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Orçamento Público Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro2 M ód ul o 2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Enap, 2019 Enap Escola Nacional de Administração Pública Diretoria de Educação Continuada SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF Fundação Escola Nacional de Administração Pública Presidente Diogo Godinho Ramos Costa Diretor de Educação Continuada Paulo Marques Coordenador-Geral de Educação a Distância Carlos Eduardo dos Santos Conteudista/s Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018). Curso produzido em Brasília 2019. 3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Apresentação .................................................................................. 5 1. Modelo orçamentário brasileiro ................................................... 5 2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro ....................... 6 2.1 O Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................7 2.2 Entendendo o PPA ............................................................................................8 2.3 Estrutura do PPA .............................................................................................10 2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ...........................................................16 2.5 Entendendo a LDO ..........................................................................................16 2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA) ........................................................................21 3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento ........................................ 24 3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil ............................................26 3.2 Planejamento Plurianual ................................................................................27 3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo ........................................29 3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo ....30 3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo ..........................................31 3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo ..................................31 3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa ...........................................36 3.8 Execução dos orçamentos aprovados .............................................................37 3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas ............................................38 4. Revisão do Módulo ..................................................................... 39 5. Referências ................................................................................ 40 Sumário 4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Apresentação Olá! Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão apresentadas informações relevantes para a compreensão do modelo orçamentário brasileiro e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Esperamos que o conteúdo abordado proporcione a você um sólido conhecimento sobre esses instrumentos que são de suma importância para o entendimento do orçamento no Brasil. Bons estudos! 1. Modelo orçamentário brasileiro O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas e a arrecadação das receitas, com o objetivo precípuo de atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura. Para uma melhor compreensão do Orçamento Público, tão importante quanto as questões conceituais, são os aspectos relacionados à estrutura e ao processo. Assim, é necessário compreender como o orçamento se estrutura e organiza, bem como os processos, etapas e atividades necessárias para que ele seja implementado, buscando o alcance de seus objetivos. Portanto, o objetivo aqui é apresentar o modelo orçamentário brasileiro, que compreende um sistema orçamentário e um processo orçamentário que se complementam. O modelo orçamentário brasileiro A Constituição Federal de 1988, nos artigos destinados a tratar da matéria orçamentária, criou as bases para a instituição do atual modelo orçamentário brasileiro, que busca integrar o orçamento ao planejamento das ações de governo. Assim, o orçamento deve ser visto hoje como parte de um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária. Com isso, o país começou a trabalhar formalmente com o conceito de ciclo orçamentário ampliado, que não se restringe à elaboração da peça orçamentária que fixa as receitas e autoriza M ód ul o Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro2 6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública as despesas de um determinado exercício financeiro, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA), englobando outros dois instrumentos previstos na Constituição Federal: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). 2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os principais instrumentos que concretizam o sistema orçamentário, conforme estabelecido no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os quais devem ser adotados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:" "I - o plano plurianual;" "II - as diretrizes orçamentárias;" "III - os orçamentos anuais." Importante Além dos instrumentos citados, a Constituição também faz menção a planos e programas nacionais, regionais e setoriais, os quais devem ser elaborados em consonância com o Plano Plurianual e a leis de créditos adicionais, que nada mais são que alterações dos orçamentos anuais vigentes, seja por meio da inclusão de novas despesas ou da suplementação/redução de valores para despesas já previstas. Essas três leis (PPA, LDO e LOA) são estritamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas, formando um sistema integrado de planejamento e orçamento, o qual busca concretizar as políticas públicas e os programas de governo1. 1_ Políticas públicas são programas de ação governamental com vistas a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para o alcance de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (Bucci, 1996). 7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Relação dos instrumentos orçamentários Você talvez esteja se perguntando: Qual a relação entre o PPA, a LDO e a LOA? Para responder tal pergunta, devemos recordar que, atualmente, o orçamento não é mais visto apenas como um instrumento de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, ele desempenha também função de destaque no planejamento e gestão da ação pública estatal. É nesse contexto que esses três instrumentos se relacionam, viabilizando a integração entre orçamento e planejamento no Brasil. O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente o que foi planejado pelo PPA, por meio das ações e programas a serem executados. À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA as metas e prioridades que deverão compor a LOA, além de definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO. Assim, apesar de não haver uma hierarquia entre os atos normativos orçamentários do ponto de vista jurídico,há uma hierarquização ente os instrumentos do ponto de vista da matéria orçamentária, em função da necessidade de vinculação entre planejamento e execução. Dessa forma, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada. 2.1 O Plano Plurianual (PPA) Você já ouviu falar que, a cada novo governo, o Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento de trabalho para um período de quatro anos? Esse planejamento é denominado de Plano Plurianual, conhecido pela sigla PPA. De acordo com o site da Economia, o planejamento pode ser entendido como o exercício de escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter um resultado específico. É uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir das informações disponíveis. Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental acrescenta ao conceito as características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais complexa. Para realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e possibilidades políticas de atuação. Ao realizar a leitura do PPA, em qualquer esfera federativa, é possível identificar os objetivos que o governo pretende alcançar em diversas áreas, como a área de saúde: construção de postos de saúde, ampliação de leitos, redução da ocorrência de determinadas doenças, etc. 8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuação, de forma a obter maior eficiência na implementação das políticas públicas. Além disso, você pode acompanhar com maior clareza a realização dessas ações, o que favorece o fortalecimento do exercício da cidadania e da democracia. 2.2 Entendendo o PPA O PPA pode ser entendido como um planejamento das ações que o governo pretende realizar nos próximos quatro anos. Para melhor compreensão, podemos fazer uma analogia com a sua vida pessoal, onde ele seria um planejamento por meio do qual você talvez planeje viagens, estudos, férias, comprar uma casa; além da manutenção do pagamento das despesas cotidianas, tais como aluguel, supermercado e plano de saúde. De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no direcionamento das ações do governo. Estabelece para a Administração Pública, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos para um período de quatro anos. Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo enxerga e procura construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso com estratégias e a visão de futuro, e, de outro, a previsão de alocação dos recursos orçamentários nas funções de Estado, nos programas de governo e junto aos órgãos públicos. O Plano Plurianual é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento previsto no artigo 165 da Constituição Federal, conforme descrito a seguir: "§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada." Para uma melhor compreensão acerca do PPA, cabem alguns comentários sobre pontos específicos do dispositivo em questão: • Regionalização Orienta a atuação do governo para a consideração das diversidades regionais e redução das desigualdades existentes e promove maior transparência à sociedade. A regionalização está em harmonia com o objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, previsto no inciso III do art. 3º da Carta Magna, qual seja, “erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. 9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Diretrizes Orienta a atividade financeira do Estado por um determinado período, norteando a captação, gestão e dispêndio de recursos financeiros, com vistas a alcançar determinados objetivos. • Objetivos Descreve e discrimina os resultados pretendidos pela ação governamental, a partir de situações a serem alteradas, sendo o objetivo a resolução ou a minimização dos seus efeitos de um problema. • Metas Mensura quantitativa e/ou qualitativamente os objetivos, demonstrando as mudanças alcançadas na resolução ou minimizações dos efeitos dos problemas. • Despesas de capital De forma geral, representam os investimentos do governo nos diversos setores da economia, implicando a ampliação da atuação do Estado e acréscimos ao patrimônio público, isto é, são despesas que contribuem diretamente para aquisição de um bem de capital. Exemplo A construção de um hospital, para a criação de 500 novos leitos para a população de determinada localidade, implica em despesas com a realização de obras e com a compra de equipamentos médicos. Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção dos investimentos realizados, que se dão por meio de despesa corrente, as quais ocorrerão ainda dentro do período de vigência do PPA. Exemplo Após construído um novo hospital, ele precisará de funcionários e de manutenção, que serão despesas correntes “decorrentes da despesa de capital” que foi a construção do hospital. Despesas correntes são aquelas que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. • Programas de duração continuada Referem-se ao conjunto de ações governamentais com duração superior a um exercício financeiro, que não se confundem com os investimentos, empreendidas para alcançar determinados objetivos, que abrangem a manutenção de bens e serviços ofertados pelo governo à população. Entretanto, tendo em vista a finalidade do PPA como instrumento de planejamento, estes se restringem às ações finalísticas, não sendo considerados aqueles relacionados às atividades-meio da Administração Pública. Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os programas Farmácia Popular, Ciências sem Fronteiras e Bolsa Família. Programa é 10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública um instrumento de organização da ação governamental empreendida para alcançar determinados objetivos, monitorados por meio de indicadores para avaliar os resultados da atuação do governo. 2.3 Estrutura do PPA O Plano Plurianual, com vistas a cumprir seu papel de declarar as escolhas do governo e da sociedade, bem como de indicar os meios para a implementação das políticas públicas, e orientar taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos, se estrutura em três dimensões, conforme abaixo: 1. Dimensão Estratégica Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais linhas estratégicas definidas pelo governo para a implantação de políticas públicas no período de quatro anos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas, que orientam a elaboração da estrutura programática, principalmente dos Programas Temáticos, que compõem a Dimensão Tática, ao lado dos Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Importante A Visão de Futuro é como a declaração de um desejo coletivo factível, que oriente, no geral, o planejamento do destino da Nação e da ação governamental em particular. Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental para o período de implementação do Plano, tendo como referência a Visão de Futuro. Eles são traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratégicas que norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos. São as diretrizes que ditam o alinhamento estratégico necessário à elaboração dos Programas Temáticos e são elaboradaspor meio de discussões no âmbito do governo com a participação da sociedade. Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019: 11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Fonte: Plano Plurianual 2016-2019 - Mensagem Presidencial. Brasília, 2015. 2. Dimensão Tática Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. A Dimensão Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas Temáticos, que retratam as agendas de governo, e nos Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, abordando as entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade. A estrutura programática do PPA será tratada mais detalhadamente no próximo tópico deste módulo. 3. Dimensão Operacional Relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no Orçamento. Assim, é possível observar a forte interação entre planejamento e orçamento no modelo de orçamento-programa adotado pelo Brasil, onde, a partir de uma dimensão estratégica definidora de visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas, são estabelecidos objetivos e programas governamentais, desdobrados na dimensão operacional em ações governamentais, às quais são destinados, anualmente recursos para sua implementação. 12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Estrutura Programática do PPA A dimensão tática do PPA é estruturada em Programas - instrumentos de organização da ação governamental, que podem ser classificados em programas temáticos e em programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado - com declarações e compromissos orientadores do orçamento Os Programas Temáticos, além de revelarem as transversalidades e multissetorialidades das políticas públicas, contribuindo para a compreensão das suas estratégias de implementação e arranjos de gestão, também representam os desafios e orientam a gestão do Plano, no que diz respeito ao monitoramento e avaliação da dimensão tática, por meio de seu desdobramento em Objetivos, Metas e Indicadores. Importante As informações contidas no PPA podem, de forma alternativa, serem organizadas de acordo com as Agendas Transversais e Temáticas, permitindo uma visão sistematizada das ações do governo para públicos ou temas específicos, ou com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), refletindo a relação das políticas públicas federais consolidadas no PPA com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Tendo em vista as características e finalidades do programa temático, esse é composto pelos seguintes elementos de planejamento: 13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Indicadores Os indicadores2 são o conjunto de parâmetros que permitem acompanhar a evolução do programa temático. Cada indicador permite identificar, mensurar e comunicar, de forma simples, a evolução de determinado aspecto da intervenção proposta pelo programa. • Objetivos Os Objetivos expressam as escolhas de políticas públicas para a transformação de determinada realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito frente aos desafios, demandas e oportunidades impostos para o desenvolvimento do país e para a melhoria da qualidade de vida da população. É o elemento de ligação do Programa Temático com as suas fontes de financiamento: ações orçamentárias, que compõem a LOA, e financiamentos extra orçamentários. Assim, é o elemento que permite a integração entre o planejamento e o orçamento. Já os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado, por não possuírem objetivos, ligam-se diretamente às ações orçamentárias. • Metas As Metas expressam a medida de alcance do Objetivo, podendo ser de natureza qualitativa ou quantitativa. São o elemento do Programa que permite verificar a evolução do Objetivo durante os quatro anos de implementação do PPA, motivo pelo qual deve representar o que há de mais estruturante. • Iniciativas As Iniciativas declaram os meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando o "como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado. • Financiamentos Extraorçamentários As fontes de financiamento dos Objetivos não se restringem ao Orçamento da União, por meio das ações orçamentárias, podendo também serem financiados parcialmente ou exclusivamente por uma ou mais fontes extraorçamentárias, as quais são definidas no PPA 2016-2019 como: 