SCHENONI e AZTIRIA - El Congreso en la formulación de politica exterior

Vista previa del material en texto

79
I. Introducción: Congreso y política 
exterior
En la Argentina y Brasil, como sucede en 
todas las democracias, el Poder Legislativo 
tiene competencias exclusivas en materia 
de política exterior y comercial. Estas 
competencias, establecidas constitucional-
mente, abarcan desde la autorización al 
Presidente para declarar la guerra o la paz 
hasta la aprobación de los tratados por él 
negociados y firmados, la participación en 
el nombramiento de diplomáticos, la 
interpelación de funcionarios y el otorga-
miento de su permiso para el ingreso de 
tropas extranjeras, entre otras atribuciones. 
Además, ambas constituciones destacan la 
preeminencia del Congreso en materia de 
legislación aduanera, un tema de relevancia 
creciente desde que el MERCOSUR 
incrementó sustancialmente el volumen 
del comercio bilateral. 
A pesar de las extensas competencias que 
la Constitución asigna al Congreso, su rol 
en la formulación de política exterior 
prácticamente no ha sido estudiado en la 
1
Argentina y sólo muy recientemente ha 
comenzado a atraer la atención de 
El Congreso en la formulación 
de política exterior:
Argentina y Brasil en 
*perspectiva comparada 
Luis Leandro Schenoni y 
Alejo Martín Ferrandi Aztiria
*Agradecemos los comentarios y sugerencias de Jorge Battaglino e Ignacio Labaqui a este trabajo. 
Luis Leandro Schenoni: Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas 
(CONICET) de la República Argentina. Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones 
Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA). Estudiante de la Maestría en Estudios 
Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina (UTDT).
Alejo Martín Ferrandi Aztiria: Estudiante de tercer año de la Licenciatura en Relaciones Internacionales 
de la Universidad Católica Argentina (UCA).
1. Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema. El primero 
de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jauregui, 2003) lo 
densidades nº 8 - diciembre 2011
80
académicos brasileños en lo relativo a la 
política comercial (Lima & Santos, 1998; 
César, 2002; Neves, 2003) o la lógica de 
aprobación de tratados (Alexandre, 2006). 
Incluso la academia norteamericana, más 
avanzada en este tipo de análisis institucio-
nalistas, ha abordado recientemente el 
tema, sin repercutir en debates relevantes 
sobre el rol del Poder Legislativo en la 
política exterior de las democracias 
contemporáneas (Milner, 1997; Martin, 
2000). 
Nuestro interés en estudiar el rol del 
Congreso en la formulación de estas 
políticas parte de la idea de que una mayor 
participación relativa del mismo en las 
decisiones de política exterior y comercial 
no sólo contribuye a una democratización 
de esta política pública, sino que genera 
incluso algunos efectos concretos, 
potencialmente provechosos, para el 
Estado en cuestión (Cfr. Lima & Santos, 
1998), a saber:
a) Aunque es posible que en los casos en 
que el Congreso es más activo -es decir, 
su amenaza como jugador de veto 
institucional afecta más frecuentemente 
las expectativas del Presidente- los 
acuerdos internacionales sean más difíci-
les de alcanzar, las mayorías necesarias 
para alterar una decisión tomada en el 
Congreso limitan la discrecionalidad del 
Presidente y hacen que estos acuerdos 
sean más estables (Milner, 1997; Martin, 
2000; cfr. Tsevelis, 2002). 
b) A su vez, el hecho de que las deman-
das de los grupos de interés hayan 
superado diferentes instancias institucio-
nales y los cuestionamientos de la banca-
da opositora en debates públicos, revela a 
las contrapartes de un acuerdo interna-
cional la posición y peso relativo de los 
actores, aportando credibilidad al país 
2
negociador (Martin, 2000) .
c) En relación a las negociaciones 
internacionales, la existencia de un 
Congreso capaz de comunicar un 
mandato a las delegaciones y de ejercer 
una reacción anticipada -dar a conocer su 
postura antes de que se firme el acuerdo-, 
pone al negociador en una posición 
menos flexible frente a sus contrapartes 
en el nivel internacional (Putnam, 1988). 
En este contexto, el acuerdo es menos 
probable a menos que la contraparte no 
se ajuste a las demandas del negociador 
en cuestión. Es de suponer que, si esta 
situación se repite en futuros encuentros, 
una interacción de este tipo favorecerá 
los intereses del país con un negociador 
más inflexible es decir, con un Congreso 
más activo-. 
Dado que la literatura que analiza el rol 
del Congreso en la formulación de política 
exterior es escasa tanto en Argentina como 
en Brasil, en las próximas secciones 
evaluamos el activismo del Congreso 
argentino vis à vis el brasileño y el efecto que 
esto tiene sobre la capacidad negociadora, 
la credibilidad y estabilidad de las políticas 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que politólogos e internacionalistas 
produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso más o menos activo para la política 
exterior argentina. 
2. Aunque los postulados a) y b) hayan sido desarrollados por autores norteamericanos en la consideración de un 
Congreso con facultades algo más extensas que el argentino o brasileño -estos últimos, por ejemplo, no pueden 
modificar el texto del acuerdo internacional-, creemos que son igualmente aplicables a nuestros casos (Lima & 
Santos, 1998). 
comerciales en ambos países. Aunque no 
llegaremos a conclusiones generalizables, 
esta relación se puede evidenciar en 
nuestro estudio de caso, dejando abierta la 
posibilidad de generar nuevos abordajes 
conceptuales e hipótesis.
En la próxima sección analizamos 
algunas caracterizaciones generales del 
Congreso en Argentina y Brasil a partir de 
escritos de política comparada que se 
centran en sus atribuciones, sus dinámicas 
de funcionamiento interno, su relación con 
el Poder Ejecutivo y otros actores como los 
partidos políticos y los grupos de interés 
domésticos. A partir de ello intentaremos 
dilucidar si en términos generales -es decir, 
en relación a cualquier tipo de política 
pública o legislación-, puede decirse que 
uno de los dos Congresos es más autóno-
mo y activo que el otro. 
Finalmente, desarrollaremos la historia 
de dos conflictos comerciales concretos 
-aquellos que se produjeron respecto de las 
normativas de MERCOSUR para los 
mercados del azúcar y el trigo, cubriendo el 
período que va de 1997 a 2003-. 
Pondremos especial énfasis en el rol jugado 
por los respectivos Congresos durante los 
momentos en que el diferendo cobró una 
mayor relevancia en la prensa e intentare-
mos determinar si la mayor actividad del 
Congreso generó durante estos años 
algunos de los efectos esperados.
II. El Congreso en Argentina y Brasil 
a través del prisma de la política 
comparada
Aún cuando muchos analistas interpretan 
la política exterior como una manifestación 
de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor, 
la primacía del Ejecutivo en esta materia 
debe considerarse como efecto de delega-
ción de atribuciones por parte del 
3
Legislativo . En este sentido, el lector 
podría figurarse un continuo entre la ‘no 
delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se 
ubicarían los distintos Poderes Legislativos 
del mundo en materia de política exterior y 
comercial. Nuestro propósito en esta sec-
ción es determinar si el Congreso argen-
tino se encuentra más cerca del ideal de 
la‘abdicación’ que el brasileño. 
Sin embargo, como ya hemos adelantado, 
poco se ha escrito sobre el rol específico del 
Congreso en la formulación de política 
exterior y comercial en nuestros casos 
-ciertamente nada en la Argentina-, con lo 
cual, antes de analizar algunos casos de 
estas políticas particulares, es precisoinsertarnos en la literatura preexistente 
sobre Congreso en Argentina y Brasil para 
hacernos al menos una vaga idea de esta 
institución en términos comparados.
Un buen punto de partida para este 
análisis sería remarcar que en sus atribucio-
nes constitucionales, el Poder Legislativo 
en Argentina y Brasil no pareciera 
81
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
3. Más allá de la inherencia de esta idea a la teoría democrática, esto no es así a partir de una conjetura ideológica, sino 
acorde a la evolución histórica de las democracias moderna. Previo a la redacción de la primera constitución 
presidencialista en Estados Unidos, se desarrollaron largos debates en torno a la posibilidad de que el Congreso 
Continental -y más tarde el Senado-, quienes de hecho habían llevado adelante la política exterior norteamericana 
desde la independencia, delegaran sus atribuciones en un Ejecutivo fuerte. Ésta posición, defendida por Hamilton, 
terminó por imponerse en virtud de su eficiencia, pero siempre como una delegación del Congreso. En lo sucesivo, 
todas las constituciones democráticas asumieron la delegación de estas atribuciones en el Presidente como una forma 
de resolver los diferentes los muchos problemas de acción colectiva que podrían surgir en el plenario cada cámara, 
pero manteniéndose como fuente de legitimidad y preservando para sí la última palabra frente a cualquier acto 
exterior del Ejecutivo que implicara una obligación para el Estado.
82
presentar diferencias sustanciales. Mientras 
que los legisladores argentinos pueden 
activar la Interpelación como procedi-
miento de control -y eventualmente la 
censura del Jefe de Gabinete-, sus 
contrapartes brasileñas también pueden 
controlar al Ejecutivo mediante la Interpe-
lación, Informes Escritos y Comisiones de 
Investigación en cualquiera de las cámaras. 
Asimismo, los legisladores argentinos 
participan del nombramiento de los jueces 
de la Corte Suprema y tribunales inferiores, 
diplomáticos y militares, mientras que el 
brasileño nombra a los Magistrados, 
funcionarios del Tribunal de Cuentas y del 
Banco Central, el Procurador General, 
diplomáticos y responsables de agencias 
4regulatorias (Llanos, 2002) . Esta distribu-
ción de responsabilidades parece reflejar 
una mayor posibilidad de control del 
legislador sobre el ejército en la Argentina y 
un control algo más efectivo del legislador 
brasileño sobre las agencias que participan 
de la formulación de política económica. 
