8-1 CONTRATOS

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PREPARATÓRIO PARA OAB
Professor: Dr. Carlos Toledo
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO
Capítulo 8 Aula 1 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Coordenação: Dr. Carlos Toledo
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Contratos Administrativos
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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CARACTERÍSTICAS DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
A Administração possui contratos que fogem ao tratamento dado pelas normas do direito privado, razão 
pela qual estudamos esse tema no Direito Administrativo, chamando esses contratos de contratos 
administrativos.
Basicamente, são características dos contratos administrativos: 
- Uma das partes contratantes é a Administração Pública.
- O regime jurídico é de direito público, com prerrogativas especiais para a Administração (cláusulas 
exorbitantes).
- Ao contratante particular é garantido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Observe que não basta que um contrato seja firmado pela Administração para que seja considerado 
contrato administrativo. Há contratos em que a Administração é parte, mas que são regidos 
predominantemente pelas normas do direito privado, por exemplo, os contratos de seguro, de 
financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário (vide art. 62, § 3º, I da Lei 8.666/93 Lei de 
Licitações e Contratos).
Para que seja considerado contrato administrativo, é necessário que o ajuste seja regido predominantemente 
pelas regras do direito público. Esse regime especial se caracteriza pela existência das chamadas cláusulas 
exorbitantes, que sempre devem estar presentes nos contratos administrativos. 
A própria Lei 8.666/93 enumera essas cláusulas, em seu art. 58:
 
"Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em 
relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os 
direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no Inciso I do art. 79 desta Lei; 
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços 
vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas 
contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Aula 1
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Observe que em contratos de natureza privada, esses poderes não existem ou existem de forma muito mais 
limitada, sendo que o particular geralmente precisa acionar o Poder Judiciário para fazer valer os seus 
direitos contratuais. A Administração, ao contrário, está dotada aqui daquele poder de auto-
executoriedade, já explicado neste curso.
Essas cláusulas são plenamente legais e são imprescindíveis, pois servem para garantir a satisfação do 
interesse público, que deve preponderar sobre o interesse particular; no caso, o interesse do particular 
contratado. 
Como contrapartida dessas cláusulas exorbitantes, a Administração deve manter o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato, visto que, ao apresentar sua proposta, o contratado tinha uma determinada 
expectativa econômica relativa à contratação. (Vide art. 58, §§ 1º e 2º) 
CONCEITO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Contrato administrativo é o ajuste entre a Administração Pública e o particular, dotado de cláusulas que 
estabelecem prerrogativas à Administração, que poderá, nos termos da lei, alterar unilateralmente a 
vigência e a prestação do objeto contratual, garantidos os direitos patrimoniais do contratado.
FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO: CONVOCAÇÃO DO INTERESSADO
Para a formalização do contrato, a Administração deverá convocar o licitante vencedor para a assinatura do 
instrumento contratual, no prazo que já tenha sido fixado, no edital da licitação (art. 64 da Lei 8.666/93). A 
Administração poderá até conceder uma prorrogação desse prazo, pelo mesmo tempo do prazo inicial, se o 
interessado solicitar. 
Se o interessado não comparecer no prazo fixado, ele decai, isto é, perde o direito de celebrar o contrato 
com a Administração e sofrerá as sanções previstas no edital e na lei, como a aplicação de multa e de 
suspensão da participação em outras licitações (vide arts. 81 e 87 da Lei n.º 8.666/93).
Nessa hipótese, a Administração pode chamar os demais colocados, conforme a ordem de classificação, 
oferecendo a eles o contrato nas mesmas condições econômicas do contrato que seria firmado com o 
primeiro colocado (vide art. 64, § 2º da Lei 8.666/93). Evidentemente, os demais classificados não são 
obrigados a aceitar essas condições, que não foram objeto de suas propostas. 
Uma exceção: na legislação que criou o pregão (Lei 10.520/2002), a solução foi um pouco diferente. No 
pregão, a lei permite que, em caso de desistência ou não assinatura do contrato, sejam convocados os 
demais classificados, na ordem de classificação, para contratar nos termos de suas respectivas propostas. 
