Módulo Introdutório Conhecendo o Sistema Orçamentário 1 ENAP Lei de Diretrizes Orçamentárias para Municípios

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Módulo - Introdutório
Conhecendo o Sistema Orçamentário
Brasília - 2017
Curso Lei de Diretrizes Orçamentárias 
para Municípios 
Informações:
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Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
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Karina Rocha Martins Volpe 
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Revisão Pedagógica 
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Revisão Gramatical e Ortográfica 
Renata Carlos da Silva 
Projeto Gráfico e Diagramação 
Tiago Ianuck Chaves 
Colaboração 
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Bruno Rodolfo Cupertino 
Fernando César Rocha Machado 
Francisca Belkenia Fernandes Sousa 
Karen Evelyn Scaff
SUMÁRIO
Apresentação ................................................................................................. 5
1. Visão Geral do Sistema Orçamentário Brasileiro .........................................5
1.1 Plano Plurianual (PPA) .................................................................................... 8
1.2 Lei de Diretrizes (LDO) .................................................................................... 9
1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ......................................................................11
2. Ciclo Orçamentário ................................................................................... 14
2.1 Etapas do Ciclo Orçamentário ......................................................................14
3. Leis Orçamentárias ................................................................................... 16
3.1 Prazo das Leis Orçamentárias .......................................................................16
3.2 Vigência das Leis orçamentárias ..................................................................17
4. Conteúdo da LDO ...................................................................................... 19
4.1 Texto da Lei ................................................................................................... 19
4.2 Anexos da LDO .............................................................................................. 21
Revisão do Módulo ....................................................................................... 22
Gabarito Dos Exercícios de Fixação ............................................................... 23
Referencias Bibliográficas ............................................................................. 24
5
Apresentação
Seja bem-vindo ao curso Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para Municípios da Escola 
Virtual SOF. Temos o prazer em tê-lo como nosso aluno e auxiliá-lo na construção do seu 
conhecimento acerca dessa lei que é tão importante para uma boa gestão das contas públicas 
e para a priorização das demandas da sociedade.
O curso tem como objetivo contribuir para o aperfeiçoamento da elaboração da LDO municipal 
por servidores púbicos e instrumentalizar os cidadãos para o acompanhamento deste 
instrumento orçamentário. Para isso, aborda os principais conteúdos relacionados à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias no âmbito municipal, tendo como referência o modelo empregado 
pela Administração Pública Federal.
A fim de atender o seu principal objetivo, a dinâmica do curso pode ser resumida da seguinte 
forma:
• Apresentar o embasamento Constitucional e legal da LDO;
• Discutir os principais conteúdos tratados pela LDO Municipal;
• Apresentar trechos de LDO’s Municipais para exemplificar o assunto discutido.
Para facilitar sua aprendizagem, utilizaremos ainda, ao longo de todo curso, exemplos de um 
Município fictício denominado Sofianópolis. É importante ressaltar que esses exemplos são 
apenas ilustrativos, podendo ou não ser adequados à realidade do seu Município.
O participante deverá consultar a legislação municipal e estadual sobre este tema e considerar 
as peculiaridades locais, tendo em vista aplicar os conhecimentos aprendidos com base nas 
especificidades do seu respectivo Município.
1. Visão Geral do Sistema Orçamentário Brasileiro
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma lei orçamentária que compreende as metas 
e prioridades da administração pública e tem como principais competências: estabelecer 
metas e prioridades da administração pública; orientar a elaboração da LOA; dispor sobre as 
alterações na legislação tributária; e estabelecer a política de aplicação das agências oficiais 
de fomento.
Todavia, para que possamos explicar de forma detalhada a elaboração da LDO é importante 
entendermos inicialmente o contexto em que ela se insere e sua vinculação com os outros 
instrumentos normativos.
Nesta linha, não podemos deixar de abordar o Sistema Orçamentário Brasileiro. Assim, o 
objetivo desta primeira unidade é apresentar ao leitor a composição do Sistema Orçamentário 
Brasileiro, conceituando seus instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
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Conhecendo o Sistema Orçamentário
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Para começar nosso estudo a respeito desse assunto, convidamos você a refletir sobre as 
seguintes questões:
• De quem é a competência para elaborar o orçamento do seu Município?
• Quais as consequências caso não houvesse a elaboração de um orçamento municipal?
O orçamento público é uma peça de planejamento por meio da qual o governo estima as 
receitas que irá arrecadar e fixa as despesas que serão realizadas durante o exercício para 
viabilizar as ações do governo.
