Modulo de Introdução à Administração Publica

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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA 
EM 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
1º Ano 
Disciplina/Módulo: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
Código: ISCED12-ADMPCFE001 
Total Horas/1o Semestre: 125 
Créditos (SNATCA): 5 
 
Número de Temas: 7 
 
 
 
 
 
 Direitos de autor (copyright) 
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância 
(ISCED), e contêm reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução 
parcial ou total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios 
(electrónicos, mecânico, gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de 
entidade editora (Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED). 
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos 
judiciais em vigor no País. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
Coordenação do Programa de Licenciaturas 
Rua Dr. Lacerda de Almeida. No 211, Ponta - Gea 
Beira - Moçambique 
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Agradecimentos 
 
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente 
manual agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração 
deste manual: 
 
Pela coordenação 
 
Direcção Acadêmica do ISCED 
 
Pelo design Direcção de Qualidade e Avaliação do 
ISCED 
Financiamento e logística 
 
Instituto Africano de Promoção da 
Educação à Distância (IAPED) 
 
Pela revisão final Msc. Zacarias Mendes Magibire 
 
 
 
 
 
Elaborado por: 
Dr. FERNANDO GIL NOÉ - Administrador Civil, Diplomado pela Universidade Francesa 
de Poitiers, Consultor na Área de Formação em Administração Pública, Governação 
Local e Autárquica e colaborador do Sistema de Formação em Administração Pública e 
Autárquica (SIFAP), da Universidade Pedagógica (Delegação da Beira) e da AWEPA 
(Associação dos Parlamentares Europeu com África) na formação de eleitos e 
funcionários 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
Visão geral Error! Bookmark not defined. 
Bem-vindo à Introdução ao Estudo da Administração PúblicaError! Bookmark not defined. 
Avaliação, auto-avaliação e tarefas .................................. Error! Bookmark not defined. 
INTRODUÇÃO GERAL E PONTOS DE PARTIDA 14 
Introdução ....................................................................... Error! Bookmark not defined. 
Quadro Conceitual para Compreensão do Objecto de Estudo da Disciplina ................. 14 
O quadro teórico da Administração ............................................................................. 18 
Introdução .................................................................................................................. 19 
As principais teorias administrativas e seus enfoques ................................................. 19 
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO vs ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 27 
Introdução .................................................................................................................. 28 
Estado ......................................................................................................................... 28 
Função administrativa do Estado ................................................................................. 29 
Funções do Estado ...................................................................................................... 30 
FINS DO ESTADO ......................................................................................................... 31 
O Papel do Estado ....................................................................................................... 33 
Administração Pública ................................................................................................. 36 
Introdução .................................................................................................................. 37 
Administração Pública e Funções do Estado ................................................................ 44 
O Governo 45 
ORGANIZAÇÕES E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 52 
Introdução .................................................................................................................. 52 
Conceito de organização ............................................................................................. 53 
Existem vários tipos e tamanhos de organizações 53 
As organizações burocráticas ou burocracias............................................................... 54 
Características das Organizações Burocráticas............................................................. 55 
Administração Pública Com Foco no Cidadão .............................................................. 57 
OS GRANDES PROBLEMAS ADMINISTRATIVOS DO MUNDO CONTEMPORANEO 60 
Introdução .................................................................................................................. 61 
Os Grandes Problemas Administrativos do Mundo Contemporâneo ........................... 62 
Administração Pública nos Países em Desenvolvimento .............................................. 62 
O Sector Público .......................................................................................................... 63 
OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 65 
Introdução .................................................................................................................. 65 
Conceito de Sistema Administrativo ............................................................................ 66 
 
O Sistema tradicional .................................................................................................. 66 
 Princípio de Separação de Poderes 67 
Consequência directa do princípio 67 
 Os Principais Poderes do Estado 68 
O sistema administrativo do tipo britânico, ou de administração judiciária ................. 70 
O sistema administrativo do tipo francês, ou de administração executiva ................... 71 
Organização Administrativa 74 
Introdução .................................................................................................................. 74 
Noção de Organização Administrativa ......................................................................... 75 
ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 77 
Introdução .................................................................................................................. 78 
Origem do conceito do Órgão do Estado ..................................................................... 78 
O conceito do órgão .................................................................................................... 79 
Elementos do conceito de órgão ................................................................................. 79 
Os modos de designação dos órgãos do Estado ........................................................... 79 
São variadíssimos: 79 
As classificações dos órgãos ........................................................................................ 80 
Órgãos da Administração Pública ................................................................................ 81 
Órgãos centrais da Administração Pública vs Administração Central do Estado ........... 86 
Órgãos Locais da Administração Pública vs Administração Local do Estado ................. 86 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO PODER 89 
Introdução .................................................................................................................. 89 
Administração Pública como Poder ............................................................................. 90 
OS PRINCÍPIOS GERAIS QUE DEVEM NORTEAR A ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 94 
Introdução ..................................................................................................................94 
Princípio da prossecução do interesse público ............................................................ 95 
Princípio da legalidade ................................................................................................ 96 
Princípio da igualdade ................................................................................................. 97 
Princípio da publicidade .............................................................................................. 98 
Princípio do respeito pelos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos .............. 98 
Os limites à obrigação da legalidade: A Teoria das circunstâncias excepcionais. ........ 101 
AS FONTES DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA 103 
 
Introdução ................................................................................................................ 104 
O Princípio da Legalidade .......................................................................................... 105 
As Fontes da Legalidade ............................................................................................ 105 
II. O enfoque particular ............................................................................................. 107 
ACTIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO ACTIVIDADE BASEADA NA LEI 110 
Introdução ................................................................................................................ 110 
Natureza da actividade da Administração Pública ..................................................... 111 
Meios da actuação da Administração Pública ............................................................ 112 
A LEI 113 
Introdução ................................................................................................................ 113 
Conceito de lei .......................................................................................................... 113 
Sentidos da palavra lei............................................................................................... 114 
Hierarquia das leis ..................................................................................................... 114 
Princípio da publicidade das leis ................................................................................ 115 
Vigência da lei ........................................................................................................... 116 
Interpretação da lei ................................................................................................... 117 
Integração da lei ........................................................................................................ 118 
Aplicação ................................................................................................................... 119 
Aplicação da lei no espaço ......................................................................................... 119 
No tempo .................................................................................................................. 120 
Cessação da vigência da lei ........................................................................................ 121 
O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 123 
Introdução ................................................................................................................ 124 
ACTO ADMINSTRATIVO 127 
Introdução ................................................................................................................ 128 
Conceito de Acto Administrativo ............................................................................... 128 
Condições de existência ............................................................................................ 130 
Requisitos dos actos administrativos ......................................................................... 130 
Características da competência ................................................................................. 131 
Finalidade.................................................................................................................. 131 
Forma........................................................................................................................ 132 
Motivo ...................................................................................................................... 132 
Teoria dos motivos determinantes ............................................................................ 132 
Mérito ....................................................................................................................... 132 
Atributos ................................................................................................................... 133 
Procedimento administrativo .................................................................................... 134 
Classificação .............................................................................................................. 134 
Espécies ou tipos de acto administrativo ................................................................... 137 
Extinção dos actos administrativos ............................................................................ 138 
 
