A EDUCAÇÃO DIREITO FUNDAMENTAL

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Direito à Educação - Aspectos Constitucionais
Book · January 2009
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Nina Stocco Ranieri
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DIREITO À EDUCAÇÃO
Aspectos Constitucionais
coordenação
Nina Beatriz Stocco Ranieri
organização
Sabine Righetti
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DIREITO À EDUCAÇÃO
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Foi feito o depósito legal
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Técnico do Sistema Integrado de Bibliotecas da USP
Ranieri, Nina.
Direito à Educação / coordenação Nina Beatriz Stocco Ranieri; 
organização Sabine Righetti. – São Paulo: Editora da Universidade 
de São Paulo, 2009.
288 p.; 16 x 23 cm
Inclui bibliografia.
Apêndice: Os autores.
ISBN 978-85-314-1147-2
1. Direito à educação (Brasil). 2. Educação. I. Righetti, Sabine. 
II. Título. 
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mailto:edusp@usp.br
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 9 Apresentação
 Nina Beatriz Stocco Ranieri
 I. OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO À EDUCAÇÃO
19 A Educação. Direito Fundamental
 Monica Herman S. Caggiano
39 Os Estados e o Direito à Educação na Constituição de 1988:
 Comentários Acerca da Jurisprudência do Supremo
 Tribunal Federal
 Nina Beatriz Stocco Ranieri
61 O Poder Judiciário e o Direito à Educação
 Eduardo Pannunzio
89 O Ensino Religioso nas Escolas Públicas Brasileiras: 
 Do Direito à Liberdade de Crença e Culto ao Direito à
 Prestação Estatal Positiva
 Salomão Barros Ximenes
 II. OS SISTEMAS DE ENSINO E O MINISTÉRIO PÚBLICO 
SUMÁRIO
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SUMÁRIO
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113 As Instituições de Educação Superior e as Autoridades Estatais:
 Autonomia e Controle
 Eduardo Martines Júnior
123 Atuação do Ministério Público para a Proteção do Direito
 à Educação Básica
 Adriana A. Dragone Silveira
 III. O DIREITO À QUALIDADE NA EDUCAÇÃO
145 Direito à Educação de Qualidade na Perspectiva
 Neoconstitucionalista
 Erik Saddi Arnesen
167 Padrão de Qualidade do Ensino
 Marcelo Gasque Furtado
 IV. REFLEXÕES SOBRE O ENSINO PRIVADO
185 A Natureza Jurídica do Serviço Prestado pelas Instituições
 Privadas de Ensino: Controvérsias sobre o Tema
 Luiz Gustavo Bambini de Assis
203 A Expansão do Ensino Superior no Brasil: A Opção pelo Privado
 Fernanda Montenegro de Menezes
219 A Exploração da Atividade Educacional pela Iniciativa Privada
 e seus Limites Legais
 Luiz Tropardi Filho
 V. EDUCAÇÃO E INCLUSÃO
241 A Educação Indígena e o Papel do Estado
 Sabine Righetti
257 Ações Afirmativas e Cotas no Ensino Superior:
 Uma Reflexão sobre o Debate Recente
 Camila Magalhães, Fernanda Montenegro Menezes e Sabine Righetti
285 Sobre os Autores
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9
Apresentação
Nina Beatriz Stocco Ranieri
Em 2006 foi criada na Faculdade de Direito da Universidade de São 
Paulo a primeira Cátedra Unesco de Direito à Educação do país, com o 
objetivo de promover estudos e pesquisas na área do direito à educação 
no sistema jurídico brasileiro e no direito internacional. 
O direito à educação está definido como parte indissociável da mis-
são da Unesco, a instituição da Organização das Nações Unidas para 
a Educação, Ciência e Cultura. Expressa a crença, defendida por seus 
idealizadores, da necessidade de se criarem oportunidades iguais e ver-
dadeiras de educação para todos. A Cátedra tem, além disso, o desejo de 
tornar realidade o ideal de igualdade de oportunidades educacionais, tal 
como apontado pelo Fórum Mundial da Educação, realizado em Dakar 
em 2000. 
Como se sabe, o direito à educação ocupa papel central no âmbito dos 
direitos humanos. É indispensável ao desenvolvimento e ao exercício dos 
demais direitos. Por dar acesso a outros direitos, ele se mostra, portanto, 
um instrumento fundamental, por meio do qual adultos e crianças mar-
ginalizados, econômica e socialmente, podem emancipar-se da pobreza e 
obter os recursos necessários à sua plena participação no meio social.
A Unesco criou seu Programa de Cátedras em 1991, com o objeti-
vo de fortalecer o ensino superior nos países em desenvolvimento, uti-
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APRESENTAÇÃO
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lizando mecanismos apropriados para intensificara cooperação entre 
universidades. Foram assinados acordos para criação de cátedras em 
mais de vinte países, cobrindo os mais diversos campos acadêmicos – 
das ciências naturais a questões ambientais e ecológicas, os tópicos de 
população, ciência e tecnologia, ciências sociais e humanas, ciências da 
educação, cultura e comunicação, como também a paz, a democracia e 
os direitos humanos.
Na qualidade de professora do Departamento de Direito de Estado 
da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, pude tomar as 
primeiras providências, com o apoio do diretor da Faculdade de Direito, 
professor João Grandino Rodas, para a criação desta Cátedra, da qual 
me tornei coordenadora. Os entendimentos tiveram início no final de 
2006 quando, por iniciativa do Governo do Estado de São Paulo, foi 
realizado um seminário internacional com foco nos desafios e perspec-
tivas do ensino superior público no Estado, do qual participou o doutor 
Kishore Singh – responsável na Unesco pela área de Educação Básica e 
Direito à Educação. Naquela ocasião, a Faculdade de Direito da USP foi 
integrada ao programa Unitwin/Unesco (University Education Twin-
ning and Networking Scheme).
O programa da Unesco tem por objetivo promover capacitação pela 
troca e compartilhamento de conhecimentos dentro de um espírito de 
solidariedade. Dessa forma, o programa entende a cooperação norte-
sul e sul-sul como estratégia de aprimoramento das instituições par-
ticipantes. São elas, na maioria, universidades e institutos de pesquisa 
que atuam em parceria com diversas e importantes organizações não-
governamentais, fundações e instituições do setor público e privado. O 
Unitwin cria condições, portanto, para que aqueles que se dedicam ao 
ensino superior possam somar esforços com a Unesco para elaboração 
dos objetivos de uma agenda global.
Ao iniciar seus trabalhos, a Cátedra ofereceu, durante 2008, a disci-
plina Aspectos Constitucionais do Direito à Educação – I, no âmbito do 
mestrado em Direitos Humanos da Fdusp, com quinze alunos regular-
mente matriculados e cinco alunos ouvintes. 
O livro que ora vem a lume – Direito à Educação I – em primorosa 
edição da Edusp, é o resultado das atividades de pesquisa desses alunos. 
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DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
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A temática é ampla. Abrange a problemática dos direitos fundamen-
tais e do direito à educação, em particular, assim como os reflexos da 
organização federativa do país nos sistemas de ensino e a distribuição 
de competências entre a União, os Estados e os Municípios, na Consti-
tuição Federal de 1988. Enfrenta ainda questões atuais concernentes à 
educação indígena, ao ensino religioso e às ações afirmativas; e percorre 
a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal e a atuação do 
Ministério Público, em busca de indicadores que permitam avaliar a efe-
tivação e a efetividade do direito à educação. Todos os artigos levantam 
aspectos teóricos e práticos do Direito à Educação, buscando disseminar 
o seu conteúdo.
O livro é composto por cinco partes. A primeira delas é introdutó-
ria, concentrando mais análises teóricas que práticas, os demais cuidam 
de temas específicos. 
A Parte I trata dos Aspectos Constitucionais do Direito à Educação 
em quatro capítulos, que intentam expandir possibilidades de promo-
ção e proteção do direito, a saber: “A Educação. Direito Fundamental”; 
“Os Estados e o Direito à Educação na Constituição de 1988: Comentá-
rios acerca da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”; “O Poder 
Judiciário e o Direito à Educação”; “O Ensino Religioso nas Escolas Pú-
blicas Brasileiras: Do Direito à Liberdade de Crença e Culto ao Direito à 
Prestação Estatal Positiva”.
Monica Herman S. Caggiano, em “A Educação. Direito Fundamen-
tal”, faz notar que a trajetória histórica da doutrina dos Direitos Huma-
nos indica a clara preocupação do homem – ou dos mais conscientes 
dos homens – com a sua instrução. É o que consta na Declaração Fran-
cesa de 1789, na qual esta presente a ideia da impositiva necessidade de 
se assegurar acesso à educação e aos meios direcionados à emancipação 
intelectual e política do ser humano, integrante da comunidade social. 