Nesse caso, deve-se considerar que eles estarão obrigados a contratar, visto que foi mantida a oferta que 
fizeram por ocasião da licitação. 
Em todo o caso, o licitante ficará vinculado à sua proposta pelo prazo máximo de sessenta dias contados da 
entrega dos envelopes ou da realização dos lances, se o edital não fixar prazo menor (art. 64, § 3º da Lei 
8.666/93).
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO: ELABORAÇÃO DO INSTRUMENTO CONTRATUAL
Os contratos administrativos, ou melhor dizendo, todo e qualquer contrato feito pela Administração, devem 
ser feitos pela forma escrita. A única exceção são as compras de pequeno valor e de pronta entrega, que 
podem ser feitas de forma verbal (vide art. 60, Parágrafo Único da Lei 8.666/93). 
A lei ainda estabelece que, nos casos de contratações de valor correspondente às modalidades concorrência 
e tomada de preço contratações de valor mais alto, portanto, é obrigatório um termo de contrato, isto é, um 
instrumento que reproduza todas as exigências que constaram do edital de licitação. Para ver o que deve 
constar nesse instrumento contratual, vide o art. 55 da Lei de Licitações.
Nas contratações de menor valor e na compra de bens com entrega imediata que não gere obrigações de 
garantia e assistência técnica, a lei permite a substituição por outras documentações escritas, porém menos 
formais, como a carta-contrato, a nota de empenho, a autorização de compra ou a ordem de execução de 
serviço (art. 62 da Lei 8.666/93).
O importante a ressaltar é que seja qual for a forma do contrato, se ele foi precedido de uma licitação, o seu 
conteúdo está duplamente vinculado:
- vinculado ao edital da licitação
- vinculado à proposta oferecida pela licitante-vencedor
(vide art. 54, § 1º da Lei de Licitações)
Se não houver respeito às regras do edital e aos termos da proposta, por ocasião da formalização do 
contrato, isso levará à nulidade do mesmo.
A DURAÇÃO DO CONTRATO
Entre as leis que restringem a liberdade da Administração está a lei orçamentária, que estabelece o que pode 
ser gasto a cada exercício financeiro, período que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro (vide art. 167, da 
CF/88).
Por esta razão, os contratosfirmados pela Administração têm a sua duração limitada à vigência dos créditos 
orçamentários, isto é, até o final do exercício. 
Há porém, exceções admitidas na lei, em razão da evidente necessidade de duração maior do contrato: 
- a realização de projetos previstos no Plano Plurianual;
- a prestação de serviços de natureza contínua limitados a 60 (sessenta) meses;
- a locação de equipamentos e utilização de programas de informática - limitados a 48 (quarenta e oito) 
meses. 
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violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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ALTERAÇÃO UNILATERAL DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Aqui está o ponto mais característico dos contratos administrativos: a mutabilidade de suas cláusulas, em 
razão das necessidades da Administração Pública, o que o distingue dos contratos de natureza privada.
O contratado é obrigado a aceitar essas alterações, por força do que dispõe a lei. Ao formular a proposta ele 
certamente está ciente dessa exigência. 
Há dois tipos de modificação, a qualitativa e a quantitativa:
Na alteração qualitativa, constata-se uma necessidade que antes não se conhecia, e que obriga a 
Administração a alterar o projeto ou as especificações técnicas do objeto, para melhor adequação do 
resultado final. 
Já a alteração quantitativa decorre também de uma necessidade posterior à contratação, no sentido de 
reduzir ou aumentar o objeto do contrato. Por exemplo, a Administração contratou o fornecimento de mil 
cadeiras, mas percebeu que haveria necessidade de mais cadeiras, em razão de aumento inesperado do 
número de matrículas. Porém, há limites para esse aumento ou diminuição: 
Limites para alteração qualitativa.
