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Professora: Zélia Luiza Pierdoná
Aula 7
Novas fontes - § 4º do art. 195 da CF 
e emendas à Constituição
Direito Previdenciário - Custeio 
Coordenação: Dr. Wagner Ballera
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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A Constituição Federal de 1988 instituiu um sistema de proteção social denominado seguridade 
social, a qual compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da 
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Para garantir tais medidas protetivas, a Constituição prevê meios que correspondem ao 
financiamento da seguridade social, cuja responsabilidade, conforme o caput do art. 195, é de toda a 
sociedade de forma direta e indireta. A forma indireta é efetivada por meio dos recursos que as pessoas 
jurídicas de direito público interno destinarão dos seus orçamentos, compostos de receitas provenientes da 
tributação, a qual é suportada pela sociedade. Por isso, é que essa forma de financiamento é denominada 
"indireta". As parcelas dos recursos dos concursos de prognósticos promovidos pelo poder público também 
constituem financiamento indireto. 
Já na forma direta de financiamento, a participação da sociedade efetua-se por meio do 
pagamento das contribuições sociais, as quais estão arroladas nos incisos do art. 195 e no art. 239, ambos 
da Constituição Federal, além de outras fontes, que poderão ser instituídas por intermédio da competência 
residual, prevista no § 4º do art. 195 ou de previsão decorrente do poder constituinte reformador.
O custeio da seguridade social deve ser compreendido no contexto do modelo de proteção social 
adotado pela CF de 1988. Conforme afirmamos acima, a atual proteção social é assegurada por meio da 
seguridade social, a qual compreende a previdência, a assistência e a saúde. 
No modelo anterior, o financiamento estava relacionado à remuneração do trabalho, contribuindo 
tanto o empregador como o trabalhador, constituindo-se em modelo de seguro social. A remuneração era o 
fator de produção que tinha maior expressão econômica. No entanto, esse quadro mudou, decrescendo o 
fator trabalho em face do aumento do capital, diminuindo proporcionalmente a receita sobre aquele fator. 
Assim, considerando as mudanças econômicas e a ampliação do sistema protetivo, a CF/88 
estabeleceu o princípio da diversidade de bases de financiamento (art. 194, parágrafo único, VI). Diversificar 
significa utilizar outras bases, além da remuneração do trabalho, uma vez que esta somente já não é 
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suficiente para custear a totalidade dos benefícios de seguridade (conforme já referimos, no ordenamento 
anterior tínhamos a previdência social, com a Constituição de 88, o sistema protetivo foi ampliado para 
seguridade social, abrangendo, além da previdência, saúde e assistência). Para tanto, necessita de outros 
sinais de riqueza. 
A própria Constituição Federal já diversificou, ao preceituar, nos incisos do art. 195 e no art. 239, 
bases de cálculo distintas. Mas, além disso, permitiu diversificação ainda maior, pois prevê que se institua 
novas fontes, com base na competência residual prevista em seu art. 195 § 4º. Também têm sido utilizadas 
emendas constitucionais como instrumento para aumentar as bases de financiamento, e não apenas a 
competência residual mencionada ampliando a competência da União para instituir outras contribuições. 
O constituinte derivado já as utilizou quando atribuiu competência à União para instituir a contribuição 
provisória sobre movimentação financeira (Emendas Constitucionais nº 12/96, nº 21/99, 37/2002 e 
42/2003); bem como, no caso da contribuição do importador (PIS/PASEP importação e COFINS - 
importação EC nº 42/2003).
Esse mecanismo de ampliação da competência tributária, por meio de emendas tem sido criticado 
pela doutrina, como é o caso do Professor Roque Antônio Carrazza, que sustenta a impossibilidade da 
utilização dessa espécie normativa. o No entanto, o STF entende possível a mencionada ampliação via 
poder constituinte reformador.
A seguir analisarmos as outras fontes, tanto a já prevista na Constituição (§ 4º do art. 195 
competência residual) como a possibilidade da edição de emendas à constituição, o que inclusive já foi 
concretizado, conforme referido acima.
Competência residual
Além das bases já pressupostas na Constituição, o § 4º do art. 195 prevê a competência da União 
para instituir outras fontes de custeio da seguridade social, o mencionado dispositivo assim preceitua:
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Art. 195 (...)
§ 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da 
seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I".
Parte da doutrina sustenta que "outras fontes" significa outras contribuições, enquanto que outros 
argumentam tratar-se de fonte diversa de contribuições, principalmente impostos, haja vista a determinação 
de observância dos requisitos estabelecidos no art. 154, I, da Constituição Federal. Discordamos disso, uma 
vez que o art. 167, IV, também da Constituição, proíbe a vinculação da receita dos impostos. Por outro lado, 
o que distingue as contribuições das demais espécies tributárias é justamente sua finalidade, o que nos leva a 
concluir que as "outras fontes" de que trata o artigo somente poderão ter natureza de contribuições de 
seguridade social.