Mas, o orçamento não é um simples instrumento de anotações de receitas e gastos do Governo: 
é fundamentalmente um processo de planejamento (NASCIMENTO, 2001).
De maneira geral, as receitas do Município são obtidas por meio de impostos, taxas, 
transferências da União e do Estado, enquanto as despesas são realizadas nas mais diversas 
áreas como saúde, educação, segurança pública, de acordo com a competência legal de cada 
ente.
As receitas e despesas são acompanhadas pelo Poder Legislativo, mas também devem ser 
averiguadas pelos contribuintes, maiores interessados nesse processo de alocação de recursos 
públicos.
Alocar recurso é destinar recursos a um fim específico ou a uma entidade. Para que se possa 
administrar o Brasil, é necessário que o governo tenha dinheiro para cobrir todos os gastos 
relacionados às suas atividades, como manter hospitais, construir ferrovias ou contratar 
professores.
Esse dinheiro é obtido, em grande parte, pelos tributos pagos pela população e pelas 
empresas. Quando alguém paga um imposto, uma taxa ou contribuição, automaticamente faz 
um depósito em uma “conta bancária” do Governo Federal, chamada de conta única, na qual 
os valores depositados serão utilizados pelo governo para cobrir tais despesas.
O dinheiro disponível para a realização das despesas é distribuído para os programas do 
governo, que são partes da sua atuação, em um mesmo assunto, para alcançar um objetivo. 
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Por exemplo, tudo o que o governo faz em saúde ou educação pode ser agrupado dentro de 
um programa.
Dentro do programa, o dinheiro é distribuído para ações, que, como o nome indica, trata do 
que será feito, ou seja, “Implantação de Unidades Básicas de Saúde em Brasília” ou “Ampliação 
da Rede Federal de Ensino em Rondônia”. Esseprocesso de distribuição também é chamado 
de alocação de recursos.
Assim, conhecer o orçamento do Município onde você mora é muito importante, pois é nele 
que estão as receitas estimadas e todos os gastos autorizados para o ano.
O tema orçamentário vem ganhando cada vez mais espaço na mídia. Nesse mesmo sentido, 
a Constituição de 1988 deu grande atenção à matéria, normatizando o orçamento nos artigos 
165 a 169.
A Constituição de 1988 (CF/88) alterou o modelo de elaboração 
orçamentária nas três esferas do governo, ou seja, no governo federal, 
estadual e municipal, agregando novos conceitos e regras ao processo. 
Também criou dois novos instrumentos: o Plano Plurianual e a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias. Com os novos instrumentos o planejamento foi 
valorizado e as administrações obrigadas a elaborar planos de médio 
prazo que mantém vínculos estreitos com os orçamentos anuais. 
(GIACOMONI, 2010).
Assim, a partir de 1988 passou a ser obrigatório não apenas a elaboração de um orçamento 
anual, mas um sistema orçamentário composto do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) (GIACOMONI; PAGNUSSAT, 2007).
Apesar de algumas vezes se referirem à União, as disposições constitucionais sobre matéria 
orçamentária têm caráter de norma geral, devendo, no que for aplicável, serem observadas 
por todos os entes da Federação (GIACOMONI, 2010).
A iniciativa da elaboração dos projetos das leis orçamentárias é sempre do Poder Executivo. 
Entes federativos de maior porte (União, Estados e Municípios maiores) geralmente têm 
órgãos especificamente voltados para a elaboração orçamentária, numa assessoria ao Poder 
Executivo (GIACOMONI, 2010).
No governo Federal, por exemplo, o órgão responsável pela elaboração dos três instrumentos 
orçamentários é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Entre as secretarias 
que compõe este Ministério temos a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), responsável 
pela elaboração dos projetos de LDO e de LOA, e a Secretaria de Planejamento e Assuntos 
Econômicos (SEPLAN), responsável pela elaboração do projeto de PPA.
Após a elaboração, cabe ao chefe do Poder Executivo encaminhar os projetos de leis 
orçamentárias ao Legislativo para aprovação. Assim, no âmbito municipal, o Prefeito deve 
encaminhar os projetos de PPA, LDO e LOA à Câmara de Vereadores para discussão e aprovação.
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Constituição Federal
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
1.1 Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento novo, introduzido pela Constituição Federal de 
1988. De acordo com a CF/88, o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os 
objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital1 e outras 
delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração continuada.
Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2016 (MTO 2016), o PPA é o instrumento de 
planejamento de médio prazo do Governo Federal. Nele estão estabelecidas as diretrizes, 
objetivos e metas do governo para os projetos e programas de longa duração. É elaborado 
pelo Poder Executivo a cada novo governo para o período de quatro anos.
A vigência do PPA compreende o período do mandato do Chefe do Poder Executivo, mas não 
coincide com ele. Quando o Prefeito é eleito, ele elabora a proposta de PPA no primeiro ano 
de mandato e encaminha à Câmara de Vereadores para aprovação. O PPA aprovado só passa a 
valer no segundo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, tendo vigência até o primeiro 
ano do mandato subsequente (GIACOMONI, 2010).
Assim, no primeiro ano do mandato do Prefeito, o PPA elaborado no mandato anterior ainda 
está valendo. Vamos compreender melhor como esse processo funciona? Analise a figura:
FIGURA 1 | Vigência do PPA x Mandato do Chefe do Poder Executivo
1. Despesa de capital são despesas relacionadas com aquisição de máquinas equipamentos, realização de obras, aquisição 
de participações acionárias de empresas, aquisição de imóveis, concessão de empréstimos para investimento. Normalmente, 
uma despesa de capital concorre para a formação de um bem de capital, assim como para a expansão das atividades do órgão. 
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal.
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O PPA é o instrumento que dá suporte às Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e às Leis 
Orçamentárias Anuais (LOA) subsequentes, que especificam onde e como os recursos do 
Governo são aplicados a cada ano. A seguir uma figura para ilustrar a vinculação entre estes 
três instrumentos. Nas próximas páginas falaremos melhor da LDO e da LOA.
FIGURA 2 | Processo Orçamentário – Instrumentos Legais
1.2 Lei de Diretrizes (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento 
inovador, trazido pela Constituição Federal de 1988 para 
ampliar a transparência do processo de elaboração do 
orçamento e antecipar ao Legislativo a condução das finanças 
públicas (NASCIMENTO, 2001).
Tradicionalmente, o Poder Legislativo participava do processo 
orçamentário apenas para autorizar os gastos fixados pelo Poder 
Executivo. Com a LDO, o Poder Legislativo tem participação 
concreta na condução das finanças públicas, interferindo no 
processo decisório que resulta na elaboração da LOA.
Isso ocorre porque com a LDO os parlamentares aprovam as normas para elaboração da LOA, 
permitindo ou não atos que afetem diretamente o orçamento anual. (NASCIMENTO, 2001).
Suponhamos que no ano de 2017 os vereadores de 
Sofianópolis desejem aprovar um projeto de lei que 
aumente o salário dos professores da rede municipal. 
Para ser adequado esse aumento precisa apresentar o 
impacto no ano que entra em vigor e nos 2 seguintes. 
Além disso, precisa antes constar da LDO prevendo o 
aumento da remuneração para os professores, e só 
assim o aumento poderá constar da LOA e ser executado.
Os parlamentares tomam nota de forma antecipada de atos que geram impacto nas receitas 
e despesas descritas na LOA, ou seja, a LDO antecipa a condução das finanças públicas e 
promove uma discussão mais ampla sobre o orçamento público.
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Segundo Giacomoni (2010), uma lei de diretrizes aprovada previamente composta de definições 
sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanças na legislação sobre tributos 
e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a compreensão partilhada entre 
os Poderes Executivo e Legislativo sobre os vários aspectos da economia e da administração 
do setor público, facilitando a elaboração da proposta orçamentária anual e sua discussão e 
aprovação no âmbito Legislativo.
Desta forma, com a LDO, o papel dos vereadores no ciclo orçamentário foi ampliado, indo 
além da mera estimativa de receitas e autorização de despesas. Eles passam a participar 
da condução das finanças públicas, na medida em que orientam a elaboração da proposta 
orçamentária.
Isso ocorre porque a LDO compreende as metas e prioridades da administração pública e tem 
como principais competências orientar a elaboração da LOA, dispor sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências oficiais de fomento.
Constituição Federal
Art. 165 [...]
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento.
Conceitos como tributos, metas fiscais e agências oficiais de fomento serão vistos nos próximos 
módulos, onde trataremos de forma mais aprofundada acerca de cada um desses temas que 
são abordados na LDO.
Conformejá comentado, embora a constituição fale em “administração pública federal”, essas 
diretrizes são aplicadas para os outros entes, incluindo os Municípios.
A cada exercício financeiro,2 a LDO busca compatibilizar a LOA com as diretrizes, os objetivos 
e as metas da administração pública estabelecidos no PPA.
