Tributário I - Orçamento Conceito Natureza

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UNIVERSIDADE DO ESTADO – UNEB
DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS
ORÇAMENTO. CONCEITO. NATUREZA
1. Conceito
O orçamento não é um mero documento contábil e administrativo, pois no Estado contemporâneo deve levar em consideração os interesses estatais e das sociedade. É um plano de ação governalmental. 
Podemos definir o orçamento como ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza, para certo período, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
A concepção de orçamento surge a partir da reação popular contra o excessivo poder tributário dos soberanos, na Inglaterra, nos séculos XVII e XVIII. No século XIX havia se propagado na França e em outros países do continente. 
Nos Estados Unidos a mesma exigência descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independência e que culminou com a “Declaração de Direitos”, do Congresso de Filadélfia, em 1787.
No Brasil, a Constituição de 1824, determinava ao Ministro da Fazenda remeter anualmente à Câmara dos Deputados um balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e também o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro.
 
Os clássicos viam no déficit orçamentário graves perigos para o Estado, eis que o obrigava a recorrer a empréstimos ou à emissão de moeda, que poderia levá-lo à bancarrota ou à inflação. Também desaprovavam o superávit orçamentário por considerá-lo, no entendimento de que favorecia a realização de despesas demagógicas e desnecessárias, onerarando as gerações futuras. Pugnavam, desta maneira, pelo equilíbrio orçamentário baseados na idéia de que o orçamento do Estado estava isolado da vida econômica, na qual influiria somente em caráter negativo no caso de déficit do orçamento.
Os financistas contemporâneos (modernos) entendem que o equilíbrio orçamentário está propriamente ligado à vida econômica do país e, em face dos problemas do mundo moderno, não tem muita importância a prevalência das despesas sobre as receitas em um determinado período de tempo. 
Assim, o que importa mais é o equilíbrio econômico em geral, pois pode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equilíbrio orçamentário, mas apresentar um desequilíbrio em seu balanço de pagamento porque as importações superam as exportações. 
Não obstante existir um arcabouço jurídico rígido é muito comum o Estado desviar a finalidade do orçamento, desetruturando o plano de ação governamental, burlando a vontade popular: 
a) Superestimação de Receitas – Esta prática é antiga sob o pretxto da ̊inflação galopante, mas não se justifica numa economia estável, a não ser para legitimar gastos excessivos.
b) Contigenciamento de Despesas – Aparentemente é uma contradição com a superestimação de receitas e uma prática de austeridade administatriva, mas não passa de um artifício para “transferir” recursos para outros setores sem autorização legislativa. 
c) Anulação de Valores Empenhados – Já se tornou praxe a anulação de valores empenhados e não liquidados até o final do exercício, tranformando-os em “restos a pagar" comprometendo o orçamento do exercício seguinte.
d) Instituição de Fundos – Outra prática bastante comum é a criação de fundos, a exemplo do Fundo Social de Emergência para 1994 e 1995 (Emenda Revisional 1/1994), que foi prorrogado várias vezes (Fundo de Estabiliação Econômica, Fundo de Estabilização Fiscal), estando em vigor até 31.12.2015, desvinculando 20% das contribuições sociais às suas finalidades específicas. 
Os fundos são verdadeiros “cheques em branco" ao Executivo, inclusive permitindo transferir o “saldo positivo" para o próximo exercício. Os fundos possuem mecamismos próprios de controle da atuação estatal, dificultando uma melhor fiscalização por porte do Legislativo. 
2. Natureza Jurídica do Orçamento
Discute-se, na doutrina sobre a natureza jurídica do orçamento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos.
A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista alemão Hoennel, entende que o orçamento tem natureza legal porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante, o Poder Legislativo.
Uma segunda corrente doutrinária adotou o critério de classificar as leis de acordo com seu conteúdo jurídico e não segundo o órgão de onde emanam, no entendimento de que o orçamento é formalmente uma lei, mas materialmente um ato administrativo. 