1. recursos financeiros não constantes do Orçamento Geral da União; 2. necessários para a atuação governamental na prestação de serviços e entrega de bens públicos; e 3. originados de bancos públicos, agências oficiais de fomento, fundos constitucionais, plano de dispêndio das estatais, cooperações financeiras internacionais e recursos privados. Vale ainda destacar que, no PPA, os programas são compostos por diversos atributos: 2_De acordo com Rua (2004), os indicadores são medidas que expressam ou quantificam um insumo, um resultado, uma característica ou o desempenho de um processo, serviço, produto ou organização. Na Gestão Pública, os indicadores são instrumentos que contribuem para identificar e medir aspectos relacionados a um determinado fenômeno decorrente da ação ou da omissão do Estado. A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável, um aspecto da realidade dada (situação social) ou construída (ação), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação. 14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Código Convenção adotada para organização e representação do programa, o qual também é utilizado no Orçamento Anual. • Título Expressa o tema tratado. • Contextualização Descreve sucintamente a política e expõe o porquê de os objetivos terem sido escolhidos, como eles se relacionam entre si e como se pretende alterar a realidade a partir da atuação do governo federal em torno deles. • Indicadores Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um programa. • Valor Global Indica uma estimativa dos recursos disponíveis durante o período do PPA para a consecução dos Objetivos relacionados ao Programa. • Valor de Referência para a caracterização de iniciativas como empreendimentos individualizados Valores estipulados por Programa Temático e a partir dos quais os projetos deverão ser individualizados como empreendimentos e representados como uma iniciativa, que não poderá representar mais de um empreendimento, a fim de permitir: (i) identificar os empreendimentos de maior relevância para cada Programa Temático; e (ii) contribuir para o monitoramento, avaliação e gestão do Plano. • Objetivo Expressa as escolhas de políticas públicas para a transformação de determinada realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito frente aos desafios, demandas e oportunidades impostas para o desenvolvimento do país e para a melhoria da qualidade de vida da população. É composto por um código compartilhado com o Orçamento Anual, enunciado, órgão responsável, caracterização, meta, iniciativa e empreendimento individualizado como iniciativa. O esquema abaixo sintetiza os principais conceitos do Plano Plurianual. 15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Fonte: Adaptado do Planejamento Cidadão (2018). • Dimensão estratégica: Visão do futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas. • Programas de Gestão: Classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental. • Programas temáticos: Retratam as agendas de governo, organizada por recortes selecionados de Políticas Públicas que orientam a ação governamental. Representa os desafios e orienta a gestão do Plano. • Indicadores: Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um programa. • Objetivos: Expressamas escolhas de políticas públicas para a transformação de determinada realidade, orientando taticamente a atuação do Governo para o que deve ser feito. • Iniciativas: Declara os meios que viabilizam os objetivos e suas metas, explicando o "como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado. • Metas: Expressam a medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa. • Ações: Vinculam-se aos Programas, por meio de Objetivos, sendo detalhadas no orçamento anual. Por fim, conforme enfatizam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o PPA estruturado em programas e orientado a resultados constitui poderoso instrumento de gestão que pode ser utilizado na otimização da aplicação dos recursos públicos disponíveis. 16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Para começar nosso estudo sobre a LDO, convidamos você a refletir sobre as seguintes questões: Você costuma gastar mais do que o seu salário permite? No seu orçamento familiar, priorizar as despesas é importante? Você estabelece metas de poupança para o pagamento de dívidas pendentes? Você já buscou saber quais são as despesas prioritárias do seu município, estado ou país? O que a LDO tem a ver com tudo isso? Essas perguntas nos levam a considerar a importância da LDO, pois, guardadas as devidas proporções, um governo deve, de forma semelhante ao orçamento familiar, priorizar os seus gastos com vistas a atender as principais necessidades da população e cumprir com o pagamento de suas dívidas, uma vez que os recursos disponíveis são escassos e que a garantia do equilíbrio fiscal é fundamental. Importante A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento legal que estabelece os critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa lei é elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA. De forma sintética, podemos afirmar que a LDO é o elo entre o PPA e a LOA. 2.5 Entendendo a LDO A Lei de Diretrizes Orçamentárias, introduzida pela Constituição Federal de 1988, é considerada, segundo Giacomoni (2010), uma efetiva inovação no sistema orçamentário brasileiro, representando uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais transparente que contribuiu, especialmente, para ampliar a participação do Poder Legislativo no disciplinamento das finanças públicas. Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A partir do prescrito no dispositivo constitucional, observamos que a LDO tem como principais funções o estabelecimento de metas e prioridades da Administração Pública para o exercício financeiro subsequente ao de sua elaboração. Assim, ela define tanto as ações que terão precedência ou preferência na alocação de recursos no orçamento anual, em razão de não haver recursos suficientes para fazer frente às demandas, garantindo a realização das diretrizes, objetivos e metas estabelecidos no PPA, quanto os resultados a serem atingidos no período de sua competência. 17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Dessa forma, a LDO estabelece parâmetros para a elaboração do orçamento anual do exercício seguinte, de modo a garantir que a LOA seja compatível com o que foi definido no PPA, bem como estabelecer prazos e limites para a elaboração das propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União. Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) comentam o papel intermediário da LDO entre Plano (PPA) e Orçamento (LOA), exercido por meio da adequação entre a estratégia traçada no início de um governo e as reais possibilidades que vão se apresentando ao longo dos anos de implementação do PPA. Ainda em relação à função de orientação para a elaboração da proposta orçamentária, Giacomoni (2010) destaca que a LDO, em razão da ausência da Lei Complementar de que trata o artigo 165, parágrafo 9º da Constituição Federal, e da defasagem sofrida pela norma geral de finanças (Lei nº 4.320/64), em decorrência do tempo e das inovações introduzidas pela Constituição Federal, tem, anualmente, trazido atualizações, introduzindo classificações e outros detalhes de organização específicos para o Orçamento Federal. Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias também dispõe sobre as alterações na legislação tributária, definindo regras para a elaboração de leis que criem ou alterem tributos, bem como que tratem de concessão de renúncia de despesa ou vinculação de receita e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Nordeste. A Constituição ainda incumbe à LDO disciplinar outros importantes assuntos que auxiliam na preparação do projeto de lei orçamentária, como os limites para elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União, que possuem autonomia administrativa, orçamentária e financeira, autorização para concessão de vantagem ou aumento de remuneração, bem como criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras e admissão ou contratação de pessoal pelos órgãos da administração direta e indireta. Nesse sentido, Giacomoni (2010) ressalta que uma lei de diretrizes, aprovada previamente, composta de definições sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanças na legislação sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a compreensão partilhada entre os Poderes Executivo e Legislativo, sobre os vários aspectos da economia e da administração do setor público. Ele afirma, ainda, que tal fato facilita sobremaneira a elaboração da proposta orçamentária anual e sua discussão e aprovação no âmbito legislativo. O autor ressalta também o recorrente papel de veículo de instruções e regras a respeito da execução do orçamento desempenhado pela LDO, tendo em vista a incapacidade da lei orçamentária, devido ao princípio da exclusividade, de disciplinar questões outras que aquelas definidas pela Constituição. 