O STF, no Recurso Extraordinário nº 258470/RS, entendeu como necessário, para a criação de 
novas contribuições, apenas o requisito formal. Assim, basta a utilização de lei complementar, não sendo 
condição a inovação da base de cálculo e fato gerador, podendo, inclusive utilizar como base de cálculo e 
fato gerador situações já previstas para impostos. A novidade quanto aos dois itens referidos deve ser 
considerada em relação às contribuições de seguridade social. No entanto, ressaltamos que mencionada 
restrição é aplicada ao exercício da competência residual e não em relação ao PIS e COFINS, pois estas já 
estão pressupostas na Constituição (art. 195, I, "a" e art. 239).
A competência prevista no § 4º do art. 195 da CF já foi exercida, quando da instituição da 
contribuição da empresa sobre os rendimentos pagos a administradores, trabalhadores autônomos e 
avulsos Lei Complementar nº 84/96. Porém, após a edição da Emenda Constitucional nº 20/98, as 
mencionadas contribuições passaram a ter como fundamento de validade o inciso I, alínea "a", do art. 195 e 
não mais seu § 4º, motivo pelo qual, a revogação da Lei Complementar nº 84/96 pela Lei nº 9.876/99 não 
viola a Constituição Federal. 
Emendas à Constituição
Além da competência prevista no § 4º do art. 195 da Constituição Federal poderá ser autorizada a 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis(arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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criação de outras fontes, por meio da competência reformadora, já que o Congresso Nacional está investido 
do denominado "poder constituinte derivado", que lhe autoriza editar emendas à Constituição, desde que 
observados os requisitos estabelecidos no art. 60 da CF e não violados os preceitos do § 4º do mesmo artigo, 
que são as chamadas cláusulas pétreas. 
.
A mencionada competência foi exercida para autoriza a instituição da CPMF (EC nº 12/96 e outras 
que a prorrogaram) e o PIS/PASEP-importação e COFINSimportação (EC nº 42/2003).
A EC nº 42/03 acrescentou um novo inciso ao art. 195, nas ditas contribuições ordinárias - inciso IV 
"do importador". Com base na nova competência, foi editada a Medida Provisória nº 164/2004, a qual foi 
convertida na Lei nº 10.865/2004. Assim, foi instituída a contribuição para os programas de integração 
social e de formação do patrimônio do servidor público incidente na importação de produtos estrangeiros ou 
serviços PIS/PASEP - importação e a contribuição social para o financiamento da seguridade social devida 
pelo importador de bens estrangeiros ou serviços do exterior COFINS importador. 
Entendemos que essa previsão atribuída pela emenda constitucional referida, a qual ampliou a 
competência para instituir contribuições para a seguridade social, é o reverso da imunidade sobre receitas 
decorrentes de exportação, instituída pela EC nº 33/01, prevista no art. 149, § 2º, I, da CF. 
 
A CPMF - contribuição provisória sobre movimentação financeira, por sua vez, foi instituída com 
base na EC nº 12/96. Em razão de sua provisoriedade foi prorrogada três vezes.
 
As Emendas Constitucionais nº 12/96, 21/99, 37/02 e 42/03 acrescentaram, respectivamente, o 
art. 74 aos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT, atribuindo competência à União para 
instituir a contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de 
natureza financeira CPMF; o art. 75, também aos ADCT, que prorrogou a cobrança dessa contribuição por 
trinta e seis meses; o art. 84 aos ADCT novamente prorrogou sua cobrança até 31-12-2004; e, finalmente, o 
art. 90, também prorrogou a contribuição ora em discussão até 31-12-2007. No §1º desse último 
dispositivo prorrogou a vigência da lei instituidora (Lei nº 9.311, de 24-10-96) e, no §2º determinou que a 
alíquota será de trinta e oito centésimos por cento até a data final da prorrogação.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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A destinação constitucional à saúde, determinada no § 3º do art. 74 dos ADCT, especifica a natureza 
jurídica da contribuição, uma vez que saúde é uma das áreas componentes do sistema de seguridade social, 
o que demonstra tratar-se de uma contribuição para a seguridade social. 
A EC nº 21/99, além da saúde, destinou recursos da CPMF também para a previdência, e a EC nº 
37/02 destinou para a três áreas componentes da seguridade social, uma vez que, além da saúde e 
previdência, destinou recursos para o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, portanto à assistência 
social. A EC nº 42/03 apenas a prorrogou, tendo, com isso, mantido a destinação da EC nº 37/02. 
Como o Congresso Nacional detém competência para editar emendas à constituição, após a sua 
edição, ela passa a ser texto constitucional; portanto, não mais se trata de outras fontes, na forma do § 4º do 
art. 195 da Constituição de 1988, mas de uma competência nominada. Isso equivaleria a acrescentar um 
novo inciso ao art. 195 da Constituição, o que inclusive corrobora o entendimento da necessidade de 
observância das regras estabelecidas no artigo referido. No caso específico da CPMF, o mencionado 
procedimento não se justifica, dada a provisoriedade da referida contribuição, apesar de ter sido prorrogada 
pelas Emendas Constitucionais nº 21/99, 37/02 e 42/03.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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