Pero estas diferencias poco dicen sobre una 
mayor autonomía o actividad relativa del 
Congreso en alguno de estos casos. 
Asimismo, las prerrogativas del Presiden-
te brasilero no parecen ser sustantivamente 
diferentes a las de otros presidencialismos 
5como el argentino (Limongi, 2006) . Sin 
embargo, más allá de la forma que toma la 
relación Ejecutivo-Legislativo en estos 
casos de acuerdo al diseño constitucional, 
existen otros factores a tener en cuenta. En 
Brasil, por ejemplo, la literatura es 
consistente en determinar dos factores 
exógenos que moldean la relación: el 
federalismo y el sistema de partidos. 
En primer lugar, Brasil parecería ser el 
país más federal de la región en virtud de la 
dinámica del proceso de democratización 
-que comenzó en el nivel estadual antes que 
el nacional-, las atribuciones constituciona-
les de los estados, la distribución de recur-
sos materiales y la lógica local o regional de 
las identidades y coaliciones políticas 
(Mainwaring, 1997). En la Argentina, el 
Presidente y los partidos nacionales apare-
cen mucho menos limitados por el carácter 
federal de la organización territorial.
En segundo lugar, el sistema de partidos 
de Brasil es mucho más fragmentado que el 
argentino, lo que se suma al carácter más 
localista de muchos partidos, más frágiles, 
menos disciplinados y más propensos al 
fisiologismo -intercambio de prebendas-. 
Aunque en los últimos años la instituciona-
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
4. Más concretamente, en lo atinente a la política exterior y comercial, la Constitución Argentina de 1994 reconoce al 
Congreso las siguientes atribuciones: artículo 75 incisos 1 (legislar en materia aduanera), 4 (contraer empréstitos), 7 
(negociar la deuda externa), 13 (reglar comercio exterior), 22 (aprobar y desechar tratados y concordatos), 24 
(aprobar o desechar tratados de integración), 25 (autorizar al ejecutivo a declarar la guerra y la paz), artículo 99 inciso 
7 (prestar acuerdo al ejecutivo en el nombramiento y remoción de embajadores, ministros plenipotenciarios y 
encargados de negocios). Lo mismo sucede con la Constitución de Brasil de 1988, que incluye atribuciones 
adicionales en materia financiera: artículo 49 incisos 1 (aprobar tratados y concordatos), 2 (autorizar ejecutivo a 
declarar la guerra y la paz); artículo 52 inciso 4 (nombrar diplomáticos), 5 (autorizar operaciones financieras en el 
exterior), 6 y 7 (autorizar y fijar el límite de endeudamiento).
5. A este respecto algunos autores influyentes como Sartori (1996) opinaron que las prerrogativas extraordinarias que 
otorga al Presidente la Constitución de 1988 convierten a Brasil en un caso extremo de decretismo, de forma tal que el 
Legislativo poco podría hacer, aún con estas herramientas constitucionales, para controlar a un Ejecutivo tan 
empoderado. Esta opinión poco nos importa aquí, dado que los tratados nunca pueden ser aprobados por decreto. En 
relación a otras políticas públicas, la opinión de Sartori también ha sido rebatida en la consideración de que el 
excesivo uso de las medidas provisórias -nombre que reciben los decretos presidenciales en Brasil- podría 
interpretarse a la inversa, como la consecuencia de un Poder Ejecutivo comparativamente débil por la existencia de 
fragmentación partidaria y baja disciplina. 
lización de los partidos políticos -medida 
en términos de volatilidad- ha sido más baja 
en Argentina, esto no parece haber afecta-
do hasta el momento la concentración de 
poder en el Ejecutivo como sí lo ha hecho 
la fragmentación en Brasil.
Como destaca Vicente Palermo (2000) la 
forma que adopta la relación entre 
Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y 
sigue siendo largamente debatida en torno 
a dos ejes principales: el grado de concen-
tración del poder en el Presidente y el grado 
de cooperación/conflicto que caracteriza a 
la relación entre ambos poderes -o grado 
de gobernabilidad-.
Nuestro interés es este debate es modes-
to. No pretendemos aquí insertarnos 
originalmente en el mismo ni es nuestra 
intensión tomar partido abiertamente por 
ninguna postura. Sin embargo, sí nos 
interesa remarcar a modo de contraste con 
el sistema político argentino que aún si 
consideramos que por el control 
presupuestario y los poderes de agenda el 
Presidente brasileño se encuentra en una 
posición ventajosa frente al Congreso 
(Amorim Neto & Santos, 2001), las 
características del sistema político antes 
mencionadas hacen que el presidencialis-
mo de coalición brasileño otorgue 
sistemáticamente una mayor relevancia a la 
arena legislativa (Limongi, 2006). 
De esta forma, en los términos del debate 
resumido por Palermo, el sistema político 
argentino se caracterizaría por una mayor 
concentración del poder en el Presidente y 
una relación Ejecutivo-Legislativo menos 
cooperativa vis á vis el sistema político 
brasileño. En términos generales puede 
decirse del presidencialismo argentino que 
“Los recursos institucionales y organizacionales 
disponibles facilitan la concentración de poder en el 
Ejecutivo, la delegación de poderes por parte del 
Congreso, y la centralización de la toma de 
decisiones a través de los medios de producción de la 
disciplina partidaria, todo lo cual permite reducir el 
número de puntos de veto e incrementar, por ende, la 
posibilidad de que el Ejecutivo imponga cambios de 
6política” (Bonvecchi,2002: 117) . Esta 
evidencia quizás explique por qué razón no 
existe en la Argentina un debate académico 
sobre política legislativa tan extenso como 
el brasileño. 
Así y todo, mientras el núcleo de 
comparativistas mencionados comenzaba 
a revisar el rol de los legisladores en la 
83
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
6. Si bien es cierto que algunos autores como Saiegh (2009) han demostrado que las iniciativas legislativas del 
Presidente son derrotadas en el Congreso con más frecuencia en Argentina que en Brasil, esto -el éxito legislativo- no 
demuestra que el Congreso argentino sea más autónomo, ni más activo. Ana María Mustapic (2002: 46) reconoce que 
“la evidencia no es consistente con la imagen de un legislador subordinado a las iniciativas presidenciales. De 
hecho, cuando el Presidente decide unilateralmente usar sus fuertes poderes institucionales, enfrenta desafíos más 
complicados en el Congreso”, pero destaca seguidamente que a partir del uso de estos poderes y de la capacidad de los 
partidos para distribuir incentivos selectivos y colectivos, el Presidente tiene herramientas para reducir las 
tendencias centrífugas, lo que es especialmente notable cuando tiene a la economía y a la opinión pública en su favor. 
Esta relación de amor-odio entre el Ejecutivo y Legislativo argentinos puede capturarse con mayor nitidez si la 
analizamos, ya no a través de un indicador de ‘éxito legislativo’, sino de ‘participación legislativa’ -la influencia 
relativa de los poderes sobre la legislación efectivamente aprobada-, otro indicador de uso extendido (Alcántara et al., 
2005). Desde esta perspectiva queda bastante claro cómo, en el caso argentino las mayorías en ambas cámaras 
favorecen un liderazgo delegativo del Presidente mientras que la pérdida de alguna de éstas provoca una 
recuperación de las facultades delegadas por parte del Congreso, aunque a riesgo de dificultar la gobernabilidad 
(Sabater, 2011). En relación con esto último, Ernesto Calvo (2007) ha comprobado que uno de los predictores más 
importante de la aprobación de iniciativas legislativas presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los 
resultados del gobierno en materia de política económica, lo que contribuye una visión poco institucionalizada e 
intrínsecamente inestable de la relación Ejecutivo-Legislativo en Argentina.
84
democracia brasileña, poco se había 
avanzado durante los años ‘90 en lo que 
respecta a su participación en la formula-
ción de política exterior y comercial. Antes 
del gobierno de Lula da Silva, el Congreso 
brasileño era percibido como una institu-
ción que había abdicado en gran medida a 
atribuciones que le eran propias -y que 
ejercía con algún éxito antes de 1964-, 
habiendo resultado de la Constitución de 
1988 con un estrecho margen de acción, 
limitado meramente al poder de ratifica-
ción. En palabras de Maria Regina Soares 
de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) “Desde 
un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a 
un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor 
exclusivo en materia de política comercial 
internacional ”. 
Desde entonces se ha desarrollado en 
Brasil un debate sobre la importancia del 
Congreso en la formulación de política 
exterior y comercial que tampoco tuvo un 
correlato en la Argentina, aún cuando 
muchas de sus implicancias normativas 
afectaban claramente los parámetros de la 
relación bilateral. 
Aunque difícilmente pueda atribuirse este 
resultado a la influencia de la academia 
brasileña sobre la política, lo cierto es que el 
involucramiento del Congreso brasileño en 
estas materias, en palabras del mismo 
Fabiano Santos, ha cambiado sustancial-
mente en los últimos diez años en sentido 
contrario a lo vaticinado por él y otros 
7autores brasileños . Como destacan 
Oliveira & Onuki (2007: 9) “En los últimos 
años, un conjunto de textos legislativos destinados a 
ampliar el poder del Legislativo en el campo de la 
política comercial en la forma de enmiendas 
constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y 
proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron 
tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían 
desde la instauración de una Ley de Promoción 
Comercial fast track o vía rápida-, al modelo 
norteamericano, hasta el constreñimiento del 
Ejecutivo por medio de consulta previa sobre 
acuerdos que serán negociados; consulta permanen-
te durante todo el proceso negociador o restricciones 
sobre el rango de las negociaciones en virtud del 
área.” 
En la próxima sección intentaremos 
comprobar a partir de dos estudios de caso 
si efectivamente, tal como esta literatura 
sugiere, el Congreso brasileño es más acti-
vo y autónomo que el argentino en materia 
de política exterior y comercial. Aunque es 
muy probable que la relevancia del Congre-
so brasileño sea creciente en los últimos 
años, intentaremos demostrar que estas 
dinámicas podían identificarse en los años 
anteriores a la presidencia de Lula da Silva, 
constituyendo una característica del siste-
ma político brasileño y no de una adminis-
tración en particular. 
