Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro

a metodologia de elaboração dos 
Programas e uma aplicação que será relativa ao Tema do Programa objeto da 
oficina. Portanto, as oficinas se organizam por Programas Temáticos propostos pelo 
MP. Delas participarão todos os ministérios responsáveis por um Objetivo.
• Segunda etapa
A proposta de Programa Temático será elaborada pelos ministérios no período 
entre a 1ª e a 2ª oficina, com assessoramento do MP. A proposta elaborada pelos 
ministérios deverá ser encaminhada ao MP com antecedência à 2ª oficina.
• Terceira etapa
Etapa - Na 2ª oficina, os ministérios responsáveis apresentarão as suas propostas, 
as quais serão discutidas com o MP e adequadas à metodologia do PPA 2016-2019, 
quando necessário. Para tanto, os Programas, os Objetivos, as iniciativas e as Ações 
Orçamentárias deverão estar concluídos ao final da 2ª oficina, com a finalidade de 
iniciar a fase quantitativa.
• Quarta etapa
Os ministérios responsáveis realizarão a inserção das propostas acordadas dos 
Programas Temáticos no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP).
• Quinta etapa
Os Programas Temáticos e seus atributos serão consolidados pelo MP com as 
demais partes integrantes do PPA 2016-2019, inclusive os Programas de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado.
Por fim, a proposta do PPA é validada e encaminhada ao Congresso Nacional, por meio de 
mensagem presidencial, até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro do 
mandato presidencial (31 de agosto), dando início à segunda fase do ciclo de planejamento e 
orçamento.
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo
Tendo em vista que o PPA, assim como a LDO e a LOA, são leis que versam sobre matéria 
orçamentária, sua apreciação é considerada um processo legislativo especial, de competência 
indelegável do Poder Legislativo (União: Congresso Nacional; Estados: Assembleias Legislativas; 
Distrito Federal: Câmara Legislativa; Municípios: Câmara de Vereadores). No caso da União, essas 
matérias são apreciadas de forma conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara e 
Senado).
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Essa segunda fase do ciclo de planejamento e orçamento tem início com a fase de recepção e 
divulgação do projeto, seguida pela proposição de emendas, apreciação do projeto e emendas 
na comissão mista e se encerra com a decisão pelo Congresso Nacional.
Essas quatro etapas podem ser descritas da seguinte forma:
• Recepção e divulgação do projeto
O início da fase de apreciação de adequação pelo Legislativo se dá com o recebimento 
da mensagem pelo presidente do Senado Federal, seguida pela leitura em sessão do 
Congresso Nacional, remessa à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e 
abertura do prazo para a proposição de emendas parlamentares.
Nessa etapa também é designado o relator do PPA, de acordo com a indicação das 
lideranças e designação da respectiva assessoria, bem como a disponibilização dos 
dados do PPA em meio que permita a manipulação de seus dados.
• Proposição de emendas
Nessa etapa, há revisão, adequação e distribuição dos formulários e instruções para 
a elaboração de emendas e a formalização, análise e registro em banco de dados das 
emendas propostas.
• Apreciação do projeto e emendas na comissão mista
Caracterizada pela apreciação, pelo relator do projeto e das emendas apresentadas, 
bem como pela elaboração de ajustes a ele facultados (emendas de relator), com 
elaboração de relatório, que é apreciado juntamente com o projeto pela comissão 
mista, a qual formaliza os pedidos de destaques-emenda e elabora parecer da 
comissão (que pode concluir em favor de apresentação de substitutivo) e encaminha 
o texto aprovado ao presidente do Congresso Nacional.
• Decisão pelo Congresso Nacional
Nessa última etapa, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo plenário 
do Congresso Nacional, com posterior ajuste e montagem do autógrafo, que é 
remetido, até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), à chefia do 
Poder Executivo para sanção.
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa 
pelo executivo
Essa fase é materializada pela elaboração da proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias pelo 
Poder Executivo, que deve ser elaborada anualmente em consonância com o PPA, para o exercício 
seguinte ao de sua elaboração.
Entretanto, tendo em vista sua função de orientar a elaboração da proposta de LOA do próximo 
exercício, a LDO, apesar de ter periodicidade da sua produção e aprovação anual, tem validade 
superior ao período a que se refere, tendo seus efeitos já no segundo semestre do exercício 
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de sua elaboração. Isso significa que, durante seis meses de cada ano, haverá duas LDO’s em 
vigência.
Em geral, o texto da LDO sofre poucas alterações em relação ao texto do exercício anterior. 
Por esse motivo, a partir do texto da LDO vigente, os vários órgãos orçamentários e técnicos 
que compõem o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal propõem alterações ao 
texto do PLDO, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, que as analisa 
e se posiciona sobre seu acatamento. Ao mesmo tempo, os Anexos da proposta da LDO são 
elaborados e formalizados pela Secretaria de Orçamento Federal, em parceria com a Secretaria 
de Planejamento e Assuntos Econômicos e a Secretaria do Tesouro Nacional.
Por fim, a mensagem presidencial que encaminha o Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – 
PLDO é elaborada e, até o dia 15 de abril, enviada ao Poder Legislativo.
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo
Caracteriza-se pela atuação do Congresso Nacional no detalhamento das políticas públicas 
fixadas no PPA para fins de implementação no curto prazo. O desenvolvimento dessa fase se 
processa segundo as mesmas etapas básicas referenciadas na apreciação do PPA e envolve, 
com mínimas alterações, as mesmas atividades da segunda fase do processo de planejamento e 
orçamento. A principal diferença é a maior intensidade de participação na LDO do que no PPA, 
em razão da maior familiaridade dos parlamentares com o instrumento e da consciência das suas 
repercussões sobre a LOA.
Cabe destacar que o autógrafo da LDO deve ser devolvido para sanção presidencial até 17 
de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa, quando o PLDO se 
transforma em lei (LDO).
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo
No âmbito federal, o processo de elaboração da proposta orçamentária envolve um conjunto 
de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, 
produtos e agentes responsáveis.
O esquema a seguir apresenta, de forma simplificada, a sequência de etapas do processo de 
elaboração do PLOA no âmbito do governo federal. Ressalta-se que as informações sobre as 
datas de cada etapa são aproximações, dada a variação do cronograma de elaboração do PLOA 
a cada ano.
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
a) Planejamento do Processo: momento de definição da estratégia do processo de 
elaboração do orçamento, suas etapas, responsáveis, produtos e cronograma de 
trabalho, bem como das metodologias de projeção de receitas e despesas e das 
instruções para o detalhamento da proposta setorial. Essa etapa é de responsabilidade 
da Secretaria de Orçamento Federal (SOF).
b) Definição de Macrodiretrizes: a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), em 
conjunto com a Assessoria Econômica do Ministério da Economia, o Ministério da 
Fazenda, os órgãos setoriais dos Ministérios e a Casa Civil da Presidência da República, 
estabelece as principais diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária: 
parâmetros macroeconômicos8, metas fiscais, riscos fiscais e objetivos das políticas 
monetária, creditícia e cambial.
c) Revisão da Estrutura Programática (Fase Qualitativa): são discutidos os programas 
de trabalho dos diversos órgãos do governo (o que será feito), sendo definidas as 
ações que serão