Esse capítulo, ao pontuar a afirmação histórica do direito à edu-
cação, introduz a temática de sua promoção e proteção pelo Judiciário, 
tratado em dois capítulos, de diferentes perspectivas. No primeiro deles, 
“Os Estados e o Direito à Educação na Constituição de 1988: Comentá-
rios Acerca da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”, de minha 
autoria, são apontados os avanços alcançados até o momento na garan-
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APRESENTAÇÃO
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tia do direito à educação, a partir da jurisprudência do STF posterior à 
Constituição Federal de 1988. É expressivo o aumento de casos indivi-
duais e coletivos levados à apreciação do Tribunal, não só quando com-
parado às Constituições brasileiras anteriores como também em relação 
às demandas judiciais de garantia dos demais direitos sociais. Ao que 
tudo indica, a sociedade brasileira, o Ministério Público e o Judiciário, 
vem percebendo a importância do direito à educação na construção de 
uma sociedade livre, justa e solidária. Nesse sentido, destaco que as duas 
dimensões do direito à educação – direito individual e coletivo, e habili-
tação de caráter instrumental – permitem a difusão da democracia, dos 
direitos humanos e da proteção do meio ambiente, valores cruciais no 
mundo contemporâneo. 
Em “O Poder Judiciário e o Direito à Educação” analisa as formas 
de garantia do direito à educação no sistema jurídico nacional e no in-
ternacional. Nesse sentido, avalia a possibilidade de o direito à educação 
ser invocado perante órgãos com funções judiciais ou “quase-judiciais”, 
fazendo uma revisão da jurisprudência do STF nos vinte anos de vigência 
da Constituição Federal e dos principais órgãos do Sistema Global e Inte-
ramericano de Proteção dos Direitos Humanos. Por Eduardo Pannunzio. 
Esta Parte é encerrada com a temática do ensino religioso e da liber-
dade de culto. Em “O Ensino Religioso nas Escolas Públicas Brasileiras: 
Do Direito à Liberdade de Crença e Culto ao Direito à Prestação Estatal 
Positiva” o autor Salomão Barros Ximenes acompanha a trajetória do 
ensino religioso na legislação brasileira. Um ponto fundamental desta 
pesquisa reside no embate do ensino laico e do ensino religioso em tor-
no da natureza da obrigação estatal neste campo. 
Na Parte II são analisadas as obrigações dos sistemas de ensino e a 
atuação do Ministério Público na Educação, com dois seguintes capí-
tulos: “As Instituições de Educação Superior e as Autoridades Estatais: 
Autonomia e Controle”; “Atuação do Ministério Público para a Proteção 
do Direito à Educação Básica”. 
“As Instituições de Educação Superior e as Autoridades Estatais: Au-
tonomia e Controle”, de autoria de Eduardo Martines Júnior, focaliza as 
dificuldades da análise jurídica dos amplos temas educacionais. Destaca 
que a educação chegou aos domínios do Direito, exigindo dos juristas 
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DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
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e profissionais militantes uma atuação interdisciplinar, influenciando 
e sofrendo interferências diversas. A educação como direito tem sido 
discutida entre os juristas como prioridade absoluta, de modo a com-
bater a pobreza, o subdesenvolvimento econômico e social, e mesmo a 
criminalidade. Conclui que qualquer tentativa de solução para os graves 
problemas que enfrentamos passa pela priorização da educação.
Já em “Atuação do Ministério Público para a Proteção do Direito 
à Educação Básica”, Adriana A. Dragone Silveira analisa, em detalhes, a 
atuação do Ministério Público ante a proteção do direito à educação bá-
sica. Destaca a importância da prática do diálogo e dos benefíciosdo tra-
balho conjunto do MP com a sociedade civil organizada. O artigo aponta, 
no entanto, alguns limites dessa instituição, como a dificuldade da exigi-
bilidade de demandas relacionadas com a qualidade da educação. 
As preocupações com a qualidade de ensino constituem a temática 
da Parte III – O Direito à Qualidade na Educação. 
“Direito à Educação de Qualidade na Perspectiva Neoconstitucio-
nalista”, de Erik Saddi Arnesen, propõe uma interpretação da exigência 
da qualidade na educação à luz da teoria neoconstitucionalista. Consi-
dera que da perspectiva do Estado Constitucional de Direito ampliam-
se as possibilidades de dar-se conteúdo jurídico, portanto exigível, à ex-
pressão “direito à educação de qualidade”, de tal sorte que deixe de ser 
um ideal ou meta subjetiva ou intangível. Enumera, ainda, algumas das 
perplexidades que a expressão, no cotidiano, vem apresentado. 
Em “Padrão de Qualidade do Ensino”, Marcelo Gasque Furtado de-
fende que, embora seja unânime a ideia de que a educação deva, em to-
dos os níveis escolares, revestir-se de qualidade, há concepções diversas e 
até conflitantes sobre a definição dessa qualidade. Aponta algumas bali-
zas que permitem pensar na concretude jurídica desse conceito, a partir 
das diretrizes estabelecidas na Constituição Federal, em especial no ar-
tigo 206, VII, que estabelece a garantia de padrão de qualidade como um 
dos princípios orientadores do ensino em nosso país. 
O ensino privado, examinado na Parte IV, é o tema em torno do 
qual giram as preocupações de três autores. Denominado Reflexões so-
bre o Ensino Privado, reúne os seguintes capítulos: “A Natureza Jurídica 
do Serviço Prestado pelas Instituições Privadas de Ensino: Controvérsias 
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sobre o Tema”; “A Expansão do Ensino Superior no Brasil: A Opção pelo 
Privado”; “A Exploração da Atividade Educacional pela Iniciativa Priva-
da e seus Limites Legais”.
“A Natureza Jurídica do Serviço Prestado pelas Instituições Priva-
das de Ensino: Controvérsias sobre o Tema”, focaliza a natureza jurídica 
do serviço de educação prestado por instituições privadas de ensino e 
a controvérsia doutrinária e jurisprudencial acerca desse tema. Destaca 
as discussões sobre o assunto, ocorridas no Supremo Tribunal Federal, 
o conceito de serviço público na doutrina nacional e estrangeira e ex-
plora a noção de direito público subjetivo. Por Luiz Gustavo Bambini 
de Assis. 
O capítulo “A Expansão do Ensino Superior no Brasil: A Opção 
pelo Privado”, de Fernanda Montenegro de Menezes, busca destacar as 
formas mais utilizadas pelo governo para efetivação do direito à edu-
cação, mais especificamente, para efetivação do direito à educação su-
perior através de programas implementados em instituições privadas. 
Também analisa o processo histórico de surgimento e de expansão do 
ensino superior privado no Brasil. 
Luiz Tropardi Filho também cuida da expansão do ensino privado. 
Seu foco são os limites legais da atividade educacional. Confrontando a 
expansão acentuada do número de estabelecimentos educacionais pri-
vados e a crescente intervenção estatal nessa atividade, levanta a hipótese 
de haver um conflito entre o interesse público envolvido na prestação 
dos serviços educacionais e o interesse privado daquele que explora a 
atividade. Diante desta constatação, o autor em “A Exploração da Ativi-
dade Educacional pela Iniciativa Privada e seus Limites Legais”, pergun-
ta-se como compatibilizar tais interesses e se é possível estabelecer um 
convívio pacífico entre a atuação privada e a atuação estatal. 
A Parte V finaliza a obra voltando-se à Educação e Inclusão, com 
artigos relevantes a propósito da educação indígena e da problemática 
das ações afirmativas. 
“A Educação Indígena e o Papel do Estado”, de Sabine Riguetti, re-
flete sobre as recentes discussões no campo da educação indígena no 
Brasil, atentando para os aspectos jurídicos e institucionais que envol-
vem o tema, na criação da Funai (Fundação Nacional do Índio), em 
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DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
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1967, no Estatuto do Índio, em 1973, e na inserção da questão da educa-
ção indígena na Constituição Brasileira de 1988 e na Lei de Diretrizes e 
Bases da Educação (LDB), de 1996. 
Em “Ações Afirmativas e Cotas no Brasil: Uma Reflexão sobre o De-
bate Recente” três autoras – Camila Magalhães, Fernanda Montenegro 
de Menezes e Sabine Righetti – analisam as ações afirmativas e as políti-
cas de cotas para negors e indígenas com um recorte específico das cotas 
no ensino superior púbico para egressos de escolas públicas. O texto 
reproduz o estágio internacional e nacional das discussões sobre cotas 
no ensino superior, aborda os aspectos jurídicos do tema e analisa as 
experiências com políticas de inclusão. 
Pela diversidade e amplitude dos problemas focalizados pelos capí-
tulos que o compõem, Direito à Educação I é, portanto, leitura indicada 
para os que se dedicam ao estudo do Direito à Educação e dos Direi-
tos Humanos em geral, tanto no nível de graduação ou pós-graduação, 
quanto para pedagogos e juristas atraídos pela importância do Direito à 
Educação. Num país onde não há tradição de defesa individual e coletiva 
desse direito, a reflexão sobre o tema e a disseminação de doutrina e ju-
risprudência neste campo são extremamente bem vindas e oportunas.