CONTRATO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 139 
Introdução ................................................................................................................ 140 
Contratos administrativos ......................................................................................... 141 
SERVIÇOS PÚBLICOS 145 
Introdução ................................................................................................................ 146 
Noção do Serviço Público .......................................................................................... 147 
As leis do Serviço Público .......................................................................................... 149 
OS BENS PÚBLICOS 152 
Noção do Bem Público .............................................................................................. 152 
Domínio público e domínio privado ........................................................................... 153 
FUNÇÃO PÚBLICA 155 
Introdução ................................................................................................................ 156 
Função Pública moçambicana ................................................................................... 156 
Noção de Agente Público Administrativo vs Funcionário ou Agente do Estado .......... 160 
Os agentes contratados ............................................................................................. 162 
Os agentes estatutários ou funcionários .................................................................... 162 
Os órgão de gestão da Função Pública moçambicana ................................................ 163 
O Direito da Função Pública e as Fontes do Regime Jurídico da Função Pública ......... 163 
A POLÍCIA 168 
Introdução ................................................................................................................ 168 
As finalidades: Ordem Pública e Prevenção ............................................................... 169 
O carácter preventivo – a polícia administrativa e a polícia judiciária ........................ 170 
As autoridades competentes ..................................................................................... 170 
Limites do poder de polícia........................................................................................ 170 
RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 171 
Introdução ................................................................................................................ 172 
A diversidade de regimes da Responsabilidade Administrativa em Direito 
Administrativo ........................................................................................................... 172 
A aplicação do Direito Privado vs Competência Judiciária .......................................... 173 
A responsabilidadedo Estado pelo facto da lei, da função jurisdicional e das 
convenções internacionais ........................................................................................ 174 
Há ainda regimes particulares instituídas por textos legislativos ............................... 174 
Os factos geradores de uma responsabilidade da Administração Pública .................. 175 
Falta da Administração .............................................................................................. 176 
Os factos constitutivos das faltas ou erros de serviço ................................................ 176 
Os diversos níveis ou graus de erros da Administração .............................................. 177 
O erro pessoal do agente público .............................................................................. 177 
 
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 178 
Introdução ................................................................................................................ 179 
O contencioso administrativo .................................................................................... 180 
O CONTROLO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 182 
O que deve ser controlado e porquê? ....................................................................... 183 
Os Tipos do Controlo ................................................................................................. 184 
Controlo Jurisdicional ................................................................................................ 185 
O controlo Político .................................................................................................... 186 
Controlo administrativo ou Auto-controlo ................................................................. 186 
O controlo Independente .......................................................................................... 187 
FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS 188 
Introdução ................................................................................................................ 189 
Constituição e Evolução das Funções Administrativas ............................................... 190 
Funções Administrativas e o Papel do gestor ou administrador ................................. 191 
O enunciado das Funções Administrativas ................................................................. 192 
O papel do administrador ou do gestor ou do administrador .................................... 193 
Análise FOFA ............................................................................................................. 195 
Função Planeamento ................................................................................................. 197 
Introdução ................................................................................................................ 197 
Função Organização .................................................................................................. 210 
Introdução ................................................................................................................ 210 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DE ORGANIZAR ............................................................... 210 
Função dirigir ............................................................................................................ 218 
Introdução ................................................................................................................ 218 
PERFIL DA FUNÇÃO DE DIRECÇÃO ............................................................................. 218 
Função Controlo ........................................................................................................ 223 
Introdução ................................................................................................................ 223 
PERFIL DA FUNÇÃO CONTROLO ................................................................................. 223 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Visão geral 
Bem vindo ao Módulo de Ciência Política 
Objectivos do Módulo 
Ao terminar o estudo deste módulo de Introdução à Administração Pública deverás 
possuir conhecimento teórico, doutrinário, prático e instrumental necessário para a 
actuação voltada à Administração Pública, sua forma, normas e instrumentos de 
gestão, incluindo a participação popular, com ênfase na eficiência e eficácia das 
políticas e programas voltados à satisfação do interesse público. 
 
 
Objectivos 
Específicos 
 Introduzir os vários sentidos do conceito de AP enquanto 
actividade e organização 
 Abordar as características da Administração Pública 
 Conhecer os princípios gerais e básicos sobre a organização 
da Administração Pública 
 Abordar a Teoria da Organização Administrativa 
 Abordar a Teoria da Actividade Administrativa 
 Descrever os processos administrativos como o principal 
meio de concretização da Administração Pública 
 Introduzir critérios de análise funcional e organizacional 
 
 
Quem deveria estudar este módulo 
Este Módulo foi concebido para estudantes do 1º ano do curso de licenciatura em 
Administração Pública do ISCED. Poderá ocorrer, contudo, que haja leitores que 
queiram se actualizar e consolidar seus conhecimentos nessa disciplina, esses serão 
bem-vindos, não sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o manual. 
 
Como está estruturado este módulo 
Este módulo de Introdução à Administração Pública, para estudantes do 1º ano do 
curso de licenciatura em Administração Pública, à semelhança dos restantes do ISCED, 
está estruturado como se segue: 
Páginas introdutórias 
 Um índice completo. 
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, 
resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para 
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta 
secção com atenção antes de começar o seu estudo, como 
componente de habilidades de estudos. 
Conteúdo desta Disciplina / módulo 
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez 
comporta certo número de unidades temáticas visualizadas por 
um sumário. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma 
introdução, objectivos, conteúdos. No final de cada unidade 
temática ou do próprio tema, são incorporados antes exercícios de 
auto-avaliação, só depois é que aparecem os de avaliação. Os 
exercícios de avaliação têm as seguintes características: Puros 
exercícios teóricos, Problemas não resolvidos e actividades 
práticas algumas incluído estudo de casos. 
 
Outros recursos 
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si, 
num cantinho, mesmo o recôndito deste nosso vasto Moçambique 
e cheio de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, 
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu 
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza nas 
bibliotecas física e virtual do seu centro de recursos mais material 
de estudos relacionado com o seu curso como: Livros e/ou 
módulos, CD, CD-ROOM, DVD. Para além deste material físico ou 
electrónico disponível nas bibliotecas, pode ter acesso a 
Plataforma digital moodle para alargar mais ainda as 
possibilidades dos seus estudos. 
 
 
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação 
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final 
de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos 
exercícios de auto-avaliação apresentam duas características: 
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, 
exercícios que mostram apenas respostas. 
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação 
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de 
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. 
Parte das tarefas de avaliação será objecto dos trabalhos de 
campo a serem entregues aos tutores/docentes para efeitos de 
correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame 
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os 
exercícios de avaliação é uma grande vantagem. 
Comentários e sugestões 
Use esteespaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados 
aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza diadáctico-
pedagógica, etc sobre como deveriam ser ou estar apresentadas. 
Pode ser que graças as suas observações, o próximo módulo 
venha a ser melhorado. 
 
Ícones de actividade 
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas margens das folhas. Estes 
icones servem para identificar diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem 
indicar uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, uma mudança 
de actividade, etc. 
Habilidades de estudo 
O principal objectivo deste capítulo é o de ensinar aprender a aprender. Aprender 
aprende-se. 
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para facilitar a aprendizagem 
e alcançar melhores resultados, implicará empenho, dedicação e disciplina no estudo. 
Isto é, os bons resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e eficazes. 
Por isso é importante saber como, onde e quando estudar. Apresentamos algumas 
sugestões com as quais esperamos que caro estudante possa rentabilizar o tempo 
dedicado aos estudos, procedendo como se segue: 
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de leitura. 
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida). 
 
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação crítica dos 
conteúdos (ESTUDAR). 
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua aprendizagem confere 
ou não com a dos colegas e com o padrão. 
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as de estudo de caso 
se existir. 
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo, respectivamente 
como, onde e quando, estudar, como foi referido no início deste item, antes de 
organizar os seus momentos de estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria 
ideal para si: Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo melhor à 
noite/de manhã/de tarde/fins-de-semana/ao longo da semana? Estudo melhor com 
música/num sítio sossegado/num sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 
minutos, em cada hora, etc. 
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido estudado durante um 
determinado período de tempo; Deve estudar cada ponto da matéria em profundidade 
e passar só ao seguinte quando achar que já domina bem o anterior. 
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler e estudar, que saber 
tudo superficialmente! Mas a melhor opção é juntar o útil ao agradável: Saber com 
profundidade todos conteúdos de cada tema, no módulo. 
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por tempo superior a uma 
hora. Estudar por tempo de uma hora intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de 
descanso (chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que durante o 
intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos das actividades obrigatórias. 
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual obrigatório, pode conduzir 
ao efeito contrário: baixar o rendimento da aprendizagem. Por que o estudante 
acumula um elevado volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, 
criando interferência entre os conhecimentos, perde sequência lógica, por fim ao 
perceber que estuda tanto mas não aprende, cai em insegurança, depressão e 
desespero, por se achar injustamente incapaz! 
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma avaliação. Aprenda a 
ser estudante de facto (aquele que estuda sistematicamente), não estudar apenas para 
responder a questões de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, 
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área em que está a se 
formar. 
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que matérias deve 
estudar durante a semana; Face ao tempo livre que resta, deve decidir como o utilizar 
produtivamente, decidindo quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras 
actividades. 
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será uma necessidade 
para o estudo das diversas matérias que compõem o curso: A colocação de notas nas 
 