A LDO exerce então um papel intermediário entre o plano (PPA) e o orçamento (LOA), 
adequando as estratégias traçadas no início de um governo às reais possibilidades que vão 
se apresentando ao longo dos anos de implementação do PPA (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e 
FEIJÓ, 2008).
O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas para 4 anos. A LDO então recorta dentro do 
PPA o que é mais importante para um exercício – o subsequente, e direciona as prioridades da 
Administração. (LEITE, 2014: 96).
2. Exercício financeiro é o período definido para fins de organização dos registros relativos à arrecadação de receitas, à 
execução de despesas e aos atos gerais de administração financeira da administração pública. No Brasil, tendo em vista o 
que estabelece o art. 34 da Lei nº4.320/64, o exercício financeiro tem duração de 12 meses e coincide com o ano civil (01 de 
janeiro a 31 de dezembro). (SANCHES, 2004)
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A competência para elaborar a proposta de LDO é do Poder Executivo, que encaminha o Projeto 
de Lei de Diretrizes Orçamentárias PLDO ao Poder Legislativo para aprovação. Assim, todo ano, 
o prefeito encaminha à Câmara de Vereadores suas metas e prioridades para o ano seguinte.
Já que estamos frequentemente falando em projeto de LDO, você sabe qual a diferença entre 
projeto de lei e lei? Pois bem, basicamente, um projeto de lei é um conjunto de normas que 
deve submeter-se à tramitação num órgão legislativo com o objetivo de efetivar-se, após a 
aprovação, através de uma lei.
Assim, ressalte-se que o projeto de LDO (PLDO) é um projeto3 de lei, ou seja, é um texto 
elaborado pelo Poder Executivo que traz um conjunto de normas, que após aprovado pelo 
Legislativo e sancionado pelo Chefe do Poder Executivo é denominado de LDO (a LDO é então 
a lei, ou seja, o projeto de lei que foi aprovado pelo poder Legislativo).
Para entender melhor a função da LDO, assista ao vídeo “O que é a LDO”, disponível em 
nosso Ambiente Virtual de Aprendizagem.
1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas que 
o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os 
gastos a serem realizados com tais recursos, para 
execução dos programas e ações governamentais. De 
acordo com a Constituição Federal (art 165, §5º) a LOA 
compreende: o orçamento fiscal, o orçamento da 
seguridade social e o orçamento de investimento das 
empresas estatais.
Aqui merece destaque o princípio da Unidade Orçamentária que diz que o orçamento é uno, 
ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
Isso não impede que coexistam peças orçamentárias, desde que sofram consolidação de forma 
a permitir ao governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
Este modelo segue a concepção da totalidade orçamentária, onde múltiplos orçamentos são 
elaborados de forma independente, sofrendo consolidação que possibilita o conhecimento do 
desempenho global das finanças públicas. (GIACOMONI, 2010).
Diante disso, fica mais fácil entender a LOA: é uma única Lei Orçamentária, composta de três 
peças: o orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento.
3. Projeto (sentido legislativo) é a designação que é dada às proposições – de iniciativa do Poder Executivo, Judiciário, de 
membros e órgãos do Poder Legislativo ou da sociedade – orientadas para a criação de uma lei ou para alteração de textos 
legais já existentes (SANCHES, 2004).
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FIGURA 3 | Lei Orçamentária Anual
Veja no quadro a seguir um breve resumo sobre cada um desses orçamentos
• Orçamento Fiscal: É o principal dos três orçamentos por sua abrangência e dimensão. 
Refere-se aos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário, quando houver), seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
• Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados (saúde, previdência social e assistência social) da administração direta 
ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder 
Público. Trata-se de um orçamento de áreas funcionais, que cobre todas as despesas 
classificadas como de seguridade social e não apenas as entidades e órgãos da 
seguridade social. O § 2º do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento 
da Seguridade Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis 
pela saúde, previdência social e assistência social, assegurada a cada área a gestão 
de seus recursos. 
• Orçamento de Investimento: orçamento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Abrange 
apenas os investimentos das empresas estatais. No caso dos municípios, abrange 
somente as empresas municipais.
QUADRO 1 | Definição dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
Após a edição da LRF, foi apreciada e publicada a Lei nº 10.028/2000, que alterou o Código 
Penal Brasileiro, com o objetivo de estabelecer penas para os crimes contra as finanças 
públicas. Como exemplo, “ordenar despesa não autorizada por lei”, que é autorizar despesa 
não prevista na LOA. A pena para quem transgride a regra é de um a quatro anos de prisão!
