FMU- 7° SEMESTRE- APS de Direito Administrativo

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APS de Direito Administrativo – Leitura e Interpretação de Precedentes Jurisprudenciais – Princípio da Proporcionalidade e Razoabilidade.
FUNDAMENTAÇÃO DOS PRINCIPAIS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O ramo administrativo é submetido aos Princípios Gerais do Direito, no entanto, é norteado principalmente por princípios próprios, sendo eles explícitos, ou seja, aqueles que estão expressos na norma, e os implícitos, os quais não se encontram positivados.
Os princípios explícitos estão previstos no Art. 37, caput, da Constituição Federal, a saber:
Art. 37
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
O princípio da Legalidade consiste na expressa submissão dos atos da Administração Pública às leis, sendo proibida de realizar atos que não estejam previstas nas normas. 
De modo a fundamentar tal princípio, pode-se afirmar que:
Este princípio nasce com o Estado de Direito e constitui um dos seus sustentáculos, uma das principais garantias de respeito ao direito do cidadão, pois a lei estabelece e define os limites da atuação administrativa à medida que a administração pública só pode fazer o que a lei permite. Distingue-se, o Direito Administrativo do Direito Privado, pois nas relações entre particulares o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. (BERWIG, 2019, pg 64)
Por sua vez, o Princípio da Moralidade norteia os atos administrativos para que sejam realizados em conformidade a princípios éticos, sendo fundamentado pelo doutrinador Aldemir Berwig da seguinte maneira:
O referido princípio compreende em seu âmbito os aspectos da lealdade, honestidade e boa-fé, observando-se que segundo estes, a administração deverá proceder em relação aos administrados com sinceridade. (BERWIG, 2019, pg 66)
Outrossim, os Atos Administrativos são norteados pelo Princípio da Impessoalidade, o qual estabelece que as atuações administrativas sejam desconectadas de razões pessoais, eis que visam ao interesse maior, ou seja, da sociedade em geral.
Ainda, é de extrema importância o Princípio da Publicidade, uma vez que determina que o administrador público mantenha transparência de seus atos, de forma que quaisquer pessoas acessem tenham conhecimento do que foi realizado.
No entanto, é indubitável que tal Princípio tenha sua exceção, a qual está prevista no Art. 46 da Lei 9784/99 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, prevendo hipóteses de sigilo para proteção da privacidade, honra e imagem, a saber:
Art. 46. 
Os interessados têm direito à vista do processo e a obter certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e à imagem.
Por fim, o Art. 37, caput da Constituição Federal prevê o Princípio da Eficiência como um norteador da atividade administrativa, de modo a garantir que o administrador busque a melhor forma de satisfação do interesse público, por meio de menor onerosidade e maior celeridade e rendimento de seus atos, podendo afirmar que:
Segundo este princípio, não pode o agente público agir apenas observando a legalidade, mas deve atuar buscando a satisfação do administrado. (BERWIG, 2019, pg 67)
FUNDAMENTAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE
Para a análise dos acórdãos que serão mencionados no presente trabalho, é primordial o apontamento e fundamentação do princípio supracitado, baseado nas definições advindas de diferentes doutrinadores, bem como no Art. 2° da Lei 9.784/99 que regula sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, a saber:
Art. 2°
 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
O Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade citado no Art.2° da mencionada lei limitam o poder discricionário dos atos administrativos, que consiste na liberdade de escolha dentro de limites permitidos em lei, para que, dependendo do caso concreto, a administração pública possa agir conforme conveniência, oportunidade e conteúdo. 
Logo, é indubitável que tais Princípios atuam de maneira a conduzir o agente público a obedecer a critérios razoáveis e aceitáveis ao ponto de vista da sociedade em geral. Dessa forma, é cabível fundamentar a Razoabilidade e Proporcionalidade como subprincípios dentro do tema focado, por serem explícitos e implícitos no sistema e regramento, podendo ser ambos definidos da seguinte maneira:
A proporcionalidade, critério essencial para o correto entendimento da razoabilidade, integra o conjunto interno que informa a matéria, no sentido em que, via extensão e intensidade do ato praticado, ter- se- à a adequação ou não do ato ao interesse público, à legalidade e à finalidade. (HIGA, 2018).
