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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1º Ano Disciplina/Módulo: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Código: ISCED12-ADMPCFE001 Total Horas/1o Semestre: 125 Créditos (SNATCA): 5 Número de Temas: 7 Direitos de autor (copyright) Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED), e contêm reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED). A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos judiciais em vigor no País. Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) Coordenação do Programa de Licenciaturas Rua Dr. Lacerda de Almeida. No 211, Ponta - Gea Beira - Moçambique Telefone: 23323501 Cel: +258 823055839 Fax: 23323501 E-mail: direcção@isced.ac.mz Website: www.isced.ac.mz mailto:o@isced.ac.mz http://www.isced.ac.mz Agradecimentos O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste manual: Pela coordenação Direcção Acadêmica do ISCED Pelo design Direcção de Qualidade e Avaliação do ISCED Financiamento e logística Instituto Africano de Promoção da Educação à Distância (IAPED) Pela revisão final Msc. Zacarias Mendes Magibire Elaborado por: Dr. FERNANDO GIL NOÉ - Administrador Civil, Diplomado pela Universidade Francesa de Poitiers, Consultor na Área de Formação em Administração Pública, Governação Local e Autárquica e colaborador do Sistema de Formação em Administração Pública e Autárquica (SIFAP), da Universidade Pedagógica (Delegação da Beira) e da AWEPA (Associação dos Parlamentares Europeu com África) na formação de eleitos e funcionários ÍNDICE Visão geral Error! Bookmark not defined. Bem-vindo à Introdução ao Estudo da Administração PúblicaError! Bookmark not defined. Avaliação, auto-avaliação e tarefas .................................. Error! Bookmark not defined. INTRODUÇÃO GERAL E PONTOS DE PARTIDA 14 Introdução ....................................................................... Error! Bookmark not defined. Quadro Conceitual para Compreensão do Objecto de Estudo da Disciplina ................. 14 O quadro teórico da Administração ............................................................................. 18 Introdução .................................................................................................................. 19 As principais teorias administrativas e seus enfoques ................................................. 19 ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO vs ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 27 Introdução .................................................................................................................. 28 Estado ......................................................................................................................... 28 Função administrativa do Estado ................................................................................. 29 Funções do Estado ...................................................................................................... 30 FINS DO ESTADO ......................................................................................................... 31 O Papel do Estado ....................................................................................................... 33 Administração Pública ................................................................................................. 36 Introdução .................................................................................................................. 37 Administração Pública e Funções do Estado ................................................................ 44 O Governo 45 ORGANIZAÇÕES E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 52 Introdução .................................................................................................................. 52 Conceito de organização ............................................................................................. 53 Existem vários tipos e tamanhos de organizações 53 As organizações burocráticas ou burocracias............................................................... 54 Características das Organizações Burocráticas............................................................. 55 Administração Pública Com Foco no Cidadão .............................................................. 57 OS GRANDES PROBLEMAS ADMINISTRATIVOS DO MUNDO CONTEMPORANEO 60 Introdução .................................................................................................................. 61 Os Grandes Problemas Administrativos do Mundo Contemporâneo ........................... 62 Administração Pública nos Países em Desenvolvimento .............................................. 62 O Sector Público .......................................................................................................... 63 OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 65 Introdução .................................................................................................................. 65 Conceito de Sistema Administrativo ............................................................................ 66 O Sistema tradicional .................................................................................................. 66 Princípio de Separação de Poderes 67 Consequência directa do princípio 67 Os Principais Poderes do Estado 68 O sistema administrativo do tipo britânico, ou de administração judiciária ................. 70 O sistema administrativo do tipo francês, ou de administração executiva ................... 71 Organização Administrativa 74 Introdução .................................................................................................................. 74 Noção de Organização Administrativa ......................................................................... 75 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 77 Introdução .................................................................................................................. 78 Origem do conceito do Órgão do Estado ..................................................................... 78 O conceito do órgão .................................................................................................... 79 Elementos do conceito de órgão ................................................................................. 79 Os modos de designação dos órgãos do Estado ........................................................... 79 São variadíssimos: 79 As classificações dos órgãos ........................................................................................ 80 Órgãos da Administração Pública ................................................................................ 81 Órgãos centrais da Administração Pública vs Administração Central do Estado ........... 86 Órgãos Locais da Administração Pública vs Administração Local do Estado ................. 86 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO PODER 89 Introdução .................................................................................................................. 89 Administração Pública como Poder ............................................................................. 90 OS PRINCÍPIOS GERAIS QUE DEVEM NORTEAR A ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 94 Introdução ..................................................................................................................94 Princípio da prossecução do interesse público ............................................................ 95 Princípio da legalidade ................................................................................................ 96 Princípio da igualdade ................................................................................................. 97 Princípio da publicidade .............................................................................................. 98 Princípio do respeito pelos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos .............. 98 Os limites à obrigação da legalidade: A Teoria das circunstâncias excepcionais. ........ 101 AS FONTES DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA 103 Introdução ................................................................................................................ 104 O Princípio da Legalidade .......................................................................................... 105 As Fontes da Legalidade ............................................................................................ 105 II. O enfoque particular ............................................................................................. 107 ACTIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO ACTIVIDADE BASEADA NA LEI 110 Introdução ................................................................................................................ 110 Natureza da actividade da Administração Pública ..................................................... 