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Unidade II
Unidade II
5 POLUIÇÃO DO SOLO
5.1 Agrotóxicos
5.1.1 Agrotóxicos e poluição
Agrotóxicos são compostos químicos agrícolas que, ao serem eliminados ou descartados no meio 
ambiente, causam prejuízos ao solo, às águas etc. A Lei n. 7.802/1989 (BRASIL, 1989) traz a definição de 
agrotóxico e seus componentes:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram‑se:
I – agrotóxicos e afins:
a) os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, 
destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e 
beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de 
florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de 
ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a 
composição da flora ou da fauna, a fim de preservá‑las da ação danosa de 
seres vivos considerados nocivos;
b) substâncias e produtos, empregados como desfolhantes, dessecantes, 
estimuladores e inibidores de crescimento;
II – componentes: os princípios ativos, os produtos técnicos, suas 
matérias‑primas, os ingredientes inertes e aditivos usados na fabricação de 
agrotóxicos e afins.
Esse conceito coloca em relevo a presença de produtos perigosos, assim como defensivos agrícolas 
(fertilizantes e agrotóxicos). O uso excessivo de fertilizantes pode causar acidificação dos solos, 
contaminação dos reservatórios de água e eutrofização (excesso de nutrientes na água, que provoca 
o crescimento exagerado de organismos como algas). Também pode causar danos ao meio ambiente e 
colocar em risco a saúde da população que consome produtos com excesso de agrotóxicos. O agrotóxico 
pode ser utilizado como desfolhante, dessecante, estimulador e inibidor de crescimento.
A poluição por agrotóxico ocorre pelo uso inadequado desse produto, de forma a causar danos ao 
solo e, consequentemente, à saúde humana e à biodiversidade.
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FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
 Saiba mais
Assista ao interessante documentário sobre agrotóxicos:
O VENENO está na mesa. Direção: Silvio Tendler. Brasil, 2011. 50 min.
No Brasil, os agrotóxicos são um grave problema de saúde pública. O país é o maior consumidor de 
agrotóxicos no mundo. Em 2011, a quantidade utilizada na lavoura gerou em média o uso de 12 litros por 
hectare e exposição média ambiental/ocupacional/alimentar de 4,5 litros de agrotóxicos por habitante. 
Os estados que mais consomem agrotóxicos são (ABRASCO, 2012):
• Mato Grosso (18,9%).
• São Paulo (14,5%).
• Paraná (14,3%).
• Rio Grande do Sul (10,8%).
• Goiás (8,8%).
• Minas Gerais (9,0%).
• Bahia (6,5%).
• Mato Grosso do Sul (4,7%).
• Santa Catarina (2,1%).
Um terço dos alimentos consumidos no país apresenta contaminação por agrotóxicos, e mais 
de 60% apresentam níveis mais altos de resíduos que o recomendado e, destes, 28% possuem 
substâncias não autorizadas (ABRASCO, 2012). Muitas destas causam problemas neurológicos, 
reprodutivos, de desregulação hormonal e até câncer, em alguns casos. O Brasil ainda permite o uso 
de substâncias já banidas em outros países, com comprovados efeitos deletérios à saúde humana 
e dos animais.
Além da contaminação dos alimentos, os agrotóxicos poluem a água potável, a chuva e o solo. 
A vigilância dessas substâncias ainda é incipiente no Brasil e a legislação deixa brechas para o uso de 
agrotóxicos contaminantes da água. Ao avaliar a potabilidade da água, por exemplo, mais de 500 substâncias 
deixam de ser monitoradas, dificultando a análise fidedigna da situação.
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5.2 Mineração
5.2.1 Mineração e poluição
Mineração é o ato de extração de minérios do subsolo, tais como: carvão, petróleo, pedras preciosas, 
ouro, prata, areia, sílica, mica, quartzo, feldspato, ferro, manganês, cassiterita, níquel, cobre, zinco etc. A 
exploração desses minérios causa impactos negativos ao meio ambiente, especialmente no Brasil, onde o 
método de extração ainda é muito rudimentar. Os impactos negativos da extração de minério do solo são:
• Desmatamento da área explorada.
• Impedimento da regeneração da vegetação pela decomposição do minério às margens dos 
cursos d’água.
• Poluição e assoreamento do curso d’água.
• Comprometimento dos taludes etc.
 Observação
A exploração inadequada pode causar poluição do solo, do subsolo, do 
lençol freático, dos cursos d’água, do ar e também poluição sonora.
A poluição por atividade de mineração se dá pela contaminação do solo e das águas, com a aplicação 
de produtos tóxicos para a extração de minérios – por exemplo, mercúrio.
Chumbo
O chumbo é um metal pesado, tóxico, encontrado naturalmente na crosta terrestre, muito 
difundido na natureza e de fácil extração. Por ser amplamente utilizado em diversos setores de 
produção industrial, sua disponibilidade no ambiente aumentou significativamente ao longo dos 
últimos séculos. O chumbo é utilizado na fabricação de baterias e acumuladores, além de pigmentos, 
soldas, munição, forro de cabos, construção civil e produção de plásticos, como cloreto de polivinila 
e espumas de poliuretano. É, ainda, utilizado como agente biocida no desenvolvimento de agentes 
bactericidas contra bactérias gram‑positivas, fungos, agentes de corrosão de aço e mesmo para 
proteger cascos de navios de incrustações.
Os efeitos do chumbo na saúde humana provêm geralmente da exposição crônica ao metal e 
incluem danos em diversos sistemas e tecidos. O chumbo afeta de maneira gradativa e irreversível o 
desenvolvimento neurológico de crianças, causando um déficit cognitivo com diminuição do coeficiente 
de inteligência e dificuldades de aprendizagem, além de distúrbios de comportamento. Prejudica também 
o sistema reprodutivo, além de causar danos renais, hipertensão arterial e anemia. No corpo humano, 
o chumbo acumula‑se principalmente em ossos e dentes, e interfere no metabolismo normal da célula.
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FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Os principais grupos populacionais em risco são as crianças e os trabalhadores expostos 
ocupacionalmente. A exposição se dá pelo ar e pela ingestão de alimentos contaminados. Mais raramente, 
pode ocorrer pela ingestão de água com altos teores do metal.
 Observação
Atualmente, os níveis aceitáveis de concentração de chumbo no 
sangue são cinco vezes menores do que os aceitos na década de 1970 
(MELLO‑DA‑SILVA; FRUCHTENGARTEN, 2005).
A associação entre a concentração de chumbo e os efeitos tóxicos na saúde e no ambiente vem 
forçando a implantação de políticas públicas que diminuam sua utilização em larga escala. Por 
exemplo, no Brasil, sua utilização como aditivo da gasolina – até então a maior aplicação – está 
proibida desde 1978.
Mercúrio
O mercúrio é um metal líquido em temperatura ambiente, de aspecto prateado e inodoro, cujo 
símbolo (Hg) deriva do latim hydrargyrum (= prata líquida). É um metal de grande ocorrência na 
natureza e amplamente utilizado em diversas atividades humanas. Além da extração mineral, é utilizado 
na fabricação de instrumentos de medição (termômetro, barômetro etc.), lâmpadas, espelhos, explosivos, 
corantes, em usinas termelétricas, na indústria eletrônica e na produção de papel, nas plantas de 
cloro‑soda para branqueamento da celulose.
O mercúrio metálico disperso na atmosfera precipita nos rios, lagos e mares e é bioacumulado na 
cadeia alimentar da biota aquática. Os compostos orgânicos de mercúrio, notadamente o metilmercúrio, 
são resultantes da biotransformação sofrida por ele após sua entrada na cadeia alimentar. O metilmercúrio 
é a forma mais tóxica e conhecida do mercúrio.
A descoberta dos efeitos do mercúrio na saúde foi emblematicamente marcada pelo caso da Baía 
de Minamata, no Japão. Minamata era a cidade mais industrializada no Japão na época e, desde 1907, 
uma grande indústria química funcionava no local e despejava seus efluentes líquidos diretamente na 
baía. Durante as décadas de 1950 e 1960, começou a chamar a atenção da população e das autoridades 
em saúde pública, além da mortandade de peixes e outros animais marinhos, a ocorrência de casos de 
distúrbiosneurológicos severos em adultos e a alta incidência de casos de paralisia cerebral em crianças 
nascidas de mães aparentemente sadias. Após a investigação do assunto, o governo japonês declarou 
em 1968 que os casos, que eram chamados de “doença de Minamata”, eram provocados pela intoxicação 
por metilmercúrio através da ingestão de pescado contaminado. Os recém‑nascidos eram afetados, uma 
vez que o metilmercúrio tem a capacidade de atravessar a barreira placentária.
Com o reconhecimento dos efeitos do mercúrio na saúde, algumas medidas têm sido tomadas para 
diminuir a exposição da população a esse contaminante. Nos amálgamas utilizados em tratamentos 
dentários, por exemplo, o mercúrio foi substituído pelo bismuto, que tem propriedades semelhantes e 
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é menos tóxico. Da mesma forma, a adição de mercúrio orgânico em tintas látex (como fungicida) é 
atualmente proibida.
O mercúrio é utilizado em pesticidas, praguicidas, biocidas, fitossanitários, defensivos agrícolas, 
venenos e remédios, que compõem um mesmo grupo de substâncias químicas cuja finalidade central 
é combater pragas e doenças presentes na agricultura e pecuária. Só no Brasil, estima‑se a existência 
de cerca de 500 princípios ativos e 2 mil formulações comerciais diferentes. Todas elas oferecem risco à 
saúde humana, em maior ou menor grau.