Outrossim, é válido mencionar que para uma parcela de doutrinadores, o Princípio da Proporcionalidade se confunde com o Princípio da Razoabilidade, diferentemente do entendimento do doutrinador Higa anteriormente citado, pois, para tais ilustres estudiosos do Direito, ambos os Princípios possuem a função de contribuir efetivamente para um satisfatório atendimento dos interesses públicos, por meio da limitação da discricionariedade da lei, conforme fundamentação apontada a seguir:
O princípio da proporcionalidade ou razoabilidade apresenta-se como um limite à atuação discricionária do administrador público, pois quando a lei permite-lhe uma margem de liberdade, deverá utilizar-se apenas dos meios necessários para chegar à finalidade de interesse público. (BERWIG, 2019, pg 71).
Ademais, para exemplificar as fundamentações mencionadas anteriormente de maneira prática, pode-se mencionar as possibilidades previstas na Lei 8.112/90 que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, em seu Art.127, as possíveis sanções a funcionários públicos por atos errôneos e prejudicial ao interesse público, a saber:
Art. 127. São penalidades disciplinares:
I - advertência;
II - suspensão;
III - demissão;
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
V - destituição de cargo em comissão;
VI - destituição de função comissionada.
Logo, nota-se que a Lei deixa expresso a possibilidade de sanções que um funcionário público pode enfrentar, sendo norteados, certamente, pela proporcionalidade em relação ao que foi cometido, e razoavelmente limitado a gravidade dos atos.
ANÁLISES JURISPRUDENCIAIS
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE SUPERFATURAMENTO. IMPUTAÇÕES DE DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÕES. MERA ASSINATURA DE CONVÊNIO COM O MINISTÉRIO DA SAÚDE NÃO CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE. REFERÊNCIAS GENÉRICAS AO RELATÓRIO FINAL DA CPMI DAS AMBULÂNCIAS. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS PROBATÓRIOS CONCRETOS DO CASO EM TESTILHA. LICITAÇÕES HOMOLOGADAS PELO VICE-PREFEITO. AUSÊNCIA DE PROVA CONCRETA DE EFETIVA PARTICIPAÇÃO EM ESQUEMA FRAUDULENTO. AUSENTES RAZÕES PARA ACRÉSCIMO DE MULTA CIVIL ÀS PENAS JÁ IMPOSTAS PELA SENTENÇA.
A jurisprudência do C. STJ é assente em afirmar a necessidade de observância aos princípios da razoabilidade de proporcionalidade na aplicação das penalidades previstas na Lei 8.429/92.
(TRF3, Apelação Cível Nº 0002645-76.2009.4.03.6106, Relator: Gab. 09 - Desembargador NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 20/04/2021, 3ª Turma, Data da Publicação 28/04/2021)
O acórdão da ementa acima mencionada trata de uma Apelação Cível de uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de Carlos Eduardo Pignatari, ex-Prefeito de Votuporanga/SP, requerendo a condenação pela prática de atos de improbidade administrativa em decorrência de fraudes em licitação e ressarcimentodos valores para a Administração Pública.
Ocorre que, o Ministério Público requereu em apelação, além do pagamento do ressarcimento pela improbidade administrativa por fraudes em licitações cometidos pelo Ex-Prefeito, o qual foi sentenciado pelo Juíz, também requereu multas exorbitantes de até 100 vezes do valor do dano causado, bem como juros monetários.
No entanto, a turma negou provimento ao apelo do Ministério Público, fundamentando-se no Princípio da Proporcionalidade.
Ao analisar o contexto breve anteriormente descrito, bem como análise do inteiro teor do acórdão, a decisão da 3° turma em negar provimento a apelação do Ministério Público foi justa, uma vez que a cobrança de juros e multas exorbitantes caracterizaria enriquecimento sem causa da Administração Pública, tendo em vista que a quantidade lesada pela improbidade administrativa do Ex-Prefeito retornaria ao controle da Administração Pública por força da Sentença.