Fevereiro de 2009
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I
OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS 
DO DIREITO À EDUCAÇÃO
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19
Introdução
Transcorridos mais de duzentos anos do impacto das primeiras De-
clarações de Direitos1 e apesar dos inúmeros documentos internacio-
 1. Cuida-se aqui das declarações americanas, de nítida inspiração religiosa, impreg-
nadas pela filosofia jusnaturalista e pela tradição liberal inglesa: a. a Declaração de Direitos 
do Bom Povo de Virgínia, estabelecida pela assembléia constituinte do Estado de Virgínia e 
promulgada com o texto da Constituição, em 12 de junho de 1776; b. a Declaração de Inde-
pendência dos Estados Unidos, documento que tem origem em proposta do General Lee, em 
nome de Virgínia, aprovada pelo 2o Congresso Continental, recebendo na sua redação final o 
título de Declaration of Independence veio a ser aprovada na sessão de 4 de julho de 1776; c. a 
A Constituição dos Estados Unidos, de 1787, documento produzido pela Convenção Cons-
titucional de Philadelphia, que abriu seus trabalhos em 25 de maio de 1787, apresentando 
um quorum de sete estados, com o fim de debater e deliberar a revisão dos “Articles of Con-
federation”. Em 17 de setembro do mesmo ano, os delegados de doze Estados aprovaram 
a nova Constituição, sendo que, dos 42 presentes, 39 a subscreveram. O novo documento 
constitucional conquistou eficácia em 21 de junho de 1788, quando o nono Estado norte-
americano (New Hampshire), o ratificou; d. as dez Emendas da Ratificação da Constituição 
dos Estados Unidos (Bill of Rights de 1790), conformam um texto que decorre de um trabalho 
preparado por James Madison e apresentado ao Congresso (Câmara dos Representantes), já 
sob o título de Bill of Rights, sendo aprovadas, nessa fase, doze emendas que, a seguir foram 
encaminhadas aos Estados para fins de ratificação. Em 15 de dezembro de 1791, o Estado de 
Virgínia ratifica o texto, mas apenas dez das emendas passam a integrar o texto da Consti-
A Educação. Direito Fundamental
Monica Herman S. Caggiano
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MONICA HERMAN S. CAGGIANO
20
nais2 que vêm denotar a especial e intensa atenção que o mundo moder-
no dispensa à proteção dos direitos fundamentais, direitos do homem 
e do cidadão, paradoxalmente, pouco se avançou em termos fáticos. A 
imprensa e a mídia se encarregam de denunciar profundos pontos de 
vulnerabilidade:discriminação racial, discriminação da mulher, discri-
minação religiosa e a educação contemplando poucos – uma elite. 
O reduzido avanço que se alcançou, em parte, pode ser atribuído à 
própria evolução do mundo, de modo muito acelerado e diante de um 
processo de globalização que conduz a novos comportamentos e a novas 
demandas. Nesta perspectiva, oportuno o registro de que até nas so-
ciedades mais evoluídas, como o desenvolvido mundo europeu, o tema 
educação passa, novamente, a trazer inquietudes diante do fenômeno 
imigratório que impacta os países com o advento de um contingente de 
alunos de culturas diferentes, línguas diferentes, preparo diferente e que 
reclama das autoridades novas medidas para atender e qualificar esta 
diferenciada clientela. É o caso da Alemanha e da Itália que buscam no-
tuição norte-americana, passando a primeira emenda a ser rotulada de expressão da garantia 
dos fundamental rights, vindo ali registrada a liberdade de manifestação do pensamento, a 
liberdade de opinião, a liberdade religiosa (free exercise clause) e a establishment clause, re-
conduzindo a lei às suas finalidades seculares. E mais, ainda, na França, da Declaração de 
Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Conquanto, historicamente não se afigure pio-
neira ao utilizar essa fórmula de documento escrito e solene para proclamar, arrolados num 
elenco ordenado, os direitos do homem, parece certo afirmar que o texto é o que mais reflexos 
produziu no mundo, operando nítida e potente influência sobre a elaboração de toda uma 
doutrina edificada girando em torno do tema “direitos humanos”, e, por isso, a que mais se 
notabilizou pela iniciativa. 
2. Tratado de Versalhes, 28.6.1919 (OIT); Constituição soviética de 1936; Declaração 
Universal dos Direitos do Homem de 1948; Declaração Americana dos Direitos e Deveres do 
Homem, Bogotá, 1948; Estatuto do Conselho da Europa, de 1949; Convenção contra a discri-
minação no campo da educação (Unesco, 14.12.1960); Convenção Internacional sobre a eli-
minação de todas as formas de discriminação racial de 1965; Pacto Internacional relativo aos 
Direitos Civis e Políticos, 1966; Pacto Internacional relativo aos Direitos Econômicos, Sociais 
e Culturais, de 1966; Convenção Americana Relativa aos Direitos do Homem (Pacto de São 
José da Costa Rica), de 1969; Ato Final de Helsinki, de 1975; Recomendação sobre a Educação 
para a Compreensão, a Cooperação e a Paz internacionais e a Educação relativa aos Direitos 
Humanos e às Liberdades Fundamentais, da ONU, de 1974; Convenção sobre a Eliminação 
de todas as formas de Discriminação das Mulheres, de 1979; Convenção sobre o Direito da 
Criança, de 1989; Declaração Universal da Unesco sobre o genoma humano, de 1997.
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vas fórmulas para enfrentar a emergente fenomenologia e incrementar 
a qualidade do ensino3. 
Daí o renovado interesse no debate sobre este especialíssimo tópico. 
O seu adequado enquadramento no contexto atual, num mundo atingi-
do pelo processo de globalização que importa, inclusive, um recrudes-
cimento de atitudes e a imposição de um novo tratamento desse velho 
e sempre presente problema. Na aldeia global a que se referem Brecher 
e Costello (1998), que descortina grupos e forças sociais em contínua 
competição, a atual tarefa dos homens consubstancia-se em edificar um 
sistema de tutela mais adequado e pré-ordenado à concreta defesa dos 
Direitos Humanos, inclusive do direito à educação e, primordialmente, 
a promoção da educação para direitos humanos fundamentais. 
Oportuna e meritória a iniciativa quanto à abordagem dessa maté-
ria, inserindo-a no contexto de uma obra dedicada ao estudo da promo-
ção da educação pelo Direito, porquanto para alcançar o status civitatis, 
definido pela ordem jurídica, é mister – e mais que isto – é condição 
insuperável o incremento da educação, conferindo-lhe tratamento ade-
quado no sistema jurídico e nas políticas públicas praticadas. 
Educação: Fundamentalidade do Direito
A trajetória histórica da doutrina dos Direitos Humanos é indicador 
preciso da clara preocupação do homem – ou dos mais conscientes dos 
homens – com a sua instrução. Já desde a edição da declaração francesa 
de 1789, avulta a ideia da impositiva necessidade de se assegurar acesso à 
educação e aos meios direcionados a emancipação intelectual e política 
do ser humano, integrante da comunidade social. No seu preâmbulo, 
emerge evidente a hostilidade em relação à ignorância, registrando este 
documento, já nas suas primeiras linhas: “[...] que a ignorância, o esque-
cimento e o desprezo pelos direitos humanos são as únicas causas dos 
males públicos e da corrupção dos Governos [...]”4. 
 3. Neste sentido as reportagens trazidas pela revista The Economist, 18 out. 2008, pp. 
61-62. 
 4. Em Textos Básicos sobre Derechos Humanos, Madrid, Universidad Complutense, 
1973, p. 87.
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A declaração jacobina, também francesa, de 1793, avança, no tema 
para, expressamente, envolver o tópico educação sob o seu braço pro-
tetor, dedicando-lhe o dispositivo do seu artigo 22, que principia por 
identificá-la como “[...] uma necessidade para todos”5. E, ainda, em ter-
reno francês, a Constituição de 1848 cuida da matéria em dois diferentes 
artigos. O primeiro (art. 9) declara a liberdade do ensino e o segundo 
(art. 13) a gratuidade do ensino primário e do profissionalizante como 
fatores a assegurar o direito do trabalho6. 
No contexto atual não nos parece subsistir dúvidas quanto à inclu-
são do direito à educação no elenco dos direitos humanos fundamentais, 
amparado portanto por um quadro jurídico-constitucional que vem a 
lhe assegurar, também, um sistema de garantias. É direito fundamen-
tal porque, de uma banda, consubstancia-se em prerrogativa própria à 
qualidade humana, em razão da exigência de dignidade, e, de outra, por-
que é reconhecido e consagrado por instrumentos internacionais e pelas 
Constituições que o garantem. 
O direito à educação, destarte, inserido no nicho dos direitos funda-
mentais, apresenta-se revestido das qualidades que a estes são próprias. 
