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Professor: Dr. Wagner Balera
DISCIPLINA: DIREITO PREVIDENCIÁRIO
Capítulo 1 - Aula 1
CONCEITO E PRINCÍPIOS 
DA SEGURIDADE SOCIAL
Coordenação: Prof. Dr. Wagner Balera
DE APERFEIÇOAMENTO PROFISSIONAL
01
1. Conceito de seguridade social
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Em torno do conceito de seguridade social, núcleo essencial da nossa disciplina, será desenvolvido todo este 
Curso de Direito Previdenciário.
Tal conceito é, hierarquicamente, precedido por alguns valores constitucionais que, por assim dizer, 
conformam seus limites e contornos.
O primeiro valor, que quase pode ser considerado a suma conceitual do Direito em geral e do Direito 
Previdenciário em particular é a Justiça: fim da Ordem Social Constitucional.
Para que a seguridade social cumpra a sua árdua missão constitucional, dela se espera, como resultado 
necessário, que se concretize a Justiça Social. 
Para nós, estudiosos do direito, o conceito atua como núcleo do pensamento que se edifica em torno do 
objeto a ser examinado.
E, ao lume do conceito, serão compreendidos os diferentes passos a serem percorridos no itinerário que terá 
como ponto de chegada a Justiça Social.
Quando se cogita da Justiça Social, o que se pretende é nada menos do que a modificação dos diferentes 
estados de coisas que geram as situações de necessidade amparadas pelos programas de seguridade social.
A quem imagine que se trata de programa ambicioso, lembremos as palavras de VILANOVA, segundo quem:
"o Direito positivo tem a pretensão de modificar o mundo;".
Ademais do fim último que é a implantação do Estado do Bem Estar, sinônimo da Justiça Social, a Ordem 
Social (artº 193) se identifica com outro valor fundamental, a partir de cuja construção histórica os homens 
perceberam que careciam um dos outros para a superação das situações de necessidade. É esse o valor 
social do trabalho.
LOURIVAL VILANOVA, "As estruturas lógicas e o sistema do direito positivo", São Paulo, Ed. Rev. dos 
Tribunais, 1977, p. 229.
O trabalho humano se situa no plano existencial como realidade sem a qual ninguém pode levar uma vida 
digna. É celebre a crua advertência do Apóstolo PAULO: “Quem não trabalha não tem o direito de comer”.
Meio através do qual o homem conquista a subsistência, se olhado em perspectiva meramente econômica, o 
trabalho é bem mais do que isso. Trata-se, como assinalou o filósofo MICHEL FOUCAULT , de valor "quase 
transcendental". Só o trabalho se ajusta ao ideário proposto como fim da Ordem Social: constituição de uma 
sociedade mais justa.
O trabalho faz parte do conceito de Justiça, com o significado que esta possui dentro do nosso Direito.
Capítulo 1
02
O relevo dado ao valor trabalho permite, a todos quantos buscam o conceito de Justiça (velho problema 
com que se defronta a filosofia do Direito), fixar-lhe limites precisos.
É necessário termos presente que toda norma jurídica, sobre ser a imposição de um dever ser (segundo a 
objetiva terminologia de KELSEN); opera como limite ao ser. Por essa razão, as normas pretendem impor a 
ordem onde, até o momento em que foram editadas, operava a desordem.
As normas de seguridade social identificam a desordem com as situações de necessidade geradas pelo 
mundo do trabalho que até então não obtiveram concretas medidas de proteção jurídica. 
De fato, serão incorporadas ao conceito de seguridade social e delas cuidará o Direito Previdenciário, as 
normas que descrevem eventos sociais (que, comumente, denominaremos riscos, em atenção ao primitivo 
modelo normativo que os albergou) e, de pronto, acionam sobre tais eventos as medidas jurídicas de 
proteção social.
Verifica-se, deste modo, que o conceito não se firmará como realidade estática. Sempre que novos e 
desconhecidos perigos vierem a exigir medidas de proteção social do tipo daquelas que a seguridade é apta 
a concretizar, o conceito merecerá correções, ampliações e reparos, para melhor descrição do objeto. A 
realidade, observa VILANOVA, é sempre muito mais abrangente do que o conceito que a descreve. Nem 
tudo aquilo que a realidade desvela pode ser albergado pelo conceito. 
O estudioso toma da realidade, então, como que uma fotografia instantânea, retrato fiel do direito atual. 
Sempre que o mundo fenomênico vier a se modificar, se a modificação provocar pela sua gravidade e 
importância - alteração na ordem normativa, outra fotografia deverá ser tomada. A série histórica das 
normas opera, portanto, como uma reportagem da realidade social subjacente, reconstruída pela ordem 
normativa a partir da interferência sobre ela do Direito Positivo, sempre armado para modificar a realidade. 
