Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro

Orçamento Público
Instrumentos do Processo 
Orçamentário Brasileiro2
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2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s 
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
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Apresentação .................................................................................. 5
1. Modelo orçamentário brasileiro ................................................... 5
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro ....................... 6
2.1 O Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................7
2.2 Entendendo o PPA ............................................................................................8
2.3 Estrutura do PPA .............................................................................................10
2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ...........................................................16
2.5 Entendendo a LDO ..........................................................................................16
2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA) ........................................................................21
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento ........................................ 24
3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil ............................................26
3.2 Planejamento Plurianual ................................................................................27
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo ........................................29
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo ....30
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo ..........................................31
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo ..................................31
3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa ...........................................36
3.8 Execução dos orçamentos aprovados .............................................................37
3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas ............................................38
4. Revisão do Módulo ..................................................................... 39
5. Referências ................................................................................ 40
Sumário
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Apresentação 
Olá!
Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão 
apresentadas informações relevantes para a compreensão do modelo orçamentário brasileiro 
e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esperamos que o conteúdo abordado proporcione a você um sólido conhecimento sobre esses 
instrumentos que são de suma importância para o entendimento do orçamento no Brasil.
Bons estudos!
1. Modelo orçamentário brasileiro
O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por 
certo período de tempo, a execução das despesas e a arrecadação das receitas, com o objetivo 
precípuo de atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais 
e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura.
Para uma melhor compreensão do Orçamento Público, tão importante quanto as questões 
conceituais, são os aspectos relacionados à estrutura e ao processo. Assim, é necessário 
compreender como o orçamento se estrutura e organiza, bem como os processos, etapas e 
atividades necessárias para que ele seja implementado, buscando o alcance de seus objetivos. 
Portanto, o objetivo aqui é apresentar o modelo orçamentário brasileiro, que compreende um 
sistema orçamentário e um processo orçamentário que se complementam.
O modelo orçamentário brasileiro
A Constituição Federal de 1988, nos artigos destinados a tratar da matéria orçamentária, criou as 
bases para a instituição do atual modelo orçamentário brasileiro, que busca integrar o orçamento 
ao planejamento das ações de governo. Assim, o orçamento deve ser visto hoje como parte de 
um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos 
que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária.
Com isso, o país começou a trabalhar formalmente com o conceito de ciclo orçamentário 
ampliado, que não se restringe à elaboração da peça orçamentária que fixa as receitas e autoriza 
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as despesas de um determinado exercício financeiro, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA), 
englobando outros dois instrumentos previstos na Constituição Federal: a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
são os principais instrumentos que concretizam o sistema orçamentário, conforme estabelecido 
no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os quais devem ser adotados pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios.
"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:"
"I - o plano plurianual;"
"II - as diretrizes orçamentárias;"
"III - os orçamentos anuais."
Importante 
Além dos instrumentos citados, a Constituição também faz menção a planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais, os quais devem ser elaborados 
em consonância com o Plano Plurianual e a leis de créditos adicionais, que 
nada mais são que alterações dos orçamentos anuais vigentes, seja por meio 
da inclusão de novas despesas ou da suplementação/redução de valores para 
despesas já previstas.
Essas três leis (PPA, LDO e LOA) são estritamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas, 
formando um sistema integrado de planejamento e orçamento, o qual busca concretizar as 
políticas públicas e os programas de governo1.
1_ Políticas públicas são programas de ação governamental com vistas a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades 
privadas, para o alcance de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (Bucci, 1996).
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Relação dos instrumentos orçamentários 
Você talvez esteja se perguntando: Qual a relação entre o PPA, a LDO e a LOA?
Para responder tal pergunta, devemos recordar que, atualmente, o orçamento não é mais visto 
apenas como um instrumento de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, ele desempenha 
também função de destaque no planejamento e gestão da ação pública estatal.
É nesse contexto que esses três instrumentos se relacionam, viabilizando a integração entre 
orçamento e planejamento no Brasil.
O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública Federal, enquanto a LOA fixa o planejamento de 
curto prazo, ou seja, materializa anualmente o que foi planejado pelo PPA, por meio das ações e 
programas a serem executados.
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, 
destacando do PPA as metas e prioridades que deverão compor a LOA, além de definir as regras 
e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao 
da edição da LDO.
Assim, apesar de não haver uma hierarquia entre os atos normativos orçamentários do ponto 
de vista jurídico,