Estes caracteres, aliás, consagram a postura dos direitos fundamentais 
como elementos da essência de uma Constituição7, revelando, como 
anota Robert Alexy:
a. a natureza de direitos morais, porquanto contam com a “univer-
salidade” na sua estrutura, assumindo a postura de direitos de 
todos contra todos;
5. Ver nota 36.
6. Art. 9o O ensino é livre. A liberdade de ensino é exercida em condições de capacida-
de e de moralidade determinadas pelas leis e diante da vigilância do Estado. Esta vigilância 
estende-se a todos os estabelecimentos de educação e ensino sem qualquer exceção. 
Art. 13 A sociedade favorece e fomenta o desenvolvimento do trabalho por força do 
ensino primário gratuito, a educação profissionalizante – Textos Básicos sobre Derechos Hu-
manos, op. cit., p. 103. 
7. Já proclamava a declaração francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão de 
26.8.1789 preconizava no seu art. 16: “Toda a sociedade em que a garantia dos direitos não 
estiver assegurada [...] não tem Constituição”. 
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b. a qualidade de direitos preferenciais, porquanto fundamentam, 
exatamente, o direito dos homens à sua tutela pelo direito po-
sitivo;
c. a “fundamentalidade do interesse ou carência protegida” que exi-
ge e implica na “necessidade de respeito, sua proteção ou o seu 
fomento pelo direito”8. 
E mais até, no mundo atual, o direito à educação comparece nas 
suas duas facetas (de primeira e segunda dimensão ou geração), enqua-
drado como uma realidade social e individual. Com efeito, insuflado e 
robustecido pelos caracteres de índole coletiva,extraídos das duas últi-
mas gerações de direitos9, vislumbra-se o direito à educação com conte-
údo multifacetado, envolvendo não apenas o direito à instrução como 
um processo de desenvolvimento individual, mas, também o direito a 
uma política educacional, ou seja, a um conjunto de intervenções juridi-
camente organizadas e executadas em termos de um processo de forma-
ção da sociedade, visando oferecer aos integrantes da comunidade social 
instrumentos a alcançar os seus fins. 
Nesse sentido, a orientação contida na Declaração de 10 de dezem-
bro de 1948, que concebe o direito à instrução na sua conotação clássica, 
individualística, acoplando-lhe, também, uma finalidade social: 
Art. XXVI. 2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento 
da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do homem 
e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerân-
8. “Direitos Fundamentais no Estado Constitucional Democrático”, Revista da Faculda-
de de Direito da UFRGS, v. 16, 199, p. 203.
9. A segunda geração de direitos – direitos sociais e econômicos – eclode sem que se 
abandone a imposição de salvaguarda das prerrogativas inerentes ao ser humano (primeira 
geração) proclamadas nas declarações americanas e no documento francês de 1789. Esta nova 
dimensão insere direitos que reclamam em favor do indivíduo, integrante da sociedade esta-
tal, determinadas prestações positivas por parte do Estado. São direitos sociais e econômicos, 
que, se de uma parte, já insinuam presença na declaração jacobina de 1793 e na declaração 
que integra a Constituição francesa de 1848, em realidade, passam a ser apresentados de for-
ma inequívoca por força da Constituição mexicana de 1917 e ganham ressonância com a sua 
inserção na Constituição alemã de Weimar, de 1919, que dedica todo um capítulo à vida social 
e outro à vida econômica, oferecendo um novo modelo constitucional.
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cia e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as 
atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz10.
 
Merece, aliás, reparo, o disposto no inciso 3, do mesmo artigo XXVI, 
do referido documento, que atribui à educação um sentido social, todo 
especial, ao outorgar aos pais, também, responsabilidade pela instrução 
da prole. A família, pois, ao lado da instituição social que é representa-
da pela escola, emerge como fator coadjuvante no processo educacional 
preconizado como meio operativo de garantia do direito à educação. 
E, em 1960, como primeiro instrumento internacional, com o per-
fil de convenção, a Unesco aprovou em 14 de dezembro, a convenção 
concernente à luta contra a discriminação no panorama da educação, 
partindo do prevalência da ideia insculpida nos atos constitutivos e na já 
anotada Declaração de 10 de dezembro de 1948 de que, dentre suas tare-
fas, emerge a primazia da promoção do direito a educação para todos. 
A seu turno, relevante marco nessa trilha evolutiva, a Recomenda-
ção sobre a Educação para a Compreensão, a Cooperação e a Paz inter-
nacionais e a Educação relativa aos Direitos Humanos e às Liberdades 
Fundamentais, documento resultante da Conferência Geral da Organi-
zação das Nações Unidas, dedicada ao tema Educação (de 1974), define 
a questão: 
1. Para os efeitos da presente Recomendação: a. a palavra “educação” designa 
o processo global da sociedade, por via do qual as pessoas e os grupos sociais apre-
endem a desenvolver conscientemente, no interior da comunidade nacional e inter-
nacional e em benefício destas, a totalidade de suas capacidades, atitudes, aptidões 
e conhecimentos [...] (Barba, 1997, p. 139, tradução nossa).
Em verdade, a ideia da impositiva presença e efetivação do direito 
à instrução nas sociedades politicamente organizadas vem vinculada, 
cada vez mais, à própria evolução da sociedade, preordenada a viabi-
lizar um clima de respeito à dignidade humana. Multiplicam-se, pois, 
os documentos que buscam servir de instrumento a sua garantia. Nesse 
10. Direitos Humanos. Instrumentos Internacionais. Documentos Diversos, Brasília, Ed. 
Senado Federal, 1996, p. 134.
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diapasão, dentre outros, poderíamos enunciar: o Pacto Internacional re-
lativo aos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, a Conven-
ção sobre os Direitos da Criança, aprovada em 8 de março de 1989, pela 
Comissão de Direitos Humanos da ONU, e a Declaração Mundial sobre 
Educação Para Todos, adotada na Conferência Mundial de 9 de março 
de 1990, na Tailândia, que reclama por uma renovação do compromisso 
com a educação. 
Inobstante o extenso elenco de atos cercando a adoção e a aplicação 
dos princípios vetores da educação, no seu status de direito fundamen-
tal, constata-se, ainda, uma acentuada fragilidade na adequada imple-
mentação desse direito, reconhecida, aliás, pelo ordenamento nacional 
e internacional. 
Assim é que, em 1990, a própria Declaração Mundial sobre Educa-
ção Para Todos anotava “as seguintes realidades”:
1. Mais de 100 milhões de crianças, das quais 60 pelo menos são meninas, não 
tem acesso ao ensino primário.
2. Mais de 960 milhões de adultos são analfabetos [...]. 
3. Mais de 1/3 dos adultos do mundo não tem acesso ao saber [...]. 
4. Mais de 100 milhões de crianças e inumeráveis adultos não conseguem 
completar o ciclo de educação básica [...] (Barba, 1997p. 222, tradução nossa). 
Mais recentemente, membros da Anistia Internacional, uma das 
mais beligerantes ONGs em prol da concreta eficácia dos direitos procla-
mados na Declaração de 1948, reunidos em Dakar, capital de Senegal, 
promoveram relevante debate acerca da atual necessidade de se inten-
sificar a luta em prol dos direitos sociais, econômicos e culturais. De 
sucesso na sua investida contra a prisão arbitrária e a tortura, ou seja 
na defesa de direitos de natureza civil e política, a proposta dessa orga-
nização visa, a seu turno, assegurar maior publicidade e, portanto, visi-
bilidade ao tratamento oferecido pelos governos aos direitos de terceira 
geração, que, de certa forma, vem sendo negligenciados e, sem uma ade-
quada vigilância, acabam se apresentando de reduzida eficácia prática11.
11. Sobre a Conferência de Dakar, ver The Economist, 18 agos. 2001, p. 18.
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Crianças em regime de escravidão, como denunciado na Nigéria12, 
assassinato de crianças em Kabul, identificando-se a ação de uma rede 
de tráfico de órgãos humanos13, são fatos reveladores de que, além da 
exigência, ainda presente, quanto a instrumentos adequados para a va-
lidez dos direitos da primeira geração, impositivas se apresentam pro-
vidências direcionadas a fortalecer o plano educacional, diminuindo o 
prejuízo oriundo da ausência de políticas públicas voltadas a fazer pre-
valecer este direito. Mais até o direito à educação para direitos humanos. 
E, mediante instrução, inibir o resultado da ignorância, “causa dos ma-
les públicos e da corrupção”, como já proclamavam os revolucionários 
franceses do século XVIII. 
A realidade doméstica brasileira, a seu turno, não descortina um 
quadro muito animador em relação ao grau de instrução. Conquanto 
tenha avançado no combate ao analfabetismo, nas últimas eleições mu-
nicipais, o levantamento promovido pela Justiça Eleitoral14 identifica, 
num total 130.469.549 eleitores, 8.097.513 analfabetos, 20.367.757 que 
sabem ler e escrever, 44.456.754 que possuem o primeiro grau incom-
pleto e só 10.129.580 concluíram o primeiro grau. 
Estes registros são corroborados por pesquisa produzida pelo jornal 
Folha de S. Paulo, que aponta o triste fato de um em cada cinco jovens não 
terem completado o ensino fundamental15.Apenas 3,49% dos eleitores 
têm diploma de ensino superior, sendo que os Estados de Rio de Janeiro, 
São Paulo, Rio Grande do Sul e Santa Catarina detém o maior número 
de eleitores com ensino superior. Os Estados do Norte e Nordeste, Ma-
ranhão e Piauí destacam-se como os de menor percentual de eleitores 
formados em universidades. Demais disso os problemas de evasão e de 
reprovação importam em significativa exclusão educacional, colocando 
a educação brasileira, no quesito matemática, na 53a posição no ranking 
Programa Internacional de Avaliação de Alunos (Pisa) e da Organização 
12. O Estado de S. Paulo, 21 jul. 2001, p. A 17.
13. El País, 9 dez. 2001, p. Internacional 5. 
14. Fonte: TSE, divulgando o perfil do eleitorado de 2008, em 15 jul. 2008. 
15. Folha OnLine, 21 jan. 2008.
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para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), no quesito 
ciências na 52a e quesito leitura na 48ª16. 
A Educação sob o Impacto das Recomendações Extraídas dos 
Documentos Internacionais
Partindo de clássicas assertivas, que erigem e reconhecem o pata-
mar da educação como fator essencial no desenvolvimento do indivíduo 
e da coletividade social, registrando, destarte, impositivas as providên-
cias, no espectro nacional e internacional, em prol do robustecimento 
da qualidade e da garantia de acesso a todos à educação, clamam esses 
documentos por medidas concretas a incidir tanto na estrutura como, 
ainda, no processo de aprendizagem. E isto, no sentido de viabilizar a 
universalização e fomentar a equidade no campo da instrução, buscan-
do, em pleno processo de mundialização, orientar as novas gerações 
para o progresso socioeconômico, cultural, para a tolerância e para as 
inevitáveis exigências de cooperação internacional. 
Dentre as recomendações que, de forma especial, vem enfatizadas 
na já aludida Declaração Mundial sobre Educação Para Todos, reclama 
peculiar atenção a necessidade de promover condições propícias e forta-
lecer os campos da cooperação e da associação. 
Em verdade, como Rawls observa na sua Teoria da Justiça, a socie-
dade deve ser compreendida como “um empreendimento cooperativo 
para a vantagem mútua (e) esse empreendimento é tipicamente marca-
do por um conflito e também por uma identidade de interesses”. Avul-
ta da teoria defendida pelo ilustre filósofo de Harvard, a relevância do 
envolvimento coletivo da sociedade, por intermédio de todos os setores 
que a compõem, para o cumprimento das metas e objetivos que busca 
alcançar (Rawls, 1997, p. 580, grifo nosso).
Daí, natural e lógica a recomendação que emana da referida Decla-
ração Mundial sobre Educação Para Todos. Esta, ao reclamar a interve-
niência da sociedade, no que toca a suportes para a educação, eviden-
16. Idem, ibidem.
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cia, exatamente, o espírito participativo, hoje dominante, e que implica, 
mais, no reconhecimento de que não há como atribuir, isoladamente, ao 
Estado a responsabilidade prioritária de proporcionar educação. Insiste, 
pois, o documento, na evidência da necessidade de “cooperação e de asso-
ciação entre todos os subsetores” (Rawls, 1997, p. 229, grifo nosso). Invoca 
a atuação conjunta dos órgãos governamentais e das Organizações não 
Governamentais (ONGs), do setor privado, das comunidades locais, dos 
grupos religiosos e da família. 
A seu turno, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 
resultante do tratado de Nice, de 7 de dezembro de 200017, cuida deste 
tema por intermédio dos seus artigos 14 (Direito à Educação), 21 (A 
Não-Discriminação) e 24 (Direitos da Criança), onde registra-se a pre-
valência do interesse da criança e o dever das autoridades e da sociedade 
na observância desta imposição de privilegiamento. 
O campo da educação, portanto, sob forte influência do impacto 
participativo, passa a demandar ações concretas de índole coletiva dire-
cionadas à garantia de melhores condições para o aprendizado. E, para 
tanto, são convocadas todas as forças sociais. Sob essa nova roupagem, 
especial atenção é atribuída ao papel desempenhado pelos educadores 
e pela família. A instrução e o preparo desses representa fator de realce, 
que não pode ser ignorado, conduzindo a sociedade a um repensar cole-
tivo quanto à garantia de meios adequados a oferecer um nível de ensino 
compatível com as exigências do século XXI e, notadamente, com as re-
comendações da ONU que já anteviam os desafios desses novos tempos. 
Na realidade, o ensino e a pesquisa, no novo modelo, abandonam 
a exclusiva esfera estatal, passando a referenciar “uma visão ampliada e 
um compromisso renovado”, envolvendo esse compromisso toda a so-
ciedade e, de modo particular, a família que, a seu turno, deve assumir 
17. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia foi elaborada na expecta-
tiva de que integrasse o Tratado de Constituição para a Europa, o qual, no entanto não foi 
subscrito, sendo objeto de negativa, por intermédio de referendo, na Holanda e na França em 
2005. Portanto, referida Carta de Direitos Fundamentais, na Europa, ainda está sendo objeto 
de estudos, aperfeiçoamento e continua sem implementação. Ver Code de Droit International 
dês Droits de l’Homme, Bruxelas, Bruylant, 2005. Ver ainda, Carta dos Direitos Fundamentais 
da União Europeia (Riquito et al., 2001). 
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sua parcela de responsabilidade na educação dos que irão construir a 
história do século XXI. Somente nos termos de uma educação insuflada a 
partir de toda uma coletividade, norteada pelo princípio participativo e 
desenvolvida em bases comunitárias, é que, os objetivos delineados para 
a preservação dos direitos humanos e, consequentemente, da própria 
dignidade, se tornarão viáveis. 
 
A Realidade Brasileira
A Constituição atual, conhecida como a “Constituição cidadã”, ró-
tulo que lhe foi acoplado ao final dos trabalhos constituintes, por oca-
sião de pronunciamento do presidente da constituinte18, inovou ao con-
templar, no seu título II, o já célebre catálogo dos direitos, um extenso rol 
de direitos e garantias. No entanto alterou a tradicional posição do tema 
e, deste molde, buscou o constituinte, no dizer de Raul Machado Horta, 
“conferir-lhe precedência” (Horta, 1995, p. 240), sem que esse posicio-
namento, contudo, viesse a estabelecer uma hierarquia entre as normas 
constitucionais. Pretendeu, presume-se, assegurar “impregnação valora-
tiva” a esses dispositivos, “sempre que forem confrontados com atos do 
legislador, do administrador e do julgador” (Horta, 1995, p. 240). 
Acompanhando, porém, a tradição pátria, o texto atual cuidou do 
tema adotando um tom moderno e ampliou o elenco já preconizado 
pelos antigos documentos para agasalhar os direitos da segunda e da 
terceira geração, enfocando direitos coletivos e sociais e oferecendo nu-
anças de extrema contemporaneidade ao sistema de tutela engendrado. 
Em verdade a elaboração do documento constitucional de 1988 re-
sultou de influências de grupos e facções políticas representativas dos 
mais diferentes e diversificados setores da sociedade e o quadro decor-
rente dessa espiral de ações de interveniência configura a radiografia 
exata do espírito ávido por garantias à liberdade reinante naquele mo-
18. Em data de 27 de julho de 1987, ao defender o projeto de constituição em tramitação 
de duros ataques quanto a sua possível eficácia, o presidente da constituinte, deputado Ulys-
ses Guimarães proclamava, em pronunciamento pela TV, em cadeia nacional, que se cuidava 
de uma “Constituição cidadã, porque recuperará como cidadãos milhões de brasileiros”. 
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mento histórico. Daí, embora, própria a vocação do nosso Direito Cons-
titucional em acolher e oferecer o superior status da Lei Maior ao tópico 
“direitos e garantias fundamentais”, o modelo atual oferece peculiarida-
des, a começar pelas figuras introduzidas e pela singular topografia, vez 
que, como acima apontado, estreia o posicionamento dessa matéria logo 
no começo do texto, no seu título II.