18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Importante Adicionalmente, em razão da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o significado e a importância da LDO foram significativamente ampliados, tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de receitas e de controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal. Assim, a LDO passou a dispor também sobre: • Equilíbrio entre receitas e despesas. • Metas fiscais. • Riscos fiscais. • Programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso. • Critérios e forma de limitação de empenho. • Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. • Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. • Forma de utilização e montante da reserva de contingência. • Demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo fiscal de suas operações. • Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. Além disso, a LRF previu a inclusão dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, além de um anexo específico à mensagem de encaminhamento do projeto, com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregadose variáveis, além das metas de inflação para o exercício subsequente. 19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Anexos da LDO O artigo 165 da Constituição Federal determina que a LDO deve conter as Prioridades e Metas, na qual são definidas as despesas que terão precedência na alocação dos recursos quando da elaboração e execução do orçamento do exercício subsequente. No âmbito da União, as despesas definidas como prioridades e metas podem ser organizadas na forma de anexo, o que pode ser observado nas leis de diretrizes orçamentárias aprovadas ao longo dos últimos anos. Entretanto, a publicação de um anexo específico para tais despesas não é obrigatória, ou seja, tais despesas podem estar destacadas no corpo da própria lei. Apesar de algumas despesas serem definidas como prioridades, elas não estão totalmente imunes a eventuais limitações em seu gasto, caso sejam necessárias, por exemplo, a adoção de medidas para garantir o cumprimento da meta de superávit primário. Sobre esse aspecto, cabe informar que gozam de maior privilégio as despesas que constituem obrigação constitucional ou legal. Sobre o assunto, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) informam que o Poder Executivo, vislumbrando a necessidade do atendimento de outras despesas discricionárias3 em detrimento das prioridades e metas, e somente em razão da impossibilidade de ordem técnica ou legal de execução das programações destacadas como tal, deverá justificar seu entendimento na mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo, que apreciará a pertinência da inversão de prioridade. Considerando a recorrente escassez de recursos para o atendimento de demandas de gastos cada vez mais volumosas, situação típica de um contexto orçamentário, priorizar as despesas torna-se tarefa fundamental para o Estado. E foi nesse sentido que a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabeleceu que integram a LDO os seguintes anexos: 1. Anexo de Metas Fiscais Define metas anuais, para o exercício a que se refere e para os dois subsequentes, relativas às receitas, despesas, resultados nominal e primário (superávit ou déficit); estabelece o montante da dívida pública; demonstra o cumprimento das metas relativas ao ano anterior, a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios e a estimativa e compensação de renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e apresenta a avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes da previdência social, fundos e programas de natureza atuarial4. Constantemente, observamos a mídia tratar de itens integrantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO, tais como resultados primário e nominal, que podem ser superavitários ou deficitários. Você entende o que significa cada um deles? Vamos estudá-los agora mesmo! 3_ Aquelas despesas em que o Governo tem, efetivamente, uma maior margem de manobra para a decisão alocativa, conforme as suas prioridades, como, por exemplo, a construção de um novo centro de pesquisas científicas 4_ Área relacionada à variação de riscos, cálculos no setor de seguros, Pecúlios, Planos de Aposentadoria e Pensões. 20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Resultado Primário Procura medir o comportamento fiscal do governo no período, representando a diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras receitas inerentes à função arrecadadora do Estado (excluindo-se as receitas de aplicações financeiras) e as despesas orçamentárias do governo no período (excluindo-se as despesas com amortização, juros e encargos da dívida). Em síntese, o resultado primário demonstra se o governo está ou não fazendo esforço fiscal para pagamento do serviço da dívida, o que pode resultar na redução ou elevação do endividamento do setor público. • Resultado Nominal Deve-se acrescentar, ao resultado primário, os valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado não-financeiro e o resto do mundo. Deste modo, esse resultado indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor público necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e o resto do mundo para a realização de suas despesas orçamentárias. • Superávit Primário De acordo com Andréa Wolffenbüttel, no site do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, para entender o significado dessa expressão, é útil, antes de mais nada, lembrar que superávit quer dizer resultado positivo. Surge quando, ao final de um período, se verifica que os gastos, ou seja, as despesas foram menores do que a receita. Caso contrário, registra-se déficit. Isso pode ocorrer no orçamento familiar, em empresas e no governo. O superávit primário se refere às contas do governo. Toda vez que ele acontece significa que a arrecadação do governo foi superior a seus gastos. Mas há um detalhe: no cálculo não são levados em consideração os juros e a correção monetária da dívida pública, deixados de lado porque não fazem parte da natureza operacional do governo - são consequências financeiras de ações anteriores. 2. Anexo de Riscos Fiscais Contém a avaliação dos passivos contingentes5 e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, bem como as providências a serem tomadas no caso de sua ocorrência. Exemplo: possibilidade de um determinado governo sofrer decisão desfavorável em processo judicial que o obrigue a indenizar servidor público que tenha sofrido acidente de trabalho. No caso específico da União, a LRF ainda obriga a publicação de anexo que contenha os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial; metas de inflação; além dos parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis (PIB, taxas de juros, câmbio e inflação). Lei de Diretrizes Orçamentárias Para complementar seu estudo, sugerimos que você veja a última LDO, bem como seus anexos, disponível no site do Ministério da Economia: Acesse: http://www.planejamento.gov.br/ assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais 5_ São despesas potenciais ou eventuais para as quais não há grau de certeza quanto a sua efetiva concretização. 21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA) Vamos tratar da Lei Orçamentária Anual, instrumento em que são alocadas as dotações orçamentárias6 necessárias para viabilizar os objetivos do governo. É por meio da Lei Orçamentária Anual que o orçamento é materializado, sendo o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que espera arrecadar ao longo do ano seguinte e fixa as despesas (os gastos) a serem realizados com tais recursos. Essa lei deve ser elaborada em consonância com: os objetivos do PPA, as diretrizes da LDO, os princípios orçamentários e os dispositivos constitucionais e legais que regem o sistema orçamentário brasileiro. Conforme dispõe o parágrafo 5º do artigo 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual compreenderá: "I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as empresas estatais dependentes;" "II – o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;" "III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público." Para uma melhor compreensão das três esferas do orçamento, faz-se necessário esclarecer alguns termos mencionados no nesse mesmo parágrafo da Constituição Federal: • Fundo Conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de financiamento ou negociação, uma atividade pública específica. A criação de fundos depende de autorização legal. Exemplo: Fundo Nacional de Saúde. • Administração Direta Estrutura administrativa da Presidênciada República e dos Ministérios. Exemplo: Ministério da Saúde. 6_ Também denominadas de créditos orçamentários, são valores autorizados na lei de orçamento ou em crédito adicional para atender a determinada despesa. 