margens pode ajudar a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as 
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos, vantagens, 
definições, datas, nomes, pode também utilizar a margem para colocar comentários 
seus relacionados com o que está a ler; a melhor altura para sublinhar é 
imediatamente a seguir à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura; 
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado não conhece ou não 
lhe é familiar; 
Precisa de apoio? 
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o material de estudos 
impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas como falta de clareza, alguns erros de 
concordância, prováveis erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, páginas 
trocadas ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os serviços de atendimento e apoio 
ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), via telefone, sms, e-mail, se tiver tempo, 
escreva mesmo uma carta participando a preocupação. 
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes (Pedagógico e 
Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua aprendizagem com qualidade e 
sucesso. Dai a relevância da comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso 
as TIC se torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, estudante – CR, etc. 
As sessões presenciais são um momento em que você caro estudante, tem a 
oportunidade de interagir fisicamente com staff do seu CR, com tutores ou com parte 
da equipa central do ISCED indigitada para acompanhar as sua sessões presenciais. 
Neste período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza pedagógica e/ou 
administrativa. 
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% do tempo de estudos 
a distância, é muita importância, na medida em que permite lhe situar, em termos do 
grau de aprendizagem com relação aos outros colegas. Desta maneira ficará a saber se 
precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver hábito de debater 
assuntos relacionados com os conteúdos programáticos, constantes nos diferentes 
temas e unidade temática, no módulo. 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) 
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e autoavaliação), 
contudo nem todas deverão ser entregues, mas é importante que sejam realizadas. As 
tarefas devem ser entregues duas semanas antes das sessões presenciais seguintes. 
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não cumprimento dos 
prazos de entrega, implica a não classificação do estudante. Tenha sempre presente 
que a nota dos trabalhos de campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final 
da disciplina/módulo. 
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os mesmos devem ser 
dirigidos ao tutor/docente. 
 
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, contudo os mesmos 
devem ser devidamente referenciados, respeitando os direitos do autor. 
O plágio1 é uma violação do direito intelectual do(s) autor(es). Uma transcrição à letra 
de mais de 8 (oito) palavras do texto de um autor, sem o citar é considerado plágio. A 
honestidade, humildade científica e o respeito pelos direitos autorais devem 
caracterizar a realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED). 
Avaliação 
Muitos perguntam: como é possível avaliar estudantes à distância, estando eles 
fisicamente separados e muito distantes do docente/tutor!? Nós dissemos: Sim é muito 
possível, talvez seja uma avaliação mais fiável e consistente. 
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com um mínimo de 90% 
do total de tempo que precisa de estudar os conteúdos do seu módulo. Quando o 
tempo de contacto presencial conta com um máximo de 10%) do total de tempo do 
módulo. A avaliação do estudante consta detalhadado regulamento de avaliação. 
Os trabalhos de campo por si realizados, durante estudos e aprendizagem no campo, 
pesam 25% e servem para a nota de frequência para ir aos exames. 
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e decorrem durante 
as sessões presenciais. Os exames pesam no mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da 
média de frequência, determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira. 
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da cadeira. 
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) trabalhos e 1 (um) 
(exame). 
Algumas actividades práticas, relatórios e reflexões serão utilizados como ferramentas 
de avaliação formativa. 
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em consideração a 
apresentação, a coerência textual, o grau de cientificidade, a forma de conclusão dos 
assuntos, as recomendações, a identificação das referências bibliográficas utilizadas, o 
respeito pelos direitos do autor, entre outros. 
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de Avaliação. 
 
1 Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade intelectual de outras 
pessoas, sem prévia autorização. 
 
14 
 
Unidade 1: 
INTRODUÇÃO GERAL E PONTOS DE PARTIDA 
Introdução 
Antes de se fazer qualquer estudo sobre a Administração Pública, 
temos que recuar no espaço e no tempo para procurarmos entender 
as origens e os significados dos principais termos ou expressões mais 
usados na abordagem do assunto. Assim, esta unidade procura 
explicar termos e expressões de base, a saber: Administração e 
Gestão. 
 
Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: 
 
Objectivos 
Específicos 
 
 
 
 1. Perceber e descrever a emergência dos conceitos de 
administração e de gestão; 
 2. Explicar a evolução dos conceitos de administração e 
gestão; 
 3. Distinguir a administração ou gestão pública da 
administração ou gestão privada. 
 
Quadro Conceitual para 
Compreensão do 
Objecto de Estudo da 
Disciplina 
 
a. Administração vs Gestão [Management/Ménage] 
O termo gestão emerge da evolução do significado do 
termo francês – ménage – (século XIII: que significava 
administração das coisas domésticas). De facto, se 
olharmos para os actuais significados do verbo ménager, 
aliás, os significados que nos interessam, ménager pode 
significar: manejar, dirigir, conduzir (um negócio); gerir, 
administrar, …economizar, poupar; tratar com 
deferência… 
Já management, termo inglês designando o comando ou 
arte de dirigir uma empresa. Não existe uma tradução 
adequada em francês – o termo management foi 
 
15 
 
adoptado pela Academia Francesa com uma pronúncia 
francesa -, porque o termo de direcção que lhe 
corresponde implica essencialmente uma nova noção de 
relação hierárquica enquanto que o management coloca 
a tónica na organização e na gestão de empresa. 
O management reagrupa na realidade a ideia de direcção 
e a ideia de gestão numa função específica que deve 
dominar as contingências económicas que formam o 
ambiente da empresa, garantindo lhe o desenvolvimento 
em função dos objectivos definidos. 
A gestão do trabalho, tradução lapidar do management, 
passou por quatro etapas principais historicamente 
referenciáveis como significativas de um modo de 
organização das relações de produção numa determinada 
época. Mas devemos notar que a emergência de novas 
formas de management não anula as anteriores e que 
numerosas sobreposições podem ser constatadas. 
O primeiro modelo de gestão humana de empresa é, 
segundo Renoud Sainsaulieu, modelo profissional 
ilustrado pela compagnonnage. Os seus valores de 
referência são a autonomia e a qualificação das pessoas, 
bem como o sentido do dever. 
Fundam ao mesmo tempo a hierarquia profissional e as 
regras de transmissão do saber. 
A este modelo sucederá na segunda metade do século XIX a 
organização científica do trabalho ou o taylorismo (de 
Frederick Taylor, considerado o pai da Administração 
cientifica). 
Vale recordar que a Administração, como profissão, nasceu na 
área pública para expressar uma função subordinada aos 
conselhos, às assembleias ou ao poder político. A expressão 
mais nobre da administração tem origem no século XVII, com a 
institucionalização mais clara do cargo do ministro; do latim 
minus (menos), que se contrapõe a magis (mais), de magister 
ou magistrado. O administrador era, assim, o executor das 
decisões emanadas dos órgãos políticos superiores ou dos 
parlamentos ou das assembleias legislativas. 
Hoje, como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas 
sociais aplicadas, a administração trata dos agrupamentos 
humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, 
buscando a perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e 
 