 Observação
Entre trabalhadores de países em desenvolvimento, os agrotóxicos 
causam, por ano, 70 mil intoxicações agudas e crônicas que evoluem para 
óbito, além de 7 milhões de doenças agudas e crônicas não fatais (FARIA; 
FASSA; FACCHINI, 2007).
5.3 Resíduos sólidos
A Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010a) institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) – 
regulamentada pelo Decreto n. 7.404/2010 (BRASIL, 2010b) –, dispondo sobre seus princípios, objetivos e 
instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, 
incluídos os perigosos, a responsabilidade dos geradores e do poder público e os instrumentos econômicos 
aplicáveis. A PNRS faz parte da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) (BRASIL, 1981) e 
articula‑se com a Política Nacional de Educação Ambiental (Lei n. 9.795/1999) (BRASIL, 1999c), 
com a Política Federal de Saneamento Básico (Lei n. 11.445/2007) (BRASIL, 2007) e com os 
consórcios públicos (Lei n. 11.107/2005) (BRASIL, 2005b). O objeto da PNRS é a gestão integrada e o 
gerenciamento de resíduos sólidos.
Entende‑se por resíduos sólidos
material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades 
humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe 
proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, 
bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades 
tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos 
d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis 
em face da melhor tecnologia disponível (BRASIL, 2010a).
A gestão integrada de resíduos sólidos é o
conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos 
sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, 
cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento 
sustentável (BRASIL, 2010a).
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FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Por gerenciamento de resíduos sólidos compreende‑se o
conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, 
transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente 
adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada 
dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos 
sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos [...] (BRASIL, 2010a).
 Observação
Aos resíduos sólidos, além do disposto na Lei n. 12.305/2010, aplicam‑se 
as Leis n. 11.445/2007, n. 9.974/2000 e n. 9.966/2000, bem como as normas 
do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de 
Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade 
Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e 
Qualidade Industrial (Sinmetro).
Estão sujeitos à observância da PNRS as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, 
responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações 
relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos.
5.3.1 Conceitos importantes
Rejeitos são
resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de 
tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e 
economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a 
disposição final ambientalmente adequada (BRASIL, 2010a).
Rejeito é o resíduo sólido que não apresenta outra alternativa que não a disposição final 
ambientalmente adequada que, por sua vez, é a
distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais 
específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança 
e a minimizar os impactos ambientais adversos (BRASIL, 2010a).
Outro conceito importante é a destinação final ambientalmente adequada, que é a
destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a 
compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou outras 
destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do SNVS e 
do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais 
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específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança 
e a minimizar os impactos ambientais adversos (BRASIL, 2010a).
A destinação final inclui:
• reutilização;
• reciclagem;
• compostagem;
• recuperação e aproveitamento energético;
• disposição final.
A reutilização é o
processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua transformação 
biológica, física ou físico‑química, observadas as condições e os padrões 
estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e 
do Suasa (BRASIL, 2010a).
Aqui não há transformação biológica, física ou físico‑química – por exemplo, a água usada para 
lavar roupa utilizada para lavar o quintal ou, ainda, garrafas de plástico utilizadas como vasos de plantas.
A reciclagem é o
processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a alteração 
de suas propriedades físicas, físico‑químicas ou biológicas, com vistas à 
transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e 
os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, 
do SNVS e do Suasa (BRASIL, 2010a).
O produto reciclado é aquele que, após transformação química ou biológica, é reintroduzido no 
mercado e pode ser usado novamente em sua forma original ou como matéria‑prima de outro produto 
– por exemplo, o papel reciclado.
Compostagem é o conjunto de técnicas aplicadas para estimular a decomposição de materiais orgânicos.
 Lembrete
A disposição final é a última etapa possível para a destinação final 
ambientalmente adequada e destina‑se à distribuição dos rejeitos em aterros.
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FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Coleta seletiva é a coleta de resíduos sólidos previamente segregados conforme sua constituição 
ou composição (BRASIL, 2010a).
Por fim, entende‑se como padrões sustentáveis de produção e consumo a produção e o consumo 
de bens e serviços de forma a atender as necessidades das atuais gerações e permitir melhores condições 
de vida, sem comprometer a qualidade ambiental e o atendimento das necessidades das gerações futuras 
(BRASIL, 2010a).
Inaplicabilidade aos rejeitos radioativos
A PNRS não se aplica aos rejeitos radioativos. Compete exclusivamente à União explorar os serviços 
e as instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o 
enriquecimento e o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados. 
A União possui o monopólio desses elementos e a partir deles tem‑se a geração de rejeitos radioativos.
A regulamentaçãodos rejeitos radiativos encontra‑se na Lei n. 10.308/2001 (BRASIL, 2001b), que 
trata do destino final desses rejeitos produzidos em território nacional, incluindo a seleção de locais, a 
construção, o licenciamento, a operação, a fiscalização, os custos, a indenização, a responsabilidade civil 
e as garantias referentes aos depósitos radioativos.
A Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), autarquia federal vinculada ao Ministério de Ciência 
e Tecnologia, é o ente responsável pelo planejamento, orientação, supervisão e fiscalização da atividade 
nuclear no Brasil, inclusive os critérios e normas para os depósitos de rejeitos radioativos – objeto da Lei 
n. 10.308/2001. Assim, a partir da atividade nuclear, com a geração de rejeitos radioativos, estes deverão 
ser destinados para locais com depósitos, que podem ser:
• depósitos iniciais;
• depósitos intermediários;
• depósitos finais.
Os depósitos iniciais, intermediários e finais serão construídos, licenciados, administrados e operados 
segundo critérios, procedimentos e normas estabelecidos pela CNEN, vedado o recebimento nos 
depósitos finais de rejeitos radioativos na forma líquida ou gasosa. No caso de acidentes radiológicos 
ou nucleares, excepcionalmente, poderão ser construídos depósitos provisórios, que serão desativados, 
com a transferência total dos rejeitos para depósito intermediário ou depósito final, segundo critérios, 
procedimentos e normas especialmente estabelecidos pela CNEN.
A responsabilidade pelo licenciamento de depósitos iniciais, intermediários e finais é da CNEN no 
que respeita especialmente aos aspectos referentes a transporte, manuseio e armazenamento de rejeitos 
radioativos e a segurança e proteção radiológica das instalações, sem prejuízo da licença ambiental 
e das demais licenças legalmente exigíveis. Nos depósitos iniciais, a responsabilidade civil por danos 
radiológicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos neles depositados, 
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independente de culpa ou dolo, é do titular da autorização para operação daquela instalação. Nos 
depósitos intermediários e finais, essa responsabilidade é da CNEN.
5.3.2 Classificação dos resíduos sólidos
Os resíduos sólidos podem ser classificados:
• Quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em 
residências urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de 
logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: os englobados nas alíneas “a” e “b”;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os 
gerados nessas atividades, excetuados os referidos nas alíneas “b”, “e”, “g”, 
“h” e “j”;
e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados nessas 
atividades, excetuados os referidos na alínea “c”;
f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instalações 
industriais;
g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde, conforme 
definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do 
Sisnama e do SNVS;
h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, 
reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os resultantes 
da preparação e escavação de terrenos para obras civis;
i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuárias e 
silviculturais, incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades;
j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos, 
terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração ou 
beneficiamento de minérios (BRASIL, 2010a).
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• Quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características de 
inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade, 
carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam 
significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de acordo com 
lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados na alínea “a” 
(BRASIL, 2010a).
Quadro 1 – Classificação dos resíduos sólidos
Origem Periculosidade
Resíduos domiciliares
Resíduos de limpeza urbana
Resíduos sólidos urbanos
Resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços
Resíduos dos serviços públicos de saneamento básico
Resíduos industriais
Resíduos de serviços de saúde
Resíduos da construção civil
Resíduos agrossilvopastoris
Resíduos de serviços de transportes
Resíduos de mineração
Resíduos perigosos
Resíduos não perigosos
5.3.3 Saneamento básico
A PNRS e a Lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007), que institui as diretrizes nacionais para o saneamento 
básico e a política federal de saneamento básico, possuem estreita relação. A abrangência do 
saneamento básico comporta a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, que são considerados o
conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de 
coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico 
e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas 
(BRASIL, 2007).
O serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos, por sua vez, é composto 
das seguintes atividades:
• Coleta, transbordo e transporte dos resíduos.
• Triagem para fins de reúso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem, e de 
disposição final dos resíduos.
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• Varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços 
pertinentes à limpeza pública urbana.
No que se refere aos resíduos sólidos urbanos, a Lei n. 11.445/2007 se circunscreve ao destino final 
do lixo doméstico e do lixo da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas. Não constitui serviço 
público a ação de saneamento executada por meio de soluções individuais, desde que o usuário não 
dependa de terceiros para operar os serviços, bem como as ações e os serviços de saneamento básico de 
responsabilidade privada, incluindo o manejo de resíduos de responsabilidade do gerador. Contudo, o 
lixo originário de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo manejo não 
seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder público, ser considerado resíduo sólido urbano.
 Lembrete
Saneamento ambiental é o conjunto de ações socioeconômicas que 
têm o objetivo de obter a salubridade ambiental do meio e assegurar a 
saúde da comunidade, protegendo e melhorando as condições de vida 
urbana e rural.
5.3.4 Destino dos resíduos sólidos
Na obra de Moura (2011), extraem‑se importantes informações acerca da evolução histórica do lixo. 