22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Administração Indireta Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria, compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT), empresas públicas (ex.: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil), fundações públicas (ex.: Fundação Nacional do Índio - FUNAI). • Empresa Estatal Dependente A empresa estatal que recebe do ente controlador (União, Estado ou Município) recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária – artigo 30, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF). Exemplos: Empresa Brasil de Comunicação (EBC), Indústria de Material Bélico do Brasil (IMBEL) e Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU). • Seguridade Social A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (artigo 194 da Constituição Federal). Uma leitura rápida do dispositivo constitucional pode nos levar à falsa compreensão de que há três orçamentos, em oposição ao princípio da unidade. Tal entendimento não está correto, pois o princípio se refere à existência de uma única LOA para cada ente federativo, sendo os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social apenas uma divisão que permite uma organização do orçamento dentro da mesma lei. Outro importante dispositivo previsto na Constituição Federal é o parágrafo 6º do artigo 165, que busca valorizar a transparência orçamentária, determinando a contabilização dos custos decorrentes de mecanismos de apoio e incentivo nas diversas áreas de atividades para as finanças públicas. "§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia." Vale ressaltar, ainda, em relação a normas constitucionais, a consagração do princípio da exclusividade no parágrafo 8º do artigo 165, que determina: 23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública "§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei." Estrutura da LOA A principal norma norteadora da organização da proposta orçamentária na esfera federal, apesar de defasada e, por isso, em muitos aspectos compensada pela LDO que, anualmente, traz atualizações e outros detalhes de organização específicos para o orçamento federal, é a Lei nº 4.320/64, que em seu art. 2º, §§ 1º e 2º dispõe: "§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:" "I - sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;" "II - quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo nº 1;" "III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;" "IV - quadro das dotações por órgãos do governo e da administração." "§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:" "I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;" "II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;" "III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços." Assim, a estrutura da proposta de LOA é composta basicamente por três partes: 24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Texto da lei, que reúne os dispositivos legais orientadores do orçamento da União para o exercício. • Anexos, que consolidam informações relevantes, como as receitas dos orçamentos fiscal e da seguridade social por categoria econômica e fonte, despesas dos orçamentos fiscal e da seguridade social por órgão, e fontes de financiamento do orçamento de investimento. • Volumes que detalham as informações orçamentárias relativas à receita e despesa da União. Como podemos notar, a instituição desses três instrumentos viabilizou a integração entre o orçamento ao planejamento, fazendo com que o processo orçamentário seja entendido de forma mais ampla, abrangendo um período maior que o exercício financeiro e não se restringindo à LOA. A integração entre os três instrumentos orçamentários também é observada na própria Constituição Federal, na qual o parágrafo 7º do seu artigo 165 estabeleceu que os orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, todos compreendidos na LOA, deverão estar compatíveis com o Plano Plurianual. 3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento Pergunta Você acredita que conhecer o processo orçamentário é um dos passos importantes para uma melhor participação7 social? Por quê? Resposta Certamente que sim. Compreender as etapas que compõem o processo orçamentário, bem como os seus respectivos prazos e responsáveis, permite uma atuação mais efetiva da população quanto à gestão dos recursos públicos. Por exemplo: os cidadãos, cientes dessas informações, podem atuar junto aos seus representantes no Poder Legislativo quando a proposta orçamentária estiver sendo apreciada, com vistas a influenciar nas decisões da alocação orçamentária para o atendimento de seus interesses e melhoria da qualidade de vida. Primeiramente, cabe esclarecer o que vem a ser um processo. De acordo com Davenport (1994), um processo é uma sequência específica de atividades orientadas à ação através do tempo e espaço, com começo e fim e entradas e saídas claramente definidas. 7_ Segundo dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea. 25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Assim, podemos dizer que o processo orçamentário é um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros (SANCHES, 2007). Cope (1963 apud Sanches, 2007) define o ciclo orçamentário como uma série de passos, que se repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos sucessivos são preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas. Constitui, portanto, a articulação de um conjunto de processos, dotados de características próprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo. A literatura especializada, conforme salienta Sanches (2007), apresenta o ciclo orçamentário, em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes etapas, cuja materialização se estende por um período de vários anos, quais sejam: • Elaboração e Apresentação: Formulação do programa de trabalho, compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentados ao Poder Legislativo. • Autorização legislativa: Tramitação da proposta no Poder Legislativo, com revisão das estimativas de receita, reavaliação das alternativas e inclusão de emendas parlamentares. Conclui-se com a aprovação da proposta por votação parlamentar, com posterior sanção do Presidente da República e publicação, quando passa a entrar em vigor. • Avaliação e Controle: Avaliação concomitante à execução e apreciação dos balançose julgamento das contas após a execução. As informações realimentam o processo de planejamento. 26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Programação e Execução: Programação e execução do orçamento com a definição do cronograma de desembolso, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos de controle externo. Apesar do ciclo orçamentário ser dividido tradicionalmente em quatro fases, no Brasil, ao se considerar os três instrumentos orçamentários previstos na Constituição Federal, é adotado um ciclo orçamentário ampliado, composto por oito fases. 3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil No Brasil, tendo em vista os instrumentos orçamentários e que cada fase possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida, o ciclo orçamentário é composto por oito fases, descritas por Sanches (2007) da seguinte forma: • Planejamento plurianual Caracteriza-se pela formulação da proposta do plano plurianual, compreendendo os procedimentos metodológicos definidos para o exercício do planejamento, tais como o diagnóstico da realidade presente, o delineamento de cenários de futuro desejado, a articulação de estratégias para sua realização e das respectivas políticas de apoio, a definição de prioridades e a formulação de programas de intervenção sobre a realidade e de acompanhamento da execução e avaliação de resultados. • Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo Compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, incluindo a recepção e divulgação do projeto, a proposição de emendas, a apreciação do projeto e das emendas na Comissão Mista de Orçamento e a decisão pelo Congresso Nacional. É caracterizada pelas deliberações legislativas sobre as macro-orientações de política pública que deverão orientar a ação da Administração Pública Federal, em determinado período de tempo, e a distribuição regional da alocação de recursos para investimentos, incluindo despesas deles decorrentes, e para programas de duração continuada. • Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos pelo Executivo Essa fase é materializada pela elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO, pelo Poder Executivo, compreendendo a definição de metas e prioridades da administração pública federal e orientações para a elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual, bem como as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências financeiras de fomento, conforme estabelece o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição Federal. Entretanto, devido à ausência da Lei Complementar prevista no parágrafo 9º do mesmo dispositivo constitucional, esse instrumento também tem abrangido normas sobre a organização dos orçamentos e sobre a execução orçamentária normal ou antecipada (como veremos adiante neste módulo). 