111 Meios da actuação da Administração Pública ............................................................ 112 A LEI 113 Introdução ................................................................................................................ 113 Conceito de lei .......................................................................................................... 113 Sentidos da palavra lei............................................................................................... 114 Hierarquia das leis ..................................................................................................... 114 Princípio da publicidade das leis ................................................................................ 115 Vigência da lei ........................................................................................................... 116 Interpretação da lei ................................................................................................... 117 Integração da lei ........................................................................................................ 118 Aplicação ................................................................................................................... 119 Aplicação da lei no espaço ......................................................................................... 119 No tempo .................................................................................................................. 120 Cessação da vigência da lei ........................................................................................ 121 O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 123 Introdução ................................................................................................................ 124 ACTO ADMINSTRATIVO 127 Introdução ................................................................................................................ 128 Conceito de Acto Administrativo ............................................................................... 128 Condições de existência ............................................................................................ 130 Requisitos dos actos administrativos ......................................................................... 130 Características da competência ................................................................................. 131 Finalidade.................................................................................................................. 131 Forma........................................................................................................................ 132 Motivo ...................................................................................................................... 132 Teoria dos motivos determinantes ............................................................................ 132 Mérito ....................................................................................................................... 132 Atributos ................................................................................................................... 133 Procedimento administrativo .................................................................................... 134 Classificação .............................................................................................................. 134 Espécies ou tipos de acto administrativo ................................................................... 137 Extinção dos actos administrativos ............................................................................ 138 CONTRATO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 139 Introdução ................................................................................................................ 140 Contratos administrativos ......................................................................................... 141 SERVIÇOS PÚBLICOS 145 Introdução ................................................................................................................ 146 Noção do Serviço Público .......................................................................................... 147 As leis do Serviço Público .......................................................................................... 149 OS BENS PÚBLICOS 152 Noção do Bem Público .............................................................................................. 152 Domínio público e domínio privado ........................................................................... 153 FUNÇÃO PÚBLICA 155 Introdução ................................................................................................................ 156 Função Pública moçambicana ................................................................................... 156 Noção de Agente Público Administrativo vs Funcionário ou Agente do Estado .......... 160 Os agentes contratados ............................................................................................. 162 Os agentes estatutários ou funcionários .................................................................... 162 Os órgão de gestão da Função Pública moçambicana ................................................ 163 O Direito da Função Pública e as Fontes do Regime Jurídico da Função Pública ......... 163 A POLÍCIA 168 Introdução ................................................................................................................ 168 As finalidades: Ordem Pública e Prevenção ............................................................... 169 O carácter preventivo – a polícia administrativa e a polícia judiciária ........................ 170 As autoridades competentes ..................................................................................... 170 Limites do poder de polícia........................................................................................ 170 RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 171 Introdução ................................................................................................................ 172 A diversidade de regimes da Responsabilidade Administrativa em Direito Administrativo ........................................................................................................... 172 A aplicação do Direito Privado vs Competência Judiciária .......................................... 173 A responsabilidadedo Estado pelo facto da lei, da função jurisdicional e das convenções internacionais ........................................................................................ 174 Há ainda regimes particulares instituídas por textos legislativos ............................... 174 Os factos geradores de uma responsabilidade da Administração Pública .................. 175 Falta da Administração .............................................................................................. 176 Os factos constitutivos das faltas ou erros de serviço ................................................ 176 Os diversos níveis ou graus de erros da Administração .............................................. 177 O erro pessoal do agente público .............................................................................. 177 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 178 Introdução ................................................................................................................ 179 O contencioso administrativo .................................................................................... 180 O CONTROLO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 182 O que deve ser controlado e porquê? ....................................................................... 183 Os Tipos do Controlo ................................................................................................. 184 Controlo Jurisdicional ................................................................................................ 185 O controlo Político .................................................................................................... 186 Controlo administrativo ou Auto-controlo ................................................................. 186 O controlo Independente .......................................................................................... 187 FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS 188 Introdução ................................................................................................................ 189 Constituição e Evolução das Funções Administrativas ............................................... 190 Funções Administrativas e o Papel do gestor ou administrador ................................. 191 O enunciado das Funções Administrativas ................................................................. 192 O papel do administrador ou do gestor ou do administrador .................................... 