Em Atenas, por volta de 500 a.C., havia, a 2 quilômetros da cidade, a existência do primeiro depósito de 
lixo. No ano de 1388, em Londres, o Parlamento proibiu o despejo de lixo nos rios. Em 1400, em Paris, 
registra‑se que o depósito de lixo fora da muralha estava atrapalhando a defesa da cidade. Em 1850, 
já existia uma maior noção da relação entre doenças e medidas sanitárias em detrimento do lixo. Em 
1874, foi instalado um incinerador em Nottingham, na Inglaterra; e, anos mais tarde, na cidade de Nova 
York. Nos EUA, por volta de 1970, a Lei do Ar Puro provocou o fechamento de muitos incineradores e a 
consequente proibição da queima de lixo a céu aberto.
Até os anos 1970, no Brasil, a regra que prevalecia nas grandes metrópoles, especificamente no Rio 
de Janeiro, era que o lixo de cada prédio seria queimado em incineradores do próprio imóvel, havendo, 
assim, pouca coleta, o que gerava, por consequência, bastante poluição no ambiente da cidade. A partir 
de 1979, nos EUA, a Environmental Protection Agency (EPA) – Agência de Proteção Ambiental (APE) – 
finalmente proibiu a disposição a céu aberto de lixo. A alternativa de enterrá‑lo demonstrou‑se uma 
vantagem momentânea, pois a produção degás metano emanado dos rejeitos passou a ser utilizada 
como fonte alternativa de energia. Entretanto, ao mesmo tempo, se a preparação do local não fosse 
de forma adequada, causaria enormes problemas resultantes da lixiviação de chorume, que nada mais 
é do que o líquido resultante da decomposição do lixo. Tal decomposição acarreta a contaminação do 
subsolo e dos aquíferos, inclusive com a adição de metais pesados.
A queima de lixo, mesmo com recuperação de energia, não é bem‑vista, porque se está transferindo um 
problema de resíduo sólido que polui o solo para outro resíduo gasoso que polui o ar, emitido pelas chaminés. 
O centro da questão é que o lixo em países ricos é mais volumoso e em países pobres é bem mais visível.
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FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
O destino dos resíduos sólidos é uma questão de saúde pública. Compete à engenharia sanitária 
estabelecer critérios adequados para o destino desses resíduos. As formas mais conhecidas de disposição 
dos resíduos sólidos são:
• depósito a céu aberto;
• depósito em aterro sanitário;
• usina de compostagem;
• usina de reciclagem;
• usina de incineração;
• usina verde.
A disposição dos resíduos deverá observar a seguinte ordem de prioridade:
• Não geração de resíduos: haverá a necessidade de desenvolver uma maneira de evitar a geração 
de resíduos.
• Redução de resíduos: não sendo possível a não geração, deve‑se procurar reduzir, ao máximo, 
sua produção.
• Reutilização e reciclagem dos resíduos: superadas as fases anteriores, os resíduos passarão pela 
reciclagem.
• Tratamento dos resíduos sólidos: em seguida, os resíduos se submeterão ao tratamento para 
eventual utilização para outras finalidades.
• Disposição final: não havendo alternativa, será feita a disposição final ambientalmente adequada 
dos rejeitos.
A inovação tecnológica será a solução para a coleta e o tratamento dos resíduos sólidos. Em Barcelona, 
por exemplo, no bairro de Lesseps, não passam caminhões de lixo. Cerca de 30% da capital catalã̃ conta 
com a chamada coleta pneumática. Os moradores depositam os sacos de lixo em escotilhas e o material 
é transportado por uma tubulação subterrânea até uma central de coleta. A 5 metros da superfície, os 
detritos de casas, escritórios e hospitais são sugados por 113 quilômetros de tubos, numa velocidade de 
70 km/h. Ao chegar à periferia da cidade, o lixo e armazenado em contêineres é levado a uma usina de 
triagem, ainda mais distante do centro. Latas, papéis e plásticos são reciclados. Já o produto orgânico 
é transformado em combustível para mover turbinas que produzem eletricidade. A vantagem desse 
modelo é poder ver as ruas mais limpas e silenciosas.
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 Observação
A coleta pneumática funciona em Barcelona desde os Jogos Olímpicos 
de 1992, foi criada para servir a Vila Olímpica e hoje atende 324 mil 
moradores, à semelhança do combate à poluição visual também realizada 
em Barcelona na época.
Estocolmo, capital da Suécia, adota a mesma tecnologia de captação do lixo de Barcelona. Trata‑se 
de sistema de sucção em tubos subterrâneos, onde o lixo é despejado e viaja a 70 km/h, embaixo da 
terra, direto para um contêiner. Isso aumenta a reciclagem e diminui o tráfego de caminhões na cidade 
nórdica. Esse sistema foi implantado em 1990 numa área subutilizada da cidade, que se transformou 
no distrito verde de Hammarby Sjostad, e atende a uma população de 27 mil moradores e consegue 
reaproveitar 99% dos resíduos. O lixo reciclável é depositado numa área específica dos condomínios e 
o restante entra no sistema de sucção pelos 453 pontos de coleta espalhados em 200 hectares. Há três 
entradas separadas para cada tipo de resíduo:
• Lixo reciclável (plástico, alumínio etc.).
• Restos de comida.
• Lixo combustível (embalagens de pizza, por exemplo) e jornais.
Os restos de comida viram adubo e biogás. O lixo combustível é incinerado e vira energia – por 
exemplo, para aquecimento da água e calefação doméstica. A tendência é modernizar o processo de 
coleta e reciclagem dos resíduos sólidos.
Depósito a céu aberto
O depósito a céu aberto é a disposição do lixo em local inadequado para essa finalidade, 
causando danos ao ar atmosférico, ao solo e ao subsolo, ao lençol freático, a rios e mananciais, à 
flora, à fauna e, principalmente, à saúde humana, além de atrair insetos, roedores etc. Há muitas 
enfermidades transmitidas pelos macrovetores, tais como: ratos e pulgas (leptospirose, peste 
bubônica, tifo murino); moscas (febre tifoide, cólera, amebíase); mosquitos (malária, febre amarela, 
dengue, leishmaniose); baratas (febre tifoide, cólera, giardíase); gado e porcos (teníase, cisticercose); 
cães e gatos (toxoplasmose). O lixão é comumente utilizado na periferia e tem sido um dos maiores 
problemas enfrentados pelas prefeituras.
Aterro sanitário
Aterro sanitário é um tratamento baseado em técnicas sanitárias de impermeabilização do solo, 
compactação e cobertura diária das células de lixo, coleta e tratamento de gases, bem como tratamento 
do chorume, entre outros procedimentos técnico‑operacionais responsáveis por evitar os aspectos 
73
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
negativos da deposição final do lixo, ou seja, proliferação de ratos, moscas, exalação de mau cheiro, 
contaminação dos lençóis freáticos, surgimento de doenças e transtorno visual oriundo do local com 
toneladas de lixo amontoado. Apesar de essa ser uma solução para adequação dos resíduos sólidos, 
esse método enfrenta limitações por conta do crescimento dos grandes centros urbanos, associado, por 
consequência, ao aumento da quantidade de lixo produzida e descartada.
O aterro sanitário serve para a adequada disposição dos resíduos sólidos urbanos. Antes de iniciar a 
disposição do lixo, ele teve o terreno preparado com o nivelamento de terra e o selamento da base com 
argila e mantas de PVC, sendo estas muito resistentes. Assim, com a devida impermeabilização do solo, 
o lençol freático não será contaminado pelo chorume.
Na obra de Albuquerque (2011), vislumbram‑se ensinamentos acerca dos aterros sanitários. O autor 
começa a afirmar que o aterro controlado é uma fase intermediária entre lixão e aterro sanitário. É uma célula 
adjacente preparada para receber resíduos com uma impermeabilização com manta e tem uma operação 
que procura dar conta dos impactos negativos, tais como cobertura diária da pilha de lixo com terra ou outro 
material disponível como forração ou saibro. Há, também, recirculação do chorume, que é coletado e levado 
para cima da pilha de lixo, diminuindo sua absorção pela terra ou, eventualmente, outro tipo de tratamento 
para o chorume, como uma estação de tratamento desse efluente.
O sistema de aterro sanitário precisa ser associado à coleta seletiva de lixo para reciclagem, o que 
permite que sua vida útil seja dilatada, além do aspecto altamente positivo de implantar uma educação 
ambiental, desenvolvendo coletivamente uma consciência ecológica, resultando na maior participação 
da comunidade na defesa e preservação do meio ambiente. Albuquerque (2011) afirma que as áreas 
destinadas à implantação de aterros sanitários têm uma vida útil limitada, e novas áreas são cada vez 
mais difíceis de serem encontradas próximas dos centros urbanos.
 Lembrete
A instalação de aterros sanitários deve ser planejada e sempre associada 
à implantação da coleta seletiva e de uma indústria de reciclagem que vem 
ganhando grande importância.