Fonte: Câmara dos Deputados4
4. Disponível em >http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>. Acesso 
em janeiro de 2016
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 Por fim, podemos resumir o sistema orçamentário da seguinte 
maneira:
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer 
as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração 
pública, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, 
ou seja, materializa anualmente as ações e programas a serem 
executados.
À LDO por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses 
dois instrumentos, destacando do PPA as metas e prioridades que 
deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam 
a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício 
seguinte ao da edição da LDO.
FIGURA 4 | SistemaOrçamentário
Sugerimos que você assista ao vídeo “O Sistema Orçamentário Brasileiro”, disponível em 
nosso AVA, para conhecer como essas três leis funcionam na prática.
Exercício de Fixação 1
Sobre o sistema orçamentário brasileiro, assinale a opção INCORRETA:
a) A Constituição Federal de 1988 alterou o modelo de elaboração orçamentário e 
instituiu uma tríade de instrumentos orçamentários: PPA, LDO, LOA.
b) Tanto o PPA quanto a LDO são instrumentos orçamentários novos, introduzidos 
pela Constituição de 1988.
c) O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração continuada.
d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente; orienta a elaboração da lei orçamentária anual; dispõe 
sobre as alterações na legislação tributária; e estabelece a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento.
e) Quanto ao tema orçamentário, a Constituição Federal não obriga os Municípios, 
mas apenas a União.
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2. Ciclo Orçamentário
O objetivo desta unidade é apresentar ao leitor as etapas do ciclo orçamentário, destacando a 
fase de elaboração e votação das leis orçamentárias.
Como visto na unidade anterior, o sistema orçamentáriobrasileiro é composto por três 
instrumentos: PPA, LDO e LOA. O ciclo orçamentário se renova periodicamente tendo como 
principais etapas: elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do orçamento 
(GIACOMONI, 2010).
FIGURA 5 | Ciclo orçamentário
2.1 Etapas do Ciclo Orçamentário
Castro (2000) define o processo orçamentário como um processo de caráter contínuo e 
simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de 
dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros.
Assim, o ciclo orçamentário corresponde às etapas típicas do orçamento público, desde sua 
elaboração até sua avaliação final (CASTRO, 2000). O ciclo orçamentário tem início com a fase 
de elaboração das leis orçamentárias (todas essas leis são de iniciativa do Poder Executivo) 
que as envia para o Poder Legislativo na forma de projeto de lei.
A fase de elaboração é a fase em que o Poder executivo confecciona os projetos de PPA, LDO 
e LOA: envolve um conjunto de atividades compreendendo o diagnóstico de problemas, a 
formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos 
a serem apresentadas ao Poder Legislativo.
Nesta fase os resultados dos orçamentos anteriores devem ser considerados para a preparação 
do novo orçamento. Ocorrem estudos, discussões e então os projetos de lei são encaminhados 
ao Legislativo para aprovação.
O foco do curso é nesta etapa, ou seja, na elaboração da LDO, que estudaremos de forma 
aprofundada nos próximos módulos.
Já a fase de aprovação corresponde ao momento em que o projeto de lei (projeto de PPA, 
LDO e LOA) chega ao Legislativo para apreciação, ou seja, discussão e votação. Na Câmara de 
Vereadores, novos estudos são feitos e há muita discussão acerca da proposta. Os vereadores 
então votam a proposta, aceitando ou rejeitando alguns dispositivos. Depois da aprovação, o 
projeto retorna ao Prefeito para sanção.
No Poder Legislativo podem ocorrer mudanças nesses projetos por meio de emendas, mas 
a Constituição traz limitações a essas alterações. Para o projeto de LDO, por exemplo, não 
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podem ser aprovadas emendas incompatíveis com o PPA; para LOA não podem ser aprovadas 
emendas incompatíveis com o PPA e com a LDO (GIACOMONI, 2007).
Desta forma, quando o Prefeito encaminha o projeto de LDO à Câmara Municipal, os vereadores 
podem propor alterações ao projeto, desde que compatíveis com o PPA.
A terceira fase é a etapa de execução, em que as decisões e as escolhas expressas na lei 
orçamentária assumem natureza financeira, ou seja, as receitas são arrecadas e as despesas 
realizadas. Aquilo que foi planejado é então colocado em prática.