 MICHEL FOUCAULT, "As Palavras e as Coisas", tradução de Antônio Ramos Rosa, Lisboa, Portugália 
Editora, p. 327.
No conceito de seguridade social estarão identificados, necessariamente, quem serão os destinatários da 
proteção do Direito, assim como quem deve prestar tal proteção; o tipo de proteção oferecida pela ordem 
normativa e os meios pertinentes à respectiva concretização.
Afirmava, com razão, o Lorde BEVERIDGE que o conceito de seguridade social se confunde, a seu modo, 
com o de política social.
"A seguridade social", afirmou o Social Insurance and Allied Services, "tem por objeto abolir o estado de 
necessidade." 
Mas um conceito tão amplo correria sério risco de denegação prática.
Nenhuma nação foi capaz de inventariar a totalidade dos problemas que a questão social traz à baila.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Sempre surgirão novas situações de risco social que a componente aleatória do fenômeno protetivo não foi 
capaz de identificar ao seu tempo.
Sempre que as novas situações qualificadas como riscos sociais demandassem equacionamento teriam, 
assim o legislador como o executor da lei de proporcionar o devido socorro ao usuário do sistema.
Mas aqui podemos apontar uma vantagem na configuração do nosso sistema jurídico positivo. É que o 
constituinte foi suficientemente explicito ao definir os objetivos da seguridade social e, com esse labor, 
acabou fixando os limites do conceito.
Mesmo assim, o bem elaborado programa constitucional de proteção social tem amargado diversas 
deformações por causa das reformas redutoras de direitos levadas em efeito por intermédio das Emendas 
Constitucionais n. 20, de 1998 e n. 41, de 2003.
Permanece, mesmo após as reduções, o conceito de seguridade social como sendo a completa conjunção 
entre o seguro social (entre nós mais comumente denominado previdência social) e os serviços sociais (de 
saúde e de assistência social).
Para dar acabamento ao quadro conceitual não se pode deixar de considerar a cada vez mais significativa 
presença dos particulares na condução dos programas de proteção.
É assim na área da saúde, com os planos privados assumindo posição de destaque. Do mesmo modo na 
esfera da assistência social, em que predomina a iniciativa e a ação das entidades beneficentes de 
assistência.
E segue sendo ampliada a rede complementar de previdência, com as entidades abertas e fechadas 
cumprindo papel da maior relevância.
 O Relatório é de 1942 e foi traduzido por ALMIR DE ANDRADE, com o título de "O Plano Beveridge". 
Rio, 1943.
Podemos identificar duas vias de acessoaos problemas sociais: a via previdenciária (seguro social) e a via 
assistencial (composta por dois instrumentos de atuação: o sistema de saúde e o sistema de assistência 
social).
Quando estuda os valores, princípios, regimes, normas e institutos da seguridade social, portanto, o Direito 
Previdenciário examina as relações jurídicas que implementam essas duas vias. 
A seguridade social brasileira nada mais é, pois, do que:
"O conjunto de medidas constitucionais de proteção dos direitos individuais e coletivos concernentes à 
saúde, à previdência e à assistência social.”
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Quando temos presente o conceito jurídico, já estamos posicionados para compreender e interpretar quais 
serão os diferentes regimes jurídicos que gravitam em torno de tal núcleo conceitual.
De todo modo, o conceito nada mais é do que o ponto de partida para que o intérprete e o estudioso venham 
a melhor identificar o objeto conceituado. 
Sendo cada vez maiores as fórmulas de integração das medidas de proteção social, mediante 
complementares iniciativas que os setores da saúde, da previdência e da assistência implementam, assim 
como de inumeráveis programas levados adiante pelas instituições privadas, já se pode afirmar que a arte de 
combinar tais elementos se traduz, a cada passo, em novos campos de conhecimento do objeto posto sob 
exame do estudioso. 
Destarte, só advento da Constituição de 1988 recebeu a proteção social pátria a sua emancipação. 
Doravante, a validade inconteste dos programas de seguridade social, assim como a abrangência do grupo 
protegido, tornou o conjunto de direitos sociais, que tais setores implementam, o mais denso e coeso 
instrumental de libertação de todas as necessidades, que já fora proclamada como programa pelo 
Presidente ROOSEVELT há várias décadas.
A elaboração do conceito jurídico, apto a albergar os múltiplos institutos, regimes e programas de proteção 
social implantados em nosso país, é tarefa imprescindível.