O aterro sanitário é uma obra de engenharia destinada à estocagem, ao armazenamento ou à guarda 
de resíduos ou lixo gerados pelas grandes aglomerações urbanas da sociedade consumista. São grandes 
valas rasgadas no solo e no subsolo que passam por um processo de impermeabilização com aplicação 
de uma camada de argila de baixa textura que é compactada para reduzir a porosidade e aumentar 
sua capacidade impermeabilizante. Sobre essa primeira camada, é colocado um lençol plástico e, sobre 
esse, uma segunda camada de argila é aplicada e novamente compactada. Sobre essa últimacamada 
de argila são instalados drenos para fluir a retirada de gases e líquidos gerados pela decomposição dos 
resíduos orgânicos. Por fim, o resíduo orgânico será depositado sobre essa segunda camada de argila, 
compactando e isolando o meio ambiente por meio de outra camada de saibro, entulho de demolição, 
argila ou até mesmo terra. Para essa operação são necessários grandes desmontes e movimentação de 
terra. Convertem‑se em intermináveis e verdadeiros sanduíches de resíduos. Comumente, essas camadas 
74
Unidade II
extrapolam o nível topográfico original da região e passam a formar verdadeiras montanhas artificiais 
e instáveis, alterando, por consequência, a paisagem do local. Essa obra de engenharia irá causar vários 
problemas, tanto para o ambiente como para a sociedade, tais como:
• Necessidade de grandes investimentos para sua implantação e manutenção.
• Fermentação e digestão da matéria orgânica pelos microrganismos anaeróbicos que geram gases 
altamente nocivos à atmosfera, além do chorume (líquido poluente e malcheiroso).
• Material plástico, contido no lixo do aterro – que não é biodegradável – permanece incólume, 
criando bolsões de gases e condições de deslizamento das camadas componentes do aterro.
• Inutilização de grandes áreas em locais valorizados e próximos das cidades que nunca mais 
poderão ser utilizados, senão para cobertura verde.
• Pesados investimentos em equipamentos, tratores, caminhões e retroescavadeiras para operação 
no aterro.
• Enorme custo operacional para cumprir as condições mínimas obrigatórias.
• Vida útil do aterro limitada, obrigando a permanente busca de novas áreas.
• Poluição da atmosfera pela exalação de odores fétidos num raio de vários quilômetros.
• Riscos permanentes de poluição dos mananciais subterrâneos e necessidade de queima dos gases 
emanados pelos drenos constituídos principalmente pelo gás metano.
A impermeabilização permanente de um aterro sanitário, conforme ensina Albuquerque (2011), é 
uma tarefa de engenharia impossível porque, até agora, nenhuma tecnologia criou uma superfície capaz 
de conter a infiltração de forma duradoura e permanente. Um determinado material poderá conter a 
infiltração da água por algum tempo, entretanto, mais cedo ou mais tarde, essa camada de proteção irá 
ceder, permitindo a passagem da água que irá transportar os metais pesados contidos no lixo do aterro 
para os lençóis freáticos. O chorume deve ser tratado ou reinserido no aterro. O interior do aterro deve 
dispor de um sistema de drenagem de gases que possibilite a coleta do gás metano, do gás carbônico, da 
água (vapor) etc., formados pela decomposição do lixo. Esses gases podem ser queimados na atmosfera 
ou aproveitados para geração de energia.
No caso do Brasil, a utilização dos gases pode ser uma forma de compensação financeira por créditos 
de carbono, conforme previsto no Protocolo de Quioto. Todo aterro sanitário deve possuir um sistema de 
monitoramento ambiental – topográfico e hidrogeológico – e pátio de estocagem de materiais. Para 
aterros que recebem resíduos de populações acima de 30 mil habitantes é desejável também um muro 
ou cerca limítrofe, sistema de controle de entrada de resíduos, por exemplo, uma balança rodoviária, 
guarita de entrada, prédio administrativo, oficina e borracharia. Nesse aspecto, compreendem‑se as 
seguintes atividades, entre outras: escolha da área, elaboração do projeto, licenciamento ambiental, 
75
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
limpeza do terreno, obras de terraplanagem, acessos, impermeabilização utilizando material geossintético, 
drenagem e obras de construção civil.
Conforme a orientação de Albuquerque (2011), a atividade operacional de um aterro sanitário 
compreende o espalhamento, a compactação, a cobertura e a drenagem dos resíduos, o monitoramento 
do sistema de tratamento de afluentes, o monitoramento topográfico e das águas, e a manutenção dos 
acessos e das instalações de apoio. Logo após a coleta, os resíduos sólidos são descarregados no aterro 
sanitário. O lixo é compactado por um trator, formando uma célula, que será recoberta com argila. No 
final, o lixo ficará protegido de espalhamento pelo vento e da ação de insetos e animais.
Os aterros sanitários abrigam, em geral, resíduos provenientes das atividades domésticas, 
obedecendo a normas legais e critérios ambientais para o combate à poluição do solo e das camadas 
inferiores. Essa espécie de aterro utiliza técnicas de engenharia e tecnologia seguras para evitar danos 
ao meio ambiente e à saúde pública e passa por monitoramento constante para evitar vazamentos 
no solo. Para a instalação do aterro sanitário, é preciso, antes, que seja realizada a impermeabilização 
total do local que receberá os resíduos sólidos, bem como a instalação de redes para coleta e 
tratamento do chorume, material que reúne todas as impurezas líquidas e tóxicas do lixo. Os gases 
que fluem do aterro sanitário serão captados e tratados. A qualidade e a quantidade dos resíduos 
sólidos depositados também serão monitoradas.
O constante monitoramento do aterro sanitário evitará a contaminação do solo, dos lençóis freáticos, 
das águas superficiais e da atmosfera. O monitoramento controla ainda a proliferação de vetores de 
doenças e o risco de desabamentos.
 Observação
A NBR 8.419/1992 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT, 
1992) define que o aterro sanitário deve ser instalado a pelo menos 
200 metros de cursos d’água, respeitar a distância de 1,5 metro entre a 
superfície de destinação e a camada de lençol freático e estar em área livre 
de inundações.
As vantagens dos aterros sanitários são grandes, pois oferecem condições para uma disposição 
adequada dos resíduos em conformidade com as normas de engenharia e controle ambiental e uma 
grande capacidade de absorção diária dos resíduos gerados e para a decomposição biológica da matéria 
orgânica contida no lixo domiciliar, além de tratamento ao chorume gerado pela decomposição da 
matéria orgânica.
A região Sudeste é responsável por 54% de toda a geração de resíduos sólidos no país, e 45% dos 
resíduos gerados nas principais capitais são depositados em aterros inadequados ou lixões.
O reaproveitamento da matéria e da energia será possível desde que se realize a prévia triagem 
e se instale o sistema de captação dos gases emitidos. O gás metano expelido pelo chorume é 
76
Unidade II
transformado em eletricidade. A transformação do metano em gás carbônico gera crédito 
comercializável na bolsa de valores.
Usina de compostagem
Compostagem e o processo pelo qual os resíduos sólidos domésticos são transformados em 
composto para a utilização como adubo no setor agrícola. Esse processo ocorre no interior das usinas 
de compostagem com a transformação da matéria orgânica em composto. A usina necessita de grande 
espaço para a instalação do equipamento e para a cura (secagem) e estocagem do composto.
O processo de compostagem não elimina os agentes patogênicos ou os parasitas e, por essa 
razão, pode contaminar os alimentos adubados por esse composto. Não existe ainda uma legislação 
que discipline os critérios para a utilização da usina de compostagem com a finalidade de evitar essa 
contaminação. Nesse caso, o material orgânico se transforma em adubo para a utilização em jardins. 
Não deve ser utilizado em plantação de alimentos.
Usina de reciclagem
A reciclagem é o método de reaproveitamento de determinados materiais – por exemplo, vidro, 
papel, papelão, jornal, alumínio, plástico, metal etc. Trata‑se de uma coleta seletiva. Há lugares, no Brasil, 
em que o lixo é colocado em compartimentos próprios para cada tipo de material (papel, vidro, lata 
etc.). Essa coleta procura separar o lixo orgânico dos materiais inorgânicos. Há muitas cooperativas que 
funcionam no Brasil utilizando somente a coleta seletiva. A usina de reciclagem só̃ se desenvolverá por 
meio da educação ambiental ministrada, principalmente, nas escolas.
Usina verde
A usina verde também é conhecidapor usina de tratamento térmico de resíduos sólidos e geração 
de energia. É uma nova tecnologia disponível para o tratamento do lixo, transformando‑o em energia. 
Essa usina permite a transformação do lixo em energia sem poluir o ar atmosférico. Seu método consiste 
no tratamento térmico dos resíduos, em sistema fechado, transformando o calor em energia térmica ou 
elétrica. O procedimento é o mesmo da coleta do lixo em geral, ou seja, após a coleta e transporte do lixo 
domiciliar, inicia‑se a segunda fase: separa‑se o lixo orgânico do inorgânico. O primeiro é encaminhado 
para a reciclagem e o outro para a usina de compostagem, para a produção de adubo orgânico, por 
exemplo. O restante do material é levado para a usina verde, para a produção de energia a ser consumida 
pela cidade. A maior parte do lixo é reutilizada e a restante eliminada, dando‑se o destino adequado a 
todo o lixo.
Essa tecnologia traz as seguintes vantagens:
• Dispensa a coleta seletiva.
• Gera emprego na reciclagem.
77
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
• Não causa poluição atmosférica nem sonora.
• Opera em área relativamente pequena.
• Gera energia limpa para futura venda e possibilita a recuperação de parte dos custos com a 
negociação dos títulos denominados créditos de carbono, na bolsa de valores.
Referida tecnologia não é novidade nos EUA, onde 32 unidades utilizam todo tipo de resíduos 
domiciliares para a geração de energia elétrica, desde o início da década de 1990. Na Europa, há cerca 
de 420 usinas semelhantes em operação.