27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo O desenvolvimento dessa fase se processa segundo as mesmas etapas básicas referenciadas na apreciação do PPA e envolve, com alterações mínimas, as mesmas atividades. A principal diferença decorre da maior familiaridade que os parlamentares possuem com esse instrumento legal e da consciência das suas repercussões sobre a Lei Orçamentária Anual, de modo que há uma participação mais intensa em relação à apreciação do PPA. • Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo Refere-se à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária, que compreende um conjunto de atividades complexas, que conta com a participação de todos os órgãos do ente, sob a coordenação, na União, do Ministério da Economia. Essa etapa envolve, entre outras atividades, o planejamento do processo de elaboração da proposta, a definição de macrodiretrizes, a revisão da estrutura programática - também conhecida como fase qualitativa do processo de elaboração do PLOA -, a elaboração da pré-proposta orçamentária, a avaliação da necessidade de financiamento do governo central, com a posterior definição de divulgação de limites para a proposta setorial, a captação da proposta setorial, a elaboração da mensagem presidencial e do PLOA e a formalização das informações complementares ao PLOA. • Apreciação, adequação e autorização legislativa Essa etapa refere-se ao processo legislativo do PLOA, na qual a proposta encaminhada pelo Poder Executivo é analisada, emendada e votada pelas duas casas do legislativo, dando origem ao autógrafo da Lei Orçamentária. • Execução dos orçamentos aprovados Ocorre por meio da realização das despesas autorizadas na LOA, uma vez que é vedada a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos autorizados (previstos inicialmente na LOA ou adicionais autorizados durante o exercício financeiro). • Avaliação da execução e julgamento das contas Ocorre, em parte, de forma concomitante à execução orçamentária, em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nessa fase há a realimentação do processo de planejamento. 3.2 Planejamento Plurianual O início do processo orçamentário ampliado no Brasil se inicia com a elaboração da proposta de Plano Plurianual no primeiro ano de mandato de governo do chefe do Poder Executivo, que começará a vigorar a partir do segundo até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, conforme disposto na primeira parte do inciso I do parágrafo 2º do artigo 35 do ADCT. 28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública "I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente [...]" Isso significa que, apesar de o período de vigência do PPA estar atrelado ao tempo de mandato presidencial, eles não são coincidentes, como pode ser observar abaixo: Você deve ter percebido que o planejamento elaborado terá vigência até o final do primeiro ano do mandato do governo seguinte. E há um motivo para isso: essa passagem de um governo a outro serve tanto para possibilitar que o Presidente tenha o seu primeiro ano livre para elaborar o seu planejamento, inclusive o PPA, quanto para promover a continuidade da atuação do Estado, reduzindo o risco de interrupção de programas importantes para a população em razão de conveniências políticas. A elaboração do PPA se inicia com uma proposta para discussão envolvendo governo e sociedade, sobre a Dimensão Estratégica, que o PPA 2016-2019 é composto pelos Eixos e pelas Diretrizes Estratégicas. É essa dimensão que dá o alinhamento estratégico necessário para a elaboração dos Programas do PPA, que devem identificar o que será feito, considerando os compromissos assumidos pelo governo, que indicam as principais agendas para os próximos quatro anos. O diálogo com a sociedade é viabilizado por meio do Fórum Interconselhos, que conta com a participação de mais diversos conselhos e comissões setoriais, no qual são levantados os desafios para o período do PPA e propostas respectivas soluções, bem como contribuições para a Dimensão Estratégica do PPA. Além disso, por meio da plataforma Participa.br, é viabilizada a participação virtual de toda a sociedade que contribui para a formulação e implementação de políticas públicas, as quais são refletidas nos Programas do PPA. Inicia-se, então, o processo de elaboração dos programas temáticos que integraram o PPA, sistematizado no esquema a seguir, cujo resultado será posteriormente apresentado à sociedade, bem como o encaminhamento das propostas aportadas nas etapas iniciais de contribuição. 29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Etapas da elaboração do PPA: • Primeira etapa O processo se inicia em uma oficina na qual o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) apresentaráa metodologia de elaboração dos Programas e uma aplicação que será relativa ao Tema do Programa objeto da oficina. Portanto, as oficinas se organizam por Programas Temáticos propostos pelo MP. Delas participarão todos os ministérios responsáveis por um Objetivo. • Segunda etapa A proposta de Programa Temático será elaborada pelos ministérios no período entre a 1ª e a 2ª oficina, com assessoramento do MP. A proposta elaborada pelos ministérios deverá ser encaminhada ao MP com antecedência à 2ª oficina. • Terceira etapa Etapa - Na 2ª oficina, os ministérios responsáveis apresentarão as suas propostas, as quais serão discutidas com o MP e adequadas à metodologia do PPA 2016-2019, quando necessário. Para tanto, os Programas, os Objetivos, as iniciativas e as Ações Orçamentárias deverão estar concluídos ao final da 2ª oficina, com a finalidade de iniciar a fase quantitativa. • Quarta etapa Os ministérios responsáveis realizarão a inserção das propostas acordadas dos Programas Temáticos no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). • Quinta etapa Os Programas Temáticos e seus atributos serão consolidados pelo MP com as demais partes integrantes do PPA 2016-2019, inclusive os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Por fim, a proposta do PPA é validada e encaminhada ao Congresso Nacional, por meio de mensagem presidencial, até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31 de agosto), dando início à segunda fase do ciclo de planejamento e orçamento. 3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo Tendo em vista que o PPA, assim como a LDO e a LOA, são leis que versam sobre matéria orçamentária, sua apreciação é considerada um processo legislativo especial, de competência indelegável do Poder Legislativo (União: Congresso Nacional; Estados: Assembleias Legislativas; Distrito Federal: Câmara Legislativa; Municípios: Câmara de Vereadores). No caso da União, essas matérias são apreciadas de forma conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado). 30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Essa segunda fase do ciclo de planejamento e orçamento tem início com a fase de recepção e divulgação do projeto, seguida pela proposição de emendas, apreciação do projeto e emendas na comissão mista e se encerra com a decisão pelo Congresso Nacional. Essas quatro etapas podem ser descritas da seguinte forma: • Recepção e divulgação do projeto O início da fase de apreciação de adequação pelo Legislativo se dá com o recebimento da mensagem pelo presidente do Senado Federal, seguida pela leitura em sessão do Congresso Nacional, remessa à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e abertura do prazo para a proposição de emendas parlamentares. Nessa etapa também é designado o relator do PPA, de acordo com a indicação das lideranças e designação da respectiva assessoria, bem como a disponibilização dos dados do PPA em meio que permita a manipulação de seus dados. • Proposição de emendas Nessa etapa, há revisão, adequação e distribuição dos formulários e instruções para a elaboração de emendas e a formalização, análise e registro em banco de dados das emendas propostas. • Apreciação do projeto e emendas na comissão mista Caracterizada pela apreciação, pelo relator do projeto e das emendas apresentadas, bem como pela elaboração de ajustes a ele facultados (emendas de relator), com elaboração de relatório, que é apreciado juntamente com o projeto pela comissão mista, a qual formaliza os pedidos de destaques-emenda e elabora parecer da comissão (que pode concluir em favor de apresentação de substitutivo) e encaminha o texto aprovado ao presidente do Congresso Nacional. • Decisão pelo Congresso Nacional Nessa última etapa, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo plenário do Congresso Nacional, com posterior ajuste e montagem do autógrafo, que é remetido, até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), à chefia do Poder Executivo para sanção. 3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo Essa fase é materializada pela elaboração da proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias pelo Poder Executivo, que deve ser elaborada anualmente em consonância com o PPA, para o exercício seguinte ao de sua elaboração. Entretanto, tendo em vista sua função de orientar a elaboração da proposta de LOA do próximo exercício, a LDO, apesar de ter periodicidade da sua produção e aprovação anual, tem validade superior ao período a que se refere, tendo seus efeitos já no segundo semestre do exercício 31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública de sua elaboração. Isso significa que, durante seis meses de cada ano, haverá duas LDO’s em vigência. Em geral, o texto da LDO sofre poucas alterações em relação ao texto do exercício anterior. Por esse motivo, a partir do texto da LDO vigente, os vários órgãos orçamentários e técnicos que compõem o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal propõem alterações ao texto do PLDO, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, que as analisa e se posiciona sobre seu acatamento. Ao mesmo tempo, os Anexos da proposta da LDO são elaborados e formalizados pela Secretaria de Orçamento Federal, em parceria com a Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos e a Secretaria do Tesouro Nacional. Por fim, a mensagem presidencial que encaminha o Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO é elaborada e, até o dia 15 de abril, enviada ao Poder Legislativo. 