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AULA 2: PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
Na aula de hoje trabalharemos as questões da ESAF sobre poderes administrativos. A 
matéria, bastante importante para concursos em geral, é especialmente cobrada nas 
provas da área fiscal. O candidato atento deve ter se dado conta disso: dificilmente a 
ESAF deixa de elaborar uma questão sobre a matéria. 
Salientada assim a importância do ponto, vamos às questões. 
 
Questão 01 
(Analista MPU/2004 – Área Processual) - Com referência à discricionariedade, assinale 
a afirmativa verdadeira. 
a) A discricionariedade manifesta-se, exclusivamente, quando a lei expressamente 
confere à administração competência para decidir em face de uma situação concreta. 
b) O poder discricionário pode ocorrer em qualquer elemento do ato administrativo. 
c) É possível o controle judicial da discricionariedade administrativa, respeitados os 
limites que são assegurados pela lei à atuação da administração. 
d) O princípio da razoabilidade é o único meio para se verificar a extensão da 
discricionariedade no caso concreto. 
e) Pela moderna doutrina de direito administrativo, afirma-se que, no âmbito dos 
denominados conceitos jurídicos indeterminados, sempre ocorre a discricionariedade 
administrativa. 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
a) A discricionariedade manifesta-se, exclusivamente, quando a lei expressamente 
confere à administração competência para decidir em face de uma situação concreta 
(errada). 
A lei, ao conferir determinada competência (poder) à Administração, pode fazê-lo de 
forma a não deixar qualquer espaço de decisão para o agente público, estabelecendo 
de forma detalhada todos os elementos do ato administrativo. 
São em número de cinco os elementos ou requisitos de validade do ato administrativo: 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Quando a lei, ao estabelecer a 
competência, trata pormenorizadamente de todos esses elementos, ao agente público 
não resta qualquer margem de liberdade para decidir. Ele limita sua atuação a verificar 
se uma situação em concreto se enquadra à previsão de lei. Se positiva esta análise, o 
agente produz o ato, na exata forma estipulada em lei. 
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Em situações como esta estamos perante uma competência vinculada (ou poder 
vinculado). 
Por exemplo, a Constituição (a Lei Maior) estabelece, dentre as modalidades de 
aposentadoria do servidor público, a aposentadoria compulsória, direito do servidor ao 
completar 70 anos de idade. Se um servidor, tendo atingido esta faixa etária, protocola 
seu pedido de aposentadoria no órgão competente, o agente responsável pela análise 
do pedido não terá qualquer espaço para decidir se o defere ou não. Ele simplesmente 
verifica se a idade foi realmente atingida. Positiva a verificação, concede a 
aposentadoria. Este é um exemplo de competência vinculada. 
Em outras hipóteses, a lei confere um espaço de decisão para o agente público, 
autorizando-lhe avaliar a conveniência e a oportunidade da prática do ato, bem como, 
nos limites da lei, determinar seu conteúdo. Quando a lei confere esta prerrogativa ao 
administrador, dizemos que estamos diante de um ato administrativo praticado no 
exercício de competência discricionária (ou poder discricionário). 
O poder discricionário, segundo José dos Santos Carvalho Filho, pode ser entendido 
como ”a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de eleger, entre várias 
condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse 
público”. Tal poder encontra-se enraizado em dois dos elementos dos atos 
administrativos – o motivo e o objeto –, e consubstancia o que doutrinariamente se 
denomina discricionariedade ou mérito administrativo. 
A lei pode estabelecer uma competência discricionária de forma expressa ou, o que é 
mais comum, de forma implícita. No primeiro caso, a lei é taxativa: um mandamento 
seu outorga competência decisória para o agente público em certas hipóteses. No 
segundo, a lei estabelece a competência sem definir com precisão todos os elementos 
do ato administrativo, concluindo-se, desta falta de detalhamento do mandamento 
legal, que estamos perante uma competência discricionária. 
No comentário imediatamente a seguir ficará mais clara esta diferença. 
 
b) O poder discricionário pode ocorrer em qualquer elemento do ato administrativo 
(errada). 
Todo ato administrativo é composto por cinco elementos, como acima salientamos: 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. A discricionariedade incide sobre os 
dois últimos desses elementos – motivo e objeto – autorizando o agente público, 
perante uma situação em concreto, a adotar o ato que, segundo seu exclusivo juízo de 
mérito, considere o mais oportuno e conveniente para satisfazer o interesse público. 
Já os outros elementos do ato - competência, finalidade e forma – sempre são 
vinculados, detalhadamente previstos em lei, não havendo, quanto a eles, qualquer 
espaço para a discricionariedade do agente. Todo ato administrativo só pode ser 
praticado pelo agente competente, na forma prescrita na lei e visando ao interesse 
público. Quando, satisfeitos esses três requisitos, a lei permite ao administrador que, 
dentro dos seus parâmetros, valore o motivo para a produção do ato e determine seu 
objeto, estaremos diante de um ato administrativo discricionário. 
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Quando se considera que há discricionariedade no motivo? 
Numa primeira hipótese, é o motivo discricionário quando a lei, ao prever a 
competência, simplesmente não determina o motivo para que o ato possa ser 
praticado. Nesse caso, como facilmente se conclui, é amplo o espaço de valoração para 
o agente. Exemplo dessa hipótese é a exoneração de um servidor ocupante de cargo 
em comissão. Nos termos da lei, tais cargos são de livre nomeação e exoneração pela 
autoridade competente. Se a autoridade, valendo-se de sua prerrogativa, não estiver 
satisfeita, por qualquer motivo, com a atuação do servidor, simplesmente expedirá o 
ato de exoneração. 
Numa segunda situação, é o motivo discricionário quando a lei expressamente o prevê, 
mas o define a partir de conceitos jurídicos indeterminados, vagos, tais como 
“comportamento inadequado”, “falta grave”, “manifesto desinteresse”. Em tais 
hipóteses, é oportunizado ao agente competente discricionariedade para decidir se, 
numa situação em concreto, uma conduta caracterizou “comportamento inadequado”, 
“falta grave”, “manifesto desinteresse”. Ou seja, ele possui um espaço de decisão para 
definir se o motivo para a prática do ato foi definido. 
Entende-se que quando a lei simplesmente é omissa quanto ao motivo, ela está 
estabelecendo de forma implícita uma competência discricionária (ela não está 
determinando expressamente em qualquer de seus termos a discricionariedade, é 
justamente pela falta de previsão que se conclui estarmos perante uma competência 
desta espécie). 
No segundo caso, quando a lei de vale de conceitos jurídicos indeterminados, entende-
se que ela está estabelecendo de forma expressa a discricionariedade (quando a lei 
usa tais conceitos vagos ela está taxativamente outorgando uma competência 
discricionária ao agente público. 
E o objeto, quando se considera que o mesmo é discricionário? 
Quando a lei prevê diversos objetos passíveis de utilização pelo agente para se atingir 
certa finalidade de interesse público. 
Por exemplo, imagine-se uma lei que estabeleça três possíveis sanções no caso de 
comercialização de produtos alimentícios com prazo de validade expirado: apreensão 
dos produtos, multa e interdição temporária do estabelecimento comercial. Um agente 
público, no curso de uma fiscalização em uma padaria, em verificando que hácomercialização de produtos com prazo de validade superado, terá a seu dispor estas 
três sanções, podendo valer-se daquela que, em seu entender, melhor satisfazer ao 
interesse público, frete ä gravidade da falta. 
É lógico que, qualquer que seja a punição imposta pelo agente, poderá a mesma ser 
apreciada sob a ótica do princípio da razoabilidade. Sempre terá competência o 
Judiciário, se o prejudicado mover uma ação, de anular o ato do agente por entender 
que o mesmo é desnecessário, inadequado ou desproporcional. Ademais, poderá o 
magistrado confrontar o ato punitivo com os demais princípios administrativos. 
 