- Acréscimos: 
- até 25% do valor do contrato em caso de obras, serviços e compras
- até 50% do valor do contrato no caso de reforma de edifício ou equipamentos
- Supressões:
- até 25% do valor do contrato em todos os casos
Um detalhe importante: esses limites somente valem para as alterações quantitativas. Se a alteração foi 
baseada numa necessidade qualitativa a alteração do projeto ou das especificações técnicas não há limites 
legais para o acréscimo do valor. Isso faz com que, em determinados casos, haja um grande aumento no 
valor inicialmente estimado no contrato, o que é matéria de constantes polêmicas no noticiário político.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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TIPO DE
ALTERAÇÃO
UNILATERAL
PREVISÃO LEGAL JUSTIFICATIVA
Qualitativa Art. 65, I, alínea “a” Necessidade de modificação do projeto
ou das especificações para melhor
adequação técnica aos seus objetivos
Quantitativa Art. 65, I, alínea “b” Necessidade de modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo
ou diminuição quantitativa de seu objeto,
nos limites permitidos pela lei.
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"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
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ALTERAÇÃO BILATERAL DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A alteração dos contratos também pode ocorrer por acordo entre a Administração e o contratado. O art. 65, 
a lei lista as hipóteses de alteração por acordo entre as partes, que aqui simplificamos:
Hipóteses de alteração bilateral:
- para substituição de garantias;
- para modificação do regime de execução da obra ou serviço ou do modo de fornecimento;
- para modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes;
Como se pode observar, são situações que não diferem muito das que ocorrem nos contratos privados, em 
que as partes sentam à mesa para fazer ajustes na execução contratual.
Mas existe uma última hipótese, além das já citadas, que merece nossa especial atenção: é a chamada 
revisão do equilíbrio econômico financeiro do contrato.
REVISÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
A possibilidade dessa revisão é a compensação de todas as prerrogativas que a Administração tem no 
contrato.
Como já vimos, a Administração pode alterar unilateralmente o contrato, impondo mais encargos para o 
contratado, sempre no interesse da própria Administração. Além disso também há situações inesperadas, 
que podem vir a aumentar o sacrifício do contratado na prestação a que ele está obrigado e já vimos que ele 
não pode deixar de cumprir as suas obrigações, sob pena de sofrer penalidades aplicadas pela 
Administração.
Em razão dessas circunstâncias a lei estabeleceu que o contrato pode ser alterado pelas partes para 
restabelecer a relação que foi inicialmente pactuada entre os encargos do contratado e a retribuição da 
Administração. Essa revisão busca garantir "a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, 
objetivando a manutenção do equilibrio econômico-financeiro inicial do contrato". (art. 65, II, d)
Vejamos quais as hipóteses que justificam essa revisão: 
Hipóteses que tornam necessária a revisão do equilibro econômico-financeiro do contrato
a) alteração unilateral do contrato pela Administração;
b)situações baseadas na teoria do fato do príncipe; 
c) situações baseadas na teoria da imprevisão (álea econômica extraordinária, caso fortuito e força maior e 
sujeições imprevistas). 
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Vejamos cada uma: 
a) Alteração unilateral do contrato: a alteração quantitativa ou qualitativa que gere maiores encargos ao 
contratado obriga, obviamente, à revisão do valor a ser pago a ele; 
b) Fato do príncipe: situação em que a Administração, por outras atitudes e decisões que venha a tomar, não 
na qualidade de contratante, acaba por interferir na economia do contrato. Por exemplo, quando a 
Administração aumenta o valor do tributo incidente sobre o bem ou serviço contratado.
c) Teoria da imprevisão: "são fatos imprevisíveis ou, embora previsíveis, porém, de conseqüências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado" (art. 65, II, "d" da Lei 8.666/93). Entre 
esses, estão a força maior e o caso fortuito, definidos pelo Código Civil (art. 393). Também há a chamada 
álea econômica extraordinária, que é o fato de natureza econômica igualmente imprevisível e grave, que 
foge do risco ordinário, a que todo o empresário está sujeito. E por último, as sujeições imprevistas, que são 
obstáculos que não eram previstos e que são contornáveis, mas que geram maior custo para a execução do 
contrato.