A terceira corrente, liderada por Léon Duguit, considera o orçamento duas dimensões: ato administrativo na realização das despesas autorizadas e lei no que se refere à arrecadação de tributos.
A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jèze, defende a tese que embora o orçamento tenha aspecto formal de lei o orçamento é um ato-condição, pois depende de autorização anual para a cobrança de tributos. Entre os nossos, Aliomar Baleeiro concordava com Jèze, considerando que o art. 150, § 29, da Constituição de 1967 consagrar o princípio da anualidade tributária, exigindo prévia autorização orçamentária para a cobrança de tributos. 
Como o princípio da anualidade tributária não foi consagrado na Emenda nº 1/1969 à Carta de 1967, substituído o princípio da anualidade pelo princípio da anterioridade da lei fiscal, mantido pela Constituição atual (art. 150, III, b). Assim, o orçamento não pode mais ser considerado como ato-condição.
Prevalece o entedimento de que o orçamento é lei formal, que por ser disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis, deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é de mero ato de administração. Isso porque fixa as despesas públicas e prevê as receitas públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentária.
3. Princípios Orçamentários
Princípio da Legalidade
A despesa pública somente pode ser realizada mediante prévia autorização legal, conforme prescrevem os arts. 165, § 8º, e 167, I, II, V, VI e VII da Constituição Federal. 
Tal regra aplica-se inclusive às despesas que são objeto de créditos adicionais e visam a atender a necessidades novas, não previstas (créditos especiais), ou insuficientemente previstas no orçamento (créditos suplementares), em razão do disposto no art. 167, V, da CF.
As despesas ordinárias são aquelas que visam a atender a necessidades públicas estáveis, permanentes, que têm um caráter de periodicidade, e sejam previstas e autorizadas no orçamento, como o pagamento do funcionalismo público. Daí, se tais despesas não foram previstas, ou foram insuficientemente previstas, a sua execução dependerá também da prévia autorização do Poder Legislativo. Tal exigência justifica-se plenamente, pois caso o Poder Executivo pudesse livremente aumentar as despesas a votação do orçamento pelo Poder Legislativo não passariade uma formalidade meramente ilusória.
A não-observância do princípio da legalidade da despesa pública fará com que o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Governadores, os Secretários e os Prefeitos incidam na prática de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, VII, da Constituição Federal, e art. 10, itens 2, 3 e 4, art. 11, itens 1 e 2, e art. 74 da Lei nº 1.079, de 10-04-50. Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de julgamento, conforme o parágrafo único do art. 85 da Constituição. 
Entretanto, a exigência da prévia autorização legal não se aplica às despesas extraordinárias porque, sendo urgentes e imprevisíveis, não admitem delongas na sua satisfação, como as decorrentes de calamidade pública, comoção interna e guerra externa (CF, art. 167, § 3º). 
Nestes casos, a autoridade realizará a despesa, cabendo ao Poder Legislativo ratificá-la ou não (Lei nº 4.320/64, art. 44). Observe-se que a autoridade pública deve ter muito cuidado na efetivação de tais despesas, uma vez que ficará sujeita a sanções, caso realize uma despesa considerando-a como extraordinária, sem que a necessidadepública atendida se revista das características exigidas.
Princípio da Unidade
A concepção tradicional do princípio da unidade significava que todas as despesas e receitas do Estado deviam estar reunidas em um só documento, permitindo a sua apreciação em conjunto. Isso visava a facilitar o seu controle e o real conhecimento da situação financeira do Estado. 
A Constituição de 1988 deu uma concepção mais moderna ao princípio da unidade, ao dispor, no § 52, do art. 165, que a lei orçamentária compreende: 
a) o orçamento fiscal; 
b) o orçamento de investimento; 
c) o orçamento da seguridade social. 
Assim, não se pode mais dizer que o referido princípio implica na existência de um documento único, mas sim que os diversos orçamentos sejam harmônicos entre si.
Princípio da Universalidade
Entende-se pelo princípio da universalidade que na lei orçamentária devem ser incluídas, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da União, inclusive as relativas aos seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (CF, art. 165, § 5º e Lei nº 4.320/64, art. 6º).