Sem ela, o Estado principal executor das tarefas de proteção social se veria autorizado a tudo incluir na conta 
das despesas, eximindo-se dos investimentos que lhe cabe fazer com os recursos fiscais dos impostos.
 Cf. o meu: "A Seguridade Social na Constituição de 1988", São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 
1989, p. 34.
Em passado recente questionou-se, com razão, que o dinheiro da previdência social estaria financiando as 
obras de saneamento básico de certa cidade. E, por essa zona cinzenta, como verdadeira válvula de escape, 
seriam drenados os recursos aptos a satisfazer as necessidades sociais freqüentes da comunidade protegida.
Naquela que nos parece ser a primeira antevisão do conceito de seguridade social, tal como viria a ser 
engendrado pelo constituinte de 1988, o saudoso MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA averbava:
"A essa atuação conjunta do Seguro Social e dos Serviços Sociais, inicialmente ainda em termos mais ou 
menos indefinidos, mais recentemente por forma mais precisa, vem sendo dado o nome de "SEGURIDADE 
SOCIAL. " 
Na verdade, a vetusta fórmula do já citado Relatório BEVERIDGE pela primeira vez ganhou estatuto 
constitucional no Brasil, passando a integrar o conjunto dos direitos sociais. direitos sociais são direitos 
humanos revestidos de pleno grau de eficácia.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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A tarefa do Direito Previdenciário resultou, desde então, bastante simplificada porque o seu objetivo último 
se acha respaldado pela própria Lei Suprema.
Trata-se, pois, de identificar as necessidades sociais e implementar, em favor do carente, competentes 
medidas de seguridade social.
Naturalmente, conforme o proceder jurídico, que este curso cuidará de explicitar, há regime jurídico 
específico para cada programa de seguridade social. 
De como tal regime jurídico venha a ser observado com os devidos cuidados pode-se dizer que depende o 
futuro dos programas e, conseqüentemente, o futuro da comunidade protegida. 
Atento a essa gigantesca tarefa e impossibilitado de concretizar, de chofre, todas as medidas, o constituinte 
teve o prudente cuidado de organizar um sistema dotado de principiologia ampla que, bem articulada, 
configura a base institucional do sistema brasileiro de proteção social.
A nomenclatura jurídica, com supedâneo na linguagem da Norma Fundamental, é farta em identificar essa 
espécie normativa, ora denominando tais regras de princípios, como faz o art. 4º da Constituição, ora 
preferindo optar por termo mais vago, como faz o art. 194, parágrafo único, ao se referir a objetivos.
MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA, "Previdência Social: doutrina e exposição da 
legislação vigente", Rio de Janeiro, Freitas Bastos, p. 14. Esse livro foi publicado em 1987.
Qualquer que seja a terminologia, a força atrativa dos princípios ressalta a evidencia. Deles partem e para 
eles convergem a solução de situações que os diversos riscos sociais desencadeiam. 
A idéia fundamental, encravada no Título VIII da Constituição, parece ser esta: a regra básica de 
interpretação se traduz em objetivo geral (art. 193). E, quais sedimentos basilares do sistema, princípios 
abrangentes (art. 194, Parágrafo único) dão acabamento à regra básica. Todo esse esquema normativo 
indica ao exegeta o único caminho possível.
É o modelo de seguridade social que se organiza, qual forças dispostas em campo de batalha, para enfrentar 
as inumeráveis situações da vida geradoras de necessidade. 
Disposto a romper com as próprias estruturas que idealizou e sempre impulsionado para o dever que se pode 
sintetizar na regra singela estampada no art. 198, II, que ordena o atendimento integral como seu supremo 
objetivo, o esquema normativo constitucional pode ser visto como simples "esboço pobre" de tudo o que 
significa a seguridade social.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Naturalmente, como se verá em outro momento deste curso, o objeto do Direito Previdenciário não se esgota 
na análise dos princípios constitucionais. Deve albergar a Lei Orgânica da Saúde, o Plano de Benefícios da 
Previdência Social, o programa de Proteção à Criança e ao Adolescente Carentes, as medidas jurídicas em 
favor dos idosos, o sistema de Proteção ao Desempregado e as ações catalogadas na abrangente Lei 
Orgânica da Assistência Social.
Ademais, não se pode descurar o relevante papel que será desempenhado pela jurisprudência, tanto na 
esfera administrativa como na judicial, mormente agora em que o acesso à justiça se viu facilitado em 
significativa medida.
Em suma, o conceito de seguridade é realidade dinâmica que se vai conformando com a implementação 
gradativa das ações, prestações e serviços, assim como mediante a constante institucionalização das 
estruturas organizacionais que lhe dão suporte. 