Resumindo, em todas essa hipóteses há necessidade de se rever as cláusulas econômicas do contrato, pois a 
Administração deve assumir os riscos dessas situações imprevisíveis e extraordinárias ou que foram causadas 
por ela mesma. Se ela não concordar com essa revisão, ou oferecer menos do que o contratado espera 
como compensação de seus encargos econômicos, ele deverá ir à Justiça, pleitear ao Judiciário a reparação 
desse ônus que a Administração está se recusando a assumir.
Um último esclarecimento: a revisão do equilíbrio econômico-financeiro não é o mesmo que reajuste do 
contrato. O reajuste anual nos contratos de duração prolongada é cláusula comum e visa apenas 
compensar o desgaste da moeda, não havendo necessidadede qualquer alteração contratual para que o 
reajuste seja efetivado.
RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Segundo o art. 79 da Lei de Licitações, a rescisão pode assumir as seguintes formas:
"Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:
I - determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos enumerados nos incisos I a XII e XVII 
do artigo anterior;
II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitação, desde que haja 
conveniência para a Administração;
III - judicial, nos termos da legislação; 
Veja que no primeiro caso, é a Administração que determina a rescisão do contrato, unilateralmente. O 
particular, inversamente, para rescindir o contrato e liberar-se de suas obrigações, deverá ajuizar uma ação 
para esse fim é justamente a rescisão judicial, prevista no Inciso III do art. 79. 
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O art. 78 da lei prevê as causas de rescisão, que aqui subdividimos, para melhor compreensão, dando 
alguns exemplos:
A) Causas atribuíveis ao contratado: 
 - o não cumprimento ou o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou 
prazos;
- o atraso ou paralisação sem justa causa da obra, serviço ou fornecimento;
- a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;
- a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;
- a transferência do contrato ou subcontratação irregular, bem como a alteração societária vedada no 
contrato ou que possa prejudicar a execução contratual.
Para essas situações, algumas das previstas no art. 78, a lei permite que a Administração rescinda 
unilateralmente o contrato, e mais, aplique sanções contra a contratado (vide o que diz o art. 80 da Lei de 
Licitações).
B) Causas atribuíveis à Administração: 
- razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela 
máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante;
- a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor 
inicial do contrato além do limite permitido na Lei de Licitações; 
- a suspensão da execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) 
dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra;
- o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração ao contratado, salvo em 
caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra
- a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou 
fornecimento, nos prazos contratuais;
Todas decorrem da decisão ou da omissão da Administração e, em todas elas, o contratado é inocente e 
geralmente prejudicado pela atitude da contratante. 
Observe também que nas hipóteses de suspensão do contrato por ordem da Administração e de atraso nos 
pagamentos pela Administração, o contratado é obrigado a suportar a mora da Administração por um 
determinado período. Isso é bem diferente do que ocorre na esfera privada, onde vige um princípio chamado 
de "exceção do contrato não cumprido" (exceptio non adimpleti contractus), pelo qual uma parte não pode 
exigir a prestação de outra, sem que cumpra a sua parte no contrato. 
C) Causas alheias às partes
- a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução do 
contrato.
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violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Podemos observar que, tanto nas situações causadas pela Administração, quanto nas decorrentes de 
eventos alheios às partes, o caso fortuito e a coisa maior, o contratado está inocente, isto é, ele não teve 
culpa na rescisão desse contrato.
Por essa razão, a lei estabelece direitos para o contratado, quando a rescisão não se deve à sua atitude:
- ao ressarcimento dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido
- à devolução de garantia;
- aos pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;
- e ao pagamento do custo da desmobilização.
A ANULAÇÃO DO CONTRATO
Além da rescisão, o contrato também pode vir a ser extinto por força da anulação, seja pela Administração, 
seja por uma decisão judicial. A anulação é uma necessidade decorrente de um vício na formação do 
contrato. 
A anulação, ao contrário da rescisão, opera retroativamente, desconstituindo os efeitos jurídicos que o 
contrato já produziu (vide art. 59 da Lei 8.666/93). Porém aquele que, de boa fé, assinou o contrato e já 
cumpriu suas obrigações contratuais deverá ser indenizado por tudo o que ele executou até a data da 
anulação, além de outros prejuízos que ele venha a comprovar pela interrupção da execução do contrato.