16 
 
recursos. Diferencia-se das ciências puras por possuir um 
carácter prático de aplicação nas organizações. 
Podemos lembrar, ainda, que por ser este um campo de 
conhecimento novo, com poucas propostas de aceitação 
universal, os termos administração, gerência, gerencimento 
ou gestão e direcção foram vítimas de ambiguїdades e 
incompreensões, próprias de quem ainda engatinha em suas 
pretensões científicas. 
A palavra administração, aceite em português para expressar 
um novo campo de conhecimento e uma nova prática 
profissional, perdeu parte da sua imponência, sendo 
substituída por uma nova dinastia com a expressão gerência. 
Nas últimas décadas, a palavra gestão ganha nova nobreza. 
No rigor vernacular, as palavras administração, gerência e 
gestão são sinónimas. 
Sublinho que nas últimas décadas, não ainda para designar 
funções executivas, o termo gestão passou a ser utilizado para 
definir o campo da administração e da gerência, novamente 
para compensar desgastes terminológicos e acrescentar 
algumas novidades, mas não para significar uma mudança 
conceitual. Gestão, usado no Brasil como qualificação de 
formas participativas em administração, era apenas a 
tradução da terminologia europeia, principalmente francesa e 
portuguesa (que não usa gerência). 
O termo gestão apareceu em qualificativos de formas 
participativas como co-gestão e autogestão. Estas expressões 
chegaram no Brasil idas da Europa, onde gestão é uma palavra 
mais genérica e engloba administração e gerência, significados 
tecnicamente diferentes. 
No inglês britânico, bem como no francês, a palavra 
management (normalmente utilizado para o português como 
gerência), empregada tecnicamente em ambos os países, 
significa, essencialmente, a gestão privada, e a palavra 
administration (traduzida normalmente como administração) 
tende a significar a gestão pública. No inglês americano, de 
grande influência na terminologia administrativa, a palavra 
management é usada quase indistintamente como 
administration. 
Por isso é que na linguagem técnica americana, como em 
muitos países, são utilizadas expressões como business 
administration (administração de empresas) ou public 
 
17 
 
management (gestão pública), sendo as palavras administração 
e gerência qualificadas como pública ou privada conforme o 
caso, ao contrário da terminologia técnica europeia. 
Embora não tenha mudado o conceito, a alteração de 
terminologia sempre assinalou a introdução de alguma 
novidade técnica ou uso diverso de ideias antigas. Por 
exemplo, a palavra gerência, devido à sua origem 
organizacional, ajudou a lembrar a importância das funções de 
direcção superior, como também, em muitos casos, a ressaltar 
a possibilidade de transferência de tecnologia administrativa 
privada para o sector público. 
Portanto, gestão é um termo genérico que sugere um tanto 
quanto seus sinónimos, a ideia de gerir, de dirigir e de decidir, 
mas ainda pela novidade, sem revelar os preconceitos 
anteriores. Neste manual, o termo gestão é retratado em 
referência à gestão pública (administração pública). 
Neste sentido, a Gestão Públicaé coordenação, pelos 
dirigentes ou governantes/gestores e dos cidadãos, dos 
esforços tendentes à satisfação das necessidades colectivas, 
através do uso de conhecimentos diversos, informações, 
tecnologias e recursos para alcançar a eficiência, eficácia e 
efectividade de um país ou Estado, com o menor tempo, 
menor custo, menor desperdício e maior grau de satisfação das 
pessoas, satisfação essa que deve ser aferida através da sua 
qualidade de vida e pelo desenvolvimento sustentável. A boa 
gestão pública deve concretizar-se pelo exercício correcto, 
pelos seus actores, das funções administrativas de planificação, 
organização, direcção e controlo com vista a assegurar a 
eficiência, eficácia e efectividade das acções de governação. 
EXERCÍCIOS 
Questões de Auto-avaliação 
Leia atentamente o texto e responda as seguintes questões: 
a. Descrever a emergência dos conceitos de administração 
e de gestão; 
b. Explicar a evolução dos conceitos de administração e 
gestão; 
c. Distinguir a administração ou gestão pública da 
administração ou gestão privada; 
d. Explicar as razões das ambiguidades e incompreensões 
a que refere o texto; 
e. Explicar a gestão pública; 
 
18 
 
f. Explicar a importância de conhecer as origens de 
termos-chave da disciplina. 
 
Questões de Avaliação 
Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos 
elementos que constam do texto do módulo que acaba de 
estudar: 
a) Apresente um resumo dos significados dos elementos e 
conceitos de base para a compreensão do objecto de estudo 
do módulo; 
b) Contextualize a emergência, a evolução e as actuais 
utilizações dos termos e terminologias de administração e 
gestão; 
c) Explicar o que significa administrar; 
d) Explicar as operações que o administrar envolve; 
e) Diferencie a gestão pública da gestão privada; 
f) Indique alguns indicadores da satisfação das 
necessidades dos cidadãos. 
 
Unidade 2 
O quadro teórico da Administração 
 
 Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: 
 
Objectivos Específicos 
 
 
1. Explicar o conceito de administrar. 
2. Conceituar a administração ou gestão. 
3. Enumerar as ciências que se relacionam com a 
administração ou gestão. 
4. Explicar as razões que levaram os termos administração, 
gerência, gerencimento ou gestão e direcção a serem vítimas de 
ambiguїdades e incompreensões. 
5. Fazer um resumo dos elementos apresentados no quadro 2 
 
 
19 
 
Introdução 
No tema anterior abordamos os significados e terminologias de 
termos -chave e sua evolução, para melhor compreender a sua 
utilização. Também vimos que a Administração é um campo de 
conhecimento, uma arte, uma disciplina académica, uma 
profissão. 
Como um campo de conhecimento, de alguma forma é uma 
ciência. Assim sendo, como acontece com qualquer ciência, a 
Administração tem as suas bases teóricas, que importam 
recordar. Aliás, não sendo assunto deste módulo, não vamos 
discutir se Administração é ou não uma ciência. Mas já o referi 
que a Administração é um ramo das ciências humanas, ditas 
sociais aplicadas, tratando dos agrupamentos humanos, mas 
com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a 
perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. É 
diferente das ciências puras por possuir um carácter prático de 
aplicação nas organizações. 
Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a 
técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do 
pensamento humano, tais como: Direito, Contabilidade, 
Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, 
a Informática, dentre outros diversos. 
Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito 
Privado criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, 
dependem da ciência da administração para funcionarem. 
 
As principais teorias administrativas e seus enfoques 
A teoria geral da administração começou com a ênfase nas 
tarefas, com a administração científica de Taylor. A seguir, a 
preocupação básica passou para a ênfase na estrutura com a 
teoria clássica de Fayol e com a teoria burocrática de Max 
Weber, seguindo-se mais tarde a teoria estruturalista. A 
reacção humanística surgiu com a ênfase nas pessoas, por 
meio da teoria comportamental e pela teoria do 
desenvolvimento organizacional. A ênfase no ambiente surgiu 
com a Teoria dos Sistemas, sendo completada pela teoria da 
contingência. Esta, posteriormente, desenvolveu a ênfase na 
tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis - tarefas, 
estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia - provocou a seu 
tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um 
 
20 
 
gradativo passo no desenvolvimento da TGA. Cada teoria 
administrativa procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas 
cinco variáveis, omitindo ou relegando a um plano secundário 
todas as demais. 
As teorias da administração podem ser divididas em várias 
correntes ou abordagens. Cada abordagem representa uma 
maneira específica de encarar a tarefa e as características do 
trabalho de administração. 
Quadro 1: 
Abordagem ou corrente Teoria 
Abordagem clássica da 
administração 
 
 Administração científica 
 Teoria clássica da 
administração 
Abordagem humanística da 
administração 
 
 Teoria das relações 
humanas 
Abordagem neoclássica da 
administração 
 
 Teoria neoclássica da 
administração 
 Administração por 
objectivos (APO) 
 
Abordagem estruturalista da 
administração 
 
 Modelo burocrático da 
administração 
 Teoria estruturalista da 
administração 
Abordagem comportamental 
da administração 
 
 Teoria comportamental 
na administração 
 Teoria do 
desenvolvimento 
organizacional (D.O.) 
 
Abordagem sistémica da 
administração 
 
 Princípios e conceitos 
sistémicos 
 Cibernética e 
administração 
 Teoria matemática da 
administração 
 
21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Frederick Taylor, considerado o pai da Administração científica. 
Com estas teorias é possível entender e interpretar os 
princípios específicos da ciência Administrativa e as técnicas de 
administrar. 
Aliás, esse quadro teórico ajuda a responder as questões que a 
seguir se colocam no quadro dois. 
QUADRO: 2 
 
 
 
 
 
1. O que é? 
 
 
Necessária em 
todas as 
organizações e 
em todos os 
níveis 
 
As funções de administração são 
universais; 
O conhecimento de administração 
é universal; 
Os administradores são necessários 
em todos os lugares. 
 Teoria geral de sistemas 
 Homem funcional 
 
Abordagem contingencial da 
administração 
 
 Teoria da contingência 
 Mapeamento 
ambiental 
 Desenho organizacional 
 Adocracia 
 Homem complexo 
 
 
22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração 
/Gestão 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Necessária para 
 
Alcançar os objectivos; 
Conseguir eficiência e 
equilibrar metas 
conflituantes. 
Tende a 
tornar-se 
Tanto arte como ciência; 
Uma profissão. 
 