193 Análise FOFA ............................................................................................................. 195 Função Planeamento ................................................................................................. 197 Introdução ................................................................................................................ 197 Função Organização .................................................................................................. 210 Introdução ................................................................................................................ 210 FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAR ............................................................... 210 Função dirigir ............................................................................................................ 218 Introdução ................................................................................................................ 218 PERFIL DA FUNÇÃO DE DIRECÇÃO ............................................................................. 218 Função Controlo ........................................................................................................ 223 Introdução ................................................................................................................ 223 PERFIL DA FUNÇÃO CONTROLO ................................................................................. 223 Visão geral Bem vindo ao Módulo de Ciência Política Objectivos do Módulo Ao terminar o estudo deste módulo de Introdução à Administração Pública deverás possuir conhecimento teórico, doutrinário, prático e instrumental necessário para a actuação voltada à Administração Pública, sua forma, normas e instrumentos de gestão, incluindo a participação popular, com ênfase na eficiência e eficácia das políticas e programas voltados à satisfação do interesse público. Objectivos Específicos Introduzir os vários sentidos do conceito de AP enquanto actividade e organização Abordar as características da Administração Pública Conhecer os princípios gerais e básicos sobre a organização da Administração Pública Abordar a Teoria da Organização Administrativa Abordar a Teoria da Actividade Administrativa Descrever os processos administrativos como o principal meio de concretização da Administração Pública Introduzir critérios de análise funcional e organizacional Quem deveria estudar este módulo Este Módulo foi concebido para estudantes do 1º ano do curso de licenciatura em Administração Pública do ISCED. Poderá ocorrer, contudo, que haja leitores que queiram se actualizar e consolidar seus conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem-vindos, não sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o manual. Como está estruturado este módulo Este módulo de Introdução à Administração Pública, para estudantes do 1º ano do curso de licenciatura em Administração Pública, à semelhança dos restantes do ISCED, está estruturado como se segue: Páginas introdutórias Um índice completo. Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta secção com atenção antes de começar o seu estudo, como componente de habilidades de estudos. Conteúdo desta Disciplina / módulo Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez comporta certo número de unidades temáticas visualizadas por um sumário. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma introdução, objectivos, conteúdos. No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são incorporados antes exercícios de auto-avaliação, só depois é que aparecem os de avaliação. Os exercícios de avaliação têm as seguintes características: Puros exercícios teóricos, Problemas não resolvidos e actividades práticas algumas incluído estudo de casos. Outros recursos A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si, num cantinho, mesmo o recôndito deste nosso vasto Moçambique e cheio de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza nas bibliotecas física e virtual do seu centro de recursos mais material de estudos relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-ROOM, DVD. Para além deste material físico ou electrónico disponível nas bibliotecas, pode ter acesso a Plataforma digital moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus estudos. Auto-avaliação e Tarefas de avaliação Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos exercícios de auto-avaliação apresentam duas características: primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, exercícios que mostram apenas respostas. Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. Parte das tarefas de avaliação será objecto dos trabalhos de campo a serem entregues aos tutores/docentes para efeitos de correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os exercícios de avaliação é uma grande vantagem. Comentários e sugestões Use esteespaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza diadáctico- pedagógica, etc sobre como deveriam ser ou estar apresentadas. Pode ser que graças as suas observações, o próximo módulo venha a ser melhorado. Ícones de actividade Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas margens das folhas. Estes icones servem para identificar diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, uma mudança de actividade, etc. Habilidades de estudo O principal objectivo deste capítulo é o de ensinar aprender a aprender. Aprender aprende-se. Durante a formação e desenvolvimento de competências, para facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos estudos, procedendo como se segue: 1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de leitura. 2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida). 3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR). 4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão. 5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as de estudo de caso se existir. IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo, respectivamente como, onde e quando, estudar, como foi referido no início deste item, antes de organizar os seus momentos de estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo melhor à noite/de manhã/de tarde/fins-de-semana/ao longo da semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em cada hora, etc. É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido estudado durante um determinado período de tempo; Deve estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao seguinte quando achar que já domina bem o anterior. Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos conteúdos de cada tema, no módulo. Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso (chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos das actividades obrigatórias. Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, criando interferência entre os conhecimentos, perde sequência lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente incapaz! Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda sistematicamente), não estudar apenas para responder a questões de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área em que está a se formar. Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades. É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será uma necessidade para o estudo das diversas matérias que compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos, vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a margem para colocar comentários seus relacionados com o que está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura; Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado não conhece ou não lhe é familiar; Precisa de apoio? Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, páginas trocadas ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os serviços de atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), via telefone, sms, e-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta participando a preocupação. Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes (Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, estudante – CR, etc. As sessões presenciais são um momento em que você caro estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED indigitada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza pedagógica e/ou administrativa. O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida em que permite lhe situar, em termos do grau de aprendizagem com relação aos outros colegas. Desta maneira ficará a saber se precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver hábito de debater assuntos relacionados com os conteúdos programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade temática, no módulo. Tarefas (avaliação e auto-avaliação) O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues duas semanas antes das sessões presenciais seguintes. Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da disciplina/módulo. Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente. Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados, respeitando os direitos do autor. O plágio1 é uma violação do direito intelectual do(s) autor(es). Uma transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do texto de um autor, sem o citar é considerado plágio. A honestidade, humildade científica e o respeito pelos direitos autorais devem caracterizar a realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED). Avaliação Muitos perguntam: como é possível avaliar estudantes à distância, estando eles fisicamente separados e muito distantes do docente/tutor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja uma avaliação mais fiável e consistente. Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A avaliação do estudante consta detalhadado regulamento de avaliação. Os trabalhos de campo por si realizados, durante estudos e aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de frequência para ir aos exames. Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência, determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira. A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da cadeira. Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) trabalhos e 1 (um) (exame). Algumas actividades práticas, relatórios e reflexões serão utilizados como ferramentas de avaliação formativa. Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as recomendações, a identificação das referências bibliográficas utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros. Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de Avaliação. 1 Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização. 14 Unidade 1: INTRODUÇÃO GERAL E PONTOS DE PARTIDA Introdução Antes de se fazer qualquer estudo sobre a Administração Pública, temos que recuar no espaço e no tempo para procurarmos entender as origens e os significados dos principais termos ou expressões mais usados na abordagem do assunto. Assim, esta unidade procura explicar termos e expressões de base, a saber: Administração e Gestão. Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: Objectivos Específicos 1. Perceber e descrever a emergência dos conceitos de administração e de gestão; 2. Explicar a evolução dos conceitos de administração e gestão; 3. Distinguir a administração ou gestão pública da administração ou gestão privada. Quadro Conceitual para Compreensão do Objecto de Estudo da Disciplina a. Administração vs Gestão [Management/Ménage] O termo gestão emerge da evolução do significado do termo francês – ménage – (século XIII: que significava administração das coisas domésticas). De facto, se olharmos para os actuais significados do verbo ménager, aliás, os significados que nos interessam, ménager pode significar: manejar, dirigir, conduzir (um negócio); gerir, administrar, …economizar, poupar; tratar com deferência… Já management, termo inglês designando o comando ou arte de dirigir uma empresa. Não existe uma tradução adequada em francês – o termo management foi 15 adoptado pela Academia Francesa com uma pronúncia francesa -, porque o termo de direcção que lhe corresponde implica essencialmente uma nova noção de relação hierárquica enquanto que o management coloca a tónica na organização e na gestão de empresa. O management reagrupa na realidade a ideia de direcção e a ideia de gestão numa função específica que deve dominar as contingências económicas que formam o ambiente da empresa, garantindo lhe o desenvolvimento em função dos objectivos definidos. A gestão do trabalho, tradução lapidar do management, passou por quatro etapas principais historicamente referenciáveis como significativas de um modo de organização das relações de produção numa determinada época. Mas devemos notar que a emergência de novas formas de management não anula as anteriores e que numerosas sobreposições podem ser constatadas. O primeiro modelo de gestão humana de empresa é, segundo Renoud Sainsaulieu, modelo profissional ilustrado pela compagnonnage. Os seus valores de referência são a autonomia e a qualificação das pessoas, bem como o sentido do dever. Fundam ao mesmo tempo a hierarquia profissional e as regras de transmissão do saber. A este modelo sucederá na segunda metade do século XIX a organização científica do trabalho ou o taylorismo (de Frederick Taylor, considerado o pai da Administração cientifica). Vale recordar que a Administração, como profissão, nasceu na área pública para expressar uma função subordinada aos conselhos, às assembleias ou ao poder político. A expressão mais nobre da administração tem origem no século XVII, com a institucionalização mais clara do cargo do ministro; do latim minus (menos), que se contrapõe a magis (mais), de magister ou magistrado. O administrador era, assim, o executor das decisões emanadas dos órgãos políticos superiores ou dos parlamentos ou das assembleias legislativas. Hoje, como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e 16 recursos. Diferencia-se das ciências puras por possuir um carácter prático de aplicação nas organizações. Podemos lembrar, ainda, que por ser este um campo de conhecimento novo, com poucas propostas de aceitação universal, os termos administração, gerência, gerencimento ou gestão e direcção foram vítimas de ambiguїdades e incompreensões, próprias de quem ainda engatinha em suas pretensões científicas. A palavra administração, aceite em português para expressar um novo campo de conhecimento e uma nova prática profissional, perdeu parte da sua imponência, sendo substituída por uma nova dinastia com a expressão gerência. Nas últimas décadas, a palavra gestão ganha nova nobreza. No rigor vernacular, as palavras administração, gerência e gestão são sinónimas. Sublinho que nas últimas décadas, não ainda para designar funções executivas, o termo gestão passou a ser utilizado para definir o campo da administração e da gerência, novamente para compensar desgastes terminológicos e acrescentar algumas novidades, mas não para significar uma mudança conceitual. Gestão, usado no Brasil como qualificação de formas participativas em administração, era apenas a tradução da terminologia europeia, principalmente francesa e portuguesa (que não usa gerência). O termo gestão apareceu em qualificativos de formas participativas como co-gestão e autogestão. Estas expressões chegaram no Brasil idas da Europa, onde gestão é uma palavra mais genérica e engloba administração e gerência, significados tecnicamente diferentes. No inglês britânico, bem como no francês, a palavra management (normalmente utilizado para o português como gerência), empregada tecnicamente em ambos os países, significa, essencialmente, a gestão privada, e a palavra administration (traduzida normalmente como administração) tende a significar a gestão pública. No inglês americano, de grande influência na terminologia administrativa, a palavra management é usada quase indistintamente como administration. Por isso é que na linguagem técnica americana, como em muitos países, são utilizadas expressões como business administration (administração de empresas) ou public 17 management (gestão pública), sendo as palavras administração e gerência qualificadas como pública ou privada conforme o caso, ao contrário da terminologia técnica europeia. Embora não tenha mudado o conceito, a alteração de terminologia sempre assinalou a introdução de alguma novidade técnica ou uso diverso de ideias antigas. Por exemplo, a palavra gerência, devido à sua origem organizacional, ajudou a lembrar a importância das funções de direcção superior, como também, em muitos casos, a ressaltar a possibilidade de transferência de tecnologia administrativa privada para o sector público. Portanto, gestão é um termo genérico que sugere um tanto quanto seus sinónimos, a ideia de gerir, de dirigir e de decidir, mas ainda pela novidade, sem revelar os preconceitos anteriores. Neste manual, o termo gestão é retratado em referência à gestão pública (administração pública). Neste sentido, a Gestão Públicaé coordenação, pelos dirigentes ou governantes/gestores e dos cidadãos, dos esforços tendentes à satisfação das necessidades colectivas, através do uso de conhecimentos diversos, informações, tecnologias e recursos para alcançar a eficiência, eficácia e efectividade de um país ou Estado, com o menor tempo, menor custo, menor desperdício e maior grau de satisfação das pessoas, satisfação essa que deve ser aferida através da sua qualidade de vida e pelo desenvolvimento sustentável. A boa gestão pública deve concretizar-se pelo exercício correcto, pelos seus actores, das funções administrativas de planificação, organização, direcção e controlo com vista a assegurar a eficiência, eficácia e efectividade das acções de governação. EXERCÍCIOS Questões de Auto-avaliação Leia atentamente o texto e responda as seguintes questões: a. Descrever a emergência dos conceitos de administração e de gestão; b. Explicar a evolução dos conceitos de administração e gestão; c. Distinguir a administração ou gestão pública da administração ou gestão privada; d. Explicar as razões das ambiguidades e incompreensões a que refere o texto; e. Explicar a gestão pública; 18 f. Explicar a importância de conhecer as origens de termos-chave da disciplina. Questões de Avaliação Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos elementos que constam do texto do módulo que acaba de estudar: a) Apresente um resumo dos significados dos elementos e conceitos de base para a compreensão do objecto de estudo do módulo; b) Contextualize a emergência, a evolução e as actuais utilizações dos termos e terminologias de administração e gestão; c) Explicar o que significa administrar; d) Explicar as operações que o administrar envolve; e) Diferencie a gestão pública da gestão privada; f) Indique alguns indicadores da satisfação das necessidades dos cidadãos. Unidade 2 O quadro teórico da Administração Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: Objectivos Específicos 1. Explicar o conceito de administrar. 