A maior rede de estudos do Brasil

Grátis
112 pág.
WL-OO-Apostila-01-Direito Administrativo-04

Pré-visualização | Página 16 de 37

Público presta por seus próprios 
órgãos em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Em tais casos o Estado é, ao 
mesmo tempo, titular e prestador do serviço, que permanece integrado na agora 
denominada Administração direta (Dec.-lei 200/67, art. 4º, I) 
 Serviço descentralizado é todo aquele em que o Poder Público 
transfere sua titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação, a 
autarquias, entidades paraestatais, empresas privadas ou particulares individualmente. Há 
outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço 
público ou de utilidade pública; há delegação quando o Estado transfere, por contrato 
(concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do 
serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas 
condições regulamentares e sob controle estatal. 
 A distinção entre serviço outorgado e serviço delegado é 
fundamental, porque aquele é transferido por lei e só por lei pode ser retirado ou 
modificado, e este tem apenas sua execução transpassada a terceiro, por ato administrativo 
(bilateral ou unilateral), pelo quê pode ser revogado, modificado e anulado, como o são os 
atos dessa natureza. A delegação é menos que outorga, porque esta traz uma presunção de 
definitividade e aquela de transitoriedade, razão pela qual os serviços outorgados o são, 
normalmente, por tempo indeterminado e os delegados por prazo certo, para que ao seu 
término retornem ao delegante. Mas em ambas as hipóteses o serviço continua sendo 
público ou de utilidade pública, apenas descentralizado, contudo, sempre sujeito aos 
requisitos originários e sob regulamentação e controle do Poder Público que os 
descentralizou. 
 A descentralização pode ser territorial ou geográfica (da União aos 
Estados-membros e destes aos Municípios) ou institucional, que é a que se opera com a 
transferência do serviço ou simplesmente de sua execução da entidade estatal para suas 
autarquias, entes paraestatais e delegados particulares. 
 Serviço desconcentrado é todo aquele que a Administração executa 
centralizadamente, mas o distribui entre vários órgãos da mesma entidade, para facilitar sua 
realização e obtenção pelos usuários. A desconcentração é uma técnica administrativa de 
simplificação e aceleração do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da 
descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente na retirada do serviço 
dentro de uma entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e 
autonomia. 
 Os serviços centralizados, descentralizados ou desconcentrados 
admitem execução direta ou indireta, porque isto diz respeito a sua implantação e operação, 
e não a quem tem a responsabilidade pela sua prestação ao usuário. Impõe, portanto, 
distinguir prestação centralizada, descentralizada ou desconcentrada do serviço, de 
execução direta ou indireta desse mesmo serviço. 
 Execução direta do serviço é a realizada pelos próprios meios da 
pessoa responsável pela sua prestação ao público, seja esta pessoa estatal, autárquica, 
paraestatal, empresa privada ou particular. Considera-se serviço em execução direta sempre 
que o encarregado de seu oferecimento ao público o realiza pessoalmente, ou por seus 
órgãos, ou por seus prepostos (não por terceiros contratantes). Para essa execução não há 
normas especiais, senão aquelas mesmas constantes da lei instituidora do serviço, ou 
consubstanciadora da outorga, ou autorizadora da delegação a quem vai prestá-lo aos 
usuários. 
 Execução indireta do serviço é a que o responsável pela sua prestação 
aos usuários comete a terceiros para realizá-lo nas condições regulamentares. Serviço 
próprio ou delegado, feito por outrem, é execução indireta. Portanto, quer a Administração 
direta, quer a Administração indireta (autarquias, empresas públicas e sociedades de 
economia mista) como, também, os entes de cooperação (fundações, serviços sociais 
autônomos etc.), ou as empresas privadas e particulares que receberem serviços públicos ou 
de utilidade pública para prestar aos destinatários, podem, em certos casos, executar 
indiretamente o serviço, contratando-o (não delegando) com terceiros. 
 A possibilidade de execução indireta depende, entretanto, da natureza 
do serviço, pois alguns existem que não admitem substituição do executor, como, p. ex., os 
de polícia, e para outros a própria outorga ou delegação proíbe o traspasse da execução. 
Mas o que se deseja acentuar é que a execução indireta é meio de realização do serviço, que 
tanto pode ser empregado pelo Estado como por aqueles a quem ele transferiu o serviço ou 
sua prestação aos usuários, observando-se, ainda, que execução indireta não se confunde 
com prestação descentralizada, desconcentrada e centralizada de serviço, que se referem à 
forma de prestação desse mesmo serviço, e não ao meio de sua execução. 
 Feitas essas considerações de ordem geral, vejamos, agora, as formas 
descentralizadas de prestação de serviços públicos e de utilidade pública, que se outorgam 
às autarquias e entidades paraestatais, ou se delegam a concessionários, permissionários e 
autorizatários, ou se executam por acordos sob a modalidade de convênios e consórcios 
administrativos. 
 Autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei 
específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e 
atribuições estatais específicas. São entes autônomos, mas não são autonomias. 
Inconfundível é autonomia com autarquia: aquela legisla para si; esta administra-se a si 
própria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou. 
 O conceito de autarquia é meramente administrativo; o de autonomia 
é precipuamente político. Daí estarem as autarquias sujeitas ao controle da entidade estatal 
a que pertencem, enquanto as autonomias permanecem livres desse controle e só adstritas à 
atuação política das entidades maiores a que se vinculam, como ocorre com os Municípios 
brasileiros (autonomias), em relação aos Estados-membros e à União. 
 A autarquia é forma de descentralização administrativa, através da 
personificação de um serviço retirado da Administração centralizada. Por essa razão, à 
autarquia só deve ser outorgado serviço público típico, e não atividades industriais ou 
econômicas, ainda que de interesse coletivo. Para estas, a solução correta é a delegação a 
organizações particulares ou a entidades paraestatais (empresa pública, sociedade de 
economia mista e outras). Por isso, importa distinguir autarquia de entidade paraestatal. 
 Autarquia é pessoa jurídica de Direito Público, com função pública 
própria e típica, outorgada pelo Estado; entidade paraestatal é pessoa jurídica de Direito 
Privado, com função pública atípica, delegada pelo Estado. A autarquia integra o 
organismo estatal; a entidade paraestatal justapõe-se ao Estado, sem com ele se identificar. 
Aquela é intra-estatal; esta é extra-estatal. A autarquia está no Estado; o ente paraestatal 
situa-se fora do Estado, ao lado do Estado, paralelamente ao Estado, como indica o próprio 
étimo da palavra paraestatal. Isto explica por que os privilégios administrativos (não os 
políticos) do Estado se transmitem natural e institucionalmente às autarquias, sem 
beneficiar as entidades paraestatais, senão quando lhes são atribuídos por lei especial. E, 
por fim, assinale-se esta diferença: a personalidade da autarquia, por ser de Direito Público, 
nasce com a lei que a institui, independentemente de registro; a personalidade do ente 
paraestatal, por ser de Direito Privado, nasce com o registro de seu estatuto, elaborado 
segundo a lei que autoriza sua criação. 
 A doutrina moderna é concorde no assinalar as características das 
entidades autárquicas, ou seja, a sua criação por lei específica com personalidade de Direito 
Público, patrimônio próprio, capacidade de auto-administração sob controle estatal e 
desempenho de atribuições públicos típicos.