É 
 
Um agrupamento ocupacional; 
Um indivíduo ou um grupo; 
Uma disciplina académica; 
Um processo. 
 
2. O que faz? 
 
 
 
 
Depende Do nível da organização; 
Da função organização 
desempenhada. 
 
Executa as 
funções de 
 
 
Planeamento, organização, 
preenchimento de vagas, liderança, 
controle. 
Empenha-se em Actividades interagentes; 
actividades administrativas; 
actividades técnicas e 
actividades pessoais 
Usa Princípios conceituais; 
habilidades de relações 
humanas; habilidades 
administrativas; habilidades 
técnicas. 
 
3. Como se 
desenvolveu? 
 
 
 
 
Iniciou-se 
 
Com exércitos; 
Com igreja; 
Com governo 
Revolução 
industrial 
Sistema feudal; 
Sistema de guilda; 
Sistema fabril 
Abordage
m 
mecanicist
a 
Movimento de administração 
científica de Taylor; 
Princípios do sistema de 
administração de Fayol; 
Outros. 
 
23 
 
Abordage
m 
humanista 
Experiências de Hawthorne; 
Movimento de relações humanas; 
Outros. 
Abordage
m de 
síntese 
racional 
Fusão das abordagens mecanicista 
ehumanitária; 
Surgimento da abordagem de 
contingência. 
 
4. O
p
o
r
t
u
n
i
d
a
d
e
s
 
d
e
 
c
a
r
r
e
i
r
a 
 
Onde 
Posições de colarinho branco; 
Indústrias de serviço; 
Ocupações técnicas e profissionais. 
Características 
necessárias 
Inteligência; 
Educação; 
Amplos interesses analítico; 
Traços de personalidade 
favoráveis; 
Capacidade para gerir seus 
assuntos pessoais. 
Como a 
organização ajuda 
Proporcionando posição inicial de 
administração; 
Planeamento e desenvolvimento 
de carreira; 
Proporcionando oportunidades de 
carreira. 
 
A cronologia das teorias administrativas 
 1903 Administração científica 
 1916 Teoria clássica da administração 
 1932 Teoria das relações humanas 
 1940 Teoria da burocracia 
 1947 Teoria estruturalista 
 1951 Teoria dos sistemas 
 1954 Teoria neoclássica da administração 
 1957 Teoria comportamental na administração 
 1962 Desenvolvimento organizacional 
 
24 
 
 1972 Teoria da contingência 
 1990 Novas abordagens 
 
Havia dito que por ser este um campo de conhecimento novo, 
com poucas propostas de aceitação universal, os termos 
administração, gerência, gerencimento ou gestão e direcção 
foram vítimas de ambiguidades e incompreensões, próprias de 
quem ainda engatinha em suas pretensões científicas. Ora, 
com o aparecimento das teorias acima indicadas, construídas 
ao longo de décadas, me parece estar afastada a presunção de 
que a Administração se engatinha nas suas pretensões 
científicas. Pois, há uma base sólida e suficiente que permite 
muitos tratadores do assunto afirmar, com uma certa 
segurança, que Administração é uma ciência. 
Administração moderna de uma organização, seja qual for, 
deve estar centrada na estratégia e focada nas necessidades do 
cliente. 
A administração, também chamada gerenciamento ou gestão 
de empresas, é uma ciência humana fundamentada em um 
conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar 
elementos de produção. A administração estuda os 
empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um 
resultado eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de 
forma sustentável e com responsabilidade social. 
A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a 
ser administrada ou gerida, ou seja, uma Entidade Social de 
pessoas e recursos que se relacionem num determinado 
ambiente, físico ou não, orientadas para um objectivo comum, 
estabelecido pela a empresa. Empresa, aqui significa o 
empreendimento, os esforços humanos organizados, feitos em 
comum, com um fim específico, um objectivo. As instituições 
(empresas) podem ser públicas, sociedades de economia mista 
ou privadas, com ou sem fins lucrativos. 
Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, 
relatórios, projectos, arbitragens e laudos, em que é exigida a 
aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de 
Administração. 
A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com 
a Revolução Industrial levou os profissionais de outras áreas 
mais antigas e maduras a buscar soluções específicas para 
problemas que não existiam antes. Assim a aplicação de 
 
25 
 
métodos de ciências diversas para administrar estes 
empreendimentos deu origem aos rudimentos da ciência da 
administração. 
Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida 
pessoal, que tem sua arte própria, porém empírica, com a 
gerência de uma instituição. A gerência de instituições requer 
conhecimento e aplicação de diversos modelos e técnicas 
administrativas, ao passo que a gerência pessoal pode ser feita 
por pessoas sem qualificações adicionais. 
Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais 
aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, 
mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a 
perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. 
Diferencia-se das ciências puras por possuir um carácter 
prático de aplicação nas organizações. 
Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a 
técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do 
pensamento humano, tais como: Direito, Contabilidade, 
Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, 
a Informática, dentre outros diversos. 
Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito 
Privado criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, 
dependem da ciência da administração para funcionarem. 
Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o 
processo de dirigir acções que utilizam recursos para atingir 
objectivos. Embora seja importante em qualquer escala de 
aplicação de recursos, a principal razão para o estudo da 
administração é seu impacto sobre o desempenho das 
organizações. É a forma como são administradas que torna as 
organizações mais ou menos capazes de utilizar correctamente 
seus recursos para atingir os objectivos correctos". 
A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada 
em um conjunto de normas e funções elaboradas para 
disciplinar elementos de produção. A administração estuda os 
empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um 
resultado eficaz e retorno financeiro de forma sustentável e 
com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em 
Administração sem falar em objectivos. Em síntese, o 
administrador é a ponte entre os meios (recursos financeiros, 
tecnológicos e humanos) e os fins (objectivos). Como elo entre 
os recursos e os objectivos de uma organização, cabe ao 
 
26 
 
administrador combinar os recursos na proporção adequada e 
para isso é necessário tomar decisões constantemente num 
contexto de restrições, pois, nenhuma organização por melhor 
que seja dispõe de todos os recursos e também a capacidade 
de processamento de informações do ser humano é limitado. 
Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, 
relatórios, projectos, arbitragens e laudos, em que é exigida a 
aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de 
Administração. A Administração se divide, modernamente, em 
cinco áreas: finanças, administrativo, marketing, vendas ou 
produção e recursos humanos. Alguns doutrinadores 
modernos inserem nessa divisão a TI (Tecnologia da 
Informação) e a P&D, ou seja, a Pesquisa, Desenvolvimento e 
Inovação. Pelo fato de a Administração ter diversas ciências 
como base, o administrador disputa seu espaço com 
profissional de diferentes áreas. Em finanças, disputa espaço 
com economistas e contadores. Em marketing, disputa espaço 
com publicitários. Em produção, disputa espaço com 
engenheiros. Em recursos humanos, disputa espaço com 
psicólogos. 
Um dos princípios filosóficos da Administração que é: "A 
Verdadeira Administração não visa lucro, visa bem-estar social 
e o lucro é mera consequência ". 
Os primeiros administradores profissionais (administrador 
contratado, que não é o dono do negócio) foram os que 
geriram as companhias de navegação inglesas a partir do 
século XVII. 
Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de 
executivos em uma empresa é resultado, em grande parte, da 
actuação e da capacidade dos seus gerentes no seu papel de 
educadores. Cada superior assume este papel quando ele 
procura orientar e facilitar os esforços dos seus subordinados 
para se desenvolverem". 
EXERCÍCIOS 
Questões de Auto-avaliação 
Leia atentamente o texto e responda as seguintes questões: 
1. Explicar o conceito de administrar. 
2. Conceituar a administração ou gestão. 
3. Enumerar as ciências que se relacionam com a 
administração ou gestão. 
 