A partir de la literatura relevada hasta aquí 
esperamos encontrar a continuación que el 
Congreso argentino actúe reactivamente 
-sólo en los casos en que las demandas 
desatendidas por el ejecutivo repercuten en 
una amplia movilización de sectores de la 
sociedad- mientras que el Congreso 
brasileño se caracterizaría por una activi-
dad más constante e institucionalizada en 
materia de política comercial y exterior. En 
términos comparados, el Congreso argen-
tino estaría más cerca de una lógica de 
delegación no controlada -próxima al ideal 
de abdicación- a diferencia del brasilero, 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la 
Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina, 29 de julio de 
2011. 
más cercano a una delegación controlada. 
Asimismo, de producirse, la participación 
del Congreso argentino debería seguir una 
lógica de subordinación o conflicto en 
relación al Ejecutivo, mientras que en 
Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en 
lo atinente a la política exterior y comercial 
evitaría estos extremos, reproduciendo una 
8
pauta de mayor diálogo y cooperación .
III. El Congreso en Argentina y Brasil 
a la luz del conflicto del azúcar (1997-
2003)
Entre éste apartado desarrollaremos un 
análisis comparado del comportamiento 
del accionar del Congreso, el Presidente y 
distintos sectores del empresariado de 
ambos países, con el objeto de extraer una 
idea del rol que ha tenido el Poder Legisla-
tivo en los conflictos comerciales de cará-
cter bilateral durante el período 1997-2003. 
III.1 Los inicios del conflicto: la ‘ley 
del azúcar’ de 1997
Para entender las implicancias de la ‘ley 
del azúcar’ y el conflicto al que dio lugar 
debemos remitirnos en principio a los 
compromisos vigentes en ese momento. El 
Tratado de Asunción (1991) establecía que 
para 1995 los miembros del MERCOSUR 
reducirían a cero los aranceles al comercio 
intrazona. Un año antes de cumplido este 
plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se 
decidió avanzar en el perfeccionamiento de 
una unión aduanera excluyendo a dos 
sectores, el azucarero y el automotriz, con 
miras a resolver algunas asimetrías existen-
tes. El acuerdo suponía que debía buscarse 
un régimen de transición que finalizaría 
con una apertura total en el 2001. La 
Argentina, con un sector azucarero 
originalmente menos competitivo -pero 
crucial para las economías del noroeste- se 
comprometió a bajar progresivamente los 
aranceles de importación, mientras que 
Brasil debía eliminar los subsidios a dicha 
9industria . Estos subsidios provenían del 
Plan Proalcohol, un programa pensado 
para moderar la dependencia del petróleo 
promoviendo el uso delcombustible deri-
vado de la molienda de caña de azúcar para 
la producción de alconafta. En el marco de 
este programa, la producción azucarera de 
Brasil había crecido exponencialmente. 
El 3 de septiembre de 1997 la cámara de 
Senadores de la República Argentina 
sancionó por unanimidad la Ley 24.822 que 
establecía una protección especial para el 
azúcar. Por medio de la ley se prohibía 
reducir el arancel existente al azúcar brasi-
lera hasta tanto este país diera de baja los 
incentivos a la producción contemplados 
por el programa Proalcohol
85
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
8. Nótese que hablamos del carácter de la política exterior y comercial únicamente en el sentido de estas tres últimas 
dimensiones y no respecto de su perfil más o menos proteccionista o nacionalista. Nos abstenemos en este sentido de 
ingresar en el debate sobre el tipo de política comercial que podría favorecer un proceso decisorio más concentrado en 
el Presidente. A este respecto la opinión se encuentra dividida entre quienes aseguran que la susceptibilidad a los 
intereses parroquiales hace del Congreso una institución más proteccionista -y al ejecutivo más liberal- (Rogowski, 
1987) y quienes encuentran al Presidente como un agente que, por su insularidad, podría ser más fácilmente cooptado 
por demandas proteccionistas, especialmente en momentos de crisis económica (Mansfield & Busch, 1995). Más allá 
de estas discusiones, sí sostenemos que un Presidente con la capacidad de cambiar la política exterior y comercial sin 
la amenaza de veto de otros agentes institucionales o políticos, formulará decisiones más radicales, en el sentido que 
sea, generando inestabilidad.
9. Mientras en Brasil la producción de azúcar permanecía subsidiada, en Argentina los productores e industriales 
habían quedado sin apoyo del gobierno desde 1991. En 1992 la producción nacional estaba resguardada por el Decreto 
797/92 que establecía un arancel especial para el azúcar importada pensado para compensar la competencia brasile-
ña, situación que llevó a un proceso de negociación entre ambos gobiernos y la concreción del régimen de adecuación.
86
Desde la Argentina, principalmente los 
sectores empresarios de las provincias del 
norte -Jujuy, Salta, Tucumán- reclamaban la 
suspensión del régimen de transición 
dispuesto para el sector, entendiendo que el 
Plan Proalcohol, aún en vigencia, seguía 
haciendo al azúcar brasilera artificialmente 
más barata, generando una situación de 
competencia desleal que justificaba la 
imposición de barreras comerciales. 
Las presiones conducentes a la sanción de 
la ley antes mencionada comenzaron en el 
segundo trimestre de 1997. En el mes de 
abril, Jorge Zorreguieta -presidente del 
Centro Azucarero Argentino (CAA) y 
principal portavoz del sector- envió al 
Secretario de Industria Alieto Guadagni 
una nota a modo de advertencia sobre los 
riesgos de avanzar en la apertura del 
mercado de ese sector haciendo público el 
reclamo de mantener los aranceles vigentes 
al azúcar brasilera hasta tanto se diese de 
baja el plan sucroalcoholero de Brasil. 
Un mes más tarde varios episodios de 
protesta protagonizados por los zafreros, 
fundamentalmente de Jujuy y Salta, dieron 
a conocer la existencia de algunos conflic-
tos laborales que pronto convergieron en 
un pedido de los trabajadores para proteger 
la producción azucarera frente a la compe-
tencia desleal de Brasil. Algunas de estas 
manifestaciones terminaron en serios 
episodios de violencia, provocando la 
intervención de funcionarios del gobierno 
nacional.
Con este contexto de fondo se llegó a la 
sanción del proyecto original de la ‘ley del 
azúcar’ el 30 de abril de 1997. Este proyecto 
sería vetado en mayo por el presidente 
Menem con el argumento de que una ley de 
esas características -que incluía condicio-
nes adicionales a la apertura del sector, 
violando lo acordado en Ouro Preto- sólo 
podría acarrear roces innecesarios con 
Brasil que se sumarían a los ya existentes 
respecto del sector automotriz. 
10
Vetado el proyecto original , el Congreso 
argentino insistió reiniciando el tratamien-
to del proyecto a través de Diputados. Los 
ministros de economía, Roque Fernández, 
y de relaciones exteriores, Guido Di Tella, 
buscaron en distintas oportunidades en el 
lapso de mayo a agosto persuadir a los 
legisladores de los inconvenientes de insis-
tir con la sanción de dicha ley. En su 
reemplazo promovieron un proyecto 
alternativo que contemplara la eventual 
negociación de compensaciones para la 
Argentina si los brasileños mantuvieran los 
subsidios indirectos a ese sector. Contrario 
a lo esperado, los legisladores de las 
provincias azucareras -en gran medida 
oficialistas- persistieron en la postura 
original y lograron persuadir al plenario de 
insistir en la postura original. Así, en junio 
la Cámara de Diputados rechazó las 
observaciones del Ejecutivo y se pronunció 
a favor del proyecto original. El 3 de 
septiembre el Senado por unanimidad hizo 
lo propio (La Nación 04/09/97), imponien-
do su promulgación al Presidente. Los 
legisladores de las provincias azucareras 
defendieron su decisión alegando que la 
voluntad del pueblo priorizaba la protec-
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
10. El veto fue mal recibido especialmente entre las entidades representantes del empresariado azucarero. Jorge 
Cornejo -presidente de la Unión de Cañeros de Salta y Jujuy- reaccionó ante la medida manifestando su desconfianza 
y profetizando un escenario crítico para la región: “Quiero ver los papeles firmados y soluciones, porque con esta 
medida quedan sin trabajo más de 20.000 personas” (La Nación 27/05/97). Las sucesivas manifestaciones en estas 
provincias ejercieron la presión necesaria para que el Congreso insistiera en la sanción de la ley.
11
ción del sector a las relaciones con Brasil . 
Hay al menos dos hipótesis que explica-
rían el estallido de este conflicto. La 
primera de ellas puede encontrarse en el 
temor de los empresarios azucareros a ser 
sacrificados en el contexto de las negocia-
ciones con Brasil en beneficio de otros 
sectores considerados estratégicos como el 
12automotor . A esto se agregaba que Brasil 
había bloqueado el financiamiento de las 
importaciones en mayo por medio de la 
Disposición Transitoria 1569 del 
26/03/97, medida que generó un serio 
conflicto con los otros tres socios del 
MERCOSUR y que finalmente se resolvió 
en junio reestableciendo las líneas de 
crédito para estos mercados (La Nación 
19/06/97). 
Más allá de sus motivos, lo cierto es que la 
‘ley del azúcar’ desató varios frentes de 
conflicto en Brasil, tanto al interior del 
Ejecutivo como con el Congreso y las 
entidades empresariales del sector. Desde 
Itamaraty se exigió de Menem el respeto de 
los compromisos asumidos previamente 
-buscando una salida consensuada, aun 
contemplando la posibilidad de compensa-
ciones para la Argentina-. Pero otras 
agencias interpretaron la decisión del 
Congreso argentino como una renuncia a 
toda posibilidad de negociación y como 
una afrenta al espíritu del MERCOSUR.