Princípio da Anualidade
Resulta do princípio da anualidade que o orçamento deve ser elaborado para um período determinado, que, na maioria dos Estados, corresponde ao prazo de um ano. O art. 165, § 9º, I, da CF, reza que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro. O art. 34 da Lei nº 4.320/1964 (recpecionada como Lei Complementar) dispõe que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Princípio da Proibição de Estorno de Verbas
O princípio da proibição de estorno de verbas está contido no inciso VI do art. 167 da CF, quando veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, podendo o Executivo recorrer ao crédito suplementar, depois de previamente autorizado pelo Poder Legislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela Lei nº 4.3201964 sobre a matéria.
Princípio da Não-Afetação da Receita
O princípio da não-afetação da receita está expressamente consagrado no inciso IV do art. 167 da CF quando veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, e bem assim a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (§ 4º do art. 167, que foi inserido pela EC nº 3/93).
 
Princípio da Exclusividade
Outro princípio a ser acatado pelo orçamento é o da exclusividade da matéria orçamentária, pelo qual só pode constar do orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à previsão da receita, conforme determina o art. 165, § 8º da CF. Entretanto, o § 8º do art. 165 da CF excetuou do mencionado princípio as seguintes medidas: a) autorização para abertura de créditos suplementares; b) operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.
As operações de crédito por antecipação de receita visam a cobrir um eventual déficit de caixa. Isso geralmente ocorre no início do exercício financeiro, quando as receitas tributárias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. Porisso, a lei orçamentária pode conter autorização ao Executivo para realizar, em qualquer mês do exercício finaneiro, operações de crédito por antecipação da receita. 
Princípio da Reserva do Possível
O instituto da reserva do possível não está previsto, explícita ou implicitamente, na legislação (constitucional ou ordinária), como ocorre com os demais princípios.
Origina-se na jurisprudência constitucional alemã, tendo os estudiosos do Direito Comparado transplantado o princípio para o Direito pátrio.
Os critérios do princípio são abstratos e parte da doutrina vem conferindo ao instituto o status de norma, especificamente, de princípio cujo escopo é solucionar eventuais conflitos entre âmbitos normativos que colidem.
A tese da reserva do possível, no que tange às restrições aos direitos fundamentais, não pode ser admitida em sentido amplo. Assim sendo, a reserva do possível deve adaptar-se ao ordenamento jurídico brasileiro para ser instrumento de preservação do erário em prol dos cidadãos.
Para o STF o princípio da reserva do possível surge como uma forma de tentar adequar a realização de direitos à realidade.
Indubitavelmente, os direitos sociais são indispensáveis para um bom desenvolvimento social,por sinal são necessidades são apontadas pela própria sociedade. A não efetivação dos direitos sociais reflete negativamente na sociedade.
Estando os direitos sociais alicerçados no conceito de dignidade da pessoa humana, o mínimo existencial exige limites consubstanciados na Constituição. O Judiciário poderá efetivar os direitos fundamentais, respeitando as limitações impostas pelo texto constitucional. Parece racional, havendo necessidade, interferir, inclusive na projeção orçamentária com escopo de garantir a efetividade dos direitos fundamentais. Aos juízes caberá a avaliação das possibilidades para a concretização dos direitos do homem, fazendo transparecer o desejo de manter o Estado democrático de Direito.
Deixando o Legislativo e o Executivo de atuar, de acordo com as suas atribuições, poderá o Judiciário intervir com escopo de garantir a aplicação das políticas públicas.
4. Processo Legislativo
As leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo (art. 165 da CF), cabendo ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional os respectivos projetos de lei de propostas orçamentárias (art. 84, XXXII, da CF). O Poder Judiciário (STF e Tribunais Superiores) e o Ministério Público Federal apresentarão suas propostas orçamentárias, que serão consolidadas antes do envio ao Parlamento. No âmbito federal são três espécies de leis orçamentárias:
· Plano Plurianual – Estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como as destinadas aos programas de duração continuada. Traça como diretrizes: No plano federal está em vigor a Lei 12.593/2012 (PPA 2012-2015). 