 
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c) É possível o controle judicial da discricionariedade administrativa, respeitados os 
limites que são assegurados pela lei à atuação da administração. 
Está perfeito o entendimento da ESAF. 
Em todo ato discricionário, temos que lembrar que três de seus elementos – 
competência, finalidade e forma – são vinculados, e, analisando a legalidade e a 
legitimidade destes elementos, o Judiciário pode decidir pela anulação do ato 
administrativo. 
Além disso, pode o Judiciário analisar os elementos onde reside o juízo de mérito da 
Administração nos atos discricionários, o motivo e o objeto. Se entender que em tais 
elementos há vício de legalidade ou de legitimidade (afronta à lei, à Constituição ou 
aos princípios administrativos), o Judiciário sempre poderá anular o ato administrativo. 
O que não pode o Judiciário fazer é determinar a revogação ou a alteração do ato 
administrativo, por motivos de inconveniência ou inoportunidade. Tal juízo é exclusivo 
da Administração que praticou o ato. 
Por exemplo, se a Administração impõe a um servidor faltoso uma suspensão de 30 
dias, poderá o Judiciário anular esta punição por considerar que o procedimento legal 
foi inobservado, ou que a mesma é desproporcional em ralação à falta praticada. Não 
poderá, entretanto, entender que é mais conveniente e oportuno alterar esta 
suspensão de 30 para 15 dias, ou revogá-la, por entender que a própria punição é 
inconveniente ou inoportuna. 
O Judiciário só pode alterar ou revogar os atos discricionários por ele mesmo 
praticados. 
d) O princípio da razoabilidade é o único meio para se verificar a extensão da 
discricionariedade no caso concreto (errada). 
Em primeiro lugar, a extensão da discricionariedade num caso concreto pode ser 
analisada confontando-a com todos os princípios administrativos, não apenas o da 
razoabilidade. Isto, por si só, torna a alternativa errada. 
Há, porém, um outro limite para a discricionariedade num caso e concreto: o próprio 
caso em concreto. 
Há uma primeira e principal limitação para a discricionariedade: a lei. A Administração 
só pode agir discricionariamente dentre da margem de liberdade que a lei lhe conferiu. 
Ocorre que esta previsão abstrata de discricionariedade, na lei, pode resultar num 
maior ou menor espaço de decisão, conforme a situação em concreto em que a 
competência será exercida. 
Por exemplo, imaginemos que uma lei municipal defere ao agente público competência 
para, discricionariamente, autorizar a instalação de quiosques em praças públicas, pelo 
prazo de 2 a 12 meses. Chegam às mãos do agente dois pedidos desta natureza, o 
primeiro em uma praça pública em situações normais de uso, o segundo em uma 
praça que será interditada daqui a 2 meses para reforma. 
Note-se: a margem de liberdade abstratamente conferida pela lei é a mesma nos dois 
casos – a competência que será exercida pelo agente é a mesma. Contudo, no 
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primeiro o agente poderá, a partir de seu juízo de mérito, autorizar (ou não) a 
instalação do quiosque por todo o prazo que a lei lhe autoriza; já no segundo, se 
entender por bem conceder a autorização, deverá limitá-la ao prazo mínimo da lei, 2 
meses, pois após esse período a praça será interditada. 
Este exemplo evidencia os dois limites da atuação discricionária da Administração: o 
primeiro e principal, a previsão em lei; o segundo, o caso em concreto, cujas 
peculiaridades definirão quanto daquela margem de liberdade prevista em lei resta 
para ser aplicada naquela situação específica. 
 
e) Pela moderna doutrina de direito administrativo, afirma-se que, no âmbito dos 
denominados conceitos jurídicos indeterminados, sempre ocorre a discricionariedade 
administrativa (errada). 
Para a moderna teoria administrativa, os conceitos jurídicos indeterminados poderão 
ou não implicar numa atuação discricionária da Administração. Tudo vai depender, 
mais uma vez, do caso em concreto. 
Por exemplo, se uma lei estabelece como motivo para a demissão de um servidor o 
cometimento de “falta grave” (conceito jurídico indeterminado), tal previsão confere, 
em abstrato, a prerrogativa para a Administração agir com discricionariedade. 
Ocorre que, conforme a situação específica, poderá ou não restar um efetivo espaço de 
decisão para a Administração. Imaginemos três servidores: o primeiro ausentou-se do 
serviço, sem anuência da chefia, por 10 minutos, não tendo sua ausência causado 
dano à Administração ou a terceiros (com exceção, lógico, da própria não-prestação do 
serviço durante aquele período); o segundo retirou, sem anuência da chefia, um 
documento da repartição, tendo tal ato acarretado prejuízo para o bem andamento do 
serviço; o terceiro “mandou bala” no chefe, e ainda saiu arrastando o corpo por toda a 
repartição vangloriando-se de sua proeza. 
Analisando as três situações, podemos concluir que a primeira apesar de ser faltosa, 
não caracteriza falta grave, logo, não é motivo suficiente para a demissão do servidor; 
a terceira evidentemente é falta grave, e acarretará com certeza a punição do 
servidor; a segunda deixa, efetivamente, um espaço de discricionariedade para a 
Administração, a partir do que será definido se a conduta caracterizou falta grave. 
Por este exemplo, concluímos que a previsão em lei de um conceito jurídico 
indeterminado é apenas condição para que a Administração atue discricionariamente, 
pois o caso em concreto, como demonstramos no exemplo, poderá não permitir 
qualquer subjetividade na atuação. 
 
Síntese do Comentário: 
1) a pode estabelecer uma competência descrevendo detalhadamente todos os 
elementos do ato administrativo, caso em que estaremos perante uma competência 
vinculada (ou poder vinculado); 
2) de outro modo, a lei poderá estabelecer uma competência conferindo ao agente 
público um espaço para decidir acerca da conveniência e da oportunidade da prática do 
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ato administrativo, bem como da definição do seu conteúdo. Nesse caso estaremos 
frente a uma competência discricionária (ou poder discricionário); 
3) a discricionariedade incide apenas sobre dois dos elementos do ato administrativo: 
o motivo e o objeto. Os demais elementos – competência, finalidade e forma - são 
vinculados mesmo nos atos discricionários; 
4) o motivo é discricionário quando a lei (1) estabelece certa competência sem 
determiná-lo ou (2) se vale de conceitos jurídicos indeterminados (como “falta grave”, 
“conduta desidiosa” etc). Segundo a mais moderna teoria administrativista, estes 
conceitos nem sempre possibilitarão ao agente, numa situação em concreto, agir com 
discricionariedade. Tudo vai depender das peculiaridades de cada situação específica; 
5) há dois limites para a discricionariedade: o primeiro é a previsão em lei, pois a 
Administração tem discricionariedade para agir apenas mediante previsão em lei e nos 
termos desta previsão; o segundo é o caso em concreto, pois são suas peculiaridades 
que definirão o quantum daquela margem de decisão abstratamente conferida em lei 
que resta para o agente público; 
6) o Poder Judiciáriotem competência para apreciar os atos discricionários da 
Administração, e tal análise recai sobre os cinco elementos de validade dos atos 
administrativos. Se qualquer deles não se conformar à lei ou aos princípios 
administrativos, cabe ao Judiciário anular o ato. O que lhe é vedado é modificar ou 
revogar um ato discricionário, por motivos de conveniência ou oportunidade, pois tal 
juízo é competência discricionária da própria Administração que produziu o ato. O 
judiciário só pode revogar ou modificar os atos por ele mesmo praticados. 
 
 
Questão 02 
C1 (Procurador BACEN/2001) – Em relação ao poder de polícia administrativa, assinale 
a opção correta. 
a) O âmbito de sua abrangência está limitado à área de segurança dos cidadãos. 
b) Somente ocorre em caráter preventivo. 
c) Submete-se ao princípio da proporcionalidade, de forma a evitar abusos por parte 
da Administração. 
d) Denomina-se coercibilidade a coerção por meios diretos, para compelir o 
administrado a observar o ato de polícia. 
e) O ato de polícia é sempre um ato discricionário. 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
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a) O âmbito de sua abrangência está limitado à área de segurança dos cidadãos 
(errada). 
Poder de polícia (ou poder de polícia administrativa) é o poder que possui a 
Administração para condicionar e limitar o exercício de direitos e atividades 
individuais em prol do interesse coletivo. 
A Administração exerce tal poder tendo como princípio-norte de sua atuação o 
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. A partir de tal 
princípio, sempre nos limites da lei e com a observância dos demais princípios 
administrativos, o Poder Público se coloca em posição superior a do administrado e 
assegura que sua conduta em termos individuais não vá acarretar danos para o 
interesse público. 
São extremamente diversificadas onde há exercício do poder de polícia (motivo pelo 
qual a alternativa está errada), podendo-se citar, exemplificativamente, as áreas de 
ordem pública, trânsito e transporte, urbanismo, meio-ambiente, higiene e saúde 
públicas, entre outras. Sempre que uma atividade individual for potencialmente 
lesionadora dos interesses coletivos, nesta área haverá exercício de poder de polícia 
pela Administração. 
O poder de polícia não se baseia em qualquer vínculo específico do administrado para 
com a Administração, ao contrário, fundamenta-se ele em m vínculo geral. Basta o 
fato de eu habitar o território de um ente político (nacional, regional ou local) e 
estaria, desde já, sujeito às atividades de polícia nele desenvolvidas. 
 