Outrossim, para que tais penalidades fossem proporcionais e razoavelmente cabíveis, os atos cometidos pelo ex-prefeito deveriam ter causado danos maiores e estendidos pelo sociedade, bem como ter acarretado o superfaturamento dos valores recebidos pela licitação fraudulenta venda dos veículos e equipamentos, o que de fato não ocorreu, pois, conforme mencionado pelo Relator, as propostas vencedoras apresentaram valores dentro da média de mercado.
Logo, tendo em vista que a Administração Pública busca satisfazer o interesse público, a limitação da discricionariedade das punições foi indubitavelmente importante e bem colocada, pois caracterizaria dano ao ex-prefeito ao invés de penalidade disciplinar, tendo em vista que o valor correto a ser devolvido aos cofres públicos são o que efetivamente foi fraudado, sem multas e correções monetárias, pois tais acréscimos seriam desproporcionais aos danos efetivamente sofridos. 
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. EXCLUSÃO DE CANDIDATO EM INVESTIGAÇÃO SOCIAL.
1. CONTROLE JUDICIAL DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA: INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
2. CONTROVÉRSIA SOBRE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE E DA ISONOMIA: SÚMULAS N. 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL.
3. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
(STF, AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 699.911, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Julgamento: 11/09/2012, Publicação: 26/09/2012, Órgão julgador: Segunda Turma)
O acórdão acima mencionado, trata-se de um Agravo Regimental ao Recurso Extraordinário interposto pelo Estado do Rio de Janeiro, em decorrência de decisão que anulou ato administrativo que eliminou o agravante Erick Antônio De Souza Dionysio do concurso da Polícia Militar do Rio de Janeiro por ter dirigido, quando menor de idade, veículo automotor sem habilitação, sob fundamentação de que a Administração Pública deve utilizar de sua discricionariedade dos atos com proporcionalidade.
É indubitável a violação do Princípio da Proporcionalidade e Razoabilidade no Ato Administrativo do Estado do Rio de Janeiro, tendo em vista que tal infração cometida pelo agravante ocorreu em sua menoridade e, tal ato infracionário de um incapaz ou relativamente incapaz não é o suficiente para o Estado definir uma má Conduta Social do indivíduo que já está em sua idade adulta.
Logo, ao analisar os fatos baseados ao Princípio ora estudado, a decisão da Relatora Carmen Lúcia é justa e bem fundamentada, pois uma infração cometida por um menor de idade não é o suficiente para provar a personalidade e conduta do mesmo indivíduo na fase adulta, fazendo com que, deste modo, a decisão de eliminar o agravante do concurso fosse visto como abuso de autoridade.
EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. UTILIZAÇÃO DO CARGO PARA INDEVIDO PROVEITO PESSOAL E IMPROBIDADE. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA PENA APLICADA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOLO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE COM A VIA MANDAMENTAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
(STF, AG.REG. NO RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 34.170, RELATOR:MIN. LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, Sessão Virtual de 8.5.2020 a 14.5.2020.)
O acórdão ora estudado trata de um Agravo Regimental ao Recurso Ordinário interposto pelo agravante Celso Fernandes De Almeida contra a União, em decorrência de decisão que negou seguimento ao recurso ordinário em mandado de segurança, o qual sentenciou com a declaração, além de outros pontos, sobre a ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade na aplicação da pena de demissão do agravante, o qual teve envolvimento com esquema de entrada ilegal de mercadorias oriundas da Bolívia; posse de veículos clonados; e venda de veículo furtado.
Os argumentos do agravante contra o Processo Administrativo Disciplinar eram de que não haveria comprovação por parte da União a respeito da ciência sobre as irregularidades dos veículos que estavam em sua posse. No entanto, percebe-se que tal argumento não é cabível, uma vez que foi comprovada a propriedade de vários veículos adquiridos ilegalmente por parte do agravante.
Logo, tendo em vista toda a situação mencionada e analisada pela leitura do acórdão, a primeira turma por unanimidade negou provimento ao agravo, tendo em vista que, em decorrência da comprovação da improbidade administrativa realizada pelo agravante, não há de se falar em desproporcionalidade na sanção administrativa em demitir o funcionário público.