2. Conceituar a administração ou gestão. 3. Enumerar as ciências que se relacionam com a administração ou gestão. 4. Explicar as razões que levaram os termos administração, gerência, gerencimento ou gestão e direcção a serem vítimas de ambiguїdades e incompreensões. 5. Fazer um resumo dos elementos apresentados no quadro 2 19 Introdução No tema anterior abordamos os significados e terminologias de termos -chave e sua evolução, para melhor compreender a sua utilização. Também vimos que a Administração é um campo de conhecimento, uma arte, uma disciplina académica, uma profissão. Como um campo de conhecimento, de alguma forma é uma ciência. Assim sendo, como acontece com qualquer ciência, a Administração tem as suas bases teóricas, que importam recordar. Aliás, não sendo assunto deste módulo, não vamos discutir se Administração é ou não uma ciência. Mas já o referi que a Administração é um ramo das ciências humanas, ditas sociais aplicadas, tratando dos agrupamentos humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. É diferente das ciências puras por possuir um carácter prático de aplicação nas organizações. Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento humano, tais como: Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a Informática, dentre outros diversos. Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito Privado criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da ciência da administração para funcionarem. As principais teorias administrativas e seus enfoques A teoria geral da administração começou com a ênfase nas tarefas, com a administração científica de Taylor. A seguir, a preocupação básica passou para a ênfase na estrutura com a teoria clássica de Fayol e com a teoria burocrática de Max Weber, seguindo-se mais tarde a teoria estruturalista. A reacção humanística surgiu com a ênfase nas pessoas, por meio da teoria comportamental e pela teoria do desenvolvimento organizacional. A ênfase no ambiente surgiu com a Teoria dos Sistemas, sendo completada pela teoria da contingência. Esta, posteriormente, desenvolveu a ênfase na tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis - tarefas, estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia - provocou a seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um 20 gradativo passo no desenvolvimento da TGA. Cada teoria administrativa procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas cinco variáveis, omitindo ou relegando a um plano secundário todas as demais. As teorias da administração podem ser divididas em várias correntes ou abordagens. Cada abordagem representa uma maneira específica de encarar a tarefa e as características do trabalho de administração. Quadro 1: Abordagem ou corrente Teoria Abordagem clássica da administração Administração científica Teoria clássica da administração Abordagem humanística da administração Teoria das relações humanas Abordagem neoclássica da administração Teoria neoclássica da administração Administração por objectivos (APO) Abordagem estruturalista da administração Modelo burocrático da administração Teoria estruturalista da administração Abordagem comportamental da administração Teoria comportamental na administração Teoria do desenvolvimento organizacional (D.O.) Abordagem sistémica da administração Princípios e conceitos sistémicos Cibernética e administração Teoria matemática da administração 21 Frederick Taylor, considerado o pai da Administração científica. Com estas teorias é possível entender e interpretar os princípios específicos da ciência Administrativa e as técnicas de administrar. Aliás, esse quadro teórico ajuda a responder as questões que a seguir se colocam no quadro dois. QUADRO: 2 1. O que é? Necessária em todas as organizações e em todos os níveis As funções de administração são universais; O conhecimento de administração é universal; Os administradores são necessários em todos os lugares. Teoria geral de sistemas Homem funcional Abordagem contingencial da administração Teoria da contingência Mapeamento ambiental Desenho organizacional Adocracia Homem complexo 22 Administração /Gestão Necessária para Alcançar os objectivos; Conseguir eficiência e equilibrar metas conflituantes. Tende a tornar-se Tanto arte como ciência; Uma profissão. É Um agrupamento ocupacional; Um indivíduo ou um grupo; Uma disciplina académica; Um processo. 2. O que faz? Depende Do nível da organização; Da função organização desempenhada. Executa as funções de Planeamento, organização, preenchimento de vagas, liderança, controle. Empenha-se em Actividades interagentes; actividades administrativas; actividades técnicas e actividades pessoais Usa Princípios conceituais; habilidades de relações humanas; habilidades administrativas; habilidades técnicas. 3. Como se desenvolveu? Iniciou-se Com exércitos; Com igreja; Com governo Revolução industrial Sistema feudal; Sistema de guilda; Sistema fabril Abordage m mecanicist a Movimento de administração científica de Taylor; Princípios do sistema de administração de Fayol; Outros. 23 Abordage m humanista Experiências de Hawthorne; Movimento de relações humanas; Outros. Abordage m de síntese racional Fusão das abordagens mecanicista ehumanitária; Surgimento da abordagem de contingência. 4. O p o r t u n i d a d e s d e c a r r e i r a Onde Posições de colarinho branco; Indústrias de serviço; Ocupações técnicas e profissionais. Características necessárias Inteligência; Educação; Amplos interesses analítico; Traços de personalidade favoráveis; Capacidade para gerir seus assuntos pessoais. Como a organização ajuda Proporcionando posição inicial de administração; Planeamento e desenvolvimento de carreira; Proporcionando oportunidades de carreira. A cronologia das teorias administrativas 1903 Administração científica 1916 Teoria clássica da administração 1932 Teoria das relações humanas 1940 Teoria da burocracia 1947 Teoria estruturalista 1951 Teoria dos sistemas 1954 Teoria neoclássica da administração 1957 Teoria comportamental na administração 1962 Desenvolvimento organizacional 24 1972 Teoria da contingência 1990 Novas abordagens Havia dito que por ser este um campo de conhecimento novo, com poucas propostas de aceitação universal, os termos administração, gerência, gerencimento ou gestão e direcção foram vítimas de ambiguidades e incompreensões, próprias de quem ainda engatinha em suas pretensões científicas. Ora, com o aparecimento das teorias acima indicadas, construídas ao longo de décadas, me parece estar afastada a presunção de que a Administração se engatinha nas suas pretensões científicas. Pois, há uma base sólida e suficiente que permite muitos tratadores do assunto afirmar, com uma certa segurança, que Administração é uma ciência. Administração moderna de uma organização, seja qual for, deve estar centrada na estratégia e focada nas necessidades do cliente. A administração, também chamada gerenciamento ou gestão de empresas, é uma ciência humana fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de forma sustentável e com responsabilidade social. A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a ser administrada ou gerida, ou seja, uma Entidade Social de pessoas e recursos que se relacionem num determinado ambiente, físico ou não, orientadas para um objectivo comum, estabelecido pela a empresa. Empresa, aqui significa o empreendimento, os esforços humanos organizados, feitos em comum, com um fim específico, um objectivo. As instituições (empresas) podem ser públicas, sociedades de economia mista ou privadas, com ou sem fins lucrativos. Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projectos, arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de Administração. A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com a Revolução Industrial levou os profissionais de outras áreas mais antigas e maduras a buscar soluções específicas para problemas que não existiam antes. Assim a aplicação de 25 métodos de ciências diversas para administrar estes empreendimentos deu origem aos rudimentos da ciência da administração. Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida pessoal, que tem sua arte própria, porém empírica, com a gerência de uma instituição. A gerência de instituições requer conhecimento e aplicação de diversos modelos e técnicas administrativas, ao passo que a gerência pessoal pode ser feita por pessoas sem qualificações adicionais. Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. Diferencia-se das ciências puras por possuir um carácter prático de aplicação nas organizações. Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento humano, tais como: Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a Informática, dentre outros diversos. Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito Privado criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da ciência da administração para funcionarem. Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o processo de dirigir acções que utilizam recursos para atingir objectivos. Embora seja importante em qualquer escala de aplicação de recursos, a principal razão para o estudo da administração é seu impacto sobre o desempenho das organizações. É a forma como são administradas que torna as organizações mais ou menos capazes de utilizar correctamente seus recursos para atingir os objectivos correctos". A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno financeiro de forma sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em Administração sem falar em objectivos. Em síntese, o administrador é a ponte entre os meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e os fins (objectivos). Como elo entre os recursos e os objectivos de uma organização, cabe ao 26 administrador combinar os recursos na proporção adequada e para isso é necessário tomar decisões constantemente num contexto de restrições, pois, nenhuma organização por melhor que seja dispõe de todos os recursos e também a capacidade de processamento de informações do ser humano é limitado. Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projectos, arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de Administração. A Administração se divide, modernamente, em cinco áreas: finanças, administrativo, marketing, vendas ou produção e recursos humanos. Alguns doutrinadores modernos inserem nessa divisão a TI (Tecnologia da Informação) e a P&D, ou seja, a Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. Pelo fato de a Administração ter diversas ciências como base, o administrador disputa seu espaço com profissional de diferentes áreas. Em finanças, disputa espaço com economistas e contadores. Em marketing, disputa espaço com publicitários. Em produção, disputa espaço com engenheiros. Em recursos humanos, disputa espaço com psicólogos. Um dos princípios filosóficos da Administração que é: "A Verdadeira Administração não visa lucro, visa bem-estar social e o lucro é mera consequência ". Os primeiros administradores profissionais (administrador contratado, que não é o dono do negócio) foram os que geriram as companhias de navegação inglesas a partir do século XVII. Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos em uma empresa é resultado, em grande parte, da actuação e da capacidade dos seus gerentes no seu papel de educadores. Cada superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os esforços dos seus subordinados para se desenvolverem". EXERCÍCIOS Questões de Auto-avaliação Leia atentamente o texto e responda as seguintes questões: 1. Explicar o conceito de administrar. 2. Conceituar a administração ou gestão. 3. Enumerar as ciências que se relacionam com a administração ou gestão. 27 4. Explicar as razões que levaram os termos administração, gerência, gerencimento ou gestão e direcção a serem vítimas de ambiguїdades e incompreensões. 5. Fazer um resumo dos elementos apresentados no quadro 6. Analisar as diversas teorias administrativas. Questões de Avaliação Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos elementos que constam do texto do módulo que acaba de estudar: 1. Comente a posição do Jonh W. Riegel; 2. Quais são as divisões da administraçãomoderna? 3. Que visa a verdadeira Administração Pública? 4. A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. Comente! 5. A administração estuda os empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno financeiro de forma sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em Administração sem falar em objectivos. Quais são os objectivos da Administração moçambicana? 6. Na Administração, o administrador é a ponte entre os meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e os fins (objectivos). Discuta. Unidade III ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO vs ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: Objectivos Específicos 1. Definir o conceito do Estado; 2. Perceber os fins e os objectivos do Estado e o seu papel sobre a Sociedade; 3. Entender a função administrativa do Estado; 4. Identificar e explicar as funções do Estado. 28 Introdução As noções elementares de Direito referem que a estatalidade não é uma característica do Direito. Esta ordem ética ou normativa regula a vida em sociedade, não apenas a sociedade estadual. Daqui afere-se que o Direito existe desde que haja uma sociedade, esteja ou não organizada em torno de um Estado. Tal facto não invalida que, nos dias de hoje, a sociedade estadual seja a mais importante, assim como o Direito estadual seja aquele que mais intensamente regula a vida quotidiana do homem. O Estado assume um papel de primordial na vida em sociedade, sendo claramente a forma mais importante de sociedade. Neste sentido que se justifica o estudo das noções básicas relacionadas com o Estado. A este propósito vamos estudar, em primeiro lugar, o conceito de Estado, os seus elementos constitutivos e as suas funções. Estado O Estado é uma comunidade política independente, organizada de forma permanente sobre um determinado território, criador exclusivo do Direito. (só o Estado pode ser legislador), da imposição da lei e da ordem (só o Estado é polícia e juiz) e da promoção da defesa armada (só o Estado pode fazer a guerra e a paz), com vista à realização do bem-estar social dos seus cidadãos. O Estado como uma organização não existe em si ou por si: existe para resolver os problemas da sociedade, quotidianamente; existe para garantir a segurança, fazer justiça, promover a comunicação entre os homens, dar-lhes a paz e bem-estar e progresso. Pois um Estado é um poder de decisão no momento presente, de escolher entre opções diversas, de praticar os actos pelos quais satisfaz pretensões generalizadas ou individualizadas das pessoas e dos grupos; É autoridade e é um serviço; 29 Função administrativa do Estado Função administrativa é uma das funções básicas do Estado (ou de seus delegados). É caracterizada em confronto com a função legislativa e a função jurisdicional. A função administrativa é activa, pois em regra depende de provocação do cidadão para ser exercitada, diferentemente do que ocorre com a função jurisdicional. É, por outro lado, subordinada à lei, actividade infra-legal, que não inova a ordem jurídica, diversamente da função legislativa, naturalmente criativa e inovadora. A função administrativa é actividade infra-legal, activa, hierarquizada, de realização do interesse público. É peculiar também quanto ao mecanismo de controle. Os actos administrativos podem ser controlados por razões de mérito e por razões de legalidade, o que alguns autores denominam como "dupla sindicabilidade jurídica". No dizer de Paulo Modesto, por exemplo, função administrativa é "a actividade subalterna e instrumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe faça as vezes), expressiva do poder público, realizada sob a lei ou para dar aplicação estritamente vinculada a norma constitucional, como actividade emanadora de actos complementares dos actos de produção jurídica primários ou originários, sujeita a dupla sindicabilidade jurídica e dirigida à concretização das finalidades estabelecidas no sistema do direito positivo" (Função Administrativa) A função administrativa é estudada pelo Direito Administrativo, como um conceito de fronteira entre o direito administrativo e o Direito Constitucional. É o dever de um Estado atender ao interesse público, satisfazendo o comando decorrente dos actos normativos. O cumprimento do comando legal, deverá decorrer da função exercida por pessoa jurídica de Direito Público. A função administrativa é o modo ordinário de realização dos fins públicos do Estado, em termos concretos, mais próximo ao cidadão. Em termos práticos a função administrativa do Estado consiste no desenvolvimento de actividades de forma permanente e homogénea, para prossecução dos objectivos que lhe são constitucionalmente cometidos. 