Foi criada uma usina verde experimental no interior do campus da Universidade Federal do Rio de 
Janeiro (UFRJ) para apurar sua eficiência e custo. Trata‑se de um protótipo construído pela empresa 
Usinaverde e fica a 50 metros do hospital universitário. Ela processa cerca de 30 toneladas de resíduos 
diariamente convertidos em 440 quilowatts de energia consumida pela própria universidade. O 
processamento do lixo pode ser feito em pequenas unidades instaladas em uma área equivalente a 
um campo de futebol. Sua capacidade é de 150 toneladas por dia, que pode gerar até 2,6 megawatts 
de energia. O material é trazido de uma estação de tratamento da Companhia Municipal de Limpeza 
Urbana (Comlurb), no Caju, região central do Rio de Janeiro.
Doenças relacionadas ao lixo
Entre as doenças relacionadas ao lixo doméstico, destacamos: cisticercose, cólera, disenteria, febre 
tifoide, filariose, giardíase, leishmaniose, leptospirose, peste bubônica, salmonelose, toxoplasmose, 
tracoma e triquinose.
Outros problemas sanitários ligados ao destino inadequado do lixo são:
• poluição dos mananciais (chorume);
• contaminação do ar (dioxinas e visibilidade aérea);
• assoreamentos (depósito em rios e córregos);
• presença de vetores (moscas, baratas, ratos, pulgas, mosquitos);
• presença de aves (colisão com aviões a jato);
• problemas estéticos e de odor;
• problemas sociais (catadores em lixões).
78
Unidade II
6 POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA
6.1 Atmosfera e poluição
Atmosfera é a camada de ar que envolve o globo terrestre. Ar, por sua vez, é a camada gasosa 
que reveste a Terra. A camada gasosa é constituída por, aproximadamente, 20% de oxigênio, 79% 
de nitrogênio e 1% de quantidades variáveis de vapor de água, dióxido de carbono, argônio e outros 
gases nobres. Poluição atmosférica e a alteração da constituição desses elementos, que, ultrapassados 
os limites estabelecidos pelas normas ambientais, podem colocar em risco a saúde, a segurança e o 
bem‑estar comum. Essa poluição pode ser ocasionada:
• Pelas fontes estacionárias (indústrias).
• Pelas fontes móveis (transportes).
• Pelas queimadas (agropastoris e queima da palha da cana‑de‑açúcar).
• Pelas usinas nucleares (acidentes e rejeitos radioativos) e termelétricas (movidas a combustível 
fóssil – a óleo, a carvão e/ou a gás natural).
• Por ondas eletromagnéticas (radiações por radiofrequência).
6.2 Poluente
Poluente é toda e qualquer forma de matéria ou energia liberada no meio ambiente em desacordo 
com as normas ambientais existentes, colocando em risco a saúde, a segurança ou o bem‑estar comum. 
Dependendo dos poluentes lançados no ar, eles podem permanecer ali durante muito tempo. Cientistas 
calculam que o dióxido de carbono permaneça no ar pelo período de 200 anos; o óxido nitroso, 114 
anos; o metano, 12 anos; e o tetracloridro de carbono, 85 anos. O metano, o óxido nitroso e outros 
gases de efeito estufa aquecem mais a atmosfera do que o gás carbônico, encontrando‑se em menor 
quantidade na atmosfera. O metano é produzido no cultivo do arroz, na mineração do carvão, na 
produção de energia, nos rebanhos de gado, nos aterros sanitários etc. O óxido nitroso é produzido 
na agricultura mediante a utilização de fertilizantes à base de nitrogênio e de estrume de gado, nas 
emissões do lixo, dos processos industriais e do consumo de energia. Os gases manufaturados são os 
halocarbonos, incluindo os hidroclorofluorcarbonos, os hidrofluorcarbonos e os perfluorcarbonos, bem 
como os compostos como o hexafluoreto de enxofre.
6.2.1 Alguns poluentes e seus efeitos
A título ilustrativo, citamos os efeitos que os seguintes poluentes causam à saúde humana:
• Óxidos de nitrogênio (NOx): provocam problemas respiratórios nos seres humanos, e a exposição 
prolongada a altas concentrações da substância pode levar ao óbito. Os NOx, assim como os óxidos 
de enxofre (SOx), agem como precursores da chuva ácida.
79
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
• Monóxido de carbono (CO): interfere no transporte de oxigênio pelo sangue, diminui reflexos, 
afeta a discriminação temporal e pode levar à morte em caso de exposição prolongada à substância.
• Dióxido de carbono (CO2): o aumento da concentração de CO2 na atmosfera contribui para o 
aquecimento global (efeito estufa).
• Hidrocarbonetos (HC): além do odor desagradável, podem causar câncer no pulmão, irritação 
nos olhos, na pele e no aparelho respiratório.
6.3 Poluidor
Poluidor é a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou 
indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.
6.4 Instrumentos administrativos para a prevenção da poluição do ar
Ha inúmeros instrumentos de proteção do meio ambiente que podem ser encontrados na Lei 
n. 6.938/1981 (BRASIL, 1981). São estes os principais instrumentos administrativos para o controle 
da poluição:
• Fixação de padrões de qualidade do ar.
• Zoneamento ambiental.
• Estudo prévio de impacto ambiental e seu relatório de impacto ambiental.
• Licenciamento ambiental e sua respectiva revisão.
• Auditoria ambiental.
• Monitoramento da qualidade do ar.
• Vistorias periódicas realizadas pelo poder público.
• Denúncias levantadas pelos empregados e pelas ONGs etc.
6.5 Normas de fixação de padrões de qualidade do ar
É função do poder público estabelecer normas legais e administrativas para fixar limites de poluentes 
que podem ser lançados no ar atmosférico sem causar prejuízo à saúde ou ao meio ambiente. Tais 
normas, geralmente, são estabelecidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
A OMS alterou, por causa do aquecimento global, os padrões de qualidade do ar. Pelos novos índices, 
estabeleceu‑se que a média diária recomendada para partículas inaláveis foi reduzida a um terço e 
passou de 150 microgramas/m3 para 50 microgramas/m3. O ozônio baixou de 160 microgramas/m3 para 
100 microgramas/m3 a média de 1 hora máxima. O dióxido de enxofre teve a média diária reduzida de 
80
Unidade II
100 microgramas/m3 para 20 microgramas/m3. O dióxido de nitrogênio não sofreu alterações, 
permanecendo o índice de 200 microgramas/m3 para a média de 1 hora máxima.
 Observação
Os veículos movidos a diesel são os que mais poluem o ar atmosférico, 
pois emitem quantidade muito elevada de enxofre.
6.6 Impactos da poluição na saúde pública
Os efeitos da poluição atmosférica na saúde pública são divididos em dois grupos:
• Efeitos agudos.
• Efeitos crônicos.
Determinados poluentes, como o chumbo,podem causar os dois tipos de efeito, dependendo da 
dosagem e da exposição. Também é importante lembrar que as pessoas não são afetadas igualmente 
pelos poluentes, devendo ser considerados em conjunto os aspectos biológicos, físicos e sociais no 
contexto do indivíduo e da população expostos. No que se refere aos impactos na saúde pública, estudos 
realizados encontraram uma associação estatística positiva entre a concentração média de determinados 
poluentes, como partículas inaláveis, ozônio (O3), dióxido de enxofre (SO2), dióxido de nitrogênio (NO2) 
e monóxido de carbono (CO), e indicadores de mortalidade e morbidade. Por exemplo, os impactos do 
material particulado (PM, na sigla em inglês – particulate matter) na saúde dependem do tamanho 
da partícula e de sua concentração, podendo variar durante o dia conforme as flutuações nos níveis de 
partículas inaláveis e de PM2,5, e incluem efeitos agudos, como o aumento da mortalidade diária e dos 
atendimentos nos centros de serviços de saúde. Os efeitos a longo prazo também incluem o aumento da 
mortalidade e morbidade respiratória, mas ainda há poucos estudos sobre os efeitos do PM nesses casos.
 Observação
São incontáveis os efeitos da poluição na saúde humana. Por isso, 
devemos encontrar soluções para minimizar ou controlar suas emissões a 
partir de sua fonte.
6.7 Aquecimento global
6.7.1 Efeito estufa
O efeito estufa caracteriza‑se pelo isolamento térmico do planeta em decorrência das concentrações 
de gases (dióxido de carbono, metano e óxido nitroso) na camada atmosférica, impedindo que os raios 
solares, uma vez refletidos, voltem ao espaço. Ou melhor, a radiação solar se transforma em radiação 
81
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
térmica (em calor). E os gases de efeito estufa se tornam transparentes à luz solar, mas não em relação à 
radiação térmica, ou seja, ao calor. Este fica retido na atmosfera, esquentando a Terra (transformando‑a 
numa verdadeira estufa). O efeito estufa natural capta e retém parte do calor do Sol, fazendo com que 
os seres humanos e outras formas de vida possam sobreviver. Caso não houvesse o efeito estufa natural, 
a temperatura média do planeta seria de ‑18 ºC em vez de 15 ºC. A intensificação do efeito estufa está 
provocando aumento de temperatura e muitas outras consequências associadas ao clima. Tal fenômeno 
(aquecimento térmico do planeta) ocasionará o degelo dos polos e a expansão das moléculas da água, 
aumentando, dessa forma, o nível do mar, além de causar acidez das águas marinhas, secas e chuvas 
intensas na Europa, inundações na Ásia, secas na África e proliferação de furacões, tornados e ciclones 
cada vez mais intensos, ou seja, a temperatura elevada aumenta a evaporação. O vapor de água na 
atmosfera é combustível para tempestades e furacões. O aquecimento dos mares alimentará novos 
furacões, aumentando a capacidade destrutiva desses fenômenos meteorológicos. Isso, por sua vez, 
causará inundações das cidades litorâneas e ilhas. O principal responsável pelo efeito estufa é a presença 
do gás carbônico emitido pelas indústrias, veículos automotores e pela queima de combustível fóssil.