b) Somente ocorre em caráter preventivo (errada). 
O poder de polícia pode ser exercido em caráter preventivo ou repressivo, tendo-se 
por linha divisória o cometimento do ato ilícito. Se o poder é exercido para evitar que o 
ilícito venha a ocorrer, é o mesmo preventivo, se é posto em ação somente após o 
dano ao interesse público ter-se verificado, é ele repressivo. 
De forma preventiva, manifesta-se o poder de polícia administrativa, num primeiro 
momento, por meio de edição de atos normativos pela Administração, 
regulamentando as condições e restrições estabelecidas em lei. Edita-se a lei, 
regulamenta-se ela, e a partir daí temos um segundo momento de atuação preventiva 
da polícia administrativa: a fiscalização do cumprimento destas normas. 
Esta atividade de fiscalização pode-se dar a pedido do particular interessado ou de 
ofício. A pedido, quando este tem interesse em realizar alguma atividade ou gozar 
algum direito sujeitos ao poder de polícia, caso em que se dirige a Administração e 
solicita seu consentimento para tanto. Tal consentimento pode ser expedido sob a 
forma de alvarás, carteiras, certificados, entre outros instrumentos de formalização. 
Em termos mais genéricos, quanto ao conteúdo do ato de consentimento, podemos 
falar em licença e autorização. Licença é um ato vinculado concedido em caráter 
estável ao particular que satisfaz os requisitos para o deferimento. Assim, quando o 
ato concessório é uma licença, estamos perante um direito do administrado, uma vez 
preenchidos os requisitos legais Por exemplo, se eu pretendo construir em meu 
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terreno, protocolo o pedido de construção no competente órgão municipal, e tenho 
direito a obter a licença para a atividade, se os requisitos da lei estiverem cumpridos. 
Já a autorização é um ato discricionário concedido em caráter precário, e, portanto, 
passível de revogação a qualquer tempo, independentemente, em regra, de 
indenização. Aqui, mesmo tendo o administrado preenchidos os requisitos legais, o ato 
concessório pode ser-lhe legitimamente negado. Por exemplo, se desejo instalar um 
ponto de táxi em determinada avenida de uma cidade, mesmo observadas todas as 
normas aplicáveis à atividade, pode o órgão municipal negar minha socilitação. 
A atividade de fiscalização pode dar-se também de ofício. Neste caso os agentes de 
fiscalização, independentemente de manifestação do administrado interessado, atuam 
no sentido de evitar condutas danosas ao interesse público. 
Do exercício da atividade de fiscalização (preventiva), surge a atuação repressiva no 
âmbito do poder de polícia, que se manifesta quando os agentes da Administração 
verificam o descumprimento da lei e sancionam seus infratores. As espécies de 
sanções são variadas, podendo-se, ilustrativamente, citar: interdição de atividade, 
demolição, apreensão e/ou destruição de bens e produtos, multa etc. 
Como visto, o poder de polícia pode ser exercido de forma preventiva ou repressiva, 
motivo pelo qual a alternativa está errada. Mais um dado importante: entende-se que 
a forma preventiva é a forma típica de manifestação deste poder. 
 
c) Submete-se ao princípio da proporcionalidade, de forma a evitar abusos por parte 
da Administração (certa). 
Pessoal, este tipo de afirmação está sempre certo. Como afirmamos na aula 
demonstrativa, todos os princípios da Administração aplicam-se, em maior ou menor 
grau, a todos os atos por ela praticados. Desse modo, afirmações genéricas, como a da 
alternativa c, sempre estão corretas. 
A respeito da sujeição da atividade de polícia ao princípio da proporcionalidade, 
transcrevemos as palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: 
“A atuação da polícia administrativa só será legítima se realizada nos estritos 
termos jurídicos, respeitados os direitos do cidadão, as prerrogativas individuais e 
as liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis. Há que se conciliar o 
interesse social com os direitos individuais consagrados na Constituição. Caso a 
Administração aja além desses mandamentos, ferindo a intangibilidade dos direitos 
individuais, sua atuação será arbitrária, configuradora de abuso de poder, 
corrigível pelo Poder Judiciário. 
O princípio da proporcionalidade, entendido como a necessidade de adequação 
entre a restrição imposta pela Administração e o benefício coletivo que se tem em 
vista com a medida, também consubstancia um limite inarredável do poder de 
polícia administrativo. A imposição de uma restrição a um direito individual sem 
vantagem correspondente para a coletividade invalida o fundamento do interesse 
público do ato de polícia, por ofensa ao princípio da proporcionalidade. Da mesma 
forma, não pode a Administração – sob o pretexto de condicionar o uso de um bem 
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– aniquilar a propriedade individual, em razão da desproporcionalidade da 
medida.” 
 
d) Denomina-se coercibilidade a coerção por meios diretos, para compelir o 
administrado a observar o ato de polícia (errada). 
Como o ato de polícia consiste, basicamente, num ato que interfere nos interesses 
individuais, é necessáriodotá-lo de determinados atributos, como condição 
indispensável para que ele possa ser produzido de forma eficaz. 
Um destes atributos é a coercibilidade, pela qual os atos de polícia são impostos ao 
administrado independentemente de sua anuência. A administração não emite 
conselhos ou solicitações no âmbito do poder de polícia, ela se vale de sua posição de 
supremacia e, a partir de previsão em lei, pratica os atos que se façam necessários 
para a satisfação do interesse público, impondo-os ao particular atingido. 
A coerção por meios direitos à observância do ato de polícia é outro dos atributos 
destes atos, a saber, a executoriedade (ou auto-executoriedade), e será analisada na 
questão n˚05. 
 
e) O ato de polícia é sempre um ato discricionário (errada). 
Outro dos atributos dos atos de polícia é a discricionariedade. A Administração, ao 
exercer este poder, dispõe efetivamente de uma razoável margem de autonomia para 
selecionar as atividades e administrados que serão fiscalizados e, se verificado 
cometimento de ilícito, aplicar, dentre as diversas penalidades previstas em lei, a que 
repute mais adequada para a defesa do interesse público. Lógico que tal 
discricionariedade só pode ser exercida nos termos da lei e em consonância com todos 
os princípios que regem a Administração. 
Isto não significa, todavia, que não existam atos de polícia vinculados. Existem, e em 
grande número. Para reforçar tal assertiva, basta lembrarmos da licença para 
construir, ato vinculado muito comum que tem lugar no contexto deste poder. 
Fique, então com estas duas idéias, ambas corretas: a discricionariedade é 
considerada atributo dos atos de polícia, constituindo a regra geral na esfera deste 
poder; entretanto, como não poderia deixar de ser, há diversos atos de polícia 
vinculados, praticados com base em previsão legal que detalha todos seus elementos, 
sem deixar espaço para juízo de mérito da Administração. 
 
Síntese dos comentários: 
1) Poder de polícia ou poder de polícia administrativa é o poder que possui a 
Administração para condicionar e limitar o exercício de direitos e atividades individuais 
em prol do interesse coletivo. Tal poder baseia-se no princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado, mas só é legitimamente aplicado quando exercido 
em consonância com todos os demais princípios administrativos; 
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2) sempre que o exercício de uma atividade ou de um direito individual puder colocar 
em risco o interesse coletivo, requer-se a atuação da Administração exercendo poder 
de polícia. Desse modo, são muito amplas as áreas onde se manifesta este poder, 
podendo-se listar as áreas de higiene e saúde pública, trânsito e transporte, meio-
ambiente, urbanismo, entre outras; 
3) o poder de polícia baseia-se num vínculo geral entre o Poder Público e o 
administrado; 
4) O poder de polícia pode ser exercido em caráter preventivo ou repressivo, 
levando-se em conta, para a demarcação, o cometimento do ato ilícito. 
Preventivamente, ele é exercido por meio da edição de atos normativos pela 
Administração, detalhando as leis que estabelecem os condicionamentos e as 
restrições individuais. Após a edição da lei e dos atos administrativos normativos, o 
Poder público, ainda preventivamente (antes de ocorrer o ilícito), fiscaliza sua 
aplicação pelos particulares, a pedido destes ou de ofício; 
5) os atos praticados a pedido dos administrados, quanto ao seu conteúdo, podem ser, 
sinteticamente, licenças ou autorizações. Licença é ato vinculado que gera um direito 
para o administrado, desde que respeitados os termos legais; autorização é ato 
discricionário, precário e revogável a qualquer tempo; 
6) repressivamente, este poder manifesta–se por meio de punições aos particulares 
que descumprirem as normas de polícia. Podemos citar dentre as sanções: interdição 
de atividade, demolição, apreensão e/ou destruição de bens e produtos, multa etc; 
7) entende-se que, das duas formas de exercício, predomina a preventiva; 
8) o ato de polícia tem dentre seus limites o princípio da proporcionalidade, como 
forma de se evitar que a Administração restrinja em demasia a esfera jurídica do 
administrado sem uma corresponde vantagem para a coletividade que justifique tal 
restrição; 
9) a coercibilidade é atributo do ato de polícia pelo qual ele é imposto pela 
Administração aos administrados independentemente de sua concordância; 
10) outros dos atributos é a discricionariedade, uma vez que a Administração goza de 
razoável margem de autonomia para selecionar as atividades e administrados a serem 
fiscalizados e, se verificar cometimento de ato ilícito, impor as sanções cabíveis. Isso 
Não significa que não existam competências vinculadas no âmbito deste poder. 
Existem e em grande número, o que não prejudica a afirmação de que um de seus 
atributos é a discricionariedade. 
 
 
Questão 03 
(Defensor Público Ceará/2002) - Quanto ao Poder de Polícia Administrativa, pode-se 
afirmar, corretamente: 
A) pode ser imposto coercitivamente pela Administração Pública e abrange 
genericamente as atividades, propriedades e os monopólios fiscais. 
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B) caracteriza-se, normalmente, pela imposição de abstenções aos particulares. 
C) manifesta-se somente através de atos normativos gerais. 
D) objetiva impedir ou paralisar atividades anti-sociais e responsabilizar os violadores 
da ordem jurídica. 
 
Gabarito: B. 
 
Comentários: 
 
A) pode ser imposto coercitivamente pela Administração Pública e abrange 
genericamente as atividades, propriedades e os monopólios fiscais (errada). 
O poder de polícia baseia-se num vínculo geral entre o Poder Público e o administrado, 
logo, ele incide genericamente sobre atividades e propriedades, mas não sobre os 
monopólios fiscais (eis o erro). 
A ESAF foi matreira nesta questão, ao utilizar o termo “genericamente” na frase. 
A não-aplicação do poder de polícia aos monopólios fiscais advém de lição do Professor 
Bandeira de Mello. Ensina o renomado mestre que os monopólios fiscais favorecem 
exclusivamente determinadas atividades ou patrimônios, e tal caráter de exclusividade 
exclui-os do âmbito do poder de polícia. 
Para concursos, guarde que, numa afirmação o mais ampla possível, o poder de polícia 
administrativa alcança genericamente as atividades, os bens os direitos e as 
propriedades (na verdade, tanto os bens como as propriedades estão contidas na 
expressão direitos, mas, para evitar confusão na hora da prova, é válido exagerar na 
lista). 
 