A fase de controle e avaliação é dirigida à execução do orçamento. Compreende a verificação 
da legalidade dos atos de arrecadação de receita e realização de despesa, cumprimento do 
programa de trabalho5, fidelidade funcional daqueles responsáveis por bens e valores públicos 
(GIACOMONI, 2010).
Os resultados da avaliação do orçamento devem fornecer informações para elaboração de 
orçamentos futuros. Assim, o processo não termina com o controle, já que é um fluxo contínuo.
 Em síntese, após elaborar e consolidar os projetos de leis 
orçamentárias (PPA, LDO e LOA – cada uma no seu devido 
prazo), o Prefeito encaminha esses projetos à Câmara de 
Vereadores para aprovação. Uma vez aprovada, a lei é 
executada e ao mesmo tempo controlada e avaliada 
(GIACOMONI, 2010).
FIGURA 6 | Ciclo Orçamentário
Exercício de Fixação 2
Sobre o projeto de LDO indique a opção correta:
a) A competência para elaborar o projeto de LDO é do Poder Executivo, cabendo ao 
Legislativo apenas tomar conhecimento do seu conteúdo, sem, contudo poder 
alterá-lo.
b) A principal função da LDO é estimar receitas e despesas. Desta forma a LDO só 
deve ser aprovada após apresentação da LOA.
c) O poder Legislativo pode fazer alterações no projeto de LDO, desde que essas 
mudanças sejam compatíveis com o PPA.
d) A LDO só deve ser aprovada pelo Poder Legislativo após o recesso parlamentar.
e) As leis que tratam da matéria orçamentária devem ser promulgadas pelo Poder 
Legislativo, sem a obrigação de serem encaminhadas para o Executivo a fim de 
serem sancionadas.
5. Programa de trabalho é o elenco de projetos e/ou atividades que identificam as ações a serem realizadas pelos órgãos do 
governo. Fonte: Câmara dos Deputados
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3. Leis Orçamentárias
Existem prazos tanto para os projetos de leis 
orçamentárias serem encaminhados ao Poder Legislativo 
quanto para serem devolvidos para a sanção. No 
Governo Federal esses prazos estão estabelecidos na 
Constituição Federal, art. 35, § 2º do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT)6.
O objetivo dessa unidade é apresentar ao leitor os prazos 
de cada uma das leis orçamentárias, onde as discussões 
iniciais serão norteadas por meio das seguintes reflexões:
• Você sabe qual é o prazo para o Prefeito do seu Município encaminhar o projeto de 
LDO à Câmara de Vereadores?
• E o prazo para Câmara de Vereadores devolver o projeto de LDO à sanção do Prefeito?
3.1 Prazo das Leis Orçamentárias
Em relação à matéria orçamentária7, a União, os Estados e o Distrito Federal legislam de forma 
concorrente,8 ou seja, cabe à União estabelecer normas gerais e aos Estados suplementar a 
legislação.
Questões mais gerais estabelecidas na Constituição Federal devem ser seguidas pelos demais 
entes; já questões mais específicas, como os prazos, podem ser definidas por cada ente.
Assim, os demais entes da Federação, e, portanto os Municípios, podem, por norma própria, 
adotar diferentes prazos para a tramitação das peças orçamentárias (GIACOMONI, 2010).
De modo geral, os Municípios estabelecem os prazos de tramitação das leis orçamentárias em 
suas Leis Orgânicas (NASCIMENTO, 2001).
Se esses prazos não estiverem estabelecidos na Lei Orgânica do Município nem na Constituição 
Estadual, os prazos da Constituição Federal devem ser adotados.
Consulte a Lei Orgânica de seu Município e verifique os prazos das leis orçamentárias!
Para exemplificar, analise no quadro a seguir, os prazos das leis orçamentárias federais (também 
adotado por muitos Estados e Municípios).
6. Ressalte-se que, no âmbito federal, as regras definitivas serão estabelecidas na Lei Complementar de que trata o art. 165, 
§8º, da CF. Na falta daquela norma, vigora o estabelecido no ADCT. (GIACOMONI, 2010)
7. Matéria Orçamentária é tudo que diz respeito ao tema orçamento público.
8. Legislação concorrente. No âmbito da legislação concorrente a União limita-se a estabelecer normas gerais e os Estados, 
normas específicas. Em caso de inércia legislativa da União, os Estados poderão suplementá-las, regulamentando as regras 
gerais sobre o assunto. (LENZA, 2014, p. 513).