30 Os sentidos da Função do Estado São dois sentidos possíveis de função do Estado: 1. Função como fim, tarefa ou incumbência; 2. Função como actividade. Função como fim, tarefa ou incumbência Neste sentido, traduz um determinado enlace entre a Sociedade e o Estado, assim como um princípio (ou uma tentativa) de legitimação do exercício do poder. A crescente complexidade das funções assumidas pelo Estado (garantia da segurança perante o exterior, justiça paz civil, promoção do bem-estar, cultura, defesa do meio ambiente, etc.) decorre do alargamento das necessidades humanas, das pretensões de intervenção dos governantes e dos meios de que se pode dotar. É uma maneira de o Estado ou os seus Delegados (governantes) em concreto justificarem a sua existência ou a sua permanência no Poder. Função como actividade No segundo sentido, a função entronca nos actos e actividades que o Estado constantemente, repetida e repetivelmente, vai desenvolvendo, de harmonia com as regras que o condicionam e conformam; define-se através das estruturas e das formas desses actos e actividades e revela-se indissociável da pluralidade de processos e procedimentos, de sujeitos e de resultados de toda a dinâmica jurídico-pública. É comum no seio dos especialistas em Administração Pública designar as actividades desenvolvidas pelo Estado no quadro da sua função administrativa de Funções do Estado. Funções do Estado Funções de Estado São actividades que o Estado desenvolve, de forma permanente e homogénea, para prossecução dos objectivos que lhe são constitucionalmente cometidos. Categorias de funções do Estado: 31 1. Funções de carácter jurídico (são as que estão ligadas a criação de Direito), nomeadamente: a) Função Constituinte (por vezes chamada Poder Constituinte) - faculdade de criar regras de Direito que representam a própria definição suprema e a organização do Estado-Colectividade, ou seja, faculdade de criar a Constituição. A esta função ou poder está intimamente ligado o poder de revisão constitucional, que consiste na possibilidade de alterar as regras constantes na Constituição em sentido material. b) Função legislativa - corresponde a prática de actos provenientes dos órgãos constitucionalmente competentes e que revestem a forma externa de lei; c)Função Executiva: Governamental e Administrativa - consiste na direcção, pelo Estado(através do Governo), dos interesses superiores da Nação nos domínios interno e externo. d)Função judicial ou jurisdicional - consiste no julgamento de litígios, resultantes de conflitos de interesses privados, ou privados e públicos, bem como na violação da Constituição e das leis, através de Tribunais e da Polícia Ela se traduz na aplicação da lei, e do seu exercício nasce a Jurisprudência. 2. Funções de carácter não jurídico( definição de macro-políticas/opções sociais e produção de bens materiais e imateriais) a) Função política – se traduz na definição e prossecução pelos órgãos do poder políticodos interesses essenciais da colectividade, realizando, em cada momento, as opções para o efeito consideradas adequadas; b) Função técnica – consiste na produção de bens e serviços destinados à satisfação de necessidades colectivas de carácter material e cultural. É a função técnica exercida pela Administração Pública e corresponde à administração pública. FINS DO ESTADO Segundo Amaral Fontoura, in Introdução a Sociologia, duplo é o fim do Estado: A) garantia da soberania externa, B) 32 manutenção da paz interna. No primeiro caso o Estado é uma pessoa jurídica, defendendo seus interesses contra a intromissão estrangeira, contra a turbação de terceiros. No segundo caso, o Estado é uma instituição social, um aparelho de organização social para manter império da lei, o domínio do Direito, a boa administração da coisa pública, a distribuição da justiça, da riqueza, etc Para o Amaral Fontoura, para o Estado atingir esse duplo fim, o Estado compreende numerosas funções, umas primordiais, inerentes à sua natureza, outras secundárias, que o Estado pode ou não pode desempenhar. A. Funções primordiais ou essenciais: a) Governo ou governação, função executiva, controladora geral de todas as actividades do país. Exercida pelo «poder executivo», isto é, pelo Chefe do Estado e pelo Governo. b) Militar, organização e manutenção das forças armadas, exército, marinha, aviação; c) Administrativa, estendendo-se sobre todos os bens públicos, organização dos serviços públicos, repartições públicas, etc. d) Legislativa, compreendendo a confecção de leis e códigos, para governo do povo. e) Judiciária, distribuição da justiça a todos os cidadãos, valendo pelo cumprimento da lei e restabelecimento do Direito onde quer que o mesmo tenha sido espezinhado. f) Financeira, controlo da riqueza pública, decretação de impostos, sua arrecadação e uso: g) Diplomática, representação do Estado perante os outros Estados, compreendendo a representação diplomática propriamente ditas (embaixadas e consulados) e a comerciais e de interesses privados. B. Funções secundárias ou complementares São de três naturezas. a) Económica, b) Educacional, c) Social. São secundárias porque o Estado pode possuí-las ou deixá-las aos particulares ou a outros entes 33 públicos a eles ligados (autarquias, empresas públicas, etc) Para alcançar os seus fins e objectivos, qualquer Estado moderno, isto é, o Estado Social e de Direito (Estado social, porque visa promover o desenvolvimento económico, o bem- estar, a justiça social; e Estado de Direito, porque não prescinde do legado liberal oitocentista em matéria de subordinação dos poderes públicos ao Direito e o esforço das garantias particulares frente á Administração Pública) deverá contar com uma Função Administrativa muito forte, o que pressupõe existência de um Serviço Geral do Estado também forte e moderno. O tal Serviço Geral do Estado é «Administração Pública». O Papel do Estado Não se trata, evidentemente, de uma questão própria ou unicamente de Moçambique. As intervenções do Estado têm tendências de aumentar quase em todas as esferas da vida dos cidadãos. Foi assim nos Estados Socialistas que realizaram mais ou menos a apropriação colectiva dos meios de produção. Nos jovens Estados surgidos da descolonização, incluindo o nosso, também foi assim, tiveram grandes dificuldades de abandonar totalmente iniciativas públicas nas tarefas do desenvolvimento, a favor do sector privado. Mesmo nos países industrializados que escolheram as democracias pluralistas, se o estatismo ou a intervenção demasiada do Estado foi condenado por alguns, podia-se pensar que a acção do Estado foi necessária devido à dificuldades de conjuntura económica. Acima de tudo, ela pareceu indispensável para atingir, por meio de políticas sociais apropriadas, o “bem-estar” (welfare state). Na verdade, o papel do Estado constitui um debate antigo e actual pelo mundo fora, e, também em Moçambique. Quando de ninguém se perguntam o que deve fazer – se ele deve, mais precisamente, «fazer ou mandar fazer» - muitos estão sempre prontos a denunciar o intervencionismo demasiado do Estado. Em Moçambique o debate se tornou particularmente vivo em 1976, quando o país se engaja no processo de intervencionismo. Com efeito, as nacionalizações atingiram o papel económico do Estado. Metendo-lhe ao lado das suas principais funções de assistência (segurança social, ajuda ou apoio social...), passando, mais do que nunca, a ser banqueiro, segurador, transportador, construtor, montador, importador, 34 distribuidor, comerciante, agricultor, carpinteiro, mecânico, pescador, etc. Na mesma época, outros países davam o exemplo contrário e a tendência geral foi mais refluxo. A senhora Margaret Thatcher no Reino Unido, o senhor Ronald Reagan nos Estados Unidos, confiaram apenas nos mecanismos do mercado, lutaram por desregulamentação e reduzir ao mínimo estrito as prestações asseguradas, indo na limitação de esforço de solidariedade a favor dos mais desfavorecidos. Em Moçambique, com o início, em 1986, da segunda geração das reformas moçambicanas novos discursos e tendências aparecem. O unilateralismo do Estado deixou de ser credível e o «tudo Estado», sobretudo após o desmoronamento dos regimes comunistas da Europa do Leste, não era mais defensável. Um consenso parece que se impõe para se ultrapassar a alternativa de mais ou de menos intervenção. «Melhor fazer», diga, tudo nele se acordando sobre a necessidade do recuo do Estado produtor e da necessidade da sua centragem nas missões essenciais de protecção, regulação e solidariedade. Nesta perspectiva, o «posicionamento» do Estado é analisado ou deve ser analisado a partir de duas questões (1) sobre a legitimidade própria da acção pública e (2) sobre o nível de pertinência que ela deve ser conduzida. Tratando-se da legitimidade da acção pública, é claro que se o Estado não tem a vocação de administrar a economia, de substituir as empresas, o seu papel resta neste domínio considerado indispensável. Ele (o papel do Estado) é duplo: (1) regular os mercados, que como sabemos, com a mundialização económica se generaliza a lógica de concorrência desleal e de confrontações, (2) promover a competitividade nacional. A regulamentação e a incitação se afiguram instrumentos privilegiados, mesmo se o primeiro necessite de ser completado