B) caracteriza-se, normalmente, pela imposição de abstenções aos particulares (certa). 
Sobre a rubrica “sentido negativo do poder de polícia” faz-se uma análise um tanto 
interessante do poder que estamos analisando. 
Veja-se, no âmbito deste poder o Poder Público impõe inúmeras obrigações e 
condicionamentos para os administrados, nas mais variadas áreas de polícia. Aquele 
que quiser tirar carteira de habilitação, deve ser aprovado em uma série de testes de 
conhecimento e aptidão, aquele que quiser construir, deve apresentar, entre outros 
documentos, planta do imóvel, aquele que quiser instalar um ponto de táxi, deve 
possuir veículo próprio e carteira de habilitação tipo especial, e assim por diante. 
Pois bem, se entende que o Poder Público, ao estabelecer tais condicionamentos e 
obrigações, não tem em vista o conteúdo da obrigação. Ele não quer propriamente a 
aprovação no exame de habilitação ou a planta do imóvel, ele apenas se vale de tais 
instrumentos como forma de impedir que administrado, ao exercer qualquer destes 
direitos ou atividade, o faça de forma contrária ao interesse público. Em suma, na 
esfera do poder de polícia o que busca a Administração, afinal, é uma abstenção do 
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administrado, uma não-conduta. Em outras palavras, o que se objetiva é que o 
administrado não se conduza de forma contrária ao interesse público. 
Seguindo neste raciocínio, entende-se que, quando o Poder Público impõe uma 
obrigação ou condicionamento tendo em vista o seu próprio conteúdo, estamos fora da 
esfera de atuação do poder de polícia. 
Por exemplo, imaginemos que o Município de São Paulo vai proceder a uma campanha 
de vacinação contra a paralisia infantil. Como o Município não dispõe de bens públicos 
em número suficiente para atender a toda a população, requisitou as dependências de 
todos os clubes da cidade para instalar postos de vacinação. O que o Poder Público 
está a desejar nesta situação? Que os sócios ou dirigentes do clube se abstenham de 
praticar atos nocivos ao interesse público? Longe disso, o que o Município deseja é, 
efetivamente a prestação que constitui o objeto da obrigação, o conteúdo desta, qual 
seja, a cessão das dependências do clube para a campanha. Uma vez cedido o espaço, 
não resta mais qualquer obrigação. Neste caso, a atuação da municipalidade não se dá 
no âmbito do poder de polícia, mas no da intervenção da propriedade privada (ou 
intervenção administrativa. 
Voltemos agora ao exemplo da exibição de planta para obter licença para a 
construção. O Município exige esta planta. Ele efetivamente obriga o administrado a 
apresentá-la. Ocorre que seu intento não é propriamente a planta, esta é apenas um 
instrumento de que se utiliza o Poder Público para se assegurar que o administrado ao 
construir, o fará com observância de toda a legislação aplicável, de forma a não causar 
dano ao interesse coletivo. E, ademais, mesmo regular a planta, Não cessa aí a 
obrigação do administrado. Durante todo o período de construção, deverá continuar o 
administrado a se comportar de modo não afrontoso ao interesse público, se abstendo 
de praticar quaisquer atos a ele contrários. Se afastar-se deste comportamento, corre 
o risco de ter cassada sua licença para construção. 
Portanto, temos que ter em mente que no poder de polícia o que a Administração 
busca, afinal, é a abstenção do administrado em atuar contrariamente ao 
interesse coletivo. Todas obrigações e restrições impostas no âmbito deste poder 
tem este caráter instrumental, no sentido de que a Administração não está em busca 
do seu conteúdo, utilizando-se delas apenas como forma de assegurar que o interesse 
da coletividade não seja ofendido pela conduta individual. 
Quando a Administração estabelecer uma obrigação ou restrição e tiver por intuito o 
próprio conteúdo de uma ou de outra (o uso das dependências de um clube, por 
exemplo), estaremos fora do campo de incidência do poder de polícia administrativa. 
 
C) manifesta-se somente através de atos normativos gerais (errada). 
O poder de polícia manifesta-se não só, mas também, por meio de atos normativos 
“gerais” (na verdade, todo ato normativo é geral). 
Uma vez editada a lei, a Administração a disciplina. Até aqui a sua atuação tem caráter 
normativo. A partir daqui, concreto, mediante a produção de atos concessórios do 
gozo de direitos ou do exercício de atividades individuais, atos fiscalizatórios e atos 
sancionatórios. 
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D) objetiva impedir ou paralisar atividades anti-sociais e responsabilizar os violadores 
da ordem jurídica (errada). 
A ESAF considerou a assertiva errada porque excessivamente abrangente. O poder de 
polícia objetiva impedir ou paralisar atividades contrárias ao interesse público, dentre 
aquelas incluídas no campo de incidência deste poder. 
É muito vago falar-se, neste contexto, em “atividades anti-sociais” e “violadores da 
ordem jurídica”, pois tais expressões abrangem ilícitod de todas as espécies, como os 
delitos penais. 
De qualquer forma, foi uma alternativa muito capciosa, capaz de facilmente levar o 
candidato ao erro. Entenda-se: ela não está propriamente errada, apenas é muito 
genérica. Ocorre que a alternativa b está absolutamente correta. Entre uma alternativa 
perfeita e uma nem tão perfeita, deve-se escolher a primeira. 
 
Síntese do Comentário: 
1) o poder de polícia baseia-se num vínculo geral entre a Administração e o 
administrado, incidindo genericamente sobre atividades, direitos, bens e propriedades. 
Ele não abrange situações em que há vínculo específico, como no caso dos monopólios 
fiscais; 
2) na atividade de polícia administrativa a Administração impõe obrigações e restrições 
para o administrado. Todavia, ela não visa propriamente ao seu conteúdo, valendo-se 
delas apenas como forma de assegurar que o administrado não atuará de forma nociva 
ao interesse público. O que a Administração almeja, afinal, é uma abstenção do 
administrado, no sentido de não se comportar de forma contrária ao interesse público; 
3) a ESAF considerou incorreto afirmar-se que o poder de polícia administrativa 
“objetiva impedir ou paralisar atividades anti-sociais e responsabilizar os violadores da 
ordem jurídica”, pois esta afirmação é por demais abrangente, incluindo todo tipo de 
ato ilícito, a exemplo dos delitos penais. 
 
Questão 04 
(Procurador do BACEN/2002) – Conforme a doutrina, o poder de polícia administrativa 
não incide sobre: 
a) direitos 
b) pessoas 
c) bens 
d) atividades 
e) liberdades 
 
Gabarito: B. 
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Comentários: 
Vem de Hely Lopes Meirelles a seguinte lição: “convém distinguir a polícia 
administrativa, que nos interessa, neste estudo, da polícia judiciária e da polícia de 
manutenção da ordem pública, estranhas às nossas cogitações, Advirta-se, porém, que 
a polícia administrativa incide sobre os bens, direitos e atividades, ao passo que as 
outras atuam sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadamente.” 
A polícia administrativa já foi conceituada acima; a polícia judiciária é a atividade 
pela qual é investigado o cometimento de crimes e contravenções, de forma a serem 
descobertos elementos de prova para a instauração da ação penal; e a polícia de 
manutenção da ordem pública é a atividade pela qual é realizado o patrulhamento 
ostensivo das vias públicas e demais locais de acesso ao público. Desde já é bom 
anotarmos que todas essas “polícias” exercem função administrativa. 
A principal diferença entre as três “polícias” consta da lição do autor: a primeira incide 
sobre bens, direitos ou atividades; a segunda e a terceira recaem diretamente 
sobre pessoas. 
Você pode estar em dúvida: nunca a polícia administrativa incide sobre pessoas? Na 
verdade, ela sempre incide. O que a doutrina afirma, às vezes de forma não muito 
didática, é que ela jamais incide diretamente sobre pessoas, devendo-se entender 
por incidência direta a que afeta o direito de locomoção. É evidente que, se na 
esfera do poder de polícia a Administração restringir um direito, será o direito de uma 
pessoa, se ela emitir uma multa, será contra uma pessoa. Só que a esfera atingida é 
apenas os bens, direitos e atividades vinculados a esta pessoa, jamais seu direito de 
locomoção. Este só pode ser alcançado pelas polícias judiciária e de manutenção da 
ordem pública. 
Outra diferença importante é que a polícia administrativa visa ao combate de ilícitos 
administrativos, ao passo que a polícia judiciária e a de manutenção da ordem 
pública voltam-se contra a prática de delitos penais, aquela de forma exclusiva e esta 
em caráter principal (pois a polícia de manutenção busca também prevenir a 
ocorrência de ilícitos de outra natureza). 
Uma terceira diferença é quanto ao modo de atuação: a polícia administrativa pode 
manifestar-se de modo preventivo ou repressivo. Já a polícia judiciária atua 
somente de forma repressiva, após o cometimento do ilícito penal. Já a polícia de 
manutenção da ordempública atua preventivamente, almejando, por meio do 
patrulhamento diário dos locais de acesso ao público, impedir que ilícitos penais sejam 
perpetrados. 
Como última diferença aqui apontada, a atividade de polícia administrativa é realizada 
por órgãos e entidades de caráter fiscalizador, enquanto que as atividades de polícia 
judiciária e de manutenção da ordem pública são realizadas por corporações 
especializadas, os órgãos de segurança (policiais civis, militares e federais). 
Devemos notar, por fim, que as três atividades de polícia não se excluem entre si, 
podendo um mesmo órgão ou entidade exercer as três atividades. É o que ocorre, por 
exemplo, com a Polícia Federal, que, além de sua função típica de polícia judiciária da 
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União, exerce funções de polícia administrativa (quando fiscaliza as empresas que 
atuam na área de segurança privada, por exemplo) e de polícia de manutenção da 
ordem pública (quando atua ostensivamente nos portos, aeroportos e fronteiras 
terrestres internacionais). 
 