3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo Caracteriza-se pela atuação do Congresso Nacional no detalhamento das políticas públicas fixadas no PPA para fins de implementação no curto prazo. O desenvolvimento dessa fase se processa segundo as mesmas etapas básicas referenciadas na apreciação do PPA e envolve, com mínimas alterações, as mesmas atividades da segunda fase do processo de planejamento e orçamento. A principal diferença é a maior intensidade de participação na LDO do que no PPA, em razão da maior familiaridade dos parlamentares com o instrumento e da consciência das suas repercussões sobre a LOA. Cabe destacar que o autógrafo da LDO deve ser devolvido para sanção presidencial até 17 de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa, quando o PLDO se transforma em lei (LDO). 3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo No âmbito federal, o processo de elaboração da proposta orçamentária envolve um conjunto de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, produtos e agentes responsáveis. O esquema a seguir apresenta, de forma simplificada, a sequência de etapas do processo de elaboração do PLOA no âmbito do governo federal. Ressalta-se que as informações sobre as datas de cada etapa são aproximações, dada a variação do cronograma de elaboração do PLOA a cada ano. 32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública a) Planejamento do Processo: momento de definição da estratégia do processo de elaboração do orçamento, suas etapas, responsáveis, produtos e cronograma de trabalho, bem como das metodologias de projeção de receitas e despesas e das instruções para o detalhamento da proposta setorial. Essa etapa é de responsabilidade da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). b) Definição de Macrodiretrizes: a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), em conjunto com a Assessoria Econômica do Ministério da Economia, o Ministério da Fazenda, os órgãos setoriais dos Ministérios e a Casa Civil da Presidência da República, estabelece as principais diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária: parâmetros macroeconômicos8, metas fiscais, riscos fiscais e objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial. c) Revisão da Estrutura Programática (Fase Qualitativa): são discutidos os programas de trabalho dos diversos órgãos do governo (o que será feito), sendo definidas as ações que serãoempreendidas no próximo ano e os resultados pretendidos. Cabe lembrar que estes programas deverão estar em consonância com o Plano Plurianual, tendo em vista contribuir para o alcance dos seus objetivos, e que a criação de novos programas e ações repercute na fase quantitativa, influenciando na distribuição dos referenciais orçamentários9 aos diversos órgãos envolvidos. Tal fase é realizada pela 8_ São indicadores econômicos, expressos em valor numérico, utilizados para orientar os estudos e decisões de cunho orçamentário, tais como as relacionadas à realização de estimativas de receitas orçamentárias. Exemplo: taxa de inflação, Produto Interno Bruto (PIB) e taxa de câmbio. 9_ O valor das dotações orçamentárias que cada órgão dispõe para viabilizar a sua atuação e alcançar os seus respectivos objetivos no período de um ano. 33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública SOF, em conjunto com a Seplan, a Sest, os órgãos setoriais de cada ministério e os gestores dos programas e só se encerra após a análise da pré-proposta encaminhada pelos órgãos setoriais. d) Elaboração da pré-proposta: tem como objetivo ampliar e aprofundar as discussões e análises a respeito das intenções e necessidades orçamentárias dos diversos órgãos para o próximo exercício financeiro. Para isso, são elaborados estudos e projeções fiscais prévias para o próximo ano e definidos os referenciais monetários para a captação da pré-proposta orçamentária de cada órgão. Essa fase ocorre em paralelo com a fase anterior, uma vez que, durante a elaboração da pré-proposta, os órgãos podem ter a necessidade de alterar a sua estrutura programática. e) Avaliação da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC) para a Proposta Orçamentária: o cálculo da Necessidade de Financiamento do Governo Central – NFGC10 serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais itens de receita e despesa. A partir do volume de receita previsto, descontadas as transferências constitucionais e legais, e da estimativa das despesas obrigatórias11 e da meta de resultado primário, calcula-se o montante possível para as chamadas despesas discricionárias. É baseado nesta discricionariedade que o governo opta por uma ou outra hipótese de despesa, ao contrário das despesas obrigatórias. É por intermédio das despesas discricionárias que se materializam as políticas setoriais. Essa avaliação é feita na SOF. No caso da União, observa-se, ao longo dos últimos anos, que o volume de despesas obrigatórias tem crescido de forma considerável em função do aumento das vinculações criadas por lei, comprometendo parte significativa das receitas. Como resultado, o montante das dotações orçamentárias destinadas para a realização de despesas discricionárias fica comprometido. Tal situação tem reflexos na condução das políticas públicas no que se refere, particularmente, aos investimentos, uma vez que esses são viabilizados por meio da execução de despesas discricionárias. f) Estudo, Definição e Divulgação de Limites para a Proposta Setorial: com a conclusão da fase qualitativa, da análise da pré-proposta apresentada pelos órgãos orçamentários e da avaliação da NFGC, são definidos, pela SOF, os referenciais orçamentários que balizarão a proposta orçamentária final dos diversos órgãos do governo federal. 10_ Apura o montante de recursos que o Governo Central não-financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno e/ou externo para fazer face aos seus dispêndios, além de suas receitas fiscais. Para isso, leva em consideração o resultado primário definido pela LDO, as projeções de parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, taxa de juros, salário mínimo, etc.), as estimativas das receitas orçamentárias e das despesas obrigatórias e o cálculo das despesas discricionárias. 11_ É aquela que, além de constar da lei orçamentária, está prevista em diploma legal específico e, portanto, representa obrigação legal do Estado. Exemplos: pagamento de remunerações aos servidores públicos; de sentenças judiciais; e de benefícios previdenciários. 34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública A definição dos referenciais mantém relação direta com a consecução da meta de resultado primário definida para o Governo Central na LDO. Para tanto, com base em parâmetros pré-estabelecidos, estimam-se a receita e a despesa obrigatória e, de acordo com a meta de resultado primário estabelecida, obtém-se o valor agregado dos referenciais. Além disso, os referenciais também devem obedecer aos limites de despesas primárias estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, instituído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, que buscou limitar o crescimento das despesas primárias do governo, a partir do valor de despesas primárias pagas no exercício de sua instituição, corrigidos anualmente pelo IPCA. Esses limites, aplicados no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social e definidos por Poder/Órgão, devem ser respeitados já na elaboração da proposta orçamentária e o seu descumprimento acarreta diversas vedações para aumento de despesas, especialmente despesas de pessoal e obrigatórias em geral. Em relação aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, foi prevista a possibilidade de, nos primeiros três exercícios financeiros de vigência do NRF (2017 a 2019), ter o excesso de suas despesas primárias compensado pelo Poder Executivo mediante equivalente redução em suas despesas, até 0,25% de seu limite. Importante ressaltar que, na definição dos referenciais orçamentários, as despesas incluídas nas metas e prioridades da LDO devem ser tratadas de forma diferenciada, tendo em vista possibilitar maior garantia da alocação de dotações orçamentárias suficientes para as suas respectivas despesas. g) Captação da Proposta Setorial: finalizadas as etapas de planejamento, da fase qualitativa, da definição e distribuição dos limites, o próximo passo é a proposta quantitativa, onde os órgãos setoriais lançam os valores a serem alocados na sua programação no sistema de captação da proposta orçamentária: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). Assim, após a divulgação dos referenciais no SIOP, cada órgão setorial, refletindo as prioridades das políticas públicas de seus setores, distribui os limites para as suas respectivas unidades orçamentárias, as quais definirão a alocação das dotações disponíveis em seus programas de trabalho e as lançarão no sistema. Finalizada a inclusão dos