pela criação de uma entidade reguladora com uma certa autonomia, de carácter jurisdicional, para exercer um controlo a posterior, sobre o funcionamento dos mercados, enquanto o Estado se ocupa da regulamentação a priori. Também é reafirmada a responsabilidade do Estado em matéria de «repartição do risco social… solidariedade social… difusão do saber». O Estado deve-se manter como o garante do interesse geral, garante da solidariedade, livre de tarefas fora do seu principal negócio, de forma a poder repensar a sua acção e ultrapassar a crise do Estado-providência que se mostra mais aguda do que nunca. Como, com efeito, em diante poderá o Estado financiar as despesas sociais? Enquanto a 35 população activa não para de aumentar e também o aumento do número de excluídos, a criação ou invenção de novos mecanismos de redistribuição de riquezas se torna necessária. A questão sobre o nível de pertinência no qual deve ser conduzida a acção pública não é menos decisiva. A construção comunitária (SADC) e do Estado de Direito e de Justiça Social de um lado, a descentralização e a desconcentração do outro, nos levam a nos perguntarmos se os Estados da Comunidade, pouco a pouco, não virão a ser inúteis. Se recusarem de admitir e considerar que a transferência de competências em proveito da SADC deve ser limitada ao estrito necessário e que em respeito das colectividades descentralizadas e desconcentradas dos Estados permaneçam o garante da unidade nacional – não dispensa, ao contrário,uma reavaliação do seu papel. O muito solicitado, nos últimos anos, o princípio de subsidiariedade nos dá um quadro de um raciocínio aplicável a todos os níveis. É necessário, ainda, decidir que cada nível (local ou municipal) pode fazer da melhor forma possível. O Estado exerce a sua Função Administrativa, o seu papel e desenvolve as suas actividades através: Da Administração Pública e seus Órgãos; De pessoas. Exercícios de Auto-avaliação 1. Leia atentamente o texto e resolva as seguintes questões: a. Explicar o conceito de Estado. b. O «posicionamento» do Estado é analisado ou deve ser analisado a partir de duas questões: (1) sobre a legitimidade própria da acção pública e (2) sobre o nível de pertinência que ela deve ser conduzida. . Discuta. c. Explique a noção da função administrativa do Estado; d. O Estado como organização não existe em si ou por si. Comente. e. Explique porque se diz que o Estado é autoridade e serviço. Questões de Avaliação Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos elementos que constam do texto do módulo que acaba de estudar: 36 a) Porque razão se diz que a função administrativa do Estado é activa? b) Quais são os fundamentos que justificam o controlo dos actos administrativos? c) Explique os sentidos da função do Estado. d) Discuta os fins do Estado. e) Explique o papel de um Estado moderno. Unidade IV Administração Pública Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: Objectivos Específicos 1. Conceituar a Administração Pública. 2. Explicar cada um dos vários sentidos da expressão “administração pública”. 3. Citar o objecto de estudo da Administração Pública. 37 4. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da Administração Pública. 5. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração Pública com a Administração Privada. 6. Estabelecer as relações e influência existentes entre a Administração Pública e a função política, a legislação e a justiça. 7. Identificar as necessidades colectivas e diferencia-las das necessidades individuais ou particulares. 8. Identificar e explicar as especificidades da Administração Pública. 9. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da Administração Pública. 10. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração Pública com a Administração Privada. Introdução Segundo Georges DUPUIS, Marie – José GUÉDON e Patrice CHRÉTIEN, in Droit Administratif- 7ª ed.- Armand Colin – Paris – 2000, o conceito de Administração Pública pode ser aprendido seja do ponto de vista funcional, seja do ponto de vista orgânica. A abordagem funcional da Administração Pública Do ponto de vista funcional a Administração Pública é considerada como um conjunto de actividades, cuja variedade aparece, por exemplo, quando lemos o Orçamento do Estado: defesa, administração central, local, municipal, política externa, educação e ensino, cultura, investigação científica, intervenção nos domínio sociais (para melhorar a saúde pública ou para diminuir 38 os efeitos negativos do desemprego, etc), nos sectores comercial e industrial ou no sector agrícola; nas obras públicas e habitação, etc. Todas essas actividades se caracterizam as vezes pelas suas finalidades e pelas suas modalidades de exercício. As finalidades a. Manutenção da ordem pública, baseando-se na defesa de diversos fins e correspondendo, a tranquilidade, segurança e salubridade; b. Satisfação de outras necessidades de interesse geral ou colectivo, de carácter cultural. As modalidades de exercício Directamente, através dos seus organismos (SPA – Serviços Públicos Administrativos) ou entes públicos a ele ligados, as autarquias locais. – Administração Directa do Estado; Indirectamente, através de entidades de Direito Privado ou Público, por transferência ou delegação parcial ou total de competência, ou, por contratos ou simples actos administrativos (SPICs – Serviços Públicos Industriais e Comerciais - Empresas Públicas), municípios, etc. - Administração Indirecta do Estado. Portanto, a Administração Pública pode ser directa ou indirecta. I. A Administração Pública Directa do Estado Quando é composta apenas por entidades estatais e/ou quando é executada pelos órgãos próprios do Estado, que não possuem personalidade jurídica – Serviços desconcentrados. II. A Administração Indirecta do Estado É um conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à Administração Directa do Estado, têm um objectivo de desenvolver as actividades administrativas de forma descentralizada. Seu objectivo é a execução de algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas. Quando o Poder Público não pretende executar, ele mesmo, certa actividade através de seus próprios órgãos transfere a sua titularidade ou execução a outras entidades. Tal delegação ou transferência pode ser feita 39 por contrato ou mero acto administrativo, neste sentido vamos encontrar as figuras de concessionário e do permissionário de serviços públicos. Por outro lado, quando a delegação ou a transferência é feita por lei ou por decreto que cria as entidades responsáveis, surge a Administração Indirecta, que compreende uma variada categoria de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria, como: o Autarquias locais; o Empresas públicas; o Sociedades de economia mista; o Institutos públicos; o Universidades; o Fundações públicas; o Etc. Abordagem orgânica da Administração Pública Do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de instituições que se revelam pessoas morais onde agem pessoas físicas I. Pessoas morais Elas são “unidades” jurídicas consideradas como sujeitos de direitos e obrigações. É corrente, numa concepção mais larga, considerar que a Administração Pública compreende o conjunto de pessoas morais que têm uma missão administrativa, sejam organismos de Direito Público, sejam organismos de Direito Privado. II. Pessoas físicas São as pessoas que agem por conta ou em nome de pessoas morais. São agentes públicos políticos e agentes públicos administrativos. Uma pessoa empregada na Administração Pública diz-se servidor público ou funcionário público Outros autores Segundo o autor Alexandre de Moraes, a Administração Pública pode ser definida objectivamente como a actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve 40 para assegurar os interesses colectivos e subjectivamente como o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da colectividade. A Administração Pública pode ser directa quando é composta pelas entidades do Estado que não possuem personalidade jurídica própria – SPAs – Serviços Públicos Administrativos, ou indirecta quando composta por entidades que embora ligadas aos Estado, têm uma personalidade jurídica própria – autarquias locais, institutos, SPICs (Serviços Públicos Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas); A Administração Pública tem como principal objectivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais. A Administração Pública é conceituada com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e material. Sentidos da Expressão “Administração Pública” Administração Pública (ou Gestão Pública) é, sentido orgânico ou subjectivo, o conjunto de órgãos serviços e agentes do Estado, como das demais pessoas colectivas públicas (tais como autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades colectivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde,... e o bem-estar dos cidadãos, os administrados. Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro
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