6.7.2 Protocolo de Quioto
O efeito estufa é um dos principais responsáveis pela mudança climática. E os maiores poluidores são 
os países desenvolvidos, especialmente os EUA e agora a China, país em desenvolvimento. Outros estudos 
preveem que o aquecimento global poderá̃ aumentar de 5,8 ºC em 2100, caso as recomendações contidas 
no Protocolo de Quioto e outras medidas mais drásticas não sejam implementadas imediatamente. Esse 
protocolo pretendia obrigar os países industrializados a reduzir 5% dos poluentes até̃ 2012. Como tal 
documento não foi subscrito pelos principais países, a situação climática mundial se tornará drástica no 
próximo século.
6.8 Impactos da mudança climática
6.8.1 Doenças
A OMS comemorou 60 anos em 2008 e elegeu, no Dia Mundial da Saúde, um tema relevante para 
debate durante o ano: o impacto do aquecimento global na saúde. Estima‑se que o aumento de 1 ºC na 
temperatura do planeta representa mais de 20 mil mortes por ano. As mudanças climáticas vão piorar a 
saúde da humanidade e um dos efeitos será̃ o aumento da incidência de doenças, tais como a dengue 
e a malária. A OMS calcula que em 2080 o número de casos de dengue em todo o mundo pode chegar 
a 2 bilhões – hoje é de 50 milhões.
Emily Shuman (s.d.), da Universidade de Michigan, alertou que a elevação da temperatura global 
aumentará o número de epidemias. No ano 2000, a OMS calculou que doenças atribuíveis a mudanças 
climáticas haviam sido responsáveis pela perda de 188 milhões de anos de vida por morte prematura ou 
incapacidade física, apenas na América Latina e no Caribe. Esses estudos demonstram que a mudança 
climática é uma realidade que não podemos ignorar.
82
Unidade II
6.8.2 Desmatamento e emissão de dióxido de carbono
Especialistas defendem a redução do desmatamento como importante ferramenta de combate 
ao aquecimento global. O desmatamento e as queimadas liberam grande quantidade de dióxido de 
carbono na atmosfera, contribuindo para o agravamento do efeito estufa. A meta é não ultrapassar 
a 2 ºC, mas, para isso, é preciso estabilizar a concentração de dióxido de carbono em 450 partes por 
milhão (ppm) até̃ 2100.
A Organização Meteorológica Mundial (OMM) divulgou novos dados sobre as concentrações de 
gases estufa na atmosfera. O nível de dióxido de carbono no ar atingiu 383,1 ppm, 0,5% a mais 
do que em 2007. O nível é 37% mais alto do que na era pré̃‑industrial. Já̃ as emissões de metano 
cresceram de 1.783 para 1.789 partes por bilhão (ppb), o maior aumento anual desde 1998. Os 
estudos restringiram‑se ao Brasil e à Indonésia, onde se concentram as maiores florestas tropicais. 
Esses países poderiam contribuir com a redução em 12% até̃ 2050, regularizando chuvas e rios. O 
Brasil, por possuir a maior floresta tropical, poderia beneficiar‑se do mercado global de carbono. Há, 
contudo, certa resistência por parte do governo em adotar tal medida, pois isso levaria à necessidade 
de estabelecer metas e monitoramento de compromissos com os quais ele não quer arcar.
As florestas absorvem o dióxido de carbono e armazenam o carbono na madeira e no solo. Quando 
destruídas, o carbono é liberado na atmosfera acelerando o processo da mudança climática. As 
florestas no mundo guardam mais carbono do que a atmosfera, e a região dos trópicos é especialmente 
importante. Estima‑se que o carbono retido na biomassa das florestas seja de 10 bilhões na Europa e 
Oceania, 25 bilhões na Rússia, América do Norte e Ásia e acima de 50 bilhões na África e América do 
Sul. O desmatamento foi o responsável pela perda de mais de 5 milhões de hectares por ano desde 
2000, com a maior parte das perdas registradas em países tropicais.
6.8.3 Outros fenômenos atmosféricos
Inversão térmica
A inversão térmica é constituída pela sobreposição da camada de ar quente à camada de ar frio, 
dificultando o movimento ascendente do ar atmosférico. Esse fenômeno ocasiona concentrações de 
poluentes nas camadas mais baixas, causando prejuízo à saúde humana. A inversão térmica poderá 
ocorrer concomitantemente com o efeito estufa e o fenômeno smog.
 Observação
O fenômeno conhecido por smog, encontrado nos grandes centros 
urbanos, é a combinação das expressões smoke (fumaça) e fog (nevoeiro). 
Trata‑se de poluentes (gases e vapor de água) estagnados no ar atmosférico, 
e que se apresentam, geralmente, na cor avermelhada.
83
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Chuvas ácidas
As chuvas ácidas concentram‑se nos grandes centros industriais. Esse fenômeno é causado pelo 
acúmulo de poluentes industriais (óxido de enxofre e nitrogênio) no ar atmosférico que, em contato 
com o vapor de água, precipitam‑se na forma de ácido sulfúrico diluído, ocasionando também prejuízo 
à saúde humana.
Camada de ozônio
Foi graças aos estudos realizados por Frank Rowland, prêmio Nobel de Química em 1995, que 
conseguimos acabar praticamente com a destruiçãoda camada de ozônio. Seus estudos, na década 
de 1970, em parceria com o químico mexicano Mario Molina, concluíram que a população, como 
um todo, estava causando danos à camada de ozônio com a emissão do gás hidroclorofluorcarbono 
(HCFC), sucessor do CFC. Tal fato se deu uma década antes da descoberta do buraco encontrado na 
Antártica. Com esses estudos, o mundo conseguiu encontrar o diagnóstico e impedir sua destruição 
total, originando o Protocolo de Montreal.
As altas concentrações de ozônio na baixa atmosfera (troposfera) são prejudiciais à fauna 
e à flora, mas são benéficas na alta atmosfera (estratosfera – 16 a 30 quilômetros de altitude e 
espessura de 20 quilômetros). Assim, a camada de ozônio é importante para a saúde humana, pois 
impede a penetração dos raios ultravioleta diretamente na pele, evitando a ocorrência de câncer de 
pele, por exemplo. Mas tais concentrações de ozônio na baixa camada podem causar diminuição da 
resistência do organismo a infecções, problemas respiratórios, irritações nos olhos, nariz e garganta e 
envelhecimento precoce de materiais.
A camada de ozônio, localizada na alta atmosfera, é constituída pela molécula O3, cuja ligação 
iônica é extremamente frágil. Tal camada pode reconstituir‑se naturalmente, mas seu rompimento 
poderá ocasionar danos irreversíveis ao meio ambiente. Por exemplo: mudanças no clima planetário, 
incêndios, prejuízo à saúde humana, à fauna, à flora etc. O principal poluente causador desse dano é o 
gás HCFC, utilizado em aerossóis, condicionadores de ar, refrigeradores e congeladores domésticos e por 
todos os demais sistemas de refrigeração de espuma rígida e semirrígida, combustíveis etc. O brometo 
de metila, usado em pesticidas agrícolas, também pode causar a destruição da camada de ozônio.
6.9 Principais problemas de saúde ambiental
Várias questões de importância global incluem as muitas preocupações com saúde ambiental. O 
uso e o transporte de energia global são os principais geradores da poluição do ar, do esgotamento de 
recursos, do aquecimento global e dos problemas de saúde. O aquecimento global sozinho representa 
desafios significativos para a saúde humana no planeta. Por fim, alguns contaminantes químicos devem 
ser considerados uma preocupação global, devido ao fato de terem potencial para exposições muito 
difundidas e efeitos sobre a população inteira.
84
Unidade II
6.9.1 Uso e transporte de energia
O desafio ambiental do mundo é claro a partir do crescimento contínuo da demanda de energia, 
principalmente nos países asiáticos. O consumo global de petróleo atingiu 88 milhões de barris 
por dia em 2011, o que equivale a 33,1% do consumo global de energia. O consumo de carvão 
aumentou para 5,4% no mesmo ano, o que ultrapassou o crescimento do consumo de petróleo, 
e agora, o carvão representa 30,3% do consumo de energia global, com os maiores aumentos em 
países asiáticos. O carvão está associado com as maiores emissões de carbono em comparação a 
qualquer outro combustível fóssil, bem como as maiores emissões de poluentes atmosféricos. Em 
contrapartida, formas renováveis de energia representaram apenas 2,1% do consumo de energia 
global em 2011.
O transporte, que depende quase exclusivamente de petróleo, é responsável por quase 30% da 
demanda de energia e 20% das emissões de dióxido de carbono nos EUA. Os veículos são os maiores 
responsáveis pela poluição do ar em todo o mundo, representando a maior parte do monóxido de 
carbono e dos hidrocarbonetos, óxidos de nitrogênio e partículas em grandes áreas urbanas. No mundo, 
a quantidade de veículos motores ultrapassou a marca de 1 bilhão em 2010.
 Lembrete
O uso de veículos motores está aumentando rápido, especialmente em 
países industrializados, resultando em efeitos adversos sobre a qualidade 
do ar e a segurança pública.