dados no sistema, cada unidade orçamentária encaminha a sua programação para o órgão setorial ao qual estiver vinculada, onde são feitas as análises e conferências. Podemos, dentre os critérios adotados pelos órgãos setoriais para conferência, citar: 9 memória de cálculo utilizada na definição dos valores alocados; 9 distribuição dos referenciais em acordo com os objetivos setoriais; 35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 9 cumprimento das obrigações legais e/ou constitucionais se houver; 9 produtos e metas inerentes aos projetos e atividades; 9 preservação das despesas mínimas de funcionamento, dando cumprimento aos contratos já existentes. O órgão setorial, depois de verificada a consistência da programação e obedecendo aos prazos fixados no cronograma do processo, encaminha sua programação e das suas unidades orçamentárias vinculadas para a SOF. h) Análise e Ajuste da Proposta Setorial: A SOF, com base nos critérios já mencionados, dentre outros, realiza a análise da proposta setorial e procede aos ajustes necessários. Posteriormente, após o cumprimento dessas etapas, o PLOA é levado para validação no âmbito do Poder Executivo, mais especificamente pelo Ministério da Economia e pela Casa Civil da Presidência. i) Fechamento, Compatibilização e Consolidação da Proposta Orçamentária: nessa etapa, na SOF, as propostas são compatibilizadas com os referenciais monetários divulgados,tendo em vista verificar se há inconsistências nos valores, e com os dispositivos da Constituição Federal, PPA, LDO e LRF. São conferidos, na consolidação, os últimos detalhes: ajuste da ortografia dos dados qualitativos, atualização de filtros para fechamento da proposta e marcação dos identificadores de resultado primário. j) Elaboração e Formalização da Mensagem Presidencial e do Projeto de Lei Orçamentária: consiste na elaboração dos textos, anexos, volumes e a mensagem presidencial que acompanham o Projeto de Lei Orçamentária. Nessa etapa são elaborados, consolidados e conferidas informações e documentos que compõem o Projeto de Lei Orçamentária, os quais devem ser encaminhados, ao Congresso Nacional, pelo Presidente da República até 31 de agosto. De modo geral, os estados e municípios estabelecem os prazos de tramitação de suas leis orçamentárias em suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente (NASCIMENTO, 2001). Se esses prazos não estiverem estabelecidos na Lei Orgânica do município nem na Constituição Estadual, os prazos da Constituição Federal devem ser adotados. k) Elaboração e Formalização das Informações Complementares ao PLOA: o processo de elaboração do projeto de LOA não se encerra com o seu encaminhamento ao Congresso. Até 15 dias contados a partir da data de envio do projeto, o Poder Executivo deve encaminhar por meio eletrônico, demonstrativos e informações complementares elencadas no Anexo II da LDO. 36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa Essa fase tem início antes do recebimento da mensagem presidencial que encaminha o Projeto de Lei Orçamentária Anual, tendo em vista a complexidade e o vulto dos trabalhos relacionados. Ela se inicia em momento próximo ao da apreciação do projeto da LDO e se desdobra em seis etapas: • Organização das atividades Essa é uma etapa preparatória, na qual, designado o relator-geral da LO e os relatores setoriais e parciais, com a constituição das respectivas assessorias, são realizados estudos técnicos e é desenvolvido o instrumental metodológico para a apreciação e ajuste na LOA. • Recepção e divulgação do projeto Consiste no recebimento da mensagem que encaminha o projeto da LOA pelo presidente do Senado Federal, que o remete à Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização e abertura do prazo para a formalização de emendas parlamentares. • Estabelecimento de normas e proposição de emendas Após o recebimento da proposta, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização elabora, aprecia e aprova o parecer preliminar, e os parlamentares formalizam suas emendas perante a Secretaria da Comissão Mista, analisando-as analisa e registrando-as em banco de dados. Ressalta-se que, a partir do exercício financeiro 2014, instituiu-se na União (primeiro, mediante as LDO’s; depois, por força da Emenda Constitucional 86/2015) o regime do “orçamento impositivo” em relação às emendas individuais, que são consideradas de execução de montante obrigatório. O valor destinado a essas emendas – que, antes do NRF, era calculado no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida12 realizada no exercício anterior, passou a ser calculado a partir do valor corrigido pela variação do IPCA estabelecido para 2017 – é dividido entre os parlamentares de forma igualitária, independentemente da autoria. • Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais As emendas parlamentares são apreciadas, cujas análises são formalizadas em pareceres para cada uma delas, e são elaborados relatórios parciais e setoriais, os quais são discutidos e apreciados pela Comissão Mista, que também decide sobre cada detalhe formalizado durante a etapa de discussão. 12_ Para a União, é a soma das receitas correntes, deduzidos os valores transferidos aos estados e municípios por determinação constitucional ou legal, as contribuições previdenciárias e para o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Assistência à Seguridade do Servidor Público (Pasep) (Fonte: Senado Federal, 2016). 37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais Os relatórios parciais e setoriais são compatibilizados e consolidados pelo relator geral, que também introduz ajustes a ele facultados pelas normas da Comissão Mista e pelo parecer preliminar (emendas de relator). Posteriormente, o relatório é apreciado e encaminhado ao presidente do Congresso Nacional. • Decisão pelo Congresso Nacional Por fim, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo Congresso Nacional, dando origem ao autógrafo da LOA, cujos dados são inseridos em banco de dados, que é remetido à chefia do Poder Executivo para sanção e publicação. É importante destacar que o projeto de LOA aprovado pelo Congresso Nacional deve ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro). 3.8 Execução dos orçamentos aprovados Após a publicação da LOA e com o início do exercício financeiro a que ela se refere, as despesas nela autorizadas, bem como aquelas decorrentes de créditos suplementares, especiais e extraordinários publicados durante o exercício financeiro, são executadas, sendo vedada a realização de qualquer despesa ou a assunção de quaisquer obrigações diretas que excedam os créditos autorizados pelo Poder Legislativo. Vale ressaltar que, na LDO, há previsão da possibilidade de execução provisória do projeto de lei orçamentária, segundo os critérios e regras nela estabelecidos, caso o orçamento não tenha sido aprovado pelo Congresso Nacional até o encerramento do último exercício financeiro (31 de dezembro), o que tem ocorrido com grande frequência no passado próximo. Essa hipótese visa evitar os prejuízos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralisação da administração pública pela inexistência de um orçamento aprovado após o início do exercício. Importante O orçamento, em regra, apenas autoriza a realização das despesas nele previstas, cabendo ao gestor avaliar a oportunidade e conveniência de sua execução. Entretanto, as despesas incluídas no orçamento, por meio de emendas individuais impositivas, são exceção a essa regra, tendo em vista que são consideradas de execução obrigatória. A execução da despesa pode ocorrer por meio de aplicação direta (a própria unidade realiza o gasto), de transferências (quando outra unidade realizará os gastos) e de movimentação por órgãos centrais de administração geral, através de destaques, provisões ou da centralização de parte das dotações. 38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas Durante a execução orçamentária e após o encerramento do exercício financeiro, os gastos públicos são avaliados tanto internamente (pelo próprio Poder) quanto externamente (por um Poder ou instituição externa). Essa avaliação tem por base os atos formais da administração, especialmente aqueles definidos pelas normas que regem a execução orçamentária, as licitações e a administração financeira e patrimonial e os elementos propiciados pelos sistemas de controle interno e externo. Durante o exercício financeiro e ao seu término, são realizadas duas fases de acompanhamento orçamentário pela Secretaria de Orçamento Federal, por meio das quais são analisadas a eficiência e eficácia das despesas previstas para aquele ano. Entretanto, a principal etapa dessa fase é a apreciação das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, que envolve a elaboração de parecer prévio pelo TCU, sua apreciação pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e a decisão pelo plenário do Congresso Nacional. Além do orçamento anual, os programas e objetivos do PPA também são monitorados e avaliados. O monitoramento do PPA é uma atividade estruturada a partir da implementação de cada programa e orientada para produzir informações e conhecimentos que aperfeiçoem a
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