27 
 
4. Explicar as razões que levaram os termos administração, 
gerência, gerencimento ou gestão e direcção a serem 
vítimas de ambiguїdades e incompreensões. 
5. Fazer um resumo dos elementos apresentados no quadro 
6. Analisar as diversas teorias administrativas. 
Questões de Avaliação 
Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos 
elementos que constam do texto do módulo que acaba de 
estudar: 
1. Comente a posição do Jonh W. Riegel; 
2. Quais são as divisões da administraçãomoderna? 
3. Que visa a verdadeira Administração Pública? 
4. A administração é uma ciência social aplicada, 
fundamentada em um conjunto de normas e funções 
elaboradas para disciplinar elementos de produção. 
Comente! 
5. A administração estuda os empreendimentos humanos 
com o objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno 
financeiro de forma sustentável e com responsabilidade 
social, ou seja, é impossível falar em Administração sem 
falar em objectivos. Quais são os objectivos da 
Administração moçambicana? 
6. Na Administração, o administrador é a ponte entre os 
meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e os 
fins (objectivos). Discuta. 
 
Unidade III 
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO vs ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: 
 
Objectivos 
Específicos 
 
 
 1. Definir o conceito do Estado; 
 2. Perceber os fins e os objectivos do Estado e o seu papel 
sobre a Sociedade; 
 3. Entender a função administrativa do Estado; 
 4. Identificar e explicar as funções do Estado. 
 
 
28 
 
Introdução 
As noções elementares de Direito referem que a estatalidade 
não é uma característica do Direito. Esta ordem ética ou 
normativa regula a vida em sociedade, não apenas a sociedade 
estadual. Daqui afere-se que o Direito existe desde que haja 
uma sociedade, esteja ou não organizada em torno de um 
Estado. 
Tal facto não invalida que, nos dias de hoje, a sociedade 
estadual seja a mais importante, assim como o Direito estadual 
seja aquele que mais intensamente regula a vida quotidiana do 
homem. 
O Estado assume um papel de primordial na vida em 
sociedade, sendo claramente a forma mais importante de 
sociedade. Neste sentido que se justifica o estudo das noções 
básicas relacionadas com o Estado. 
A este propósito vamos estudar, em primeiro lugar, o conceito 
de Estado, os seus elementos constitutivos e as suas funções. 
 
Estado 
O Estado é uma comunidade política independente, organizada 
de forma permanente sobre um determinado território, 
criador exclusivo do Direito. (só o Estado pode ser legislador), 
da imposição da lei e da ordem (só o Estado é polícia e juiz) e 
da promoção da defesa armada (só o Estado pode fazer a 
guerra e a paz), com vista à realização do bem-estar social dos 
seus cidadãos. 
O Estado como uma organização não existe em si ou por si: 
 existe para resolver os problemas da sociedade, 
quotidianamente; 
 existe para garantir a segurança, fazer justiça, promover a 
comunicação entre os homens, dar-lhes a paz e bem-estar e 
progresso. Pois um Estado é um poder de decisão no momento 
presente, de escolher entre opções diversas, de praticar os 
actos pelos quais satisfaz pretensões generalizadas ou 
individualizadas das pessoas e dos grupos; 
 É autoridade e é um serviço; 
 
 
29 
 
 Função administrativa do Estado 
Função administrativa é uma das funções básicas do Estado (ou 
de seus delegados). É caracterizada em confronto com a 
função legislativa e a função jurisdicional. A função 
administrativa é activa, pois em regra depende de provocação 
do cidadão para ser exercitada, diferentemente do que ocorre 
com a função jurisdicional. É, por outro lado, subordinada à lei, 
actividade infra-legal, que não inova a ordem jurídica, 
diversamente da função legislativa, naturalmente criativa e 
inovadora. A função administrativa é actividade infra-legal, 
activa, hierarquizada, de realização do interesse público. 
É peculiar também quanto ao mecanismo de controle. Os actos 
administrativos podem ser controlados por razões de mérito e 
por razões de legalidade, o que alguns autores denominam 
como "dupla sindicabilidade jurídica". No dizer de Paulo 
Modesto, por exemplo, função administrativa é "a actividade 
subalterna e instrumental exercitada pelo Estado (ou por quem 
lhe faça as vezes), expressiva do poder público, realizada sob a 
lei ou para dar aplicação estritamente vinculada a norma 
constitucional, como actividade emanadora de actos 
complementares dos actos de produção jurídica primários ou 
originários, sujeita a dupla sindicabilidade jurídica e dirigida à 
concretização das finalidades estabelecidas no sistema do 
direito positivo" (Função Administrativa) 
A função administrativa é estudada pelo Direito 
Administrativo, como um conceito de fronteira entre o direito 
administrativo e o Direito Constitucional. 
É o dever de um Estado atender ao interesse público, 
satisfazendo o comando decorrente dos actos normativos. O 
cumprimento do comando legal, deverá decorrer da função 
exercida por pessoa jurídica de Direito Público. A função 
administrativa é o modo ordinário de realização dos fins 
públicos do Estado, em termos concretos, mais próximo ao 
cidadão. 
Em termos práticos a função administrativa do Estado consiste 
no desenvolvimento de actividades de forma permanente e 
homogénea, para prossecução dos objectivos que lhe são 
constitucionalmente cometidos. 
 
30 
 
 
Os sentidos da Função do Estado 
 São dois sentidos possíveis de função do Estado: 
1. Função como fim, tarefa ou incumbência; 
2. Função como actividade. 
Função como fim, tarefa ou incumbência 
Neste sentido, traduz um determinado enlace entre a 
Sociedade e o Estado, assim como um princípio (ou uma 
tentativa) de legitimação do exercício do poder. A 
crescente complexidade das funções assumidas pelo 
Estado (garantia da segurança perante o exterior, justiça 
paz civil, promoção do bem-estar, cultura, defesa do 
meio ambiente, etc.) decorre do alargamento das 
necessidades humanas, das pretensões de intervenção 
dos governantes e dos meios de que se pode dotar. É 
uma maneira de o Estado ou os seus Delegados 
(governantes) em concreto justificarem a sua existência 
ou a sua permanência no Poder. 
Função como actividade 
No segundo sentido, a função entronca nos actos e 
actividades que o Estado constantemente, repetida e 
repetivelmente, vai desenvolvendo, de harmonia com as 
regras que o condicionam e conformam; define-se 
através das estruturas e das formas desses actos e 
actividades e revela-se indissociável da pluralidade de 
processos e procedimentos, de sujeitos e de resultados 
de toda a dinâmica jurídico-pública. 
 
 
É comum no seio dos especialistas em Administração Pública 
designar as actividades desenvolvidas pelo Estado no quadro 
da sua função administrativa de Funções do Estado. 
 
Funções do Estado 
Funções de Estado São actividades que o Estado desenvolve, 
de forma permanente e homogénea, para prossecução dos 
objectivos que lhe são constitucionalmente cometidos. 
 Categorias de funções do Estado: 
 
31 
 
1. Funções de carácter jurídico (são as que estão 
ligadas a criação de Direito), nomeadamente: 
a) Função Constituinte (por vezes chamada Poder 
Constituinte) - faculdade de criar regras de Direito 
que representam a própria definição suprema e a 
organização do Estado-Colectividade, ou seja, 
faculdade de criar a Constituição. 
A esta função ou poder está intimamente ligado o 
poder de revisão constitucional, que consiste na 
possibilidade de alterar as regras constantes na 
Constituição em sentido material. 
b) Função legislativa - corresponde a prática de actos 
provenientes dos órgãos constitucionalmente competentes 
e que revestem a forma externa de lei; 
c)Função Executiva: Governamental e Administrativa - 
consiste na direcção, pelo Estado(através do Governo), dos 
interesses superiores da Nação nos domínios interno e 
externo. 
d)Função judicial ou jurisdicional - consiste no julgamento 
de litígios, resultantes de conflitos de interesses privados, 
ou privados e públicos, bem como na violação da 
Constituição e das leis, através de Tribunais e da Polícia 
Ela se traduz na aplicação da lei, e do seu exercício nasce a 
Jurisprudência. 
2. Funções de carácter não jurídico( definição de 
macro-políticas/opções sociais e produção de bens 
materiais e imateriais) 
a) Função política – se traduz na definição e 
prossecução pelos órgãos do poder políticodos 
interesses essenciais da colectividade, realizando, 
em cada momento, as opções para o efeito 
consideradas adequadas; 
b) Função técnica – consiste na produção de bens e 
serviços destinados à satisfação de necessidades 
colectivas de carácter material e cultural. 
É a função técnica exercida pela Administração Pública e 
corresponde à administração pública. 
 
