Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro

da República e dos Ministérios. Exemplo: 
Ministério da Saúde.
6_ Também denominadas de créditos orçamentários, são valores autorizados na lei de orçamento ou em crédito adicional para 
atender a determinada despesa.
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Administração Indireta
Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria, 
compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes – DNIT), empresas públicas (ex.: Empresa Brasileira de Pesquisa 
Agropecuária - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil), 
fundações públicas (ex.: Fundação Nacional do Índio - FUNAI).
• Empresa Estatal Dependente
A empresa estatal que recebe do ente controlador (União, Estado ou Município) 
recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em 
geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária – artigo 30, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 4 de 
maio de 2000 (LRF). Exemplos: Empresa Brasil de Comunicação (EBC), Indústria de 
Material Bélico do Brasil (IMBEL) e Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
• Seguridade Social
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social (artigo 194 da Constituição Federal).
Uma leitura rápida do dispositivo constitucional pode nos levar à falsa compreensão de que 
há três orçamentos, em oposição ao princípio da unidade. Tal entendimento não está correto, 
pois o princípio se refere à existência de uma única LOA para cada ente federativo, sendo os 
orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social apenas uma divisão que permite uma 
organização do orçamento dentro da mesma lei.
Outro importante dispositivo previsto na Constituição Federal é o parágrafo 6º do artigo 165, 
que busca valorizar a transparência orçamentária, determinando a contabilização dos custos 
decorrentes de mecanismos de apoio e incentivo nas diversas áreas de atividades para as 
finanças públicas.
"§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia."
Vale ressaltar, ainda, em relação a normas constitucionais, a consagração do princípio da 
exclusividade no parágrafo 8º do artigo 165, que determina:
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
"§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita 
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura 
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei."
Estrutura da LOA
A principal norma norteadora da organização da proposta orçamentária na esfera federal, 
apesar de defasada e, por isso, em muitos aspectos compensada pela LDO que, anualmente, traz 
atualizações e outros detalhes de organização específicos para o orçamento federal, é a Lei nº 
4.320/64, que em seu art. 2º, §§ 1º e 2º dispõe:
"§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:"
"I - sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;"
"II - quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, 
na forma do Anexo nº 1;"
"III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;"
"IV - quadro das dotações por órgãos do governo e da administração."
"§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:"
"I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;"
"II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;"
"III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de 
realização de obras e de prestação de serviços."
Assim, a estrutura da proposta de LOA é composta basicamente por três partes:
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Texto da lei, que reúne os dispositivos legais orientadores do orçamento da União para 
o exercício.
• Anexos, que consolidam informações relevantes, como as receitas dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social por categoria econômica e fonte, despesas dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social por órgão, e fontes de financiamento do orçamento de 
investimento.
• Volumes que detalham as informações orçamentárias relativas à receita e despesa da 
União.
Como podemos notar, a instituição desses três instrumentos viabilizou a integração entre o 
orçamento ao planejamento, fazendo com que o processo orçamentário seja entendido de forma 
mais ampla, abrangendo um período maior que o exercício financeiro e não se restringindo à 
LOA.
A integração entre os três instrumentos orçamentários também é observada na própria 
Constituição Federal, na qual o parágrafo 7º do seu artigo 165 estabeleceu que os orçamentos 
fiscal, de investimentos e da seguridade social, todos compreendidos na LOA, deverão estar 
compatíveis com o Plano Plurianual.
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento
Pergunta
Você acredita que conhecer o processo orçamentário é um dos passos 
importantes para uma melhor participação7 social? Por quê?
Resposta
Certamente que sim. Compreender as etapas que compõem o processo 
orçamentário, bem como os seus respectivos prazos e responsáveis, permite 
uma atuação mais efetiva da população quanto à gestão dos recursos públicos. 
Por exemplo: os cidadãos, cientes dessas informações, podem atuar junto aos 
seus representantes no Poder Legislativo quando a proposta orçamentária 
estiver sendo apreciada, com vistas a influenciar nas decisões da alocação 
orçamentária para o atendimento de seus interesses e melhoria da qualidade 
de vida.
Primeiramente, cabe esclarecer o que vem a ser um processo. De acordo com Davenport (1994), 
um processo é uma sequência específica de atividades orientadas à ação através do tempo e 
espaço, com começo e fim e entradas e saídas claramente definidas.
7_ Segundo dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o 
efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, podemos dizer que o processo orçamentário é um processo de caráter contínuo e 
simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de 
dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros (SANCHES, 2007).
Cope (1963 apud Sanches, 2007) define o ciclo orçamentário como uma série de passos, que se 
repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos sucessivos são preparados, 
votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas.
Constitui, portanto, a articulação de um conjunto de processos, dotados de características 
próprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.
A literatura especializada, conforme salienta Sanches (2007), apresenta o ciclo orçamentário, 
em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes etapas, cuja materialização se 
estende por um período de vários anos, quais sejam:
• Elaboração e Apresentação: Formulação do programa de trabalho, compreendendo o 
diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação 
de metas e a definição de custos a serem apresentados ao Poder Legislativo.
• Autorização legislativa: Tramitação da proposta no Poder Legislativo, com revisão das 
estimativas de receita, reavaliação das alternativas e inclusão de emendas parlamentares. 
Conclui-se com a aprovação da proposta por votação parlamentar, com posterior sanção 
do Presidente da República e publicação, quando passa a entrar em vigor.
• Avaliação e Controle: Avaliação concomitante à execução e apreciação dos balanços