Síntese do Comentário: 
1) a polícia judiciária é a atividade pela qual se investigam crimes e contravenções; 
e a polícia de manutenção da ordem pública é a atividade pela qual é realizado o 
patrulhamento ostensivo das vias públicas e demais locais abertos ao público. Apesar 
da denominação, essas polícias exercem função administrativa; 
2) principais diferenças entre a polícia administrativa, a judiciária e a de manutenção 
da ordem pública: (1) a primeira recai sobre bens, direitos e atividades, a segunda e a 
terceira diretamente sobre pessoas; (2) a primeira volta-se contra a prática de ilícitos 
administrativos, a segunda e a terceira contra ilícitos penais (embora esta também 
vise a prevenir a ocorrência de ilícitos de natureza diversa); (3) a primeira age de 
modo preventivo e repressivo (antes e depois do cometimento do ato ilícito), a 
segundo de modo repressivo e a terceiro de modo preventivo; (4) a primeira é 
exercida por órgãos de caráter fiscalizador, a segunda e a terceira por corporações 
especializadas, os órgãos de segurança; 
3) um mesmo órgão ou entidade pode exercer poder de polícia administrativa, 
judiciária e de manutenção da ordem pública. 
 
 
Questão 05 
(AFRF/2003) Tratando-se de poder de polícia, sabe-se que podem ocorrer excessos na 
sua execução material, por meio de intensidade da medida maior que a necessária 
para a compulsão do obrigado ou pela extensão da medida ser maior que a necessária 
para a obtenção dos resultados licitamente desejados. Para limitar tais excessos, 
impõe-se observar, especialmente, o seguinte princípio: 
a) legalidade 
b) finalidade 
c) proporcionalidade 
d) moralidade 
e) contraditório 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
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Veja-se que a parte final do enunciado fala em qual princípio deve ser “especialmente” 
observado. Posta a questão nestes termos, a resposta é princípio da proporcionalidade. 
Se nas alternativas não constantes tal princípio, uma delas traria o princípio da 
razoabilidade, que seria, então, a resposta correta. 
Já sabemos que o princípio da razoabilidade constitui a maior restrição aos atos 
administrativos discricionários que restrinjam a esfera jurídica do administrado, assim 
considerados os atos que estabeleçam obrigações, estipulem restrições ou imponham 
sanções. 
Praticado um ato desta espécie, pode o mesmo ser impugnado perante o administrado 
na esfera judicial, oportunidade em que o magistrado analisará o ato com base em três 
critérios: necessidade, adequação e proporcionalidade. Se o magistrado decidir que, 
sob a perspectiva de um homem ponderado, de bom senso, um respeitável cidadão 
cumpridor de seus deveres (critério do homem), o ato não resiste a um destes 
critérios, deve declarar a nulidade do ato. 
Relembrados os pontos mais importantes do princípio da razoabilidade, não resta 
dúvida que ele tem integral aplicação aos atos de polícia, os quais são, em grande 
parte, atos discricionários restritivos da esfera jurídica do administrado. É importante 
você notar que a ESAF trata o princípio da proporcionalidade como um princípio à 
parte. Como já concluímos, quando ela afirma que o ato foi praticado de forma 
desproporcional, em regra ela coloca como alternativa correta o referido princípio. 
Por último, guarde as palavras da ESAF sobre quando se considera que um ato ofende 
o princípio da proporcionalidade: “intensidade da medida maior que a necessária para 
a compulsão do obrigado ou pela extensão da medida ser maior que a necessária para 
a obtenção dos resultados licitamente desejados”. 
 
Síntese do Comentário: 
1) relembrando conceito, o princípio da razoabilidade é a maior limitação aos atos 
administrativos discricionários que restrinjam a esfera jurídica do administrado, assim 
entendidos aqueles que estabeleçam obrigações, estipulem restrições ou imponham 
sanções. Tais atos podem ser judicialmente impugnados pelo prejudicado, 
oportunidade em que o magistrado os analisará segundo sua necessidade, adequação 
e proporcionalidade, declarando sua invalidade se constatar ofensa a qualquer destes 
parâmetros, com fundamento no “critério do homem médio”; 
2) não resta qualquer dúvida sobre a aplicação deste princípio com relação aos atos de 
polícia, os quais, em regra, são discricionários e restritivos da esfera jurídica do 
administrado; 
3) você pode trabalhar proporcionalidade como um princípio à parte ou como um dos 
critérios do princípio da razoabilidade, e considerar corretas alternativas que tragam 
qualquer dos dois princípios em caso de ato praticado de forma desproporcional. 
 
 
Questão 06 
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(Agente Tributário Estadual - ATE – MS/2001) - O atributo do poder de polícia pelo 
qual a Administração impõe uma conduta por meio indireto de coação denomina-se: 
a) exigibilidade 
b) imperatividade 
c) auto-executoriedade 
d) discricionariedade 
e) proporcionalidade 
 
Gabarito: A. 
 
Comentários: 
Inicialmente, vamos falar da auto-executoriedade. 
A auto-executoriedade é atributo do ato de polícia (bem como da maioria dos atos 
administrativos), podendo-se defini-la como a prerrogativa conferida à Administração 
para executar direta e imediatamente o ato de polícia, independentemente de 
prévia manifestação judicial. 
A auto-executoridade é atributo indispensável para uma efetiva atuação administrativa 
na esfera do poder de polícia. Cabe ao Poder Público praticar os atos de polícia 
necessários à salvaguarda dos interesses públicos, e a partir de sua produção 
imediatamente executa-los contra o administrado, desnecessária qualquer autorização 
judicial. 
Deve-se, é claro, ressalvar-se a possibilidade de o administrado atingido pelo ato não 
se conformar com o mesmo, caso em que poderá impugná-lo perante o Poder 
Judiciário. 
Em duas situações distintas é o ato de polícia auto-executável: primeiro, quando 
previsto em lei, o que nada tem de novidade e, segundo, quando, mesmo sem 
previsão expressa em lei, a Administração, frente a situações urgentes, tem que 
agir de forma rápida para preservar o interesse público. 
Exemplo dessa segunda situação seria o caso de um Município em que, por um motivo 
qualquer, tivesse sido revogada a lei que amparava a competência da municipalidade 
para determinar a demolição de imóveis que estivessem em estado ruinoso, com grave 
risco para as pessoas e bens ao redor. Imagine-se que, revogada a lei, é levado ao 
conhecimento dos agentes atuantes na área que um imóvel está prestes a desabar e 
que, não obstante as medidas adotadas para evitar o ingresso e seu interior, o imóvel 
estava sendo utilizado à noite por desabrigados. Os agentes vão ao local e constatama 
situação do imóvel, tentam comunicação com o proprietário, mas dele não se tem mais 
notícia. O que lhes resta fazer? Determinar a destruição do imóvel, mediante ato-
executório cuja legitimidade é assegurada pela urgência da situação, mesmo à falta de 
expressa previsão em lei. 
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Há uma hipótese (muito cobrada pela ESAF) na qual não dispõe a Administração de 
auto-executoriedade no exercício do poder de polícia: é a cobrança de multas, 
quando resistida pelo particular. É lícito à Administração efetuar o lançamento da 
multa e notificar o particular para proceder à sua quitação. Se este se negar a fazê-lo, 
contudo, não é possível a execução do débito na via administrativa, sendo 
indispensável a interposição da devida ação de execução perante o Poder Judiciário. 
Vista os pontos mais importantes do atributo, vamos nos deter no tópico 
especificamente exigido pela ESAF nesta questão: a divisão da auto-executoriedade 
em dois outros atributos – a exigibilidade e a executoriedade (às vezes chamada, 
também, auto-executoriedade). 
Vamos diferenciá-los por meio de um exemplo. 
Um particular obtém licença para construir. Passados 30 dias da emissão da licença, o 
agente fiscal do Município se dirige ao local da obra, e lá constata descumprimento da 
legislação edilícia. Notifica o proprietário do fato e lhe concede 30 dias para regular a 
situação, sob pena de multa de R$ 5.000,00. Passado este prazo, o fiscal retorna, e 
verifica que nenhuma providência foi tomada no sentido de ser regularizada a situação. 
Assim sendo, lavra a multa contra o proprietário e entrega-lhe uma nova notificação, 
na qual lhe são concedidos novos 30 dias para corrigir as falhas, sob pena, agora, de 
interdição da obra. Decorrido este segundo prazo, o fiscal retorna, e constata que 
novamente o proprietário permaneceu inerte. Determina, então, a interdição da obra. 
Desmembrando o exemplo, na primeira diligência, quando foi conferido prazo para 
correção sob pena de multa, o fiscal praticou um ato com exigibilidade. A 
exigibilidade, então, ocorre nas situações em que a Administração “impõe uma conduta 
por meio indireto de coação”, como diz o enunciado. Em outros termos, a 
Administração, quando age com exigibilidade, não impede o prosseguimento da 
conduta ilícita, mas imputa ao particular uma sanção se ele persistir no erro. 
Foi o que ocorreu no primeiro caso, quando o particular foi notificado de que, ou 
cumpria a lei, ou seria penalizado com uma multa. É o que se verifica, também, na 
lavratura da multa. Tanto a primeira notificação quanto a multa são atos que gozam de 
exigibilidade. 
Quando o fiscal retornou ao local da obra e, além de lavrar a multa, expediu nova 
notificação, agora estabelecendo como penalidade a interdição, praticou um ato com 
executoriedade. Executoriedade, portanto, ocorre quando a Administração de vale de 
meio diretos de coação, compelindo materialmente (a expressão é chique e cai 
bastante em prova) o particular à conformação de sua conduta à lei. Dito de outro 
modo, um ato, quando goza de executoriedade, impede que o administrado 
continue a exercer o direito ou atividade a não ser que acate as 
determinações administrativas (é isso que significa coagir diretamente ou compelir 
materialmente). Foi isso que se verificou no ato que imputou ao particular a pena de 
interdição da obra se não fosse corrigidos seus defeitos. 
 