FINS DO ESTADO 
Segundo Amaral Fontoura, in Introdução a Sociologia, duplo é 
o fim do Estado: A) garantia da soberania externa, B) 
 
32 
 
manutenção da paz interna. No primeiro caso o Estado é uma 
pessoa jurídica, defendendo seus interesses contra a 
intromissão estrangeira, contra a turbação de terceiros. No 
segundo caso, o Estado é uma instituição social, um aparelho 
de organização social para manter império da lei, o domínio do 
Direito, a boa administração da coisa pública, a distribuição da 
justiça, da riqueza, etc 
 
Para o Amaral Fontoura, para o Estado atingir esse duplo fim, o 
Estado compreende numerosas funções, umas primordiais, 
inerentes à sua natureza, outras secundárias, que o Estado 
pode ou não pode desempenhar. 
A. Funções primordiais ou essenciais: 
a) Governo ou governação, função executiva, 
controladora geral de todas as actividades do 
país. Exercida pelo «poder executivo», isto é, 
pelo Chefe do Estado e pelo Governo. 
b) Militar, organização e manutenção das forças 
armadas, exército, marinha, aviação; 
c) Administrativa, estendendo-se sobre todos os 
bens públicos, organização dos serviços 
públicos, repartições públicas, etc. 
d) Legislativa, compreendendo a confecção de 
leis e códigos, para governo do povo. 
e) Judiciária, distribuição da justiça a todos os 
cidadãos, valendo pelo cumprimento da lei e 
restabelecimento do Direito onde quer que o 
mesmo tenha sido espezinhado. 
f) Financeira, controlo da riqueza pública, 
decretação de impostos, sua arrecadação e 
uso: 
g) Diplomática, representação do Estado perante 
os outros Estados, compreendendo a 
representação diplomática propriamente ditas 
(embaixadas e consulados) e a comerciais e de 
interesses privados. 
 
 
B. Funções secundárias ou complementares 
São de três naturezas. 
a) Económica, b) Educacional, c) Social. São 
secundárias porque o Estado pode possuí-las 
ou deixá-las aos particulares ou a outros entes 
 
33 
 
públicos a eles ligados (autarquias, empresas 
públicas, etc) 
Para alcançar os seus fins e objectivos, qualquer Estado 
moderno, isto é, o Estado Social e de Direito (Estado social, 
porque visa promover o desenvolvimento económico, o bem-
estar, a justiça social; e Estado de Direito, porque não 
prescinde do legado liberal oitocentista em matéria de 
subordinação dos poderes públicos ao Direito e o esforço das 
garantias particulares frente á Administração Pública) deverá 
contar com uma Função Administrativa muito forte, o que 
pressupõe existência de um Serviço Geral do Estado também 
forte e moderno. O tal Serviço Geral do Estado é 
«Administração Pública». 
 
 
O Papel do Estado 
Não se trata, evidentemente, de uma questão própria ou 
unicamente de Moçambique. As intervenções do Estado têm 
tendências de aumentar quase em todas as esferas da vida dos 
cidadãos. Foi assim nos Estados Socialistas que realizaram mais 
ou menos a apropriação colectiva dos meios de produção. Nos 
jovens Estados surgidos da descolonização, incluindo o nosso, 
também foi assim, tiveram grandes dificuldades de abandonar 
totalmente iniciativas públicas nas tarefas do desenvolvimento, 
a favor do sector privado. Mesmo nos países industrializados 
que escolheram as democracias pluralistas, se o estatismo ou a 
intervenção demasiada do Estado foi condenado por alguns, 
podia-se pensar que a acção do Estado foi necessária devido à 
dificuldades de conjuntura económica. Acima de tudo, ela 
pareceu indispensável para atingir, por meio de políticas 
sociais apropriadas, o “bem-estar” (welfare state). 
Na verdade, o papel do Estado constitui um debate antigo e 
actual pelo mundo fora, e, também em Moçambique. Quando 
de ninguém se perguntam o que deve fazer – se ele deve, mais 
precisamente, «fazer ou mandar fazer» - muitos estão sempre 
prontos a denunciar o intervencionismo demasiado do Estado. 
Em Moçambique o debate se tornou particularmente vivo em 
1976, quando o país se engaja no processo de 
intervencionismo. Com efeito, as nacionalizações atingiram o 
papel económico do Estado. Metendo-lhe ao lado das suas 
principais funções de assistência (segurança social, ajuda ou 
apoio social...), passando, mais do que nunca, a ser banqueiro, 
segurador, transportador, construtor, montador, importador, 
 
34 
 
distribuidor, comerciante, agricultor, carpinteiro, mecânico, 
pescador, etc. Na mesma época, outros países davam o 
exemplo contrário e a tendência geral foi mais refluxo. A 
senhora Margaret Thatcher no Reino Unido, o senhor Ronald 
Reagan nos Estados Unidos, confiaram apenas nos mecanismos 
do mercado, lutaram por desregulamentação e reduzir ao 
mínimo estrito as prestações asseguradas, indo na limitação de 
esforço de solidariedade a favor dos mais desfavorecidos. 
Em Moçambique, com o início, em 1986, da segunda geração 
das reformas moçambicanas novos discursos e tendências 
aparecem. O unilateralismo do Estado deixou de ser credível e 
o «tudo Estado», sobretudo após o desmoronamento dos 
regimes comunistas da Europa do Leste, não era mais 
defensável. Um consenso parece que se impõe para se 
ultrapassar a alternativa de mais ou de menos intervenção. 
«Melhor fazer», diga, tudo nele se acordando sobre a 
necessidade do recuo do Estado produtor e da necessidade da 
sua centragem nas missões essenciais de protecção, regulação 
e solidariedade. 
Nesta perspectiva, o «posicionamento» do Estado é analisado 
ou deve ser analisado a partir de duas questões (1) sobre a 
legitimidade própria da acção pública e (2) sobre o nível de 
pertinência que ela deve ser conduzida. 
Tratando-se da legitimidade da acção pública, é claro que se o 
Estado não tem a vocação de administrar a economia, de 
substituir as empresas, o seu papel resta neste domínio 
considerado indispensável. Ele (o papel do Estado) é duplo: (1) 
regular os mercados, que como sabemos, com a mundialização 
económica se generaliza a lógica de concorrência desleal e de 
confrontações, (2) promover a competitividade nacional. A 
regulamentação e a incitação se afiguram instrumentos 
privilegiados, mesmo se o primeiro necessite de ser 
completado pela criação de uma entidade reguladora com 
uma certa autonomia, de carácter jurisdicional, para exercer 
um controlo a posterior, sobre o funcionamento dos mercados, 
enquanto o Estado se ocupa da regulamentação a priori. 
Também é reafirmada a responsabilidade do Estado em 
matéria de «repartição do risco social… solidariedade social… 
difusão do saber». O Estado deve-se manter como o garante 
do interesse geral, garante da solidariedade, livre de tarefas 
fora do seu principal negócio, de forma a poder repensar a sua 
acção e ultrapassar a crise do Estado-providência que se 
mostra mais aguda do que nunca. Como, com efeito, em diante 
poderá o Estado financiar as despesas sociais? Enquanto a 
 
35 
 
população activa não para de aumentar e também o aumento 
do número de excluídos, a criação ou invenção de novos 
mecanismos de redistribuição de riquezas se torna necessária. 
A questão sobre o nível de pertinência no qual deve ser 
conduzida a acção pública não é menos decisiva. A construção 
comunitária (SADC) e do Estado de Direito e de Justiça Social 
de um lado, a descentralização e a desconcentração do outro, 
nos levam a nos perguntarmos se os Estados da Comunidade, 
pouco a pouco, não virão a ser inúteis. Se recusarem de admitir 
e considerar que a transferência de competências em proveito 
da SADC deve ser limitada ao estrito necessário e que em 
respeito das colectividades descentralizadas e desconcentradas 
dos Estados permaneçam o garante da unidade nacional – não 
dispensa, ao contrário,uma reavaliação do seu papel. O muito 
solicitado, nos últimos anos, o princípio de subsidiariedade nos 
dá um quadro de um raciocínio aplicável a todos os níveis. É 
necessário, ainda, decidir que cada nível (local ou municipal) 
pode fazer da melhor forma possível. 
O Estado exerce a sua Função Administrativa, o seu papel e 
desenvolve as suas actividades através: 
 Da Administração Pública e seus Órgãos; 
 De pessoas. 
 