La reacción más vehemente se vio sin 
embargo en el Congreso de Brasil. Por un 
lado, bajo presión de los empresarios 
azucareros de la Unión de Agroindustria de 
Caña de San Pablo y la nacional Unión de 
Agroindustria de Caña (UNICA), los 
legisladores decidieron interpelar al 
ministro de economía, Pedro Malán, por lo 
que se consideró una falta de previsión. 
Pero el conflicto pronto rebasaría las 
fronteras del sector. Pocos días después, el 
legislador oficialista Paulo Bornhausen 
-entonces Secretario de la Comisión 
Conjunta del MERCOSUR- presentó un 
proyecto de decreto-ley -que entraría en 
vigencia sin necesidad de ser promulgado 
por el Ejecutivo- para prohibir la entrada de 
trigo argentino (La Nación y Clarín 
06/09/97). A esto se sumó la presiónde 
parte del lobby de la industria láctea en la 
misma dirección. En paralelo a estas 
iniciativas y a instancias del lobby cerealero y 
harinero brasilero, el mismo gobierno se 
decidió a formar un grupo de trabajo 
integrado por funcionarios de los ministe-
rios de industria y comercio, agricultura y 
economía para evaluar si la harina argentina 
estaba en condiciones de competencia 
desleal -lo cierto era que el trigo y harina 
argentinas no pagaban ningún arancel-. 
Es notable cómo en este contexto el 
Congreso brasilero se presentó como una 
institución capaz de receptar rápidamente 
las demandas de los lobbies industriales que 
se activaron con la sanción de esta medida, 
87
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztirial
densidades nº 8 - diciembre 2011
11. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) declaró que “No insistir con esta ley es comprometer el destino de la 
industria azucarera. No van a contar con mi voto para llevar penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos” 
(La Nación 04/09/97). En el mismo sentido se pronunció el Senador Máximo Tell (PJ-Jujuy) cuando dijo: “No 
compartimos la teoría del Ejecutivo de que este proyecto va en contra del MERCOSUR. Aspiramos a crear el marco 
de seguridad necesario para que este proceso de integración en el mercado común sea sinónimo de transparencia y 
competitividad” (La Nación 04/09/97).
12. En este sentido, Zorreguieta señaló que la sanción fue una respuesta a la posibilidad de que “en cualquier 
momento y ante una presión brasileña, debido a que los representantes del MERCOSUR se estaban reuniendo cada 
tres meses para discutir siempre el mismo tema, se cediera, y el azúcar pudiera convertirse en una moneda de 
cambio con otras cosas” (La Nación 09/09/97).
88
mientras que el Congreso argentino había 
tardado años en receptar estas demandas y 
sólo lo hizo tras graves episodios de protes-
ta. En Brasil no fue el Ejecutivo sino los 
legisladores quienes encabezaron la reac-
ción ante una medida que afectaba los 
intereses del país. De hecho, algunos minis-
tros fueron cuestionados por los legislado-
res por inacción y falta de previsión. El 
Presidente, por su parte, en lo que puede 
interpretarse como un intento por coordi-
nar -o al menos evitar la confrontación- 
con el Congreso, permaneció alejado de la 
escena la mayor parte del tiempo mientras 
el problema era manejado por los ministros 
y recién se manifestó para actuar como 
13moderador hacia el final del conflicto . 
En Argentina, el Centro Azucarero 
Argentino recibió con satisfacción la ‘ley 
del azúcar’. Se sumaron luego los 
industriales del Centro Azucarero Regional 
de Tucumán, los productores de caña esa 
provincia -nucleados en la Unión de 
Cañeros Independientes de Tucumán y el 
Centro de Agricultores Cañeros de Tucu-
mán- e incluso el gobernador de Tucumán, 
Antonio Bussi. En líneas generales, los 
argumentos consistían en que la ley no 
contradecía ni la Constitución, ni los 
tratados con Brasil ya que, no obstante lo 
establecido en el Tratado de Asunción y en 
el Protocolo de Ouro Preto, no podía 
pretenderse integración en aquellos secto-
res donde hubiese asimetrías. 
Asimismo, el conocimiento de la amena-
za de represalias por parte del Congreso 
brasilero -eventual prohibición de importar 
trigo argentino- movilizó acciones de 
contra lobby por parte del sector cerealero 
argentino (La Nación 06/09/97). La 
Federación Argentina de Acopiadores y 
otras entidades provinciales manifestaron 
su preocupación y la necesidad de defender 
el mercado clave que representa Brasil -el 
81% del trigo consumido en Brasil es 
argentino-. Estas demandas fueron 
desoídas por los legisladores que por 
entonces comenzaban a enfrentar un 
conflicto abierto contra el Presidente y 
varios ministros. La ley fue condenada 
abiertamente por el Ejecutivo argentino 
por la afrenta que significaba a Brasil y las 
eventuales represalias que tomaría este 
país. El temor era que se recurriera a trabas 
comerciales a otros productos nacionales 
-trigo, lácteos, automóviles y medicamen-
tos- y que podrían desembocar en una 
escalada de represalias reciprocas. A esto se 
sumaba el riesgo de que en Brasil apelara a 
organismos internacionales para denunciar 
el incumplimiento de tratados bilaterales 
caso que de concretarse supondría un 
descontado triunfo del país vecino (La 
Nación 09/09/97).
Resulta curioso que el Presidente se 
enfrentara a un Congreso con mayoría 
oficialista en ambas cámaras, bloque que 
por otro lado había sido el promotor de la 
ley. La evidencia presentada por los medios 
no lleva a sostener que la insistencia en la 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
13. El Congreso brasilero actuaría como canalizador de demandas sectoriales y como actor relevante a la hora de 
formular y ejecutar la política exterior: ni bien el Congreso argentino procedió a tomar medidas dirigidas a proteger 
un sector de su economía, el Congreso brasilero pudo responder rápidamente con una amenaza de sanción de una ley 
de índole semejante que atendía a reclamos sectoriales -como el cerealero y el molinero- que no habían sido atendidos 
por el Ejecutivo ni habían dado lugar a protestas o manifestaciones de magnitud como sucedió con el sector azucarero 
en Argentina. Inclusive, podría hablarse de algún grado de coordinación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en 
tanto el segundo, en lugar de desautorizar la iniciativa de represalia por parte del Congreso, aún imposibilitado de 
ejercer el veto, manifestó un implícito acuerdo al no realizar objeciones.
sanción de la ley haya obedecido a una 
motivación surgida de la propia institución 
de defender los intereses de sectores 
nacionales afectados. Los hechos llevan a 
pensar en objetivos más circunstanciales. 
Ante la inminencia de las elecciones 
legislativas nacionales -programadas para 
el 26 de octubre- y la latencia de un 
escenario en las provincias a las que 
representaban caldeado por las protestas 
de mayo -crisis social en las provincias del 
norte, reclamos por planes de asistencia 
social y puestos de trabajo- es esperable que 
la presión de lobby azucarero nacional haya 
gravitado de forma decisiva. Estos habrían 
enfrentado a los legisladores con el escena-
rio social crítico que podría emerger en sus 
provincias de llegar a quebrar la industria 
azucarera nacional por no ponerse límites a 
la penetración de azúcar brasilera. Así, 
ningún legislador quiso correr el riesgo de 
tomar una decisión que le habría valido la 
condena de los electores, poniendo en 
duda sus posibilidades futuras de reelec-
ción. Lo antedicho lleva a considerar que se 
trató de una jugada con fines electoralis-
14
tas . 
La estrategia del Ejecutivo fue la de 
desligarse completamente de la responsa-
bilidad del hecho y de demostrar a las 
autoridades brasileras la voluntad y la 
capacidad de dar marcha atrás con lo 
decidido por los legisladores (La Nación 
05/09/97). En declaraciones a la prensa, el 
secretario General de la Presidencia, 
Alberto Kohan, señaló que “no podemos 
arriesgar algo como el MERCOSUR, por un 
sector particular como es el azucarero” (La Nación 
08/09/97). El ministro de economía 
Roque Fernández por su parte llegó a 
acusar al lobby azucarero del NOA de haber 
instigado disturbios sociales -piquetes de 
marzo y mayo de 1997 en Jujuy y Salta- y a 
partir de ello haber presionado a los 
legisladores de sus provincias con 
amenazas de cierre (La Nación 07/09/97). 
Esto motivó la inmediata respuesta del 
Centro Azucarero Argentino que se defen-
dió alegando que la ley fue promovida 
tanto por la industria como por los 
agricultores cañeros y trabajadores. 
Debemos destacar en este punto una 
clara diferencia entre la posición del 
Presidente Cardoso frente a las demandas 
sectoriales y la decisión del Congreso, y la 
actitud abiertamente confrontativa la 
Presidencia argentina frente a estos grupos 
de interésy los legisladores, intentando 
disciplinar a ambos en lugar de promover 
algún tipo de coordinación de sus 
demandas.
Así las cosas se presentaban dos cursos de 
acción para la solución del conflicto entre 
los poderes Ejecutivo y Legislativo en 
Argentina: i) promover en el congreso la 
sanción de una ley correctiva -que 
contemplara la protección de las econo-
mías regionales sin afectar el proceso de 
integración, es decir, reducir progresiva-
mente el arancel al azúcar brasilero a 
cambio de compensaciones de parte de 
Brasil- o bien, ii) en caso de fallar las 
negociaciones con los legisladores, se 
intentaría recurrir a la Corte de Suprema 
89
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
14. Esta hipótesis se ve reforzada por el hecho de que al momento de surgir los proyectos alternativos ningún senador 
se mostró dispuesto a considerarlos sino después de las elecciones y que una vez pasada las mismas, el tema no volvió 
a ser cuestión de debate importante en el Congreso sino hasta el año siguiente. A esto hay que sumar la posibilidad de 
que se haya tratado de una represalia a demandas de los legisladores desatendidas por el Ejecutivo en el contexto de 
agendas paralelas.
