapacidade: Como sabemos, a incapacidade não é vício exclusivo dos atos administrativos, mas de 
todos os atos jurídicos. A questão, aliás, é regulada no Código Civil, que dispõe sobre as causas de perda ou 
suspensão da capacidade civil. Porém a incapacidade civil nem sempre viciará o ato administrativo. Haverá 
vício apenas quando para a prática de tal ato for imprescindível o uso da capacidade volitiva pelo agente.
Ainda no tema incapacidade, devemos ainda lembrar que pode ocorrer a incapacidade do agente para a 
prática de determinados atos, em razão de sua suspeição ou impedimento. Sobre a suspeição e o 
impedimento vide Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos), artigos 18 a 20. 
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B) Incompetência: Ela pode decorrer de duas situações diversas: 
- Usurpação de poder: é a situação do agente sem titulação legal, isto é, que não se encontra investido em 
funções públicas e que pratica o ato como se tivesse tal investidura. Trata-se de conduta criminalmente 
tipificada.
- Funcionário de fato: situação em que há uma irregularidade na investidura do agente, mas este exerce as 
atribuições com aparente legalidade;
- Excesso de poder: situação em que o agente, embora tenha a titulação legal para a prática de atos 
administrativos, extravasa os poderes que a lei lhe confere, invadindo a competência de outra autoridade ou 
praticando atos não previstos na lei. Pode configurar conduta criminalmente tipificada como crime de abuso 
de autoridade (Lei nº 4.898/65).
 
2) Objeto: MARIA SYLVIA DI PIETRO nos define o objeto ou conteúdo do ato administrativo como "o efeito 
jurídico imediato que o ato produz". Isto é, aquilo que o ato prescreve, aquilo que nos permite reconhecê-lo 
como um ato típico. Assim, o objeto de um ato de demissão do servidor é o rompimento do vínculo de 
trabalho que o unia à Administração. O objeto da desapropriação é a transferência forçada da propriedade 
para o ente expropriante. 
Tal como no Direito Privado, o objeto do ato administrativo deve ser lícito, certo, moral e possível. Vejamos 
um a um tais requisitos e as conseqüências de seu descumprimento:
a) Licitude: para o Direito Administrativo tem um significado particular, pois já vimos que a Administração 
está sujeita ao princípio da legalidade estrita. Por esse princípio ela somente pode eleger os objetos 
claramente autorizados ou impostos pela lei. Um objeto ilícito, por exemplo, seria a aplicação da pena de 
confisco pelo não pagamento de um tributo. 
b) Certeza: está relacionada com o princípio da segurança jurídica que nos diz que não deve pairar dúvida 
sobre o sentido das prescrições contidas no ato administrativo. Um exemplo verídico, já ocorrido, por incrível 
que pareça, foi a de um ato autorizando uma licença a um servidor cujo nome a autoridade desconhecia, 
pois estava ilegível. 
c) Moralidade: também é princípio da Administração Pública, conforme já vimos. Um exemplo interessante e 
também verídico sobre a imoralidade de um objeto é o caso, que saiu nos jornais, do candidato a prefeito, 
que celebrou negócio registrado em cartório com o presidente da Câmara Municipal, visando à nomeação 
de apadrinhados em troca do apoio eleitoral. 
d) Possibilidade: é pressuposto lógico para a existência do ato. Ela abrange a possibilidade material e a 
possibilidade jurídica. Possibilidade material significa possibilidade desse objeto ser realizável de fato. A 
possibilidade jurídica significa que este objeto pode ser realizado, do ponto de vista da lógica que existe nas 
relações jurídicas. 
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violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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3) Forma 
* Podemos dizer que, em sentido amplo, o conceito de forma compreende:
- a exteriorização do ato administrativo.
- as formalidades e também o procedimento a ser seguido na produção desse ato.
A exteriorização do ato administrativo, em geral, se dá pela forma escrita. Essa é a regra geral, pois a forma 
escrita é a que melhor atende à necessidade de segurança e também de publicidade desses atos. Isso nãoexclui outras formas, como a gestual (sinais do guarda de trânsito), visuais (sinais de trânsito), etc.
O aspecto essencial a ser ressaltado, no que tange à forma, é a sua natureza instrumental. Ela é um meio 
para que o ato seja conhecido pelos seus destinatários e atinja suas finalidades. Por essa razão se diz que na 
Administração, deve-se adotar uma postura de formalismo moderado, que alguns autores também 
mencionam como princípio do informalismo que não significa falta de formalidades, mas adequação das 
formalidades à natureza e à finalidade do ato. 
O vício na forma poderá levar à invalidade do ato. Porém, em casos menos graves, é permitida a 
convalidação dos vícios formais vide o tópico "convalidação dos atos administrativos.
4) Motivo
Ao falarmos do motivo, devemos diferenciar dois tipos de motivo:
- o motivo de fato que é o acontecimento que desencadeia a ação administrativa
- o motivo de direito que é o comando normativo previsto para a edição daquele ato.
Diferente do motivo é a motivação, que é a explicitação dos motivos do ato. A motivação faz parte da forma 
do ato. Quando a lei obriga o agente público a motivar seus atos, a falta dessa motivação levará, 
logicamente à invalidade desse ato.
A importância da motivação se revela também pela adoção unânime pela doutrina e pela jurisprudência da 
denominada teoria dos motivos determinantes, pela qual o agente público, ao expor os motivos adotados 
para a prática do ato, vincula o ato àqueles motivos. 
5. Finalidade
É o norte de todo ato administrativo: a finalidade pública. "Não há ato administrativo sem um fim público a 
sustentá-lo", é o que diz DIÓGENES GASPARINI. 
É dever, portanto, do agente público, buscar em seus atos, a satisfação dessas finalidades, em geral 
apontadas pela própria lei e pelos princípios do Direito Administrativo.
O não atendimento a esse requisito gera o vício conhecido como desvio de finalidade ou desvio de poder, 
que se caracteriza quando o agente busca um fim que colide com o interesse público.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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