Exercícios de Auto-avaliação 
1. Leia atentamente o texto e resolva as seguintes questões: 
a. Explicar o conceito de Estado. 
b. O «posicionamento» do Estado é analisado ou deve ser 
analisado a partir de duas questões: (1) sobre a 
legitimidade própria da acção pública e (2) sobre o 
nível de pertinência que ela deve ser conduzida. 
. Discuta. 
c. Explique a noção da função administrativa do Estado; 
d. O Estado como organização não existe em si ou por si. 
Comente. 
e. Explique porque se diz que o Estado é autoridade e 
serviço. 
 
Questões de Avaliação 
Tente resolver as seguintes questões, servindo-se dos elementos 
que constam do texto do módulo que acaba de estudar: 
 
36 
 
a) Porque razão se diz que a função administrativa do Estado é 
activa? 
b) Quais são os fundamentos que justificam o controlo dos actos 
administrativos? 
c) Explique os sentidos da função do Estado. 
d) Discuta os fins do Estado. 
e) Explique o papel de um Estado moderno. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade IV 
 Administração Pública 
Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de: 
 
Objectivos 
Específicos 
1. Conceituar a Administração Pública. 
2. Explicar cada um dos vários sentidos da expressão 
“administração pública”. 
3. Citar o objecto de estudo da Administração Pública. 
 
37 
 
 4. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da 
Administração Pública. 
5. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração 
Pública com a Administração Privada. 
6. Estabelecer as relações e influência existentes entre a 
Administração Pública e a função política, a legislação e a 
justiça. 
7. Identificar as necessidades colectivas e diferencia-las das 
necessidades individuais ou particulares. 
8. Identificar e explicar as especificidades da Administração 
Pública. 
9. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da 
Administração Pública. 
10. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração 
Pública com a Administração Privada. 
 
 
 
 
 
 
 
Introdução 
Segundo Georges DUPUIS, Marie – José GUÉDON e 
Patrice CHRÉTIEN, in Droit Administratif- 7ª ed.- Armand 
Colin – Paris – 2000, o conceito de Administração Pública 
pode ser aprendido seja do ponto de vista funcional, seja 
do ponto de vista orgânica. 
 
 A abordagem funcional da Administração Pública 
Do ponto de vista funcional a Administração Pública é 
considerada como um conjunto de actividades, cuja 
variedade aparece, por exemplo, quando lemos o 
Orçamento do Estado: defesa, administração central, 
local, municipal, política externa, educação e ensino, 
cultura, investigação científica, intervenção nos domínio 
sociais (para melhorar a saúde pública ou para diminuir 
 
38 
 
os efeitos negativos do desemprego, etc), nos sectores 
comercial e industrial ou no sector agrícola; nas obras 
públicas e habitação, etc. 
Todas essas actividades se caracterizam as vezes pelas 
suas finalidades e pelas suas modalidades de exercício. 
As finalidades 
a. Manutenção da ordem pública, baseando-se na 
defesa de diversos fins e correspondendo, a 
tranquilidade, segurança e salubridade; 
b. Satisfação de outras necessidades de interesse 
geral ou colectivo, de carácter cultural. 
As modalidades de exercício 
Directamente, através dos seus organismos (SPA – 
Serviços Públicos Administrativos) ou entes públicos a ele 
ligados, as autarquias locais. – Administração Directa do 
Estado; 
Indirectamente, através de entidades de Direito Privado 
ou Público, por transferência ou delegação parcial ou total 
de competência, ou, por contratos ou simples actos 
administrativos (SPICs – Serviços Públicos Industriais e 
Comerciais - Empresas Públicas), municípios, etc. - 
Administração Indirecta do Estado. 
Portanto, a Administração Pública pode ser directa ou 
indirecta. 
I. A Administração Pública Directa do Estado 
Quando é composta apenas por entidades 
estatais e/ou quando é executada pelos órgãos 
próprios do Estado, que não possuem 
personalidade jurídica – Serviços 
desconcentrados. 
II. A Administração Indirecta do Estado 
É um conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas 
à Administração Directa do Estado, têm um objectivo de 
desenvolver as actividades administrativas de forma 
descentralizada. Seu objectivo é a execução de algumas 
tarefas de interesse do Estado por outras pessoas 
jurídicas. 
Quando o Poder Público não pretende executar, ele 
mesmo, certa actividade através de seus próprios órgãos 
transfere a sua titularidade ou execução a outras 
entidades. Tal delegação ou transferência pode ser feita 
 
39 
 
por contrato ou mero acto administrativo, neste sentido 
vamos encontrar as figuras de concessionário e do 
permissionário de serviços públicos. 
Por outro lado, quando a delegação ou a transferência é 
feita por lei ou por decreto que cria as entidades 
responsáveis, surge a Administração Indirecta, que 
compreende uma variada categoria de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria, como: 
o Autarquias locais; 
o Empresas públicas; 
o Sociedades de economia mista; 
o Institutos públicos; 
o Universidades; 
o Fundações públicas; 
o Etc. 
 
 
Abordagem orgânica da Administração Pública 
Do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de 
instituições que se revelam pessoas morais onde agem pessoas 
físicas 
I. Pessoas morais 
Elas são “unidades” jurídicas consideradas como sujeitos de 
direitos e obrigações. 
 É corrente, numa concepção mais larga, considerar que a 
Administração Pública compreende o conjunto de pessoas 
morais que têm uma missão administrativa, sejam organismos 
de Direito Público, sejam organismos de Direito Privado. 
II. Pessoas físicas 
São as pessoas que agem por conta ou em nome de 
pessoas morais. 
São agentes públicos políticos e agentes públicos 
administrativos. 
Uma pessoa empregada na Administração Pública diz-se 
servidor público ou funcionário público 
Outros autores 
Segundo o autor Alexandre de Moraes, a Administração 
Pública pode ser definida objectivamente como a 
actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve 
 
40 
 
para assegurar os interesses colectivos e subjectivamente 
como o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a 
Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. 
Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o 
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos 
serviços próprios do Estado, em benefício da colectividade. 
A Administração Pública pode ser directa quando é 
composta pelas entidades do Estado que não possuem 
personalidade jurídica própria – SPAs – Serviços Públicos 
Administrativos, ou indirecta quando composta por 
entidades que embora ligadas aos Estado, têm uma 
personalidade jurídica própria – autarquias locais, 
institutos, SPICs (Serviços Públicos Industriais e 
Comerciais, ou seja, Empresas Públicas); 
A Administração Pública tem como principal objectivo o 
interesse público, seguindo os princípios constitucionais. 
A Administração Pública é conceituada com base nos 
seguintes aspectos: orgânico, formal e material. 
 
Sentidos da Expressão “Administração Pública” 
Administração Pública (ou Gestão Pública) é, sentido 
orgânico ou subjectivo, o conjunto de órgãos serviços e 
agentes do Estado, como das demais pessoas colectivas 
públicas (tais como autarquias locais) que asseguram a 
satisfação das necessidades colectivas variadas, tais como a 
segurança, a cultura, a saúde,... e o bem-estar dos 
cidadãos, os administrados. 
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro