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WL-OO-Apostila-01-Direito Administrativo-04

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sobre o mesmo objeto, mas entre 
autarquias e entidades estatais hão de prevalecer sempre as prerrogativas destas sobre as 
daquelas, por superior na ordem constitucional a posição das entidades político-
administrativas (União, Estados-membros e Municípios) em relação à das entidades 
meramente administrativas (autarquias). Essa realidade jurídica impede que qualquer 
autarquia dispute preferência com as entidades estatais ou a elas se sobreponha em direitos 
e vantagens, ainda que o ente autárquico pertença a uma esfera estatal de grau superior. 
 Controle autárquico é a vigilância, orientação e correção que a 
entidade estatal exerce sobre os atos e a conduta dos dirigentes de suas autarquias. Mas esse 
controle não é pleno, nem ilimitado. É restrito aos atos da administração superior e limitado 
aos termos da lei que o estabelece, para não suprimir a autonomia administrativa dessas 
entidades. 
 Sendo as autarquias serviços públicos descentralizados, 
personalizados e autônomos, não se acham integradas na estrutura orgânica do Executivo, 
nem hierarquizadas a qualquer chefia, mas tão-somente vinculadas à Administração direta, 
compondo, separadamente, a Administração indireta do Estado com outras entidades 
autônomas (fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista). Por 
esse motivo não se sujeitam ao controle hierárquico mas, sim, a um controle diverso, 
finalístico, atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente de mérito, visando 
unicamente a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais, enquadradas no plano 
global da Administração a que se vinculam e fiéis às suas normas regulamentares. É um 
controle de orientação e correção superiores, só apreciando os atos internos e a conduta 
funcional de seus dirigentes em condições especialíssimas, autorizadas por lei. 
 O inegável é que a autonomia administrativa da autarquia é um 
direito subjetivo público, oponível ao próprio Estado quando o infrinja. Diante disto, o 
controle autárquico só é admissível nos estritos limites e para os fins que a lei o estabelecer. 
 Entre nós, o controle das autarquias realiza-se na tríplice linha 
política, administrativa e financeira, mas todos esses controles adstritos aos termos da lei 
que os estabelece. O controle político normalmente se faz pela nomeação de seus dirigentes 
pelo Executivo; o controle administrativo se exerce através da supervisão ministerial (Dec.-
lei 200/67, art. 26) ou de órgão equivalente no âmbito estadual e municipal, bem como por 
meio de recursos administrativos internos e externos, na forma regulamentar; o controle 
financeiro opera nos moldes da Administração direta, inclusive prestação de contas ao 
tribunal competente, por expressa determinação constitucional (art. 71, II). 
 O afastamento dos dirigentes de autarquia é admissível nos casos 
regulamentares ou, na omissão, quando sua conduta configurar infração penal, ilícito 
administrativo previsto para os servidores públicos ou desmandos na Administração, mas, 
ainda aqui, a intervenção estatal deve ser acompanhada de processo adequado à apuração 
das responsabilidades funcionais. 
 Pela Lei 8.429, de 2.6.92, a posse e o exercício de agente público 
autárquico, de fundação pública e de paraestatal ficam condicionados à apresentação de 
declaração de bens, a fim de ser arquivada no Serviço de Pessoal competente (art. 13). 
 Algumas leis, a exemplo da Lei 5.540/68, que dispõe sobre a 
organização do ensino superior, referem-se a autarquias de regime especial, sem definir seu 
conteúdo. Diante dessa imprecisão conceitual, é de se dizer que autarquia de regime 
especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua 
autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos 
constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública. 
 O que posiciona a autarquia como de regime especial são as regalias 
que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades específicas, 
observadas as restrições constitucionais. Assim, são consideradas autarquias de regime 
especial o Banco Central do Brasil (Lei 4.595/64), a Comissão Nacional de Energia 
Nuclear (Lei 4.118/62), a Universidade de São Paulo (Dec.-lei 13.855/44 e Decs. 52.326/69 
e 52.906/72), dentre outras que ostentam características próprias na sua organização, 
direção, operacionalidade e gestão de seus bens e serviços. 
 As fundações, como “universalidade de bens personalizada, em 
atenção ao fim, que lhe dá unidade”, ou como “um patrimônio transfigurado pela idéia, que 
o põe ao serviço de um fim determinado”, sempre estiveram nos domínios do Direito Civil, 
sendo consideradas pessoas jurídicas de Direito Privado. 
 Ultimamente, porém, pelo fato de o Poder Público vir instituindo 
fundações para prossecução de objetivos de interesse coletivo, educação, ensino, pesquisa, 
assistência social etc. – com a personificação de bens públicos e, em alguns casos, 
fornecendo subsídios orçamentários para sua manutenção, passou-se a atribuir 
personalidade pública a essas entidades, a ponto de a própria Constituição da República de 
1988, encampando a doutrina existente, Ter instituído as denominadas fundações públicas, 
ora chamando-as de “fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público” (arts. 71, II, III 
e IV; 169, parágrafo único; 150, § 2º; 22, XXVII), ora de “fundação pública” (arts. 37, 
XIX, e 19 das “Disposições Transitórias”), ora “fundações mantidas pelo Poder Público” 
(art. 37, XVII), ora, simplesmente, “fundação” (art. 163, II). 
 Com esse tratamento, a Carta da República transformou essas 
fundações em entidades de Direito Público, integrantes da Administração indireta, ao lado 
das autarquias e das entidades paraestatais. 
 As fundações públicas prestam-se, principalmente, à realização de 
atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a 
educação, cultura, pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal. 
 São criadas por lei específica (CF, art. 37, XIX) da entidade matriz e 
estruturadas por decreto, independentemente de qualquer registro. 
 Os contratos celebrados pelas fundações públicas devem ser 
precedidos de licitação, nos termos do art. 37, XXI, da CF de 1988. 
 O orçamento das fundações públicas é formalmente idêntico ao das 
entidades estatais (Lei 4.320/64), devendo-se atender ao disposto no art. 165, § 5º, da CF. 
 Os dirigentes das fundações públicas, quando de Direito Público, são 
investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou o estatuto estabelecer e seu pessoal 
fica sujeito ao regime jurídico único e planos de carreira instituídos pela entidade-matriz 
(CF, art. 39). 
 As proibições de acumulação remunerada de cargo, emprego ou 
função atingem os servidores das fundações públicas, nos expressos termos dos incs. XVI e 
XVII do art. 37 da CF. Também para fins criminais, mandado de segurança e ação popular, 
são eles considerados, respectivamente, “funcionários públicos” (CP, art. 327)e seus 
dirigentes, “autoridades”, no que concerne ao desempenho das funções delegadas (Lei 
1.533/51, art. 1º, § 1º, e Lei 4.717/65, art. 1º). 
 Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja 
criação é autorizada por lei específica (CF, art. 37, XIX e XX), com patrimônio público ou 
misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e 
controle do Estado. Não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas, e 
também não se identificam com as entidades estatais. 
 O paraestatal não é o estatal, nem é o particular; é o meio-termo entre 
o público e o privado. Justapõe-se ao Estado, sem o integrar, como o autárquico, ou alhear-
se, como o particular. Tem personalidade privada, mas realiza atividades de interesse 
público, e, por isso mesmo, os atos de seus dirigentes, revestindo-se de certa autoridade, 
sujeitam-se a mandado de segurança (Lei 1.533/51, art. 1º, § 1º) e a ação