 Saiba mais
Entenda mais sobre a qualidade do ar no Brasil:
INSTITUTO SAÚDE E SUSTENBALIDADE (IS&S). Análise do monitoramento 
de qualidade do ar no Brasil. São Paulo: IS&S, 2019. Disponível em: 
https://www.saudeesustentabilidade.org.br/wp‑content/uploads/2019/06/
An%C3%A1lise‑do‑Monitoramento‑de‑Qualidade‑do‑Ar‑no‑Brasil_ISS.
pdf. Acesso em: 5 nov. 2019.
7 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO (PRONAN)
7.1 Histórico das políticas públicas de alimentação e nutrição em saúde no Brasil
Atualmente, observam‑se significativas mudanças na composição etária das populações em 
diferentes países (transição demográfica), associadas a grandes modificações dos padrões de 
alimentação e atividade física (transição nutricional). Essas alterações são as principais responsáveis 
85
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
pelas mudanças no perfil epidemiológico populacional (transição epidemiológica), resultando em um 
aumento dos custos dos sistemas de saúde em diferentes países.
No Brasil, as políticas públicas de alimentação e nutrição, no âmbito da promoção da saúde, partiram 
do foco inicial na oferta alimentar, que buscava incremento da produção de alimentos (como e quanto 
produzir), para a atual qualificação da demanda por alimentos (o que consumir e como distribuir), 
considerada uma segunda parte da questão da alimentação em nível populacional.
7.2 Antecedentes das políticas públicas de alimentação e nutrição em saúde
As bases das políticas públicas de âmbito social originam‑se das iniciativas para redução da 
indigência conduzidas por governos na Europa ao longo dos séculos XVII e XVIII, cujo escopo já incluía 
uma dimensão alimentar com enfoque de prevenção da fome. As ações de combate à indigência eram 
baseadas em provisão de condições mínimas de alimentação, que apresentavam alcance limitado à ação 
imediata contra desnutrição moderada e severa. Propostas de políticas públicas específicas ao campo 
da alimentação e da nutrição para promoção da saúde são iniciadas apenas a partir de meados do 
século XX, sendo possível delimitar a partir do foco empregado na abordagem da questão alimentar três 
fases no que tange às tendências dos programas de alimentação em âmbito mundial:
• 1940‑1950: foco em produção de alimentos via intervenção governamental em promoção de 
políticas de incentivo ao setor agrícola.
• 1970‑1980: foco na educação nutricional, centrado na redução de intervenções diretas de 
distribuição de alimentos ou suplementação nutricional pelo setor público.
• 1980‑2000: foco em saúde pública, a partir de fragmentação dos programas de alimentação e 
nutrição em linhas de ação concorrentes.
Na primeira fase (1940‑1950), a maioria dos programas concentrava‑se na questão do 
subaproveitamento de terras para produção de alimentos, resultando em diminuição da oferta 
de alimentos à população. A atuação governamental deveria reorientar o comportamento do setor de 
produção de alimentos direcionada ao incremento da produtividade mundial de alimentos para promoção 
da justiça social. Na década de 1970, a crise econômica mundial, em decorrência do petróleo, associada 
à falta de recursos públicos para intervenções governamentais e à ocorrência de períodos de fome 
em países em desenvolvimento, alterou o foco das políticas públicas de alimentação em nível global. 
Questões relativas à efetividade das intervenções e aos efeitos distributivos das ações empreendidas 
com foco no incentivo à produção, assim como evidências da coexistência de cenários de desnutrição 
e obesidade em uma mesma população, resultaram em redirecionamento do eixo central da relação 
governo‑produção à relação varejo‑consumidor no contexto dos programas de alimentação e nutrição 
em diferentes países. Finalmente, a partir da década de 1980, a ocorrência de problemas relacionados 
à segurança de alimentos (especialmente associados ao uso excessivo de pesticidas ou aditivos e aos 
surtos de contaminação microbiológica dos alimentos) indicaram deficiências nas ações de alimentação 
e nutrição previamente vigentes. A reformulação das políticas públicas de alimentação e nutrição incluiu 
duas vertentes distintas:
86
Unidade II
• Prevenção de doençase promoção da saúde pública via educação nutricional.
• Garantia da segurança dos alimentos pela regulamentação e fiscalização de padrões para 
produção, processamento e distribuição.
A inserção de múltiplas dimensões na agenda das políticas públicas de alimentação e nutrição 
gerou complexidade na abordagem da temática, envolvendo questões relativas à saúde coletiva, 
sustentabilidade ambiental, entre outras áreas. No contexto brasileiro, podemos estipular três períodos 
distintos nas políticas públicas de alimentação e nutrição em saúde:
• Emergência da área como temática de política social (1930‑1963).
• Implantação de tecnocracia na busca pelo desenvolvimento econômico (1964‑1984).
• Busca pela democratização em prol da resolução dos dilemas sociais (a partir de 1985).
No período inicial (1930‑1963), havia predominância da dualidade entre vertente técnica e vertente 
social da saúde, na construção dos programas sociais pelo governo, a partir de ênfase nos imperativos 
biológicos via promoção da educação e provisão de serviços públicos diretos à população. No período 
subsequente (1964‑1984), há consolidação de foco no binômio subnutrição‑subprodução, a partir do 
emprego de conhecimentos técnicos para busca do desenvolvimento econômico via centralização de 
ações com caráter de racionalidade e eficiência para promoção da produtividade nacional. Por fim, o 
terceiro período, a partir de 1985, é marcado pela promoção de ações integradas de saúde e segurança 
alimentar e nutricional, especialmente em busca da equidade no contexto populacional.
7.3 Abordagem tecnocrática nas políticas de alimentação e nutrição (1960‑1980)
Em meados da década de 1960, buscou‑se a incorporação da assistência médica no contexto 
das políticas públicas de saúde brasileiras, englobando ações de saúde curativas e preventivas. 
Simultaneamente, houve realocação de processos decisórios aos congressos e conferências de 
saúde, instâncias externas à burocracia política. O foco em planejamento de metas de crescimento 
econômico, assim como busca por melhoria da situação socioeconômica do país, direcionaram ações 
governamentais à necessidade de adoção do planejamento em saúde. No período, surgiram primeiras 
propostas relativas à descentralização, horizontalização e ampliação das políticas públicas de saúde, 
com base na aspiração sanitarista desenvolvimentista pela adequação dos serviços de saúde pública à 
realidade das condições populacionais, culminando na formulação da política nacional de saúde, em 
1961, uma tendência interrompida pelo golpe militar em 1964. Assim, a tendência de centralização de 
ações em saúde sob o comando do governo federal e segmentação das políticas públicas de saúde entre 
doenças específicas tornou‑se um padrão inalterado até 1965. Novas diretrizes internacionais, pautadas 
em propostas originárias de eventos promovidos pela Organização Pan‑Americana da Saúde (Opas), 
apoiavam processos de centralização normativa e descentralização executiva das ações de saúde sob 
responsabilidade dos governos estaduais.
87
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Em 1967, a partir da reforma administrativa federal, foram originadas competências do Ministério 
da Saúde:
• Responsabilidade pela formulação e coordenação da política nacional de saúde, especialmente no 
que tange às atividades médicas e paramédicas.
• Ações de prevenção em saúde.
• Vigilância sanitária.
• Controle de medicamentos e alimentos.
• Condução de pesquisas médico‑sanitárias.
O serviço de alimentação e previdência social é extinto, pois os programas de alimentação não mais 
constituíam uma prioridade ao Estado. No cenário mundial, disseminou‑se o debate acerca do custo 
econômico das doenças, que seria um obstáculo ao crescimento econômico dos países, enfatizando a 
necessidade de erradicação de doenças infecciosas e carências nutricionais. O campo da saúde pública 
foi tomado por posições políticas polarizadas entre desenvolvimentistas, que advogavam uma conexão 
entre binômios saúde‑doença e desenvolvimento‑pobreza; e sanitaristas, que apoiavam uma concepção 
de saúde como direito social da população.
Ao longo da década de 1970, houve significativa expansão da assistência médica financiada 
pelo setor público de seguridade social. A Comissão Nacional de Alimentação foi extinta em 1972 e 
foi criado o Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (Inan), ligado ao Ministério da Saúde, que 
formulou o Pronan. O objetivo do programa era a suplementação alimentar voltada a gestantes, 
nutrizes e pré‑escolares de baixa renda. Entretanto, teve abrangência e duração limitadas, que 
resultaram em baixo impacto em termos de saúde pública. Ao final da década de 1970, o panorama 
da saúde pública no Brasil, diagnosticado pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), 
apresentava uma série de problemas em termos de capacidade técnica e estrutura administrativa, o 
que comprometia eficácia dos dispêndios públicos no campo da saúde. Em 1974, a partir da criação 
do Conselho de Desenvolvimento Social (CDS), integrado pelos Ministérios da Educação, Trabalho, 
Saúde, Previdência Social e Interior, inúmeros projetos prioritários em saúde foram propostos. 
A escassez de recursos humanos para condução das ações propostas, no contexto dos recém‑criados 
CDS e Ministério de Seguridade Social e Assistência, abriu espaço para o ingresso dos membros do 
movimento sanitarista em instâncias decisórias de governo, o que possibilitou o restabelecimento 
de propostas para completa reformulação das políticas públicas e universalização da assistência 
em saúde.
O sistema de assistência médica, representado pelo Inamps, foi separado do sistema de seguridade 
social em 1977, sendo as secretarias de saúde e de assistência médica incorporadas ao Ministério da 
Saúde e renomeadas como secretaria nacional de saúde, de forma a estabelecer integração entre saúde 
pública e assistência médica.