O tratamento do tópico educação é identificado, ao longo de toda 
a textura constitucional. De forma sucinta e sistematizada, o analista 
vai se deparar com a seguinte lista de preceitos abordando a questão 
educacional:
Art. 5o, IV; e XIV;
Art. 6o, caput, (D. Sociais) – Cap. II do Tit. II;
Art. 7o, XXV – assistência a dependentes e filhos de 0 a 5 anos;
Art. 23, V – competência comum – promoção da educação;
Art. 24, IX e XV – competência concorrente. Normas gerais e específicas;
Art. 30, VI (competência comum envolvendo obrigação do município),
Art. 205 (Sec. I, Cap. III, Tit. VIII – Da Ordem Social);
Art. 206 – princípios de regência do ensino;
Art. 207 – universidades – a autonomia universitária;
Art. 208 – educação dever do Estado;
Art. 209 – ensino privado – regras de atendimento;
Art. 210 – formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, 
nacionais e regionais; Ensino religioso e língua portuguesa (§ 1o); 
Art. 211 – organização do sistema federal de ensino.
Art. 212 – 18% União e 25% Estados e municípios;
Art. 213 – direção dos recursos públicos.
 
Reflexo do ambiente de elevada permeabilidade em relação a ideias 
e mecanismos aptos a integrar as ideias de cooperação e associação como 
indissociáveis do setor educacional, a Lei Fundamental de 1988, no seu 
título VIII, “Da Ordem Social”, passa a definir, no seu art. 205, os respon-
sáveis pela implementação desse direito: “Art. 205 – A educação, direito 
de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada 
com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da 
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para 
o trabalho”.
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E mais, no dispositivo seguinte, arrola o texto constitucional a base 
principiológica a nortear o desenvolvimento do ensino, indigitando:
Art. 206 – [...] 
I. Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II. Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte 
e o saber;
III. Pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de insti-
tuições públicas e privadas de ensino;
IV. Gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V. Valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos 
de carreira para o magistério público, [...] e ingresso exclusivamente por concurso 
público de provas e títulos;
VI. Gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII. Garantia de padrão de qualidade.
 
Identifica-se, nessa linha, um inequívoco privilegiamento das re-
comendações extraídas dos documentos internacionais, a preocupação 
em robustecer as condições de eficácia do cânone isonômico, a intensa 
exigência de políticas de apoio para a garantia do aprendizado básico 
dos adultos e das crianças. 
Enfim, transluz clara a perspectiva do constituinte em oferecer 
maior favorecimento ao direito à educação, ampliando o território cons-
titucional com os elementos, decorrentes das declarações contemporâ-
neas, a buscar concretização fática à prerrogativa de educação que, a par 
de inerente ao ser humano, configura exigência no tocante ao próprio 
desenvolvimento da humanidade. 
A preocupação com o tratamento constitucional da educação, entre 
nós – um estado federal, em que a Magna Lei assegura autonomia em 
relação aos entes federados, vem refletida, ainda, nos textos constitucio-
nais produzidos pelos Estados-membros e municípios. Nesta esteira, a 
Constituição do Estado de São Paulo cuida deste tema no capítulo III, 
seção I, do seu título VII (arts. 237 a 258). Relevância especial assume o 
art. 249 que impõe oito anos de duração obrigatório do ensino, a partir 
da idade de seis anos. A seu turno, o art. 255 impõe a reserva e destina-
ção de 30% da receita dos impostos para o incremento da educação e, 
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não ignorando a exigência de controle obriga a publicação trimestral 
das receitas arrecadadas e das transferências efetuadas (art. 256). 
O município de São Paulo, de sua parte, não ignorou a essenciali-
dade deste direito e, buscando, a par do seu reforço, também, a previsão 
clara da responsabilidade local no implemento da educação, preconizou 
como dever do Poder Municipal assegurar ensino fundamental e edu-
cação infantil (art. 7o, VI Lei Orgânica do Município de São Paulo). O 
detalhamento vem oferecido pelo documento municipal ao longo dos 
arts. 200-211 (título VI, capítulo I), havendo, em simetria com o dispo-
sitivo estadual, a previsão de reserva e destinação de 31% dos recursos 
resultantes de impostos, ao cumprimento do dever no tocante ao imple-
mento do direito à educação. 
É certo que, apesar dos esforços dos constituintes que visaram as-
segurar estatura constitucional a esse direito e, inspirados em modelos 
subtraídos de modernas deliberações internacionais, cuidaram da ques-
tão educacional robustecendo-a com a indicação da necessidade de co-
operação e associação das forças e grupos sociais para a concreção do 
processo de aprendizagem e de transmissão do conhecimento, ainda 
restam falhas acentuadas; portanto um intenso trabalho de se alcançar 
no espaço educacional o ponto ideal. Basta verificar a resolução adota-
da pelo governo brasileiro, em decorrência dos debates verificados no 
âmbito da Conferência Internacional contra o Racismo, realizada pela 
ONU em Durban, na África do Sul, em setembro de 2000, de promover a 
reserva de vagas para negros nas universidades. 
As Ações Afirmativas. O Modelo de “Cotas”
A previsão de cotas reservadas aos de raça negra, indicador preciso 
da influência da mobilização dos grupos sociais em prol do desenvolvi-
mento do setor educacional, é tema discutido em sede muito explorada 
nos últimos quarenta anos: as affirmative actions ou programas de ações 
afirmativas visando a implementação de políticas de inserção social pela 
via da educação. 
Pois bem, ensina a professora Fernanda Dias Menezes de Almeida 
que as denominadas ações afirmativas consubstanciam-se “em proce-
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DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
33
dimentos destinados à concretização do direito à igualdade” (Almeida, 
2004). E aduz mais o fato de que programas afirmativos “designa o con-
junto de políticas públicas ou particulares destinadas a corrigir dese-
quilíbrios que desfavorecem grupos minoritários, impedindo ascensão 
social, cultural, política, econômica etc.”. Paulo Lucena de Menezes, com 
longa e profunda pesquisa na matéria, esclarece: “Ação afirmativa, nos 
dias correntes, é um termo de amplo alcance que designa o conjunto de 
estratégias, iniciativas ou políticas que visam favorecer grupos ou seg-
mentos sociais que se encontram em piores condições de competição 
em qualquer sociedade [...]” (Menezes, 2001, p. 27).
Em verdade, embora possa se vislumbrar programas de ações afir-
mativas buscando a inserção de setores menos aquinhoados na popula-
ção ativa e produtiva da sociedade, a exemplo das políticas de admissão 
no mercado de trabalho de negros, de deficientes físicos, de mulheres 
na política, enfim, políticas de capacitação e privilegiamento no ense-
jo de nulificar o desequilíbrio que as condições deficitárias introduzem 
no cenário social, fato é que as políticas afirmativas praticadas no pa-
norama educacional conquistaram maior notoriedade, perseguindoa 
inserção, notadamente, dos afro-descendentes no mundo universitário, 
autorizando a capacitação deste contingente de desfavorecidos median-
te o acesso a educação superior. 
Interessante, a esse passo, verificar a trajetória destes programas 
que encontram sua certidão de nascimento na política inovadora pra-
ticada no governo Kennedy, que utilizou pela primeira vez a expressão 
ação afirmativa quando da criação do “Equal Employment Opportunity 
Commission” (EEOC). Certo é que este projeto introduzia medidas bus-
cando alargar a isonomia quanto às oportunidades no campo do tra-
balho. Ao longo da evolução histórica, contudo, o objetivo perseguido 
passou a se concentrar no acesso às universidades, como vem demons-
trado na Tabela 1. 
Em cenário brasileiro, principalmente, sob a égide da Constituição 
de 5 de outubro de 1988, a técnica das ações afirmativas conquistou de 
imediato discípulos, difundindo-se por meio de medidas tendentes a 
ampliar o leque de oportunidades de acesso à educação superior, princi-
palmente para os afro-descendentes e a população de baixa renda. Neste 
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34
sentido, no âmbito federal é de se destacar a Lei n. 10.558/02, docu-
mento que instala o Programa de Diversidade na Universidade, a Lei 
n. 10.678/03, que preconiza a criação da Secretaria Especial de Políticas 
de Promoção de Igualdade Social, o Decreto n. 4228/02, que institui, 
no âmbito da Administração Pública Federal, o Programa Nacional de 
Ações Afirmativas, e, mais recentemente, a Media Provisória n. 213, de 
10 de setembro de 2004, que institui o Programa Universidade para to-
dos – Prouni, importante instrumento de política positiva de inserção e 
que vem sendo discutida no âmbito das ADIs 3330, 3314 e 3379, junto ao 
Supremo Tribunal Federal. 