Cabe agora o exame dos denominados princípios da seguridadesocial.
 TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR, reproduzindo lições que hauriu em EMIL LASK, explica que: "A 
"norma jurídica", contudo, diferencia-se da mera "norma moral", na medida em que expressa o etos 
comum, não na sua totalidade, mas enquanto seu "esboço pobre" (dürftiges Umrissen).", in 
"Conceito de Sistema no Direito", São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1976, p. 126.
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violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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2. Princípios da Seguridade Social
O regramento da seguridade social é imenso. Sua leitura e análise dependem necessariamente, da 
compreensão dos princípios informadores de tal conjunto normativo.
São princípios da seguridade social - bases estruturais do sistema - os objetivos estampados no parágrafo 
único do artigo 194 da Constituição.
Abrindo aqui um parêntese explicativo, esclarecemos que coube a ARMANDO DE OLIVEIRA ASSIS a 
primazia na formulação do que aquele mestre cognominou "princípios técnicos".
Os princípios técnicos, explica ASSIS, devem ser tomados como "constitutivos sobre os quais se esteia o 
sistema, e que são, a bem dizer, o sistema em si mesmo" .
Princípios que, diríamos nós, se constituem em verdadeiros "guides" interpretativos da Constituição em 
determinada matéria. 
Os princípios podem ser identificados com aquelas normas-objetivo cujo propósito, no dizer de EROS 
GRAU, assim se revela:
"... a existência de uma norma-objetivo no bojo de uma parcela do ordenamento jurídico vincula o intérprete 
na interpretação de suas normas de conduta e de Organização, de modo que não poderá ser tida como 
aceitável hermenêutica que não seja estritamente coerente com a realização dos fins nela inscritos." 
O pilar estrutural da seguridade social se expressa no inciso I, do Parágrafo único do art. 194 da 
Constituição e é assim enunciado: universalidade da cobertura e do atendimento.
Pode-se dizer que, dessa base, a universalidade, modo pelo qual a seguridade social deverá ser 
implementada em nosso país, todas as demais derivam.
As próprias regras de modificação do preceituário constitucional devem estar sujeitas a esse princípio, 
verdadeira pedra fundamental em que se encontra baseada toda a edificação da seguridade social.
Funciona ao modo de barreira de contenção do sistema, impedindo os recuos da rede de proteção social 
para limites antecedentes já implementados.
ARMANDO DE OLIVEIRA ASSIS, Compêndio de Seguro Social, Rio Serviço de Publicações da 
Fundação Getúlio Vargas, 1963, p.152.
EROS ROBERTO GRAU, "Direito, conceitos e normas jurídicas", São Paulo, Ed. Rev.dos Tribunais, 
1988, p. 153
Em plena congruência com o princípio da igualdade - fixado no caput do art. 5º da Lei das Leis - a 
universalização da proteção tornará a seguridade social habilitada a igualar todas as pessoas que residam 
no território nacional.
A todos é reservado igual lugar, aquele que lhe confere cobertura e atendimento segundo a respectiva 
necessidade, na estrutura institucional da proteção social.
Eis a razão de termos afirmado que a universalidade se constitui:
“Na específica dimensão do princípio da isonomia (garantia estatuída no art. 5º da Lei Maior), na Ordem 
Social. É a igual proteção para todos." 
São dois os modos pelos quais se concretiza a universalidade. 
De um lado, ela opera implementando prestações. De outro, ela identifica os sujeitos que farão jus a essas 
prestações.
A universalidade da "cobertura" refere-se às situações da vida que serão protegidas. Sejam todas e quaisquer 
contingências que possam gerar necessidades.
Já a universalidade do "atendimento" diz respeito aos titulares do direito à proteção social. Todas as pessoas 
possuem tal direito. 
NAIR LEMOS GONÇALVES também atribui dupla dimensão ao objetivo em estudo. Denomina princípio da 
abrangência à diretriz da universalidade do atendimento; chama de princípio da universalidade quanto ao 
campo de aplicação à regra da universalidade da cobertura. 
Verificam-se, pois, dois ângulos de estruturação da isonomia entre as pessoas protegidas.
Relacionado direta e imediatamente com a regra da universalidade vamos encontrar, logo em seguida na 
enunciação constitucional da matéria, o inciso II, do mesmo artigo 194, par. único, que determina a 
uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais.
Em período antecedente à promulgação da Constituição de 1988, os trabalhadores rurais e respectivos 
dependentes eram cobertos por mui restrito plano de proteção.
 WAGNER BALERA, A Seguridade Social na Constituição de 1988, RT, São Paulo, 1989, p. 36
 idem, ibidem, p. 35.