90
para lograr el reconocimiento de la 
inconstitucionalidad de la ley por violar el 
principio de superioridad de los tratados 
internacionales sobre las leyes nacionales 
-el Tratado de Asunción establece 
claramente que los aranceles dentro del 
MERCOSUR son negociados por el Poder 
Ejecutivo y no por el Congreso-. Otro dato 
revelador de la falta de coordinación entre 
ambos poderes en la formulación y 
ejecución de la política exterior fueron las 
declaraciones del ministro de economía 
Roque Fernández: “A Brasil se le dio una muy 
mala señal. El tema del azúcar lo estábamos 
negociando, y de golpe apareció una decisión 
unilateral tomada desde fuera de la mesa donde se 
realizaban las tratativas” (La Nación 
05/09/97). Se conceptualizó al Congreso 
como un actor que se había inmiscuido en 
un asunto que no era de su competencia y 
que con su accionar no solo frustraba las 
posibilidades de una solución satisfactoria 
sino que afectaba los intereses estratégicos 
del país, idea a la que suscribieron varios 
economistas y la prensa. De hecho, antes 
de que el problema se dirimiera en negocia-
ciones entre los dos poderes, Brasil ya tenía 
noticia de la posibilidad de que el conflicto 
se resolviera por la vía judicial: el vicecan-
ciller Andrés Cisneros se había reunido con 
los principales funcionarios de Itamaraty 
para ponerlos al tanto del estado de la 
‘rebelión’ de los legisladores nacionales.
Finalmente se pusieron en marcha ambas 
estrategias en simultáneo, dirigidas por los 
ministros Di Tella y Fernández. El camino 
de la Corte Suprema suponía encontrar un 
particular que denunciase verse afectado 
por la ley. El empresariado argentino no 
sólo rechazó las acusaciones de inconstitu-
cionalidad de la ley sino que además 
denunció el hecho de la asimetría existente 
entre los sistemas jurídicos de ambos 
15países . El ejecutivo finalmente desistió de 
proseguir por esta vía y se volcó por 
negociar una ley correctiva que lograse 
satisfacer a los afectados de ambos lados. 
Una posible explicación es que al propio 
presidente Menem no le convenía un 
agravamiento de la situación en las provin-
cias del norte pues se trataba de bastiones 
del oficialismo que convenía mantener por 
lo menos durante dos años más para 
garantizarse un número favorable en el 
Congreso hasta el fin de su segundo 
período presidencial.
El proyecto de ley correctivo presentado 
por el Presidente al Senado contemplaba 
medidas compensatorias para frenar 
importación de azúcar beneficiadas en 
origen por políticas que causen distorsio-
nes a la competencia. Ahora bien, tales 
medidas se aplicarían sólo cuando se 
constataran daños a la producción nacio-
nal, en cuyo caso podrían ser dispuestos 
exclusivamente por el Presidente. El 
empresariado, cuyo principal portavoz era 
el presidente de la CAA, Jorge Zorreguieta, 
condenó el proyecto de ley alternativo al 
igual que las autoridades provinciales y 
legisladores nacionales de las provincias 
afectadas. El Senador Emilio Cantarero 
(PJ-Salta) alegó “La idea de Economía 
básicamente significa quedarnos a expensas de la 
buena o mala voluntad del Ejecutivo para 
establecer un arancel cuando las economías 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
15. Esto último iba dirigido a hacer notar que mientras en Argentina los tratados tenían jerarquía superior a las leyes 
-lo que puede transformarse fácilmente en un recurso de un Ejecutivo fuerte para bloquear las iniciativas del 
Legislativo- en Brasil no es así, por lo que la Argentina se encontraba en una posición desigual para operar en la 
defensa de sus intereses.
provinciales ya estén en quiebra” (La Nación 
10/09/97). A su vez el Gobernador de 
Jujuy, Carlos Alfonso Ferraro, declaró que 
“Más allá del buen diálogo que tenemos, creo que 
[el Presidente] no comprende bien o desconoce la 
situación particular de las provincias del 
Noroeste”.
En medio de las negociaciones, y más allá 
de la promesa de una ley correctiva, desde 
Brasil surgió una nueva amenaza de repre-
salia: se eliminarían las facilidades para 
financiamiento de importaciones que se 
habían mantenido para los socios del 
MERCOSUR luego de arduas negociacio-
nes de abril-junio de 1997 (La Nación 
12/09/97). Claramente, la medida suponía 
un gran golpe a las exportaciones argenti-
nas por parte de su principal mercado 
exportador. Los ministros brasileños -de 
relaciones exteriores, Luiz Felipe 
Lampreia, y de planificación, Antonio 
Kadir y voceros del ministerio de 
economía- al ser consultados por esta 
medida declararon que aun no había ningu-
na decisión tomada. Sin embargo, ambos 
ministros reconocieron que el asunto se 
daría por cerrado con la sanción de una 
nueva ley, alineándose claramente con la 
posición de los legisladores brasileños. El 
gobierno y sus ministros no se embarcaron 
en urticantes anuncios de represalias 
dejando a la prensa y al Congreso la tarea de 
sembrar la incertidumbre mediante esta 
clase de anuncios y medidas -y con ello 
favoreciendo el aceleramiento de las 
negociaciones en Argentina-, reservándose 
a su vez para ellos un papel neutral. 
Dadas las dificultades de obtener el favor 
de los legisladores para un proyecto de ley 
alternativo y las nuevas señales enviadas 
desde Brasil, Carlos Menem terminó 
promoviendo un dictamen de la Procura-
duría General de la Nación declarando la 
inconstitucionalidad de la ley. Lo cierto es 
que dicho recurso no tenía por efecto la 
derogación de la ley pero se lo ejecutó de 
todas maneras por un lado, porque sentaba 
un precedente para un eventual control de 
constitucionalidad por parte del poder 
judicial y, por otro lado, porque permitía 
enviar una señal de buena voluntad a Brasil. 
En el marco del World Economic Forum, 
Menem y Di Tella, anunciaron el fin del 
conflicto -alegando que por medio de ese 
dictamen la ley quedaba sin efecto-. El 
canciller Di Tella, al mismo tiempo que 
anunciaba el dictamen de la Procuraduría 
en aras de resaltar la voluntad conciliadora 
agregó que “El Congreso puede dictar las leyes 
que se le dé la gana. Pero el tratado del 
MERCOSUR vale más que esas normas” y que 
“el nuevo frente de conflicto con el Brasil está 
liquidado, la cuestión del azúcar está totalmente 
resuelta por el dictamen de la Procuraduría” 
(Clarín 11/09/97). En Brasil, la respuesta 
estuvo a cargo de Lampreia, quien 
nuevamente, destacando la importancia de 
defender el MERCOSUR, reprochó al 
gobierno argentino no haber actuado lo 
suficiente para evitar la controversia. 
Aunque la solución parecía satisfacer a 
Brasilia, la preocupación se centró en la 
posibilidad de que el Congreso argentino 
pudiera actuar discrecionalmente -como lohabía hecho aún controlado por el partido 
oficial-, como un agente de política exterior 
y comercial. 
Finalmente, la cuestión del azúcar pasó a 
un impasse a partir de los últimos días de 
16
septiembre de 1997 . La situación logró 
91
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
16. Se logró convenir una reunión entre representantes de Argentina y Brasil. De la cita participarían, por la 
92
distenderse con las declaraciones del 
presidente Cardoso -quien no se había 
pronunciado hasta el momento sobre el 
asunto- para quien el problema había sido 
resuelto: “Aquí parecía que el tema del azúcar 
iba a ser un obstáculo insuperable, pero ya el 
presidente Menem informó que según la 
Procuraduría argentina los tratados internaciona-
les están por encima de una ley interna. De manera 
que ese problema ya no es un problema. Nada va a 
impedir la consolidación del MERCOSUR. 
Aunque haya crisis pequeñas nuestros pueblos 
saben que debemos estar juntos” (La Nación 
13/09/97). Incluso Paulo Bornhausen, el 
diputado que había promovido el proyecto 
de ley para prohibir la entrada de trigo 
argentino adhirió a la salida dada a la 
controversia resaltando la importancia 
fundamental del MERCOSUR: “Esos 
inconvenientes en las asimetrías, como en los autos y 
bancos, antes hubieran tenido efectos destructivos en 
la relación bilateral, pero hoy sólo son un ruido. 
Para superarlo debemos seguir el camino que 
marcan Cardoso y Menem de avanzar rápidamen-
te en la profundización del MERCOSUR” (La 
Nación 13/09/97). Tomamos esto como 
otro claro ejemplo de coordinación 
ejecutivo-legislativa en Brasil que no tuvo 
parangón en el caso argentino.
III.2 Las reverberaciones del 
conflicto (1998-2002)
La cuestión del azúcar no volvió a ser 
tema relevante para los medios hasta 
noviembre de 1998 cuando los legisladores 
del PFL (Partido del Frente Liberal) 
pidieron al ejecutivo que le aplique una tasa 
de 23% a todos los productos importados 
de la Argentina que contengan azúcar, a 
modo de represalia por el mismo arancel 
que la Ley 24.822 de septiembre de 1997 
había impuesto al azúcar brasilera (La 
Nación 19/11/98). Quien encabezó la 
petición fue nuevamente el diputado Paulo 
Bornhausen. El origen de la medida 
brasileña podría encontrarse en dos medi-
das del gobierno argentino: un acuerdo con 
México que establece ciertas preferencias 
comerciales -firmado sin consultar a los 
demás miembros del MERCOSUR- y la 
decisión de liberar la importación de carne 
porcina de EE.UU. Esto motivó a su vez 
planteos de liberar el comercio de trigo 
para poder importarlo de EE.UU. y así 
quitarle mercados a la Argentina. 