No âmbito dos Estados-membros, Amazonas, Mato Grosso do Sul, 
Minas Gerais e Rio de Janeiro contam com legislação própria, discipli-
nando a prática de ações afirmativas, acolhendo a técnica de cotas para o 
ingresso nas universidades. Em Alagoas, o ingresso pela técnica de cotas 
na Universidade Federal é regulado pela Resolução 09/2004 – Cepe, de 
10 de maio de 2004. Em Brasília, Distrito Federal, a matéria é tratada por 
via de um Plano de Metas de Inserção Social da Universidade de Brasília, 
aprovado pelo Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (Cepe), em 6 de 
junho de 2003. No Estado de São Paulo, o tema é disciplinado por via de 
dois decretos: Decreto Estadual n. 48.328/03 – cria o Programa de Ações 
Afirmativas do Estado de São Paulo e Decreto Estadual n. 49.602/05 – 
institui o Sistema de Pontuação Acrescida para afros e egressos ensino 
público para Escolas Técnicas (Etes) e Faculdades de Tecnologia (Fa-
tecs). E, o Município de Piracicaba se destaca com legislação própria, 
tendo editado a Lei Municipal n. 5.202/02. Oportuno, por derradeiro, 
o registro da original e especialíssima técnica idealizada no Estado de 
São Paulo, oriunda de aplicações no âmbito da Universidade Estadual de 
Campinas (Unicamp) e que, pelos bons resultados, foi remodelada para 
o ingresso nas Fatecs estaduais. Trata-se do sistema de pontuação acres-
cida, que confere aos afro-descendentes, aos egressos de escolas públicas, 
índios e aos menos favorecidos, um acréscimo na pontuação, desde que 
atinjam a nota de corte. Não adotam, contudo o método da reserva de 
vagas, ou seja, as cotas. 
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Tabela 1. Políticas de ação afirmativa nos governos norte-americanos
 1935 6 de março
de 1961
governo
Kennedy
governo Lyndon Johnson
(1963-1969)
governo
Richard
Nixon
(1969-1974)
governo
Jimmy 
Carter
(1977-1981)
governo
Ronald
Reagan
(1981-1989)
governo
Bush
(1989-1993)
governo
Bill Clinton
(1993-2001)
governo
Georg W.
Bush
(2001-2009)
Legislação tra-
balhista (The 
1935 National 
Labor Relac-
tion Act)
Evitou-se dis-
c r i m i n a ç ã o 
a operários e 
sindicalistas, 
garantindo-se 
seus cargos.
Ordem Executiva 
10925 do presiden-
te J. F. Kennedy. Foi 
o primeiro a usar 
a expressão “Ação 
Afirmativa”. Criou 
a Equal Employ-
ment Opportunity 
Commission (EE-
OC)
Proibida a discri-
minação feita por 
instituições gover-
namentais com ba-
se em cor, religião e 
nacionalidade para 
a contratação de 
funcionários. 
Mais: estimulou-se 
a contratação de 
minorias.
Criados mecanismo e estratégias 
de combate e de superação das de-
sigualdades raciais e de gênero.
Nixon era con-
servador e ini-
migo das ações 
afirmativas.
O interesse de 
Nixon era ape-
nas angariar elei-
torado negro a 
votar no Partido 
Republicano.
Plano Philadel-
phia: estímulo à 
contratação de 
minorias (racial 
e gênero) por 
companhias e 
entidades edu-
cacionais.
Caso Regents of 
the University 
of California v. 
Bakke
A Faculdade de 
Medicina da 
Universidade da 
Califórnia re-
servou dezesseis 
das cem vagas 
para estudantes 
p e r t e n c e n t e s 
às minorias. A 
Suprema Cor-
te decidiu, que 
os direitos do 
ve s t i b u l a n d o 
branco, Alan 
Bakke ficaram 
violados com o 
plano de Ação 
Afirmativa desta 
Universidade.
Reagan possuía 
tendência anti-
ações afirmati-
vas. Fora eleito 
com o auxílio 
da classe média 
branca (avessa 
aos avanços da 
política de ações 
afirmativas).
Bush não era 
muito afeito aos 
progressos dos 
direitos civis.
A Suprema corte 
voltou a decidir 
casos que choca-
ram a comuni-
dade de direitos 
humanos.
A Civil Rights 
Acto foi vetada 
por Bush, em 
outubro de 1990. 
No anos seguin-
te, foi promulga-
da, ajudando as 
vítimas de dis-
criminação.
Clinton conta-
va com o apoio 
da comunidade 
negra.
Estabeleceu em 
governo mais 
intervenciona-
lista, com ações 
impactantes na 
diminuição da 
d e s i g u a l d a d e 
entre os grupos 
raciais.
Atualmente, a 
Suprema Corte 
dos Estados Uni-
dos tem decidido 
contrariamente 
às políticas pú-
blicas que ado-
tem critérios de 
favorecimento 
das minorias.
1964 1965
“Civil Rights Act”
Artigo VII. Visa a 
garantia do prin-
cípio da igualda-
de na contrata-
ção e promoção 
de seus emprega-
dos, pertencentes 
às minorias.
Lindon John-
son era efusivo 
defensor das 
Ações Afirmati-
vas. Discursou 
em 1965 para os 
alunos de Har-
vard University.
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Forçoso convir que a necessidade de satisfazer as cambiantes de-
mandas que o século XXI insinua induz a uma atuação perseverante 
tanto do Estado, como, ainda, a imposição de envolver nessa tarefa a 
sociedade civil e todos os elementos que a compõem. Exige um esforço 
conjunto. Uma constante ação cooperativa, a associação, visando pata-
mares conformes aos princípios proclamados nas declarações, enfim a 
mobilização da comunidade social para o ensino em níveis que atendam 
às expectativas internacionais de educação.
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39
Introdução
Ao estudarmos o direito à educação no sistema jurídico brasileiro 
observamos um notável avanço em sua proteção e promoção a partir 
da Constituição Federal de 1988, não só com referência às constituições 
brasileiras anteriores como também em relação à garantia dos demais 
direitos sociais. 
Essas previsões produzem importantes consequências jurídicas 
e políticas, em termos de agregação do interesse público em âmbito 
nacional, que podem ser identificadas, pelo menos, em dois aspectos 
principais. O primeiro diz respeito ao pacto federativo, no qual se ins-
tala uma forma de cooperação efetiva e eficaz no campo educacional, o 
segundo à afirmação da dimensão democrática do direito à educação. 
Ambos aspectos se inter-relacionam na medida em que o dever do Esta-
do se efetiva por meio de ações integradas e coordenadas de todos os en-
tes federados, insinuando um federalismo cooperativo, com resultados 
altamente positivos para a ampliação do exercício do direito à educação, 
em seus diferentes níveis, tanto na esfera pública quanto na privada. 
De fato, dentre as inúmeras transformações operadas no Brasil após 
a edição da Constituição de 1988, destaca-se o considerável progresso 
Os Estados e o Direito à Educação na 
Constituição de 1988:
Comentários Acerca da Jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal
Nina Beatriz Stocco Ranieri
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NINA BEATRIZ STOCCO RANIERI
40
dos níveis educacionais da população em geral e dos jovens em particu-
lar, tendo-se alcançado, praticamente, a universalização do ensino fun-
damental1. Dados do recente estudo da Organização das Nações Unidas 
para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco) sobre os primeiros anos 
da educação fundamental no Brasil – Uma Visão dentro de Escolas Pri-
márias2 – demonstram, igualmente, que apenas 10% dos estudantes no 
Brasil se encontram hoje em escolas privadas e que um em cada dois 
alunos encontra-se matriculado em escolas cuja maioria, ou todos os 
alunos, são provenientes de famílias com pais que não haviam comple-
tado a educação primária. 
Não há dúvida de que esse resultado advém do enfrentamento pú-
blico de questões recorrentes da educação brasileira, tais como univer-
salização, financiamento, garantias de acesso e permanência na escola, 
qualidade do ensino, dentre outras. A atuação do poder público nos 
últimos vinte anos assume especial relevância quando consideramos o 
atraso secular da educação no Brasil, notadamente da educação pública, 
em comparação a outros países da América Latina, como a Argentina e 
o Uruguai, que já no início do século XX haviam universalizado a educa-
ção fundamental (Fausto & Devoto, 2004; Marcílio, 2005, dentre outros 
autores).
A participação dos Estados e Municípios nesse processo tem sido 
significativa, podendo-se concluir que a discriminação de competências 
educacionais promovida pela Constituição Federal – ao combinar a atri-
buição de encargos educacionais aos entes federados, em grau de gene-
ralidade crescente, com a obrigatoriedade de aplicação de percentuais 
fixos da receita de impostos no financiamento da educação – tem sido 
eficaz. Este modelo beneficia-se da organização federativa dos sistemas 
de ensino no Brasil, levando em conta o princípio da descentralização 
normativa e executiva que lhe é inerente. 
Do ponto de vista jurídico, inúmeros são os aspectos que podem ser 
analisados a respeito da organização federativa dos sistemas de ensino 
1. Cf. Inep/Ministério da Educação. Censo Escolar 2006, que aponta aproximadamente 
56 milhões de matrículas na Educação Básica.
2. Cf. www.unesco.org.br
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http://www.unesco.org.br
DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
41
e de seus efeitos na ampliação dos meios de acesso e permanência na 
escola. Um dos mais complexos é o das competências legislativas con-
correntes dos Estados-membros, devido à tênue distinção entre normas 
gerais e normas suplementares de educação, até porque, neste campo, a 
distinção entre o interesse nacional e o regional é praticamente inexis-
tente. O tema torna-se ainda mais árduo quando se trata de analisar a 
intervenção dos Estados-membros no domínio econômico, em circuns-
tâncias nas quais a matéria de direito econômico ou do consumidor se 
sobrepõe à educacional. 