17
Encaminhamento ao Legislativo
Devolução Para Sanção do Chefe do 
Poder Executivo
PPA
Até 4 meses antes do encerramento 
do exercício do primeiro ano do
 mandato (31 agosto)
Até o encerramento da sessão 
legislativa (22 de dezembro)
LDO
Até 8 meses e meio antes do 
encerramento do exercício financeiro 
(15 de abril)
Até o encerramento do primeiro 
período da sessão legislativa 
(17 de julho)
LOA
Até 4 meses antes do encerramento 
do exercício do primeiro ano do 
mandato (31 agosto)
Até o encerramento da sessão 
legislativa (22 de dezembro)
QUADRO 2 | Prazo das Leis Orçamentárias Federais – art 35, § 2º da ADCT – CF/88
Note que, embora cada ente da Federação possa estabelecer, por norma própria, prazos 
diferentes de tramitação, a aprovação da LDO deve ocorrer a tempo de cumprir sua principal 
finalidade: orientar a elaboração da LOA (GIACOMONI, 2010).
A Constituição Federal estabelece ainda que a sessão legislativa não será interrompida sem a 
aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Assim,os parlamentares só saem de 
recesso após a aprovação do projeto de LDO.
Sabe por que deputados e senadores só entram em recesso depois de discutir a LDO? 
Porque é ela que estabelece quais serão as prioridades para o ano seguinte. Assim, tudo 
que for aprovado na LDO deve ser considerado na elaboração e na execução da LOA – Lei 
Orçamentária Anual (o orçamento). Será a LOA que revelará a origem, o montante e o destino 
dos recursos a serem gastos no País.
Todo ano, até 15 de abril, o Prefeito de Sofianópolis 
encaminha à Câmara Municipal o projeto de LDO. Na 
Câmara Municipal os vereadores discutem e aprovam o 
conteúdo do projeto, que, após sanção do Prefeito, se 
transforma em uma lei, a LDO.
3.2 Vigência das Leis orçamentárias
Segundo Ferraz Júnior (2009), a vigência diz respeito ao tempo de validade, ao período que vai 
do momento em que a lei entra em vigor (passa a ter força vinculante) até o momento em que 
é revogada, ou em que se esgota o prazo prescrito para sua duração.
O PPA tem vigência quadrienal. Como comentado na unidade I, a vigência do PPA compreende 
o período do mandato do Chefe do Poder Executivo, mas não coincide com ele.
A LOA tem vigência anual. Ano a ano é elaborada e aprovada a lei orçamentária do ano 
seguinte, que terá vigência de 01 de janeiro a 31 de dezembro.
18
Já a LDO, pelas funções que exerce, tem uma vigência diferenciada. Pelo entendimento da 
maioria dos autores, entre eles Giacomoni, a vigência da LDO ultrapassa o exercício financeiro.
Isso porque, uma das principais funções da LDO é orientar a elaboração, execução e alteração 
da LOA, estabelecendo parâmetros para alocação dos recursos (GONTIJO, 2009).
Vamos utilizar o exemplo do Município de Sofianópolis para que você possa compreender 
melhor esses prazos. Suponhamos que a Lei Orgânica de Sofianópolis estabeleceu os seguintes 
prazos para as leis orçamentárias:
FIGURA 7 | Interação entre os Poderes Executivo e Legislativo
Em 17 de julho de 2014 a LDO/2015 de Sofianópolis foi aprovada. A partir daí já tem vigência e 
orienta a elaboração da LOA/2015. Em 22 de dezembro a LOA/2015 é aprovada e sua vigência 
é de 01 de janeiro de 2015 a 31 de dezembro de 2015. Durante todo ano de 2015 tem vigência 
também a LDO/2015, que agora orienta a execução e alteração da LOA/ 2015.
Percebe-se então que a LDO/2015 teve sua vigência iniciada logo após sua aprovação (17 de 
julho de 2014) e se estendeu até o término de 2015, ou seja, ficou em vigor por quase um ano 
e meio.
Ocorre que em 2015 há a aprovação da LDO/2016, que também passa a ter vigência tão logo 
seja aprovada. Assim temos duas LDOs com vigência ao mesmo tempo. Mas, observe: no ano 
de 2015 a LDO 2015 orienta a execução e alteração da LOA/2015 e a LDO/2016 orienta a 
elaboração da LOA/2016.
Assim, embora tenhamos duas LDOs em vigência, elas orientam exercícios diferentes 
(elaboração e execução da LOA) para exercícios diferentes. Agora, observe o esquema a seguir 
que ilustra essa situação:
FIGURA 8 | Integração entre LDO e LOA
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Perceberam a integração entre a LDO e a LOA? Após a aprovação, a LDO já tem vigência e 
começa a orientar a elaboração da LOA. No ano seguinte, a LDO continua a ter vigência, mas 
agora para orientar a execução e alteração da LOA.