· Diretrizes Orçamentárias – Também estabelece metas e prioridades da Administração, considerando as despesas de toda a natureza, para o exercício subsequente, orientando a elaboração do orçamento anual, dispondo sobre alterações na legislação tributária e ainda acerca da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. As diretrizes são de competência da União, que estabelece através de leis complementares (Lei 4.320/1964 e Leis Complementares 101/1999 e 141/2012).
· Orçamento Anual – Contemplará as demandas dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta (orçamento fiscal), investimentos das empresas estatais federais (orçamento investimento) e da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta (orçamento da seguridade social).
Os projetos de lei serão apreciados iniciamente por uma Comissão Mista (Senado Federal e Câmara dos Deputados), que emitirá parecer. Os demais parlamentares podem apresentar emendas. 
O Executivo ainda pode apresentar alterações aos projetos, antes da votação pela Comissão Mista da parte que pretenda alterar. Depois, a Comissão Mista dará parecer final sobre os projetos e suas emendas para que os plenários das duas Casas deliberem sobre os projetos de lei. 
No âmbito estadual, o Executivo consolida as suas propostas orçamentárias com as do Poder Judiciário (Tribunal de Justiça) e do Ministério Público, remetendo para apreciação da Assembléia Legislativa, para parecer da Comissão do Orçamento e apreciação da Plenária, podendo ser apresentadas emendas antesdo parecer final da Comissão do Orçamento. 
Em se tratando de plano plurianual cada esfera aprova sua lei específica, respeitando as diretrizes estabelecidas pela legislação federal (art.24, §§ 3º e 4º, art. 30, II, CF).
5. Gestão Participativa
Nos Municípios, a Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) instituiu a gestão orçamentária participativa, tornando obrigatória a realização de debates, consultas e audiências públicas como condição para aprovação pela Câmara de Vereadores dos projetos de lei do Executivo (orçamento plurianual, diretrizes orçamentária e orçamento anual). 
O chamado orçamento participativo não é obrigatório nos planos federal e estaduais, sob o pretexto de que as lideranças comunitárias teriam dificuldades de locomoção às Casas Legisltivas estaduais e ao Parlamento Nacional. 
Somos pela gestão participativa em todos os níveis, até porque os movimentos sociais têm estrutura para se fazer presente em todas as esferas. 
6. Dotação Orçamentária
Pelo princípio da não-afetação da receita (art. 167, IV, da CF) não pode haver vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, bem como verbas para educação e saúde, ressaltando que as taxas, contribuições sociais, empréstimos compulsórios e imposto de guerra são tributos vinculados por natureza. 
O orçamento deve respeitar os seguintes percentuais, mínimos e máximos, a saber:
· Destinação mínima de 18%, pela União, para educação, sobre o a receita resultante dos impostos, excluindo a repartição de receita para os Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como extraordinário imposto de guerra (art. 212, CF).
· Destinação mínima de 25%, pelos Estados e Distrito Federal, para a educação, sobre a receita de impostos, incluindo o rateio de impostos pela União, mas excluindo os impostos que os Estados transferirem para os Municípios (art. 212, CF).
· Destinação mínima de 25%, pelos Municípios, para a educação, sobre a receita de impostos, incluindo o rateio de impostos pela União e pelos Estados (art. 212, CF).
· Destinação mínima de 15%, pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios para a saúde, sobre a receita de impostos, incluindo o rateio de impostos pela União e pelos Estados (art. 197, da Constituição Federal, e Lei Complementar 141/2012).
· Destinação máxima de 50%, pela União, das receitas correntes (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais, patrimoniais e econômicas) para pagamento de pessoal - ativos e inativos (Lei Complementar 101/1999).
· Destinação máxima de 60%, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, das receitas correntes (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais, patrimoniais e econômicas) para pagamento de pessoal - ativos e inativos (Lei Complementar 101/1999).