88
Unidade II
A partir de 1976, iniciou‑se a implementação do Pronan II, pelo CDS, um programa direcionado 
a alimentação e nutrição que buscou superar enfoques tradicionalmente dos programas anteriores, 
limitados ao atendimento de grupos de risco à vulnerabilidade social, atuando junto à oferta e à demanda 
de alimentos. As ações do Pronan II incluíam mecanismos de racionalização e modernização do sistema de 
produção e comercialização de alimentos. O Pronan II representa o primeiro conjunto integrado 
de programas de alimentação e nutrição de amplitude nacional, propondo unificação entre cadeias 
produtivas, distribuição e consumo alimentar de populações, inclusive promoção de cooperativas de 
pequenos produtores, oferta de suplementação alimentar aos grupos vulneráveis da população de baixa 
renda (gestantes e nutrizes, pré‑escolares e escolares e trabalhadores de setores formais da economia), 
suplementação alimentar para combate às carências nutricionais específicas e apoio a pesquisas em 
tecnologia de alimentos e consumo, programas alocados à responsabilidade de outros ministérios. Havia 
ênfase na necessidade de adoção de alimentos in natura na complementação alimentar da população 
de baixa renda. Estes deveriam ser adquiridos preferencialmente de produtores locais, respeitando 
hábitos alimentares regionais, podendo ser complementados por misturas alimentícias produzidas por 
cooperativas agroindustriais apoiadas pelo governo.
 Observação
Entre meados de 1970 e meados de 1980, o Pronan II operacionalizou 
importantes programas de alimentação e nutrição.
7.4 Redemocratização em favor da resolução dos dilemas sociais 
(1980 em diante)
Até meados da década de 1980, conforme evoluía o processo de redemocratização, foram registrados 
diversos progressos e também retrocessos. O Inan foi desativado paulatinamente, embora tenha 
conduzido importantes mudanças no contexto das políticas públicas de alimentação e nutrição, como 
descentralização das ações em saúde e redirecionamento dos programas de alimentação e nutrição de 
ações assistenciais a ações sociaisintegradas. O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
(Consea) foi criado em 1993, direcionado à priorização de programas pela geração de emprego e renda, 
democratização da terra, combate à desnutrição, descentralização do Programa Nacional de Merenda 
Escolar e revisão do Programa de Alimentação do Trabalhador.
Duas NOB foram sucessivamente aprovadas em meados da década de 1990, no âmbito da gestão do 
SUS, tendo como objetivo o estabelecimento de obrigações e a estrutura de financiamento em saúde 
aos estados e municípios brasileiros, segundo categorias administrativas estabelecidas de acordo com 
parâmetros de responsabilidade, infraestrutura e recursos humanos disponíveis localmente. A NOB n. 
1/1993 estabeleceu três modalidades de gestão:
• gestão incipiente;
• gestão parcial;
• gestão semiplena do sistema de saúde local.
89
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Novas modalidades de gestão local do sistema de saúde foram posteriormente estabelecidas pela NOB 
n. 1/1996, para promover a descentralização das ações de saúde no país, determinando habilitação de 
governos locais nas categorias de gestão plena da atenção básica ou gestão plena do sistema de saúde.
O Consea foi substituído pelo Programa Comunidade Solidária, no ano de 1995, instituição que 
buscava estratégias inovadoras de combate à pobreza e à exclusão social a partir da adoção de princípios 
de parceria, solidariedade, descentralização e integração ou convergência das ações em alimentação e 
nutrição. O Inan foi definitivamente extinto e a execução de ações em alimentação e nutrição foi 
atribuída à Coordenação Geral da Política de Alimentação e Nutrição (CGPAN), criada em 1998, no 
âmbito do Ministério da Saúde. Entretanto, houve fragmentação das ações em alimentação e nutrição, 
gerando insatisfação quanto às ações conduzidas na área. Assim, buscou‑se realocação dos técnicos e 
gestores do Inan ao grupo de trabalho designado para formulação da Política Nacional de Alimentação 
e Nutrição (PNAN), a partir de um Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição com a participação 
de órgãos de governo e instituições da sociedade civil. Em consequência, a CGPAN foi responsável 
pelo estabelecimento da PNAN, em 1999, assim como pela instituição do Programa Nacional de Renda 
Mínima vinculada à Saúde (Bolsa‑Alimentação), em 2001.
 Observação
A PNAN constituiu a primeira política de alimentação e nutrição 
brasileira que incluía a obesidade como prioridade de saúde pública.
Em 2002, as modalidades de gestão local do SUS, anteriormente vigentes pela instituição da NOB 
n. 1/1996, foram substituídas pelo Pacto pela Saúde, com base no financiamento de ações conduzidas 
localmente nas seguintes dimensões:
• Atenção à saúde de alta, média e baixa complexidade.
• Vigilância em saúde.
• Assistência farmacêutica.
• Gestão do SUS.
O pacto era efetuado por meio da adesão de estados e municípios ao termo de compromisso de 
gestão, sendo renovado anualmente.
O Ministério Extraordinário de Combate à Fome (Mesa), criado em 2003, concentrava ações em 
alimentação e nutrição no país no contexto do plano de governo denominado Projeto Fome Zero. 
O Consea foi restabelecido como órgão de assessoramento direto ao presidente. Em 2004, houve 
substituição do Mesa pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), resultante 
da fusão entre Mesa, Ministério da Assistência Social e Secretaria Executiva do Programa Bolsa‑Família. 
A criação do MDS foi conduzida como forma de contornar críticas ao Projeto Fome Zero, sendo 
90
Unidade II
subordinado à Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sesan). O principal objetivo 
do MDS residia na promoção das políticas com foco social, cujo objetivo primordial seria a criação de 
um sistema de proteção social baseado em três dimensões:
• Transferência de renda, com o Programa Bolsa‑Família, formado a partir da unificação de 
diversos programas de distribuição condicionada de renda previamente existentes (Auxílio‑Gás, 
Bolsa‑Escola, Cartão Alimentação e Bolsa‑Alimentação, Bolsa‑Alimentação do Ministério da 
Saúde, Bolsa‑Escola do Ministério da Educação e Cultura [MEC], Auxílio‑Gás do Ministério de Minas 
e Energia e Cartão Alimentação do MDS), sob responsabilidade direta do MDS.
• Sistema Único de Assistência Social (Suas), composto de programas com base em ações integradas de 
assistência social, capacitação e inserção social, integração familiar e combate ao trabalho infantil.
• Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), com ações sob responsabilidade do MDS.
A unificação de programas de transferência condicionada de renda no Programa Bolsa‑Família 
baseou‑se na proposta de construção de política social compensatória integral, com condicionalidades 
em saúde e educação, cujo escopo seria inferior à proposta inicial do Programa Fome Zero, tornando‑se 
um misto de renda mínima e bolsa‑escola, e distanciando‑se das vertentes de combate à fome e 
promoção da segurança alimentar, em razão dos conflitos entre ministérios que deveriam integrar 
ações e programas na área de alimentação e nutrição. No âmbito das ações relativas à dimensão de 
alimentação, nutrição e segurança alimentar, o MDS atuava em conjunto com o Consea. A atuação 
em três dimensões distintas de política social gerou certo ceticismo quanto à operacionalização das 
políticas públicas de alimentação e nutrição no âmbito do ministério.
Atualmente, as iniciativas de políticas públicas para essa área são mais um conjunto amplo de 
programas e ações do que propriamente um sistema de segurança alimentar articulado como política. 
Por sua vez, as políticas públicas de saúde no Brasil são efetivadas no âmbito da complexa rede de 
instituições e fontes de financiamento nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal), de 
acordo com características específicas:
• ações curativas;
• diagnóstico;
• campanhas;
• atividades de prevenção de doenças ou promoção da saúde;
• educação em saúde, pesquisa e desenvolvimento etc.
O conceito amplo de saúde aplicado no contexto das políticas públicas no Brasil ultrapassa a questão 
do bem‑estar físico, apresentando determinantes sociais e econômicos, como alimentação, educação, 
habitação, saneamento, trabalho, renda, lazer, meio ambiente e transporte.
91
FUNDAMENTOS DE SAÚDE COLETIVA
Nas últimas décadas, mudanças em características sociodemográficas e epidemiológicas na 
população brasileira têm proposto desafios ao sistema de saúde do país, em um paradigma similar 
ao contexto vigente em países de alta renda. A partir de 2006, foi publicada a definição das ações em 
alimentação e nutrição prioritárias para execução pelas SES e SMS com base na PNAN, assim como a 
promulgação da Lei n. 11.346/2006 (BRASIL, 2006), instituindo linhas de atuação do Consea e criando o 
Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan).
A partir da legislação sobre segurança alimentar e nutricional, estabeleceu‑se a promoção 
da alimentação saudável no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e do 
Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) no mesmo ano, seguida de iniciativa para garantia 
de repasses para condução de ações em alimentação e nutrição no âmbito das SES e SMS, em 2008. 
Em 2009, estipulou‑se a articulação do PNAE com ações de promoção da agricultura familiar, de 
forma a compor um conjunto de ações integradas de inclusão social produtiva pela aquisição 
de alimentos de pequenos agricultores locais para destinação à alimentação escolar. No ano seguinte, 
promoveu‑se inclusão da alimentação como direito social no contexto do art. 6º da Constituição 
Federal, no âmbito da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), sendo feita 
efetiva regulamentação do Sisan no país. A partir de 2011, a CIT do SUS aprovou a integração 
da PNAN às ações de atenção básica (Política Nacional de Atenção Básica, de 2011), saúde da 
família (Núcleos de Apoio à Saúde da Família, de 2008), vigilância alimentar