 NAIR LEMOS GONÇALVES, Novo Benefício da Previdência Social, São Paulo, IBRASA, Instituto 
Brasileiro de Difusão Cultural, 1976, p.50.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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A base estrutural lançada pelo constituinte exige igual sistema de proteção social, vale dizer, o mesmo elenco 
de prestações, com critérios idênticos de apuração do respectivo valor, contemplará assim os trabalhadores 
do campo como os que laboram na cidade.
Ao fim e ao cabo, o que se quer é a imediata implantação da isonomia entre as diversas categorias de 
trabalhadores, qualquer que seja o local do território nacional no qual exerçam as atividades profissionais.
Explicitando, por outra via, a igualdade a ser alcançada por intermédio da seguridade social, o constituinte 
valeu-se de base tática, apta a adaptar o plano de proteção a variáveis situações de fato.
Trata-se do principio previsto no inciso III, do Parágrafo único do mesmo art. 194 da Lei Magna, a determinar 
a: seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e dos serviços.
Mediante a seletividade, o legislador é chamado a estimar aquele tipo de prestações que, em conjunto, 
concretizem as finalidades da Ordem Social, a fim de fixar-lhes o rol na norma jurídica.
Realizada a estimativa, a distributividade faculta a escolha, pelo legislador, de prestações que - sendo direito 
comum a todas as pessoas - contemplam de modo mais abrangente os que se encontram em maior estado 
de necessidade. 
Novas circunstâncias poderão exigir a definição de outro plano tático e a fixação de outras prestações, com 
valores diferenciados, a fim de que se realize, em plenitude, a igualdade de cobertura e do atendimento.
Essa base estrutural exige que o sistema de seguridade social implante a justiça distributiva, proporcional, 
geométrica, que permite maior amparo à parcela da população cujas necessidades são maiores. Nada mais 
conforme com os termos do artigo 3º da Lei das Leis que quer a construção d'uma sociedade livre, justa e 
solidária (inciso I), com erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais (II), e promoção do 
bem de todos (III).
É outro o valor constitucional que dá suporte à seguinte base estrutural do sistema.
Com efeito, ao assegurara irredutibilidade do valor dos benefícios o inciso IV, do art. 194, Parágrafo único, 
da Constituição, está prestigiando a garantia individual que protege o direito adquirido (art. 5º, XXXVI, do 
mesmo Diploma Fundamental).
A modificação unilateral do direito que constitui objeto da relação existente entre a pessoa protegida e a 
entidade previdenciária criaria a desordem social.
Os benefícios são prestações pecuniárias que não podem sofrer modificações nem em sua expressão 
quantitativa (valor monetário) nem em sua expressão qualitativa (valor real).
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
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A fim de que esse princípio não seja nunca violado, é imprescindível que a legislação estabeleça criterioso 
modelo de aferição do poder aquisitivo do benefício. Poder aquisitivo que, se vier a ter sua expressão 
ameaçada, deverá ser prontamente restabelecido, mediante mecanismo de reajustamento adequado.
A articulação racional entre os princípios da seguridade social e a isonomia retorna à cena quando se cuida 
do critério que deve nortear a definição normativa dos recursos financeiros que alimentarão o sistema.
Para que se mostre conforme a isonomia, o principio constitucional ordena que, nas normas definidoras das 
fontes de financiamento se observe, com rigor, a eqüidade na forma de participação no custeio.
Nesta medida, cumpre ao legislador estabelecer adequada proporção entre as quotas a serem vertidas pelos 
diferentes atores sociais para a implementação da seguridade social. Não nos esqueçamos que, logo em 
seguida, o art. 195 afirmará: toda a sociedade financiará a seguridade social.
A necessária congruência estrutural entre isonomia e eqüidade exige ponto de equilíbrio entre a capacidade 
econômica do contribuinte e o esforço financeiro que dele será cobrado para a constituição do fundo 
comum de proteção social.
Aplicado o critério em comento, esse meio indispensável para a concretização da seguridade, que é a forma 
de participação no custeio, não se constituirá em outro elemento apto a propulsionar ou agravar as 
desigualdades sociais que, como fatores de risco, a ordem econômica acaba criando.
Em suma, a regra ordena que o legislador, ao produzir a norma de custeio, atue com o propósito indireto de 
reduzir as desigualdades, mediante a prudente e adequada repartição dos encargos sociais.
Ao definir o desenho genérico das fontes de recursos para a seguridade social, o constituinte já tratou de pôr 
em evidência como entende que pode ser concretizada a equidade.
Determina o art. 194, par. único, em seu inciso VI que há de existir: diversidade da base de financiamento.