Bornhausen además instó al gobierno 
argentino a comprobar la inexistencia de 
subsidios a la producción de azúcar -de 
hecho, ya existía para el momento una 
comisión con dos técnicos de cada país 
pero que llevaba largo tiempo sin expresar 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
Argentina, el vicecanciller Andrés Cisneros, el secretario de relaciones económicas internacionales, Jorge Campbell, 
y el subsecretario de comercio, Alejandro Mayoral. Del lado brasileño asistieron el viceministro de relaciones 
exteriores, Sebastião do Rego Barros y el subsecretario de integración y comercio exterior, José Botafogo Gonçalves. 
La reunión obedecía a una preocupación recíproca: preservar la imagen del MERCOSUR como bloque sólido. Por su 
parte, la preocupación argentina por concretar la reunión mientras se negociaba con los legisladores la modificación 
de la ley, surgía del temor que generaba dos amenazas latentes de parte de Brasil: la posible supresión de las ventajas 
que le había dado al MERCOSUR para ablandar las restricciones a las importaciones -negociadas entre abril y junio- y 
el proyecto para prohibir las importaciones de trigo argentino. Luego de esta reunión los medios no registraron más 
reclamos ni del empresariado azucarero ni de los legisladores, posiblemente confiados en que con el curso que había 
tomado la cuestión les proporcionaba una situación más o menos asegurada. Surgió sin embargo una demanda 
creciente encabezada por la Unión Industrial Argentina para solucionar las asimetrías económicas y legales entre 
ambos países a través del funcionamiento de un mecanismo de resolución de controversias, posición no compartida 
por los representantes de la industria brasilera. El por entonces vicepresidente de la Confederación Nacional de la 
Industria -central industrial brasilera- señaló que el conflicto desatado es algo natural de todo proceso de integración 
y le restó importancia.
una conclusión del estudio-. Aquí, mientras 
los legisladores brasileños continuaron 
siguiendo el tema de cerca y promoviendo 
este tipo de iniciativas, el Congreso argenti-
no se mantuvo inactivo.
En la XV Cumbre del MERCOSUR de 
1998 los cancilleres de ambos países firma-
ron un acta para crear un consejo que 
lograra cuantificar antes de abril de 1999 las 
distorsiones que introducía el programa 
brasileño al mercado azucarero. Para esa 
fecha, el consejo debería consensuar un 
cronograma de adecuación arancelaria, 
cuya meta sería enero del 2001. Ante el 
arreglo, Jorge Zorreguieta en representa-
ción del CAA, planteó su desconfianza a las 
soluciones rápidas y que el gobierno 
desconocía las características del problema. 
El Ejecutivo argentino consideraba que las 
distorsiones que provoca Proalcohol no 
eran tan importantes como aseguraba el 
sector privado. Aun se barajaba, como el 
año anterior, la posibilidad de recurrir a la 
Corte Suprema en aras de obtener el 
reconocimiento de inconstitucionalidad de 
la ley de septiembre de 1997. Finalmente, la 
situación se descomprimió luego del 10 de 
diciembre 1998 cuando Argentina se 
comprometió a bajar en un 10% el arancel 
que se aplica al azúcar brasilera con lo cual 
directamente se desconocía la ley sanciona-
da por el Congreso (La Nación 11/12/98). 
No hubo reacción alguna por parte de los 
17legisladores .
En agosto de 2000, durante el gobierno 
de De la Rúa, recrudecería nuevamente el 
conflicto a partir de la sanción, por parte 
del Congreso argentino, de una ley que 
prorrogaba por tiempo indefinido la ley de 
septiembre de 1997. Otra vez, inmediata-
mente el Presidente vetó la ley en aras de no 
complicar las relaciones bilaterales (La 
Nación 30/08/00). Se argumentó que el 
veto iba dirigido a evitar represalias del 
Congreso brasilero que trabasen productos 
azucarados o trigo argentinos. El objetivo 
era evitar el arancel por tiempo indefinido y 
dejar abierta la puerta para la negociación. 
A cambio, el gobierno ofrecía mantener 
por tres años los aranceles actuales. Sin 
embargo, los legisladores de las provincias 
del norte exigieron cinco años de protec-
ción. La Multisectorial del Azúcar, que 
agrupa a empresarios, trabajadores y parti-
dos políticos de las provincias productoras 
del NOA (Tucumán, Salta y Jujuy), amena-
zaron con el bloqueo de rutas y aeropuer-
tos de la región si se consumaba el veto 
presidencial. 
En Brasil la noticia causó gran malestar 
pues se esperaba que, conforme a lo 
acordado en 1994, para 2001 se levantaran 
todas la barreras. El embajador José 
Botafogo Gonçalves anunció que Brasil no 
permanecería impávido ante la medida, 
dando a entender que habría represalias de 
parte del Congreso brasileño. En septiem-
bre, el gobierno optó por una salida inter-
media que podía traer conflictos con Brasil 
sin solucionar el conflicto con los legisla-
93
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
densidades nº 8 - diciembre 2011
17. En abril de 1999 se desató un conflicto entre el gobierno nacional, por un lado, y los privados y gobiernos 
provinciales por otro lado (La Nación 21/04/99). Desde el gobierno, el secretario de Industria, Comercio y Minería, 
Alieto Guadagni, argumentó que lo acordado con Brasil en diciembre de 1998 -reducir un 10% el arancelque gravaba 
la importación de azúcar de Brasil- era de una jerarquía superior a las leyes, según establece la Constitución, por lo 
cual estaba fuera de discusión. La decisión generó gran revuelo entre los legisladores, autoridades locales y el sector 
privado de las provincias azucareras quienes esgrimieron que ese acuerdo significaba desconocer la ley sancionada en 
septiembre de 1997 por lo que hicieron una exhortación al Poder Ejecutivo a que dé marcha atrás con la medida quien 
no obstante se mantuvo en su postura. El episodio se diluyó rápidamente sin llegar a mayores.
de 2002 momento en que los legisladores 
de las provincias del norte logran la sanción 
de una Ley (25.715) por la que buscaban lo 
mismo que se había intentado en agosto de 
2000 (prorrogar la protección arancelaria 
dada al azúcar hasta tanto se cumpliesen las 
condiciones siempre esgrimidas). Este 
intento se topo nuevamente con la oposi-
ción del ejecutivo nacional (Eduardo 
Duhalde) quien la vetó el 6/1/2003 lo que 
motivó diversas reacciones de rechazo y 
críticas hacia Duhalde desde el oficialismo 
y la oposición en esta provincia, al que 
acusaron de falta de interés por los intere-
ses del Noroeste y de tomar decisiones sin 
consultar a los gobernadores, al tiempo que 
exigieron se les diera mayor participación a 
los gobernadores. El Senador por Salta, 
Ricardo Gómez Diez, expresó que la 
situación era “una muestra más del espíritu 
centralista con el que se administra el país. Los 
políticos bonaerenses que no ven más allá de la 
pampa húmeda y que no saben que existen 
economías regionales de las cuales viven miles de 
personas, como es el caso del azúcar, un producto 
que es objeto de dumping y de subsidios por otros 
países, lo que exige que se protejan los puestos de 
trabajo” (La Nación 17/01/03).
Sin embargo, como en las anteriores 
oportunidades, el Congreso insistió 
prácticamente por unanimidad el 13 de 
diciembre el proyecto de ley que fija en un 
20 por ciento el arancel a la importación de 
azúcar hasta el 2005, tal como reclaman los 
productores de las provincias del norte. La 
presión de los productores azucareros se 
debió al temor de que el Poder Ejecutivo 
desconociera la resolución ministerial 743 
de septiembre de 2000 y acordara 
unilateralmente una rebaja con los socios 
del MERCOSUR, razón por la cual se 
promovió la sanción de la ley.
Durante este período puede verse 
94
dores y productores: por medio de una 
resolución del ministerio de economía 
(743) se prorrogó por cinco años -hasta 
31/12/05- la vigencia del decreto 
presidencial 797/92 que, desde 1992 -y que 
vencía este año-, protegía a la industria 
azucarera nacional (La Nación 04/09/00). 
La decisión del gobierno fue rechazada por 
los trabajadores azucareros locales no así 
por el sector empresarial. Ocurría que la 
Resolución 743 le dejaba al Gobierno cinco 
años para negociar un régimen de adecua-
ción del azúcar al libre comercio en el 
MERCOSUR pero para los azucareros eso 
no alcanzaba pues desconfiaban de la 
durabilidad de una mera resolución, en 
comparación con la de una ley. En medio 
de la indefinición de la cuestión, el 
embajador brasilero ante el MERCOSUR 
Botafogo Gonçalves anunció que si bien su 
gobierno se hallaba gustoso del veto de la 
ley y su reemplazo por una resolución -pues 
es más simple de derogar-, aun se mantenía 
un arancel del orden del 20% el cual era 
inaceptable y que, de no hallarse una 
solución pronta y satisfactoria, esto es, una 
propuesta del gobierno argentino que 
incluya al azúcar dentro de las reglas del 
MERCOSUR, se procedería a otras 
medidas. 
Así, volvió a aparecer en el Congreso 
brasilero un proyecto de ley que prohíba la 
importación desde la Argentina de produc-
tos azucarados (La Nación 06/09/00). Se 
procedió a buscar una salida concertada 
con el gobierno del país vecino. Así, para 
mediados de septiembre se decidió formar 
una comisión parlamentaria especial 
integrada por legisladores de las provincias 
azucareras y sus pares brasileros para 
analizar el tema y buscar una fórmula de 
consenso (Clarín 13/09/00).
El conflicto se reactualiza en noviembre 
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
densidades nº 8 - diciembre 2011
95
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
reproducida una y otra vez la misma pauta 
de conducta: un Congreso argentino no 
necesariamente receptivo de la demanda 
sectorial azucarera pero notablemente 
sensible a las protestas, que se enfrenta a un 
Presidente hostil aún cuando acaba por 
imponerse. 