Síntese do Comentário: 
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1) auto-executoriedade é o atributo do ato de policia pelo qual ele é passível de 
execução direta e imediata pela Administração, independentemente de prévia 
manifestação judicial (ressalvado ao particular o direito de impugnar o ato perante o 
Judiciário); 
2) a auto-executoriedade do ato existe em duas hipóteses: previsão em lei e situações 
de urgência (neste caso, quando não há previsão em lei); 
3) uma hipótese muito cobrada em que não há auto-executoriedade: cobrança de 
multas, quando o devedor se nega ao pagamento; 
4) o atributo subdivide-se em dois: exigibilidade e executoriedade (ou auto-
executoriedade). Pela exigibilidade a Administração se vale de meios indiretos de 
coação (não impede o exercício do direito ou atividade de formal ilegal, mas impõe 
uma sanção pela falta). Na executoriedade a Administração compele materialmente o 
administrado à obediência, valendo-se de meios direitos de coação (impede a 
continuação do exercício do direito ou atividade se o infrator não ajustar sua conduta). 
 
 
Questão 07 
(Analista de Compras da Prefeitura do Recife – 2003) - O exercício do poder de polícia 
não é, na sua essência, condizente nem compatível com a prática de ato 
administrativo que seja do tipo 
a) enunciativo 
b) negocial 
c) normativo 
d) ordinatório 
e) punitivo 
 
Gabarito: B. 
 
Comentários: 
Pessoal, não vamos analisar os diversos tipos de ato administrativo mencionados na 
questão, deixando para fazê-lo na aula de atos administrativos. 
Agora só analisaremos o poder de polícia em relação aos atos negociais. E o pior de 
tudo é que a questão está errada. 
Os atos negociais são aqueles em que há como que um encontro de vontade entre o 
administrado e a Administração (não confunda com contratos pois, como todos os atos 
administrativos, os atos negociais são unilaterais). Sob outra perspectiva, o ato 
negocial é aquele praticado a pedido do administrado, pois ele representa uma 
vantagem para ele. 
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Por exemplo, se eu quero instalar uma banca de jornais numa calçada em frente a um 
hospital público, devo dirigir meu pedido ao órgão municipal competente. Se o órgão 
entender que o uso é e interesse público, vai emitir uma autorização de uso de bem 
público (a calçada). A autorização, portanto, apesar de ser um ato unilateral (foi 
expedida pela Administração) decorreu de um pedido meu, e representa uma 
vantagem para mim. Porque ela foi emitida? Porque houve um encontro de vontades 
entre meus interesses e os da Administração (representando os interesses públicos). 
No âmbito de qual poder foi expedida a autorização? No do poder de polícia, dentro da 
atividade preventiva em que a Administração expede atos concessórios de exercício de 
direitos e atividades para aqueles que se enquadrarem às exigências legais. E aí, como 
se explica a posição da ESAF nesta questão? Simples: ela ampliou indevidamente uma 
peculiaridade dos atos negociais. 
O administrado quer que o ato negocial seja praticado, esse é o ponto. Portanto, não 
é necessária coercibilidade ou auto-executoriedade no ato negocial (não há 
nada para ser executado independentemente de anuência do administrado ou prévia 
manifestação judicial). Assim, inaplicáveis esses dois atributos, porque desnecessários. 
Isso é correto. 
Errado é se retirar daí a conclusão de que o exercício do poder de polícia não é 
“condizente nem compatível” com o ato negocial, como pretendeu a ESAF. São 
inúmeros os atos negociais praticados no âmbito do poder de polícia (basta se pensar 
nas milhões de carteiras de habilitação existentes). Apenas, na produção do ato 
negocial (a emissão da carteira) não há auto-executoriedade ou coercibilidade 
(chamada imperatividade, para os atos administrativos em geral). 
Não adianta ir mais longe: guarde a definição de ato negocial apresentada, memorize 
que os atributos da coercibilidade e da auto-executoriedade não se aplicam a esse tipo 
de ato, e, por fim, decore que a ESAF manifestou nesta questão o entendimento 
(errado) de que o exercício do poder de policia não é condizente ou compatível com o 
ato negocial. 
 
Síntese do Comentário: 
1) Atos negociais são os atos administrativos em que há um encontro de vontades 
entre o administrado e a Administração. São atospraticados a pedido do administrado, 
e representam uma vantagem para ele; 
2) como o administrado “deseja”o ato negocial, não se aplicam a este tipo de ato os 
atributos da coercibilidade (chamada imperatividade, para os atos administrativos em 
geral) e da auto-executoriedade, porque ambos são desnecessários; 
3) a ESAF, nesta questão, considerou correta a afirmação de que o exercício do poder 
de policia não é condizente nem compatível com o ato negocial (tal entendimento está 
errado, pois existem atos negociais na esfera do poder de polícia, apenas a tais atos, 
como todos os atos negociais, não se aplicam os atributos da coercibilidade e da auto-
executoriedade). 
 
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Questão 08 
(Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná/2002) - A recente Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001, à Constituição Federal, autorizou o Presidente da 
República, mediante Decreto, a dispor sobre: 
a) criação ou extinção de órgãos públicos. 
b) extinção de cargos públicos, quando ocupa-dos por servidores não-estáveis. 
c) funcionamento da administração federal, mesmo quando implicar aumento de 
despesa. 
d) fixação de remuneração de quadros de pes-soal da Administração Direta. 
e) extinção de funções públicas, quando vagas. 
 
Gabarito: E. 
 
Comentários: 
 