Esse princípio pode ser observado sob dois ângulos: o objetivo e o subjetivo.
Do ponto de vista objetivo, o comando exige diversificação dos fatos que gerarão contribuições sociais.
Em perspectiva subjetiva, a regra exige consideração das pessoas naturais ou jurídicas que verterão 
contribuições.
Queremos notar que a característica da regra é sua maior abertura, quando comparada ao esquema de 
financiamento previdenciário que vigorou, entre nós, desde a Constituição de 1934.
No entanto, ao prever e regular grupos e casos onde a incidência ocorrerá, o constituinte restringiu o âmbito 
de incidência, pondo em risco a expansão do sistema.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Resta, de todo modo, ao legislador complementar a faculdade para explorar e identificar, com base no art. 
195, § 4º, combinado com o art. 154, I, da Constituição, outros sinais de riqueza que poderão ensejar a 
cobrança de novas contribuições sociais, a fim de que fique garantida a manutenção ou expansão da 
seguridade social.
Em outra ordem de idéias, mas dentro do tema dos recursos financeiros, cumpre considerar que a 
manutenção das atividades da seguridade social, exige receitas obtidas mediante fontes básicas de custeio 
que são, na esfera pública, as contribuições sociais e as receitas orçamentárias das diferentes pessoas 
políticas. 
A previsibilidade dessas receitas é elemento indispensável para que o sistema tenha preservado, em caráter 
permanente, como exigem os artigos 40 e 201, da Constituição, o equilíbrio financeiro e atuarial. 
A contribuição dos empregadores incidirá sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, sobre 
o faturamento e sobre o lucro.
O importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar, também é chamado a verter o 
seu tributo social. 
Os trabalhadores contribuem com base na respectiva remuneração ou com base no resultado da 
comercialização da respectiva produção.
Remanescente atual das antigas cotas de previdência é prevista, ainda, a contribuição sobre a receita de 
concursos de prognósticos, incidente sobre loterias, jogos e apostas.
Ainda que sob argumentos os mais meritórios, todo e qualquer desvio dos recursos da contribuição sobre a 
receita de concursos de prognósticos afronta a destinação constitucional desses valores.
Não convivem com o sistema, pois, o desvio de recursos para o programa de crédito educativo (art. 26 da Lei 
n. 8.212, de 1991, com a redação dada pela Lei n. 8.436, de junho de 1992); a verba destinada ao Fundo 
Penitenciário Nacional (Lei Complementar n.79, de janeiro de 1994, art. 2o, inciso VIII) e a receita líquida da 
loteria esportiva destinada à Federação Nacional das APAE'S (Lei n. 9.092, de setembro de 1995). 
Conquanto esta última se refira a uma atividade compreendida no universo da seguridade social a proteção 
da pessoa portadora de deficiência há modelo sistemático de procedimento para a destinação de recursos 
da seguridade social para quaisquer fins. É a via orçamentária já referida aqui, a exigir que todos os recursos 
da seguridade social integrem o orçamento especifico e sejam, de modo integrado, distribuídos pelo colégio 
gestor na proposta orçamentária a ser submetida ao Poder Legislativo.
Já o conjunto da sociedade verte recursos, de modo direto, da contribuição provisória sobre movimentação 
financeira e, de modo indireto, através das transferências orçamentárias a serem operadas pelas entidades 
federativas do país: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Estes, porém, só estão obrigados, nos termos do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 
a contribuir com percentuais fixos de seus orçamentos para o setor de saúde (percentuais que variam de 5% a 
15%, conforme o nível institucional em que se situa a pessoa política).
No entanto, a falta de compromisso com as verbas a serem vertidas aos programas de assistência social 
impede que outro dos objetivos fundamentais da Constituição (a erradicação da pobreza e da 
marginalização) venha a se concretizar em breve tempo.
Naturalmente, outras contribuições poderão ser instituídas nos termos do estabelecido no art. 195 da 
Constituiçãode outubro de 1988.
Em outra abordagem inovadora, conforme a definição estampada no seu preâmbulo, a Constituição define 
o Brasil como Estado Democrático de Direito.
Essa vontade, expressa no art. 1º da Lei Magna, é parte do arcabouço normativo e exige integração com 
outras regras capazes de configurar a respectiva concretização.
Eis a função que cabe ao derradeiro princípio da seguridade social, grafado no parágrafo único, inciso VII, 
do art. 194 da Lei Maior: completar a definição constitucional do que se entende por Estado Democrático de 
Direito.
Na parte social do Estado Democrático de Direito, é dizer, no setor do Estado brasileiro que irá tocar a 
seguridade social, deve imperar o: caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do 
governo. 
Aponta MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA as raízes históricas que levaram a emissão desse 
comando.
Merecem ser consideradas, por igual, as normas de direito internacional que, ao criarem a Organização 
Internacional do Trabalho, predefiniram e conformaram o protótipo da legislação social dos diferentes 
países membros.
É claro que, em setor no qual o futuro dos trabalhadores, empresários e aposentados está sendo decidido, a 
presença dos mesmos se coloca como exigência democrática fundamental.
A fim de dar consistência prática à estrutura que idealizou, permitindo que a mesma se aproxime dos 
destinatários das medidas de proteção social, o constituinte determinou a descentralização da gestão da 
seguridade social.
A descentralização transfere para a periferia do sistema o poder de decisão, permitindo que os conselhos 
estaduais e municipais discutam e proponham - a partir da situação local, sempre peculiar, da necessidade 
particular daquela população assistida - diretivas e planos de ação.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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É o que leciona MICHEL TEMER:
"A descentralização administrativa implica, pois, na criação de novos centros dotados de capacidade, os 
quais agem e deliberam em nome próprio." 
De ordem que a descentralização também adjudica a execução do plano de proteção, que consiste na 
prestação dos benefícios e dos serviços; na implementação de programas de saúde e de assistência social e 
dos projetos de enfrentamento da pobreza, aos órgãos locais.
Rebela-se, porém, contra referida diretriz a Medida Provisória n. 2.216-37, de agosto de 2001.
Com efeito, sem maiores explicações, o art. 7o da Lei n. 8.213, de julho de 1991, que instituíra os Conselhos 
Estaduais e Municipais da Previdência Social, é revogado.
Trata-se de manifesta afronta ao propósito descentralizador engendrado pelo constituinte.
MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA, Um pouco da história da Previdência Social. O 
Conselho Nacional do Trabalho, suas origens, in Revista de Previdência Social n.º 90, p. 269.
MICHEL TEMER, Território Federal nas Constituições Brasileiras", São Paulo, RT - EDUC, 1976, p. 58.
É essa, em apertada síntese, a estrutura em que se assenta o edifício da seguridade social, como concebido 
pelo constituinte pátrio.
É importante salientar quando se cogita dos recursos da seguridade social que o constituinte, ainda que 
tenha catalogado como primeiro dos objetivos do sistema o da universalidade da cobertura e do 
atendimento (art.194, par. Único, I), não universalizou o modo de financiamento. 
Essa universalização consagraria o modo indireto de financiamento, mediante o qual as receitas de 
seguridade social são hauridas do orçamento geral do Estado, que é constituído de tributos vertidos por toda 
a sociedade.
De outra parte, o custeio do sistema previdenciário é motivo de preocupação permanente do legislador.
A Constituição estabelece dispositivo que, pelo seu alcance, merece transcrição. Trata-se do § 5º do art. 
195, que assim se encontra grafado:
Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a 
correspondente fonte de custeio total.
Temos considerado que essa diretriz, que denominamos regra da contrapartida, desvela a preocupação do 
legislador constituinte, vedando a criação de benefícios ou serviços sem previsão da fonte de custeio, com o 
equilíbrio financeiro do sistema de proteção social.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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É notória a crise do sistema, que antecede a atual estrutura constitucional dos programas. 
A norma limita o agir do legislador ordinário, vedando a imposição de ainda maiores ônus ao sistema 
mediante criação, majoração ou extensão de benefícios ou serviços. Só com a concomitante previsão da 
fonte de custeio é que se pode cogitar de novas prestações.
É até certo ponto paradoxal que a seguridade social brasileira, ainda tão deficiente e repleta de lacunas, não 
possa desenvolver aperfeiçoada linha de benefícios ou criar serviços sociais mais modernos.
Cf. o nosso: A Seguridade Social na Constituição de 1988, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989, 
p. 68.
Sobre as causas e as razões da crise vide CELSO BARROSO LEITE, A Crise da Previdência Social, 
ZAHAR, Rio de Janeiro, 1981 e RIO NOGUEIRA, A Crise Moral e Financeira da Previdência Social, 
DIFEL, São Paulo, 1985.
Para resolver este paradoxo é preciso ressaltar que as deficiências do sistema não se encontram no elenco 
dos benefícios ou dos serviços - que se ajustam ao modelo internacional estampado na Norma Mínima de 
1952 - mas em incompreensíveis distorções de tratamento fiscal que impedem a redução de desigualdades 
econômicas e sociais.