III.3 El Congreso brasileño en el 
conflicto del trigo (2001-2003)
Cuando el conflicto por los subsidios y 
aranceles al azúcar alcanzó finalmente un 
punto muerto, una de sus derivaciones que 
no estaba sustentada en ninguna moviliza-
ción de demandas populares cobraría vida 
a partir del hálito del Congreso brasileño: el 
conflicto del trigo.
Como hemos visto, en otras oportunida-
des, el trigo ya había sido objeto de roces 
entre ambos países. Brasil importaba más 
de la mitad de su consumo de trigo de la 
Argentina y más de la mitad de las exporta-
ciones de trigo argentino iban dirigidas a 
Brasil. Gracias a los derechos establecidos 
por el arancel externo común (AEC), los 
productores argentinos se habían benefi-
ciado notablemente al convertirse el 
MERCOSUR en un mercado preferencial 
donde no enfrentaban ninguna competen-
cia. Esta situación generó reclamos de 
varios grupos de interés brasileños en pos 
de la reducción unilateral del AEC al trigo 
para abaratar costos de producción de sus 
derivados -fundamentalmente Asociación 
Brasileña de Importadores de Trigo y enti-
dades de la industria molinera y harinera-. 
Así las cosas, el Congreso y empresariado 
brasilero se valieron siempre de las 
exportaciones argentinas de trigo como 
una moneda de cambio en los litigios 
comerciales, recurriendo a los ministros 
para que aprueben alguna represalia -otro 
ejemplo claro de coordinación que contras-
ta con el caso argentino-. 
En julio de 2001, luego de que el 
Ministerio de Economía argentino emitiera 
la resolución 258/01 que facilitaba el 
ingreso de bienes de informática y 
telecomunicaciones con un impuesto 
menor perjudicando de esta manera a 
Brasil, el Ministerio de Agricultura de Brasil 
intentó lanzar como respuesta otra resolu-
ción por la que se reducía el AEC de 
importación del trigo canadiense y 
norteamericano para quitarle mercado al 
trigo argentino en Brasil (Clarín 10/07/01). 
En septiembre (La Nación 18/09/01) el 
gobierno de Brasil modificó unilateralmen-
te sus estándares de calidad afectando las 
exportaciones argentinas de trigo, motivan-
do una intensa movilización del gobierno y 
exportadores locales. En enero de 2002, 
ante las incertidumbres sobre el mercado 
cambiario post crisis 2001 los productores 
argentinos interrumpieron la exportación 
de trigo lo cual dio nuevamente motivos al 
empresariado para reclamar la baja del 
AEC del trigo, reclamo que no fue atendido 
por el gobierno (La Nación 25/01/02). Sin 
embargo, a fines de 2002, el gobierno de 
Cardoso decidió -dentro de lo permitido 
bajo la normativa del MERCOSUR- 
reducir levemente el AEC a la importación 
de arroz y trigo extra zona, generando un 
esperable malestar entre funcionarios y 
empresarios argentinos (Clarín 18/12/02).
Recapitulando, el 6 de enero de 2003, en 
un gesto por avanzar en las negociaciones 
comerciales, el presidente Duhalde vetó el 
ya mencionado proyecto de Ley 25.715 
sobre el azúcar -sancionado en noviembre 
de 2002-. Sin embargo, el 13 de marzo, 
luego de su aprobación en el Senado, la 
Cámara de Diputados volvió a pronun-
ciarse a favor de la redacción original 
imponiendo su promulgación. 
densidades nº 8 - diciembre 2011
96
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
Inmediatamente los legisladores brasile-
18
ños repudiaron públicamente la medida . 
En el Congreso comenzaron acircular dos 
proyectos con una intencionalidad clara-
mente política. Por un lado, uno que 
proponía se le aplicara un arancel de entre 
el 10% y el 20% a todos los productos 
argentinos con azúcar que ingresaren en 
Brasil (454/03). Sin embargo, lo verdadera-
mente alarmante fue un segundo proyecto 
(448/03) por el que Brasil abandonaba la 
aplicación del AEC al trigo importado 
desde extra zona. Al llevar a 0% ese arancel 
el trigo argentino tendría que competir de 
igual a igual contra el trigo canadiense y 
norteamericano (La Nación 28/3/03).
La intencionalidad de represalia que 
entrañaba la medida fue manifestada por 
quien era en aquel entonces presidente de 
la Comisión de Agricultura de la Cámara de 
Diputados, Waldemir Moka (PMDB): 
“Esas van a ser las respuestas del Congreso brasi-
leño al Congreso argentino y su posición en relación 
con el azúcar. Todos los legisladores están de acuer-
do con que alguna medida tiene que ser tomada ”.
Detrás de la formulación de ambos 
proyectos estuvo el diputado federal 
Antônio Carlos Mendes Thame (PSDB-
São Paulo) quien encabezaba a la bancada 
descontenta del Congreso, a su vez, la 
institución que más se movilizó en repudio 
de la ley sancionada en Argentina. En sus 
declaraciones el legislador se esmeró en 
recalcar que su objetivo no era desatar una 
guerra comercial con Argentina aunque sí 
pretendía demostrar que ante acciones 
unilaterales del Congreso vecino que 
cuestionasen los principios del MERCO-
SUR, el Congreso brasileño retaliaría. Él 
mismo dijo: “el proyecto de eliminar el AEC 
para el trigo es una carta en la manga, para el caso 
de que no sea suficientemente convincente el proyecto 
contra los productos dulces argentinos” y 
condenó la actitud de los legisladores 
argentinos por “haber sucumbido a las presiones 
del lobby del azúcar” (La Nación 28/03/03) en 
un momento que demandaba la unidad de 
ambos países para enfrentar las políticas 
proteccionistas de Estados Unidos y la 
Unión Europea. Los legisladores encabe-
zados por Thame instaron al Presidente a 
dar su visto bueno a los proyectos aunque 
también se apresuraron a resaltar su 
autonomía última frente a las preferencias 
del Ejecutivo. 
Dentro del gobierno brasileño, las 
reacciones fueron diversas. Desde el área 
del ministerio de relaciones exteriores, el 
viceministro Samuel Pinheiro Guimarães 
se apresuró a anunciar que el gobierno de 
Brasil no sacrificaría el MERCOSUR 
embarcándose en una guerra de represalias, 
resaltando la necesidad de una salida 
negociada, a lo que Thame respondió que 
“quien decide si la ley se aprueba o no va a ser el 
Congreso. El resto es puro teatro” (La Nación 
28/03/03). 
Una reacción particularmente interesante 
fue la del Ministro de Agricultura Roberto 
Rodrigues quien -como lo haría luego el 
mismo Thame- llegó a acusar de conni-
vencia al Presidente Duhalde pues a su 
18. La reacción en Brasil no se hizo esperar. Inmediatamente de conocido la ratificación de la ley, la Confederación 
Nacional Agropecuaria de Brasil anunció que promovería ante el gobierno el reclamo ante la OMC para denunciar la 
conducta argentina. La primera reacción del gobierno fue de parte del ministro de agricultura Roberto Rodrigues 
quien cuestionó la unilateralidad de la medida que significaba un perjuicio para el comercio del Brasil y una señal de 
falta de compromiso de parte de la Argentina en momentos en que se buscaba reflotar al MERCOSUR (La Nación 
19/03/03).
densidades nº 8 - diciembre 2011
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
entender, si bien en su momento vetó la ley, 
la insistencia del Congreso por unanimi-
dad sólo era políticamente factible con el 
visto bueno del Presidente. Rodrigues criti-
có fuertemente la actitud del Congreso 
porque la medida suponía desconocer los 
acuerdos entre ambos gobiernos y la 
posibilidad alcanzar una salida negociada. 
El ministro de agricultura -a su vez 
empresario agrícola y presidente de la 
Sociedad Rural Brasilera- se reunió con la 
Comisión de Agricultura de la Cámara de 
Diputados para concertar una respuesta 
coordinada con el Poder Legislativo: “Les 
voy a proponer que no nos quedemos quietos con este 
asunto. Necesitamos tomar una acción semejante. 
Si hicieron algo equivocado, vamos a responder, 
vamos a crear tarifas contra el trigo argentino.” 
(La Nación 08/04/03).
Lo curioso es que en este contexto, las 
organizaciones representativas del agro 
argentino o exportadores de productos 
agropecuarios no efectuaron ninguna 
denuncia o comunicado presentando la 
postura de las mismas ante la eventual 
sanción de una ley que perjudicase sus 
posibilidades de colocar sus productos en 
el mercado vecino. Más aún, el gobierno 
argentino no hizo grandes críticas al 
accionar del congreso luego de la ratifica-
ción de la ley. El Secretario de Industria, 
Dante Sica, si expresó que las trabas a los 
productos del Brasil significan una afrenta 
al MERCOSUR que debía evitarse. Para 
principios de abril de 2003, luego de una 
reunión entre Sica y el Viceministro de 
Desarrollo brasilero, Márcio Forte, se 
terminó acordando dejar la resolución del 
conflicto en manos de los privados (La 
Nación 10/04/03). El Congreso argentino 
no se pronunció respecto de este tema y 
por lo tanto, Brasil se quedó fácilmente con 
la última palabra. 
IV. Conclusiones
En este artículo hemos intentado 
argumentar que la mayor relevancia del 
Poder Legislativo brasileño en la formula-
ción de política exterior y comercial hace de 
Brasil un socio más estable y creíble que la 
Argentina y le otorga a su vez ventajas 
estratégicas tanto en el momento concreto 
de negociar los acuerdos como en los 
conflictos de mayor plazo antes tratados.
En lo que respecta al carácter de la 
participación de los Congresos argentino y 
brasileño en la formulación de estas 
políticas, encontramos dos diferencias 
fundamentales: 
La primera se refiere a la actividad o 
reactividad de sus iniciativas. En su rol de 
representantes y defensores de intereses 
sectoriales, los legisladores argentinos 
parecieran actuar no de manera constante 
sino con picos de mayor involucramiento 
que obedecen en general a motivaciones 
más circunstanciales como el estallido de 
protestas, la cercanía de elecciones legislati-
vas, la negociación de agendas paralelas 
con el Presidente, etc. Es decir, reactiva-
mente. Sin pretender eximir al legislador 
brasilero de la utilización de estas estrate-
gias, la evidencia sugiere que éste cumple la 
función de receptar y defender demandas 
con mayor continuidad: más activamente. 