Conforme o Art.127 da Lei 8.112/90, a demissão é uma das medidas disciplinares que a Administração Pública poderá utilizar para penalizar atos de improbidade administrativa, e, analisando de forma criteriosa o caso concreto, há de se concordar com a decisão da Primeira Turma, uma vez que o agravante realmente adquiriu veículos automotivos de maneira ilícita, buscando benefício pessoal em detrimento do interesse público.
Portanto, no caso concreto não houve ofensa ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade na medida disciplinar da Administração Pública.
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - AGENTE DE SEGURANÇA PENITENCIÁRIO - ENTREGA DE CORRESPONDÊNCIAS DE DETENTOS - VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS - COMINAÇÃO DE PENA - PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA - PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE - RECURSO PROVIDO. 
(TJ/MG, Apelação Cível 1.0110.13.002073-5/001, Relator(a) Des.(a) Hilda Teixeira da Costa, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento 15/12/2015, Data da publicação da súmula 25/01/2016).
O último acórdão a ser analisado em luz ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade trata de uma Apelação Cível da sentença da alão civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais por atos de improbidade administrativa em face de Paulo Cezar Dias, afirmando, em síntese, que o réu, agente de segurança penitenciário, teria intermediado comunicações de presos com pessoas do ambiente externo à cadeia pública, promovendo a entrega de correspondências que diziam respeito a ações penais em andamento.
O Ministério Público requereu pagamento de multa civil em até 100 vezes o valor da remuneração percebida, perda da função pública e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios pelo prazo de três anos.
No entanto, o Juiz deu parcial providência ao pedido, condenando ao pagamento de multa civil correspondente a 3 vezes o valor de sua remuneração vigente na data do fato, com reversão ao Fundo Estadual de Defesa de Direitos Difusos (FUNDIF), devidamente atualizada pelos índices da CGJ, com incidência de juros de mora de 1% ao mês, tudo a partir da data do fato.
Ocorre que, o Ministério Público apelou para que houvesse também a perda da função pública, pois os atosrealizados pelo segurança penitenciário ofendem a boa fé administrativa, bem como consiste em uma improbidade. 
A Câmara deu provimento ao recurso, sob fundamento de que, tendo em vista a gravidade dos atos do segurança penitenciário, o qual intermediou contatos de dentro para o exterior da cadeia, podendo ter sido cúmplice de diversos atos ilícitos advindos dos indivíduos presos, não há de se falar em desproporcionalidade ao demitir o funcionário e fazê-lo arcar com multa.
No presente caso fica claro que a o Princípio da Proporcionalidade foi bem utilizado na fundamentação, pois claramente nota-se que é um caso grave de improbidade administrativa que poderia ter causado diversas consequências no exterior da penitenciária, em decorrência da possibilidade de ter ocorrido uma cumplicidade em atos ilícitos.
BIBLIOGRAFIA
BERWIG, Aldemir. Direito administrativo / Aldemir Berwig. – Ijuí: Ed. Unijuí, 2019. 456p. – (Coleção direito, política e Cidadania, 42).
HIGA, Alberto shinji. Manual de direito administrativo / Alberto Shinji Higa. Marcos Pereira Castro, Simone Zanotelio de Oliveira; Coordenadores: Alexandre Pereira Pinto, Luiz Roberto Carboni Souza e Sergio Gabriel. – São Paulo: Rideel, 2018.
TRF3, Apelação Cível Nº 0002645-76.2009.4.03.6106, Relator: Gab. 09 - Desembargador NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 20/04/2021, 3ª Turma, Data da Publicação 28/04/2021.
STF, AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 699.911, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Julgamento: 11/09/2012, Publicação: 26/09/2012, Órgão julgador: Segunda Turma
STF, AG.REG. NO RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 34.170, RELATOR:MIN. LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, Sessão Virtual de 8.5.2020 a 14.5.2020.
TJ/MG, Apelação Cível 1.0110.13.002073-5/001, Relator(a) Des.(a) Hilda Teixeira da Costa, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento 15/12/2015, Data da publicação da súmula 25/01/2016