Especificamente no que diz respeito às despesas com pessoal, há desdobramento dentro de cada esfera:
	União
	Estados/Distrito Federal
	Municípios
	2,5% Legislativo, inclusive Tribunal de Contas da União
	3% Legislativo, inclusive Tribunal de Contas do Estado ou Distrital e, onde houver, Tribunal de Contas dos Municípios 
	3,5 a 7% conforme o porte do município para o Legislativo
	6% Judiciário
	6% Judiciário
	53 a 56,5% conforme o porte para o Executivo
	40,9% Executivo
	54% Executivo
	
	0,6% Ministério Público da União
	2% Ministério Público Estadual
	
	TOTAL 50%
	TOTAL 60%
	TOTAL 60%
Em cada órgão, devem ser respeitados os limites de 50% (União) e de 60% (Estados, Distrito Federal e Municípios) para gastos com pessoal.
 
7. Realização das Despesas
O processo da despesa pública obedece a quatro fases, que são as seguintes:
I - Empenho: ato proveniente de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição (medida preliminar, correspondente à dedução em uma determinada dotação orçamentária da parcela relativa ao pagamento de uma conta, e não pode exceder o limite do crédito concedido no orçamento). Para cada empenho que for efetuado deve ser extraída a nota de empenho, que deverá conter os seguintes requisitos: nome do credor, especificação e importância da despesa e a dedução da verba correspondente.
II - Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor mediante o exame dos documentos e títulos comprobatórios do respectivo crédito, para que se apure o que se paga, por que se paga, quanto se paga e a quem se paga. 
III - Ordenação: despacho da autoridade competente que, após a realização de empenho e da liquidação, determina o pagamento da despesa.
IV - Pagamento: ato pelo qual o Estado recebe a quitação de sua obrigação e se processa através de via bancária, mediante ordem bancária ou cheque nominativo (art. 74, Decreto-lei nº 200).
Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, deverão ser feitos com observância da ordem de apresentação dos precatórios, conforme determinam o art. 100 da Constituição Federal e o art. 67 da Lei nº 4.320. Assim, transitada em julgado sentença condenando a Fazenda Pública a qualquer pagamento, deverá a parte vencedora requerer a expedição do precatório e apresentá-lo à autoridade competente. 
O vocábulo sentença referido no art. 100 da CF deve ser entendido no seu sentido lato (decisão judicial) e não no sentido estrito do art. 162, § 1º do CPC, porque outro entendimento, inclusive, levaria ao contra-senso de não serem exeqüíveis contra a Fazenda as decisões dos tribunais, em causas de competência originária, porquanto, sem sentença precedente, foram proferidas em acórdãos.
Precatório é a requisição de pagamento, ou seja, a autoridade competente determina a saída da verba para o pagamento da dívida objeto da condenação da Fazenda Pública. Tal autoridade é o Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exeqüenda.
A Constituição, em seu art. 100, prescreve que, à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoa nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. Para viabilizar os mencionados pagamentos, o § 1º do art. 100 considera obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 12 de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte. 
Por outro lado, o § 2º do art. 100 estabelece que as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente.
Cabe ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento 
do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
8. Restos a Pagar
Constituem restos a pagar as diferenças empenhadas durante o exercício, mas que não foram pagas até 31 de dezembro, ficando, portanto, o pagamento transferido para o exercício seguinte de acordo com verbas previstas no orçamento.
Determinadas despesas definidas em lei, em regra de valor pequeno e que se destinem a determinados fins, e que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, poderão ser objeto de adiantamento ao servidor, para que as realize (Lei nº 4.320/64 , art. 68).
O Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 74, § 3º, constitui a figura do suprimento de fundos, que em casos excepcionais, quando houver despesa não atendível pela via bancária, pode ser autorizado pelas autoridades ordenadoras, de preferência, agentes afiançados, fazendo-se os lançamentos contábeis necessáriose fixando-se prazo para comprovação dos gastos.
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