Como hemos demostrado en estos estu-
dios de caso, cada vez que la Argentina 
tomó una medida lesiva de los intereses de 
algún sector estratégico, el Congreso 
brasileño respondió a través de algún tipo 
de tratamiento legislativo del asunto. 
Asimismo, los asuntos de la agenda comer-
cial fueron temas de constante debate en el 
Congreso de Brasil durante el período 
relevado (1997-2003) mientras que en el 
97densidades nº 8 - diciembre 2011
argentino se registran notables ausencias 
-siendo la más sonante aquella que se 
 19
produce tras la‘ley del trigo’- .
La segunda diferencia que encontramos 
se refiere a la lógica de coordinación o 
imposición que caracteriza a la relación 
20Ejecutivo-Legislativo . En muchos de los 
conflictos que hemos mencionado el 
Congreso argentino pareciera mantener 
una relación de conflicto más que de 
coordinación con el Presidente -aun 
cuando el oficialismo tuvo mayorías en 
amabas cámaras-. La gran mayoría de las 
veces el Ejecutivo actuó desautorizando a 
los legisladores, acusándolos de inmiscuir-
se en esferas que no son de su competencia, 
e intentando una subordinación del 
Congreso. En el caso de Brasil ambos 
poderes actúan aparentemente, al menos 
en el campo de la política exterior, de forma 
coordinada, reservándose márgenes de 
acción sin competir por sobrepasarse 
mutuamente. Así, sucede frecuentemente 
que los legisladores brasileños asumen el 
papel dedefensores de determinados 
98
El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
intereses sectoriales mientras que el 
Presidente ejecuta el papel de conciliador o 
bien se mantiene al margen. De esta forma, 
el Congreso brasileño pareciera en muchos 
de los episodios analizados asumir el costo 
político que implica la defensa de ciertos 
sectores en un proceso de integración, 
aliviando la posición negociadora del 
Presidente sin ceder frente a la Argentina. 
En cambio, el acentuado presidencialismo 
argentino provocó que la única vez que fue 
utilizada esta estrategia por la presidencia 
de Duhalde, el Congreso no haya sido 
considerado seriamente como un actor 
21
autónomo .
En lo que respecta a las consecuencias de 
la participación del Congreso, podríamos 
decir que, hemos encontrado alguna 
evidencia respecto de los mayores niveles 
de estabilidad y credibilidad que ésta podría 
acarrear. Más evidente ha sido cómo Brasil 
presentó sistemáticamente una posición 
más cohesiva y firme frente a la Argentina, 
derivando ventajas sustanciales para los 
grupos de interés que encontraron un 
densidades nº 8 - diciembre 2011
19. La discontinuidad en el accionar del Congreso argentino, en contraste con su fuerte involucramiento en los 
momentos álgidos, así como el carácter subordinado o conflictivo en su relación con el Presidente parecen encontrar 
una explicación más acabada en la siguiente reflexión de Ana María Mustapic (2002: 47): “Encontramos que la 
relación ejecutivo-legislativo cambia continuamente (…) mientras que los legisladores son fieles al Presidente 
porque es su líder partidario, no pueden evitar representar los intereses y preferencias de su propio electorado. En 
este sentido, el caso argentino está a medio camino entre el estilo europeo del ‘gobierno de partido’ y el ‘gobierno de 
partido condicional’ de los Estados Unidos, descrito por Cox y McCubbins”. La reactividad como patrón de conducta 
del Congreso afecta notablemente su capacidad de influir en la formulación de política exterior. Por ejemplo, uno de 
los mecanismos principales a través del cual el Poder Legislativo ejerce presión sobre el Presidente es la reacción 
anticipada, haciendo conocer su posición durante las negociaciones en virtud de su capacidad de afectar y en última 
instancia vetar la implementación de las políticas acordadas (Martin, 2000); este tipo de estrategias no pueden 
desarrollarse en un Congreso reactivo.
20. A diferencia de lo que era nuestra hipótesis inicial no podemos concluir que el Congreso brasileño sea más 
autónomo que el argentino respecto del Presidente. Sin embargo, percibimos que en el caso de la Argentina su 
relación tiende a ser de subordinación o conflicto, mientras que en Brasil se acerca más a un ideal de coordinación.
21. Helen Milner (1997) comprueba que los gobiernos divididos y los poderes legislativos más ofensivos -hawkish- 
tienden a ser menos propensos a la cooperación y ésta, de producirse, tiende a ser más favorable a los intereses del 
legislador medio. Esta afirmación -que puede ser estadísticamente cierta para los sistemas parlamentarios europeos- 
parece contradecir la evidencia presentada en estos dos casos, en los cuales el oficialismo puede adoptar una pauta no 
cooperativa -como sucede con los senadores del PJ en 1997- o bien el Presidente puede promover una estrategia no 
cooperativa conjunta -como sucedió durante la presidencia de Duhalde con proyecto de Ley 25.715 y más 
cooperativamente en Brasil-.
99
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
22. El acuerdo preveía la imposición de aranceles al comercio de productos que afectaran áreas especialmente 
sensibles a la competencia intra zona, previendo cooperación bilateral científico-tecnológica y en capacitación. En 
principio la Argentina conseguía preservar por esta vía a los productores de electrodomésticos, textiles, calzados y 
juguetes. Por su parte, Brasil buscaba protegerse de la importación de arroz, harinas y vinos argentinos. 
representante activo en el Congreso 
(Putnam, 1988). En el caso argentino es 
cierto que el Congreso impuso fuertes 
límites a los negociadores en el tema 
azucarero, pero su actividad se remitió 
exclusivamente a un control de daños 
frente a potenciales perjuicios políticos que 
podrían derivarse de un abandono de estos 
intereses. Como hemos visto, el Congreso 
brasileño no sólo fue capaz de defender al 
sector frente a la medida argentina, sino 
que incluso fue capaz de retaliar con medi-
das que involucraban a otro sector. 
Definitivamente este trabajo no es 
original en identificar las ventajas 
estratégicas que pueden derivarse de la 
participación del Congreso. Otros estudios 
abocados a negociaciones en el marco del 
MERCOSUR ya lo habían notado con 
claridad. Un claro ejemplo es el análisis que 
Oliveira & Onuki (2007: 13-14) hacen del 
Mecanismo de Adaptación Competitiva 
22
(MAC) , en la que la Presidencia e 
Itamaraty tuvieron la iniciativa de otorgar 
ciertas concesiones a algunos intereses 
sectoriales argentinos. Una vez firmado el 
tratado, la Confederación Nacional de la 
Industria y la Federación de las Industrias 
del Estado de San Pablo se movilizaron 
para impedir la implementación del MAC, 
logrando que la prensa apoyara estas 
demandas y que las mismas repercutieran 
en el Congreso. “A fin de cuentas el instrumento 
[por el MAC] no fue reglamentado. Pero tuvo un 
papel político en la medida en que el gobierno 
argentino rindió cuentas a su constituency y el 
gobierno brasileño hizo un gesto de concesión a su 
principal socio comercial del MERCOSUR” 
(Oliveira & Onuki, 2007: 13).
Como puede derivarse de este y otros 
trabajos, en el caso de Brasil, el Congreso se 
presenta como un actor cada vez más 
relevante en la formulación de política 
exterior y comercial, mientras que en la 
Argentina no existe aún un debate al 
respecto. El objeto de este artículo es por lo 
tanto dual, intentando promocionar el 
estudio del Congreso como agente en la 
formulación de política exterior argentina y 
remarcando las ventajas de una política 
exterior más democrática. Dejamos 
asimismo algunas preguntas abiertas para 
futuros trabajos de investigación al 
respecto, entre ellas ¿Cómo se puede lograr 
un mayor empoderamiento del Congreso 
en materia de formulación de política 
exterior y comercial? Y, mientras tanto, 
¿Cómo está afectando este déficit 
democrático la posición de Argentina 
frente al mundo?
El empoderamiento del Congreso como 
formulador de política exterior puede darse 
a nuestro entender a través de la generación 
de instituciones y prácticas tendientes a 
receptar las demandas de la sociedad de 
forma más activa. El acceso al Congreso de 
grupos de interés domésticos puede 
medirse de distintas formas, sea a través de 
las contribuciones de campaña a los legisla-
dores, el desarrollo de la práctica del lobby o 
la propia participación empresaria en las 
bancadas, y aunque no existen trabajos 
comparados que traten los casos de 
Argentina y Brasil en esta materia, sabemos 
que al menos en los dos últimos puntos, el 
acceso y la influencia del empresariado 
densidades nº 8 - diciembre 2011
100
políticos, diplomáticos y académicos, y 
servir de puntapié para un profundo 
debate. 
Bibliografía
Alexandre, C. V. M. (2006). O Congresso 
Brasileiro e a Política Externa (1985-2005). Rio de 
Janeiro. Dissertação pelo Programa de Pós-
Graduação em Relações Internacionais da 
PUC-Rio.
Bonvecchi, A. (2002). “Estrategia de 
supervivencia y tácticas de disuasión”, en 
Novaro, M. (comp.): El derrumbe politico en el ocaso 
de la convertibilidad. Norma, Buenos Aires, pp. 
109-192.
Calvo, E. (2007). “The Responsive 
Legislature: Public Opinion and Law Making in 
a Highly Disciplined Legislature”, en British 
Journal of Political Science No 37, pp. 263-280.
Cesar, S. (2002). Congresso Nacional e a Política 
Externa Brasileira. Brasília. Dissertação 
(Mestrado em Relações Internacionais).