Vamos aproveitar a oportunidade para relembramos toda a amplitude que a expressão 
poder regulamentar admite atualmente no ordenamento brasileiro. 
Até 2001 quando falávamos em poder regulamentar havia, em Direito Administrativo, 
apenas uma espécie a ser estudada: os chamados decretos ou regulamentos de 
execução. Todavia, neste ano a EC 32 trouxe para o texto constitucional uma nova 
espécie de regulamento: o decreto ou regulamento autônomo. Por fim, 
principalmente de 2002 para cá, tem a doutrina e na jurisprudência paulatinamente 
aceitado uma nova espécie de regulamento em nosso ordenamento: o regulamento 
autônomo. 
Hoje, portanto, a análise do poder regulamentar envolve o estudo destas três figuras. 
Falemos rapidamente sobre cada uma delas. 
O decreto ou regulamento de execução pode ser definido como o poder outorgado 
pela Constituição aos chefes do Poder Executivo para que eles expeçam os atos 
normativos necessários à complementação, ao detalhamento das leis 
administrativas, como medida indispensável para que elas possam ser aplicadas. 
Esse simples conceito envolve alguns pontos que merecem ser realçados. 
Inicialmente, a competência para a elaboração de regulamentos de execução é 
exclusiva dos chefes de Poder Executivo, sendo vedada sua delegação (art. 84, IV, 
da CF, combinado com seu parágrafo único). 
No exercício deste poder, os chefes do Poder Executivo limitam-se a detalhar, a 
pormenorizar os comandos de lei, sem possibilidade de inovação na ordem 
jurídica, de criação de direitos e obrigações novos. Isto já é lição antiga: a lei inova, o 
regulamento se limita a completar seus comandos, sem criar Direito novo. A partir daí 
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uma pergunta se impõe: é o regulamento de execução exercício de competência 
discricionária ou vinculada? Resposta: discricionária, nos limites da lei. 
Você pode achar estranha tal conclusão, mas um exemplo auxiliará numa melhor 
elucidação do ponto. 
Uma lei municipal é editada em 2001, criando para todos os munícipes a obrigação de 
apresentar anualmente uma declaração sobre os imóveis de sua propriedade, para fins 
de um melhor controle da base de cálculo do IPTU (o valor venal – valor de mercado - 
do imóvel). Editada a lei, o Prefeito Municipal baixa um decreto estabelecendo que o 
período de apresentação da declaração é entre 01-03 e 30-04 de cada ano. Bem, não 
houve discricionariedade para o Prefeito definir este período? Houve. E ela é legítima? 
Sim. Porquê? Por que o Prefeito não extrapolou dos limites da lei. A lei criou uma 
obrigação anual de entrega da declaração, e o Prefeito, por decreto, limitou a definir 
em qual período do ano a declaração será entregue. Se ele decidir, este período 
inicialmente fixado pode ser alterado em decreto posterior, passando, digamos, para 
01-08 a 30-09 de cada ano. Como se vê, há efetivamente um espaço de decisão para 
o Prefeito. 
Fique, então, com essa conclusão: a competência para a edição de regulamento de 
execução é discricionária, nos limites da lei. 
Já a segunda modalidade de decreto, o decreto ou regulamento autônomo, teria por 
função regular aquelas matérias para as quais a Constituição não estabeleceu 
expressa reserva legal. Tais atos inovariam na ordem jurídica, estabelecendo 
direito novo, sendo sua validade defendida por alguns doutrinadores. A possibilidade 
de edição de decretos autônomos nas hipóteses de reserva constitucional de lei, ou de 
quaisquer decretos com disposições contrárias à lei, é negada pela unanimidade da 
doutrina. 
Até 2001, a doutrina majoritária considerou inconstitucional esta figura, sem qualquer 
ressalva. Naquele ano, contudo, entrou em vigor a EC 32/2001, que autorizou o 
Presidente da República a se utilizar deste decreto em duas taxativas hipóteses, 
previstas no art. 84, VI, da CF, a saber: 
1) organização e funcionamento da administração federal, quando a medida não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos; 
2) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
Perceba-se que permanece inconstitucional, como regra geral, o uso de decretos 
autônomos. As únicas duas exceções são as acima apontadas. A competência para a 
expedição desses decretos é delegável pelo Presidente da República (art. 84, 
parágrafo único, da CF), ao contrário do que ocorre com a competência para a 
expedição de decretos de execução, indelegável. 
Os demais chefes de Executivo podem exercer idêntico poder, desde que haja previsão 
nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas. 
Observe-se que na primeira hipótese de utilização – organização e funcionamento da 
Administração Federal – o decreto autônomo vai ter caráter efetivamente normativo, 
pois vai tratar, na essência, de competências da Administração. No segundo caso, 
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porém, o decreto terá caráter concreto, uma vez que incidirá sobre cargos e funções 
específicos, extinguindo-os, quando vagos (note-se que a CF não menciona empregos 
públicos) 
Já o terceiro tipo de regulamento, o autorizado, pode ser definido como o ato 
normativo que, mediante expressa delegação em lei, dispõe sobre matérias técnicas 
afetas à competência da autoridade elaboradora. 
Embora haja extensas discussões a respeito, para fins de concursos podemos 
considerar que tais atos inovam na ordem jurídica. Podemos sintetizar da seguinte 
forma esta figura: 
1) são atos que podem inovar na ordem jurídica, mas somente em matérias 
técnicas situadas na competência da autoridade que elaborou o ato normativo 
(perceba-se, esta autoridade não é o chefe do Poder Executivo); 
2) esta possibilidade de inovação, além de limitar-se a matérias técnicas, pressupõe 
expressa delegação em lei (uma taxativa autorização do Legislativo), bem como 
que lei fique os parâmetros dentro dos quais tal competência poderá ser exercida. 
 Os regulamentos autônomos surgiram durante o processo de consolidação das 
agências reguladoras, como veremos na aula própria. 
 
Isto posto, podemos concluir, quanto às alternativas (perceba-se que a questão fala do 
decreto ou regulamento autônomo): 
a) criação ou extinção de órgãos públicos (errada): mediante tais decretos não 
poderão ser criados ou extintos quaisquer órgãos públicos. Perceba-se que, como 
esses atos podem tratar de organização e funcionamento da Administração Federal, 
podem alterar as competências de órgãos já existentes; 
b) extinção de cargos públicos, quando ocupadospor servidores não-estáveis (errada): 
o cargo ou função público só poderá ser extinto por decreto autônomo quando vago; 
c) funcionamento da administração federal, mesmo quando implicar aumento de 
despesa (errada): tais atos não podem implicar aumento de despesa; 
d) fixação de remuneração de quadros de pessoal da Administração Direta (errada): o 
art. 84, VI, da CF não estabelece tal possibilidade de utilização dos decretos 
autônomos. Fixação de remuneração é matéria sujeita à reserva de lei; 
e) extinção de funções públicas, quando vagas: é a resposta correta, como consta no 
texto constitucional. 
 
Síntese do comentário: 
1) há na atualidade três tipos de regulamento: de execução, autônomo e autorizado; 
2) O decreto ou regulamento de execução é o poder conferido pela Constituição aos 
chefes do Poder Executivo para que editem os atos normativos necessários à 
complementação, ao detalhamento das leis administrativas, como medida 
indispensável para sua aplicação. Tais atos não podem inovar na ordem jurídica, 
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contudo, são manifestação de competência discricionária, nos limites da lei. Além 
disso, não podem ser delegados pelos chefes de Executivo; 
3) o decreto ou regulamento autônomo é figura prevista no art. 84, VI da CF, 
mediante a qual pode o Presidente da República (e demais chefes de Executivo, 
mediante previsão em suas leis orgânicas) inovar na ordem jurídica em duas 
hipóteses: 1) organização e funcionamento da administração federal, quando a medida 
não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos; 2) extinção de 
funções ou cargos públicos, quando vagos. São delegáveis; 
4) o regulamento autônomo é ato que pode inovar na ordem jurídica, mas somente em 
matérias técnicas de competência da autoridade elaboradora. Para sua válida edição é 
indispensável: (a) lei que expressamente delegue tal competência e (2) fixe os 
parâmetros dentro dos quais ela pode ser exercida (os traços principais da norma a ser 
elaborada) 
 
 
Questão 09 
(Analista MPU/2004 – Área Controle Interno) - Uma autoridade administrativa, titular 
do órgão central de determinado sistema, que expede instruções, para disciplinar o 
funcionamento interno dos serviços, de suas unidades desconcentradas, objetivando 
coordenar atividades comuns estará nesse ato exercendo, tipicamente, um poder 
a) hierárquico. 
b) disciplinar. 
c) de polícia. 
d) regulamentar. 
e) vinculado. 
 
Gabarito: A. 
 
Comentários: 
Poder hierárquico é aquele que se manifesta, de modo permanente e automático, no 
âmbito de relação de comando, de superior a subalterno. No exercício deste poder o 
superior dispõe das prerrogativas de ordenar, fiscalizar rever, delegar e avocar as 
tarefas de seus subordinados. 
O poder hierárquico é sempre um poder de caráter interno, no sentido que é exercido 
no interior de uma mesma pessoa jurídica. 
Primeira prerrogativa do superior, neste poder, é o de dar ordens aos seus 
subordinados, com a finalidade de organizar o desempenho as atividades 
administrativas de competência do órgão ou entidade do qual ele faz parte. 
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O poder de dar ordens abrange tanto atos concretos, mediante os quais o superior, 
numa situação específica, emite determinações aos seus subalternos, como atos 
normativos, por meio dos quais o superior estabelece as regras de caráter interno de 
observância obrigatória no órgão ou entidade. 
Assim, inclui-se na prerrogativa de ordenar não somente uma ordem dada dentro de 
uma situação específica (para que o subordinado desempenhe certa tarefa em 
determinado prazo, por exemplo), como a edição de atos normativos internos, a serem 
aplicados de forma contínua (um ato que estabeleça o prazo máximo para a conclusão 
de processos administrativos, por exemplo). 
A fiscalização é outra das prerrogativas inerentes ao poder hierárquico, e consiste na 
permanente atividade de controle do superior sobre os atos de seus subordinados. 
Dentro desta atividade de fiscalização pode o superior exercitar outra prerrogativa 
oriunda do poder hierárquico: a revisão dos atos praticados pelo subordinado. No 
desempenho desta prerrogativa o superior altera o ato praticado pelo subordinado, 
determinando a anulação ou a correção (convalidação) de atos com vício em alguns de 
seus requisitos de validade, e a revogação daqueles que, segundo seu juízo, forem 
inconvenientes ou inoportunos. 
Embora ampla, a revisão só pode ocorrer quando o ato ainda não esteja 
definitivamente solucionado na esfera administrativa (preclusão administrativa) e, 
quando baseada em juízo de mérito (conveniência e oportunidade), desde que o ato 
não tenha gerado direito adquirido para o administrado. 
A delegação é a transferência ao subordinado da competência para a prática de atos 
até então realizados por outro agente subalterno, ou mesmo pelo superior hierárquico. 
Pode ocorrer quando não houver vedação em lei, e desde que não se trate de 
competência (1) exclusiva, (2) para a edição de atos normativos, ou (3) para o 
julgamento de processos administrativos. 
A avocação, última prerrogativa no âmbito do poder hierárquico, é o oposto da 
delegação, pois consiste no chamamento, pelo superior hierárquico, de uma 
competência até então desempenhada pelo seu subalterno. É possível desde que não 
haja vedação em lei e não se trate de competência exclusiva do subordinado. 
Alguns autores tratam dentro do poder hierárquico a prerrogativa do superior para 
punir os subordinados que tenham incorrido em falta. Para concursos, devemos 
trabalhar a imposição de sanções como sendo um poder autônomo, o disciplinar 
(analisado no próximo comentário), o qual, todavia, decorre do hierárquico. Dito de 
outro modo: o superior, na atividade de fiscalização (exercício do poder hierárquico), 
poderá encontrar indícios de que o subordinado incorreu em falta. Se comprovada a 
falta, ele impõe a devida sanção ao subordinado, no exercício do poder disciplinar. 
 