A contribuição social dos trabalhadores não respeita a eqüidade no custeio, cuja implementação exige 
progressivas alíquotas incidentes não apenas sobre valores qualificados como salários de contribuição e sim 
sobre todas as verbas percebidas pelos segurados. Com tal configuração, o modo de financiamento 
resultaria desgarrado das estruturas primitivas do seguro e imporia a cooperação de todos em prol do bem 
comum.
A contribuição dos empregadores, para respeitar a eqüidade no custeio, deve guardar intimidade com o 
risco social inerente à atividade econômica do contribuinte. 
Incidindo com maior intensidade sobre aqueles setores de atividades que provocam maior situação de risco, 
a contribuição definiria melhor as responsabilidades sociais pelo financiamento do sistema.
É, aliás, o que determina § 9º do art. 195 da Constituição, acrescentado pela Emenda n. 20/98, ao 
comandar:
§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo 
diferenciadas, em razão da atividade econômica ou de utilização intensiva de mão de obra.
O § 4º do art. 239, da Constituição, em preceito que se relaciona com o adrede transcrito, também 
estabelece:
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"Proibida a reprodução total ou parcial,por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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§ 4º O financiamento do seguro-desemprego receberá uma contribuição adicional da empresa cujo índice 
de rotatividade da força de trabalho superar o índice médio de rotatividade do setor, na forma estabelecida 
por lei.
Quanto maior o risco, maior a alíquota!
Eis a diretriz constitucional que deve se concretizar em cada contribuição do empregador, a fim de tornar 
mais conformes com a equidade as bases de financiamento do sistema.
A Norma Mínima, denominação pela qual é conhecida a Convenção n. 102, de 1952, estabelecida 
pela Organização Internacional do Trabalho, estabelece o quadro referencial das prestações que 
qualquer sistema deve oferecer para poder classificar-se como sendo de seguridade social. 
Em atenção ao perfeito funcionamento do plano de proteção constitucional, o sistema não pode subtrair-se 
a certas regras.
Segundo a estrutura interna que lhe dá suporte, só pode o plano de proteção buscar suas bases de 
financiamento sem se valer de certa construção lógica.
Atentando para a construção lógica do chamado "modus tollens" percebe-se que: dado um condicional [se p 
então q], a negação do conseqüente [q] leva a negar também o antecedente [p].
A regra da contrapartida se ajusta a esse esquema lógico, condição sem a qual o sistema não pode funcionar 
com equilíbrio.
É que, se o esquema engendrado pelo § 5º, do art. 195 da Constituição, não admite a criação de nenhum 
beneficio sem a correspondente fonte de custeio total, por simples aplicação do modo tollens deve carregar 
consigo a conseqüência natural de que posta a fonte de custeio, já está criado o beneficio.
Assim agiu o constituinte ao definir, de modo especifico, a fonte de custeio do programa do seguro-
desemprego e do abono anual, que será a massa de recursos do antigo fundo PIS/PASEP, oportunamente 
transformado em Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT.
Resultou configurada, ainda que de maneira latente, a estrutura de financiamento dos demais programas de 
seguridade social.
Deveras, prestigiou as bases de financiamento já existentes (as contribuições de trabalhadores e de 
empregadores sobre os salários e a contribuição sobre a receita de concursos de prognósticos) pressupondo 
que as mesmas eram até então suficientes para a sustentação financeira do plano de proteção até então 
vigente. E, consciente, de estar redefinindo a proteção social brasileira e implementando a universalidade, 
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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tratou de estabelecer, de pronto, novas bases de financiamento para o sistema.
Considerou, aliás, que essas bases poderiam se revelar insuficientes para a manutenção e expansão da 
seguridade social, permitindo que outras fontes, de futuro, e com observância da contrapartida, fossem 
constituídas (art. 195, § 4º, da Lei Fundamental). 
 Recordando a dinâmica própria da lógica, esclarece o Professor LOURIVAL VILANOVA que” a 
norma mesma, é o Direito positivo que institui o relacionamento entre o descritor (hipótese) e o 
prescritor (tese). Agora, uma vez posta a relação, uma vez normativamente constituída, a relação-
de-implicação, como relação lógico-formal, obedece às leis lógicas. Assim, se se dá a hipótese, 
segue-se a conseqüência; se não se dá a conseqüência, necessariamente não se dá a hipótese ( "se 
p, então q, "se não-q, então não-p")." (in "As Estruturas Lógicas e o Sistema do Direito Positivo", São 
Paulo, Revista dos Tribunais, 1977, p. 53).
Isto serve para mostrar que a mecânica do financiamento do sistema, bem definida, permitiria o imediato 
implemento das prestações, em conformidade com o modelo constitucional da seguridade social.
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