Este artigo visa demonstrar, em linhas gerais, a problemática ine-
rente à atuação legislativa dos Estados na educação, por via da juris-
prudência recente do Supremo Tribunal Federal (STF), em situações de 
controle abstrato de constitucionalidade. O objetivo é identificar as di-
ficuldades jurídicas de implantação do programa normativo assumido 
pela Constituição Federal de 1988 nessa área, sob a ótica federativa. 
A relevância do tema para o Estado Democrático de Direito revela-
se no fato de que a educação consiste tanto em direito individual como 
direito coletivo, além de ser uma habilitação de caráter instrumental. 
Essas duas dimensões, inter-relacionadas, permitem a difusão da demo-
cracia, dos direitos humanos e da proteção do meio ambiente, valores 
cruciais no mundo contemporâneo. 
A forma democrática de vida, disse Anísio Teixeira, “[...] funda-se 
no pressuposto de que ninguém é tão desprovido de inteligência que 
não tenha contribuição a fazer às instituições e à sociedade a que perten-
ce [...]” (Teixeira, 1968). Tal crença, prossegue, equivale a uma hipótese 
político-social que, para se confirmar, exige da sociedade que ofereça, a 
todos os indivíduos, acesso aos meios de desenvolver suas capacidades, 
a fim de habilitá-los à maior participaçãopossível nos atos e instituições 
em que transcorra sua vida, participação que é essencial à sua dignidade 
de ser humano (Teixeira, 1968, p. 14).
O Direito a Educação na Constituição Federal de 1988
A Constituição brasileira, ao definir o dever do Estado com a edu-
cação (art. 205) e o seu comprometimento com o desenvolvimento na-
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cional e com a construção de uma sociedade justa e solidária (art. 3o), 
individualiza a educação – direito de todos – como bem jurídico, dado o 
seu papel fundamental para o desenvolvimento da pessoa e ao exercício 
dos demais direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. 
Nesse sentido, o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é qualifi-
cado como direito subjetivo (art. 208, § 1o), assegurando a sua univer-
salização, bem como a progressiva universalização do ensino médio sob 
a égide da equidade (art. 206), dentre outros princípios que orientam a 
atividade educacional. 
Para garantir o exercício do direito, no que diz respeito ao dever 
do Estado, a Constituição discrimina encargos e competências precisas 
para os sistemas de ensino da União, dos Estados e dos Municípios (art. 
211), e os correspectivos percentuais da receita de impostos para aplica-
ção na manutenção e desenvolvimento do ensino (arts. 22, XXIV, 24, VIII, 
30, VI, 208 e 212). 
Neste modelo, a partir da ênfase à competência genérica comum, 
dá-se a indicação dos níveis de atuação prioritária, mas não exclusiva, 
para cada esfera de governo, à exceção do federal, o que reclama e evi-
dencia a necessidade de organização dos respectivos sistemas em regi-
me de colaboração, especialmente enfatizado com referência ao ensino 
obrigatório. Assim, compete aos municípios atuar prioritariamente no 
ensino fundamental e na educação infantil, aos estados e Distrito Fede-
ral no ensino fundamental e médio, e à União atuar supletivamente para 
garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo 
de qualidade de ensino, mediante assistência técnica e financeira aos es-
tados, Distrito Federal e municípios, em todos os níveis de ensino (art. 
211, § 1o). 
A competência coordenadora da União em matéria de política na-
cional de educação é reforçada, na legislação infraconstitucional, pelo 
art. 8o da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (Lei n. 9.394, de 
20.12.1996), visando articular os diferentes níveis (básico e superior) e 
sistemas de ensino. Esta previsão complementa a norma genérica dos § 
2o e 3o do art. 211, o que significa que, sob a coordenação da União, todos 
os entes políticos atuarão na educação infantil, e no ensino fundamen-
tal, médio e superior, atendida a seguinte regra: municípios prioritaria-
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mente no ensino fundamental e na educação infantil; estados e Distrito 
Federal no ensino fundamental e médio; sendo que o não oferecimento 
do ensino obrigatório pelo poder público, ou sua oferta irregular, im-
portará a responsabilidade da autoridade competente (art. 208, § 3o).
Em razão de a Constituição Federal não ter indicado nenhum nível 
de ensino para a atuação prioritária da União, reforça-se a sua ação su-
pletiva e redistributiva em todos os níveis. Considerando-se o amplo es-
copo desta atribuição (todos os níveis de ensino), fica claro que à União 
compete oferecer o ensino superior à ausência do seu oferecimento pe-
las demais esferas de governos. Como estas devem se ocupar priorita-
riamente da educação básica, a competência da União, em relação ao 
ensino superior, é residual.
Cabe também à União intervir nos estados e no Distrito Federal, em 
hipótese de não aplicação, na educação, do mínimo exigido da receita 
resultante de impostos estaduais, na forma do art. 34, VII, “e”, organizar 
o seu sistema de ensino e o dos territórios (art. 211, § 1o), financiar as 
instituições de ensino público federais; autorizar e avaliar os estabeleci-
mentos de ensino de seu sistema (art. 206, VII), inclusive os particulares 
(art. 209, II).
Para os estados, o Distrito Federal e municípios, restam os encargos 
federativos de execução dos planos nacional e estaduais de educação, à 
vista do dever do Estado para com a educação (CF, art. 205), e por força 
dos artigos 10 e 11, da LDB. Há também os encargos de organização, 
manutenção e desenvolvimento dos respectivos sistemas de ensino, em 
relação aos quais deverá ser aplicado, no mínimo, 25% da receita resul-
tante de impostos (na forma do art. 212); e, no âmbito destes, a autori-
zação e avaliação das instituições de ensino.
No plano das competências legislativas reserva-se à União compe-
tência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacio-
nal (CF, art. 22, XXIV), e para estabelecer o plano nacional de educação 
(art. 214), e competência concorrente à dos estados e Distrito Federal 
para legislar sobre educação mediante normas gerais (CF, art. 24, IX). A 
competência dos estados e municípios, neste cenário, é bastante restri-
ta, posto que remanescente, limitada a baixar normas complementares 
para os respectivos sistemas de ensino. 
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Para suportar tais encargos foram garantidos recursos à manuten-
ção e desenvolvimento do ensino, por meio de vinculação de receita tri-
butária, na forma do art. 212: a União aplicará anualmente nunca menos 
de 18%; os Estados e Municípios 25%, no mínimo, aí incluída a receita 
proveniente das transferências. 
No campo do financiamento da educação obrigatória, alem da pre-
visão do art. 167, IV, que permite a vinculação da receita de impostos 
para a manutenção e desenvolvimento do ensino, instituiu-se um efi-
ciente sistema de distribuição de recursos públicos, baseado no número 
de matrículas em educação básica, nas redes estaduais, municipais e do 
Distrito Federal. A distribuição foi assegurada inicialmente pelo Fundo 
de Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef (Emenda Cons-
titucional n. 14, de 12.9.1996), posteriormente ampliado para incluir 
a educação infantil e o ensino médio, no hoje denominado Fundo de 
Desenvolvimento do Ensino Básico – Fundeb (art. 60, do Ato das Dis-
posições Constitucionais Transitórias, com a redação da Emenda Cons-
titucional n. 53, de 19.12.2006). 
A Constituição Federal também prevê a destinação de recursos pú-
blicos às escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, em caráter 
de fomento, atendidas as condições fixadas nos seus incisos do art. 213. 
Esta previsão, por evidente, deve ser conjugada à do art. 205 no qual, 
expresso o dever do Estado para com a educação, indica-se a necessá-
ria colaboração da sociedade, o que se reforça em face do art. 209, que 
permite o oferecimento do ensino pela iniciativa privada, observadas 
as normas gerais de educação e de autorização e avaliação de qualidade 
pelo poder público.
No que diz respeito ao exercício do direito à educação, já assegu-
rado indiretamente pelo conjunto das previsões constitucionais antes 
indicadas, merecem destaque o seu reconhecimento como direito in-
dividual e a qualificação do ensino fundamental como direito público 
subjetivo, tal como previsto nos arts. 205 e 208 § 1o, respectivamente. 
Tais previsões facultam ao indivíduo, aos grupos ou categorias, às asso-
ciações, entidades de classe, organizações sindicais ou entes estatais per-
sonalizados, como é o caso do Ministério Público, demandar a garantia 
ou tutela do interesse individual, coletivo ou público, por intermédio 
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DIREITO À EDUCAÇÃO: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
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dos mecanismos previstos na própria Constituição Federal, como a ação 
civil pública, mandado de segurança, mandado de injunção, ação direta 
de inconstitucionalidade por