Síntese do Comentário: 
1) poder hierárquico é aquele que se exprime dentro de uma relação de comando, e qe 
confere ao superior as prerrogativas de ordenar, fiscalizar, rever, delegar e avocar as 
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tarefas de seus subordinados. Tem caráter interno, sendo exercido no interior de uma 
mesma pessoa jurídica; 
2) na prerrogativa de ordenar incluem-se tanto atos concretos, voltados a uma 
situação específica, como atos normativos internos, destinados a disciplinar o 
funcionamento do órgão ou entidade; 
3) nas atividades de fiscalização e revisão o superior controla a atuação de seu 
subordinado e altera seus atos, por motivos de mérito ou legalidade (pode também 
corrigi-los, quando tal medida for possível); 
4) na delegação o superior transfere certa competência para o subordinado, desde que 
não haja vedação em lei e não se trate de competência (1) exclusiva, (2) para a edição 
de atos normativos, ou (3) para o julgamento de processos administrativos. Na 
avocação o superior procede ao chamamento de certa competência do subordinado, 
desde que não exista proibição legal e que não se trate de competência exclusiva do 
subordinado; 
5) a punição é ato praticado dentro de outro poder, o disciplinar. Considera-se, porém, 
que o poder disciplinar, apesar de ser um poder autônomo, é decorrente do 
hierárquico. 
 
 
Questão 10 
(Oficial de Chancelaria – MRE/2002) – O poder de comando, que autoriza o titular de 
um órgão a expedir determinações gerais ou específicas a determinados subalternos, 
sobre cujas atividades mantém permanente autoridade, quanto ao modo de executar 
certos serviços, comporta-se mais propriamente no campo da (do) 
a) descentralização administrativa. 
b) poder disciplinar.c) poder hierárquico. 
d) poder regulamentar. 
e) poder de polícia. 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
Pelos comentários apresentados na questão anterior, podemos concluir que o conceito 
trazido no enunciado aplica-se mais propriamente ao poder hierárquico. Vamos 
aproveitar a questão para abordar outro poder administrativo, o disciplinar. 
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Podemos definir poder disciplinar como a prerrogativa que possui a Administração de 
punir seus próprios agentes e particulares que com ela mantenham um vínculo 
específico. 
É importante atentarmos para este ponto. O poder disciplinar recai não só sobre os 
agentes da Administração (e neste caso ele é decorrência do hierárquico), mas 
também sobre os administrados que tenham um vínculo específico com o Poder 
Público. Para fins de concursos da ESAF, entende-se que possui um vínculo desta 
natureza aqueles que celebram um contrato com a Administração, tenha ou não este 
contrato sido precedido de licitação. Embora não seja comum o questionamento, os 
agentes da Administração também possuem este vínculo específico, decorrente da sua 
investidura na função pública. 
Desde já devemos apartar o poder disciplinar – baseado num vínculo específico – do 
poder de polícia – baseado num vínculo genérico. Um contratado que estiver 
executando de forma insatisfatória suas obrigações é punido no exercício do poder 
disciplinar (vínculo específico). Um administrado que é multado por desrespeitar a 
legislação de trânsito tem essa punição aplicada pela Administração no exercício do 
seu poder de polícia (vínculo genérico). 
Também não se confunde o poder disciplinar com o poder punitivo do Estado, 
mediante o qual são reprime e se sanciona a prática de ilícitos penais. 
A doutrina majoritária defende a discricionariedade como característica do poder 
disciplinar. Tal entendimento é correto, desde que compreendido nos seus devidos 
termos. 
Se comprovada a falta de um agente da Administração (ou de um particular com 
vínculo específico), é dever desta puni-lo. Aqui não há qualquer espaço para 
discricionariedade. A discricionariedade só ocorre na tipificação da falta e na 
escolha e graduação da pena. 
Os tipos administrativos, as normas que estabelecem os ilícitos administrativos, via de 
regra, são tipos abertos, ou seja, normas que trazem conceitos jurídicos 
indeterminados (“falta grave”, “comportamento inadequado” etc), que conferem à 
Administração, realmente, uma boa dose de discricionariedade para proceder à 
tipificação da falta (enquadramento de uma conduta em determinada norma). Assim, 
haverá certa margem de liberdade para a Administração, ao analisar a conduta de seu 
agente, enquadrá-la como falta grave, caso em que a tipificação se dará em certo 
dispositivo da lei, ou comportamento inadequado, caso e que a tipificação se dará em 
outro dispositivo legal. 
Uma vez definido o dispositivo de lei em que incorreu o agente (tipificada a falta), 
também possui a Administração um razoável espaço de decisão para determinar a 
penalidade aplicável (suspensão, advertência, multa etc) e definir sua graduação 
(multa de 50% da remuneração, suspensão de 15 dias etc). 
O que estamos trazendo aqui são entendimentos doutrinários sobre a matéria. 
Portanto, se você está pensando na Lei 8.112/90, não esquente a cabeça. O Estatuto 
dos Servidores Públicos Federais não dá toda essa margem de liberdade para a 
Administração, pois descreve em pormenores as condutas faltosas, e traz regras 
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rígidas das penalidades aplicáveis, conforme o enquadramento da conduta em um ou 
outro artigo. Os apontamentos aqui feitos tratam do poder disciplinar em termos 
genéricos. O estudo da matéria especificamente no Estatuto é coisa muito diferente. 
Trate os dois estudos em separado, para evitar confusão. 
Por fim, a motivação (declaração por escrito dos motivos) do ato disciplinar é 
requisito indispensável para sua validade. 
 
Síntese do Comentário: 
1) poder disciplinar é a prerrogativa que possui a Administração de punir seus próprios 
agentes e particulares que com ela possuam um vínculo específico. Para a ESAF 
podemos considerar que um particular possui vínculo específico com a Administração 
quando celebra um contrato com ela, independentemente de ter ou não havido prévia 
licitação; 
2) devemos diferenciar as sanções aplicadas no exercício do poder disciplinar com 
aquelas decorrentes do poder de polícia (vínculo genérico) e do poder punitivo do 
Estado (delitos penais); 
3) a discricionariedade é apontada pela doutrina como característica do poder 
disciplinar. Isso é correto, mas deve ser compreendido em seus devidos termos. Se 
ficar comprovado o cometimento da falta, a Administração é obrigada a punir 
(vinculação); contudo, ela goza de certo espaço de decisão (discricionariedade) para 
tipificar a falta (determinar o dispositivo de lei em que ela se enquadra) e para 
escolher e graduar a penalidade a ser aplicada; 
4) todo ato disciplinar que impõe uma sanção deve ser motivado, sob pena de 
invalidade. 
 
 
Questão 11 
(Técnico da Receita Federal/2003) - O ato de autoridade administrativa que aplica uma 
penalidade de advertência a servidor seu subordinado, pela inobservância de um 
determinado dever funcional, estará contido no contexto, particularmente, do exercício 
regular de seu poder 
a) discricionário e de polícia. 
b) discricionário e de império. 
c) disciplinar e hierárquico. 
d) regulamentar e de polícia. 
e) vinculado e de gestão. 
 
Gabarito: C. 
 
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Comentários: 
 
É o que tínhamos falado anteriormente. O ato de punição, em si mesmo, é exercício de 
poder disciplinar. Ocorre que a descoberta da falta, ou dos seus indícios, se dá no 
transcurso da atividade de fiscalização, que é exercício do poder hierárquico. 
Conjugando-se esses dois momentos, temos que a imposição de uma penalidade a um 
servidor é exercício de poder disciplinar, o qual é decorrente do exercício do poder 
hierárquico. 
Para não passar em branco, não existe poder de império e de gestão, mas atos de 
império e de gestão, aqueles praticados pela Administração em posição de 
superioridade perante o administrado, estes, em posição de isonomia. Nas questões 
que tratarem de atos administrativos voltaremos ao tema. 
 
 
Questão 12 
(Analista de Finanças e Controle - AFC/CGU - 2003/2004) - Uma determinada 
autoridade administrativa, de um certo setor de fiscalização do Estado, ao verificar que 
o seu subordinado havia sido tolerante com o administrado incurso em infração 
regulamentar, da sua área de atuação funcional, resolveu avocar o caso e agravar a 
penalidade aplicada, no uso da sua competência legal, tem este seu procedimento 
enquadrado no regular exercício dos seus poderes 
a) disciplinar e vinculado 
b) discricionário e regulamentar 
c) hierárquico e de polícia 
d) regulamentar e discricionário 
e) vinculado e discricionário 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
Temos que desmembrar a atuação da autoridade em dois momentos. 
No primeiro, ela avoca certa competência de seu subordinado e, a partir daí, altera o 
ato por ele anteriormente praticado. Aqui a autoridade está no exercício do poder 
hierárquico. 
Mas qual é, afinal, o ato alcançado pela avocação? É uma penalidade que havia sido 
imposta pelo subordinado no curso de um processo de fiscalização. A atividade de 
fiscalização, se a questão não trouxer elementos indicando que ela incide sobre um 
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agente da Administração ou um particular com vínculo específico, caracteriza 
manifestação do poder de polícia. Logo, se a autoridade