Note que ao longo de sua vigência, a LDO tem funções diferentes: no ano de sua aprovação, 
a LDO tem função de orientar a elaboração da LOA; no ano seguinte, o papel da LDO é 
orientar a execução e alteração da LOA. Então, podemos concluir que a LDO tem vigência de 
aproximadamente dezoito meses.
Exercício de Fixação 3
Os prazos estabelecidos nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórios (ADCT) da 
Constituição de 1988 para encaminhamento ao Legislativo e devolução ao Executivo do projeto 
de LDO são, respectivamente:
a) 15 de abril e 30 de junho.
b) 31 de agosto e 22 de dezembro.
c) 15 de abril e 17 de julho.
d) 30 de junho e 31 de agosto.
e) 30 de abril e 17 de julho.
4. Conteúdo da LDO
Nesta unidade apresentaremos uma visão geral dos conteúdos a serem tratados pela LDO, de 
acordo com a exigência da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Para 
começar nossa discussão, convidamos você a refletir sobre os seguintes questionamentos:
Você sabe o que é a LRF? Qual a importância dessa lei para o sistema orçamentário brasileiro?
4.1 Texto da Lei
O conteúdo da LDO foi inicialmente estabelecido pela Constituição Federal, e posteriormente 
teve sua competência ampliada pela Lei Complementar nº 101 do ano 2000, Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) que lhe incumbiu de disciplinar outros temas.
A LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal 
e obriga a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Após a aprovação da LRF o 
escopo da LDO foi ampliado.
Desta forma, os Municípios, ao elaborarem a LDO devem observar as regras Constitucionais e 
as obrigações introduzidas pela LRF. De acordo com a Constituição Federal cabe à LDO:
• Estabelecer metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
• Orientar a elaboração da LOA;
• Dispor sobre as alterações na legislação tributária;
• Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;
• Autorizar a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a 
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista;
20
• Parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no âmbito do Poder 
Legislativo;
• Limites para elaboração das propostas orçamentárias do Poder Judiciário.
• Por ora, estamos apenas apresentando os assuntos que são tratados pela LDO. Nos 
próximos módulos abordaremos de forma mais aprofundada cada uma destas 
competências.
• Agora, observe o mapa mental a seguir, ele resume as principais competências que 
cabem à LDO, segundo a Constituição Federal.
FIGURA 9 | Competências da LDO
É importante ressaltar que não existe poder judiciário na esfera municipal. Existe poder 
judiciário em cada cidade, mas a administração não cabe ao Município e sim ao Estado ou à 
União.
Desta forma, o Município não vai prever na sua LDO limites para proposta do Poder Judiciário; 
este tema é competência do governo estadual e federal.
Outros temas específicos tratados pela LDO foram definidos pela LRF. Assim, a partir do ano 
2000 a LDO passou também a dispor sobre:
• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critérios e formas de limitação de empenho, a serem efetivados nas hipóteses de 
risco de não-cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dívida 
consolidada;
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos;
• Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas;
• Metas fiscais;
• Riscos fiscais;
• Montante e forma de utilização da reserva de contingência;
• Programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso, a serem 
estabelecidos pelo Poder Executivo, trinta dias após a publicação da lei orçamentária.
Preste atenção no mapa mental a seguir, ele resume os temas específicos tratados pela LDO e 
definidos pela LRF.
21
FIGURA 10 | Conteúdo da LDO estabelecido pela LRF
Nas LDOs federais, a maior parte dos dispositivos é dedicada a orientar a organização e 
estruturação da LOA, assim como para estabelecer diretrizes para elaboração e execução dos 
orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento.
4.2 Anexosda LDO
A LDO é integrada pelo Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Governo Federal 
elabora também o anexo de Metas e Prioridades na LDO.
Embora a União e outros entes da Federação elaborem um anexo específico para Metas e 
Prioridades, não há uma exigência Constitucional para construção de um anexo específico 
para Metas e Prioridades (MAGALHÃES, 2010).
Estabelecer Metas e Prioridades é sim uma obrigação determinada pela Constituição Federal, 
e um dos assuntos mais importantes da LDO, mas não precisa ser em um anexo específico, 
pode ser no corpo da lei. Desta forma, neste momento, trataremos apenas dos anexos exigidos 
por lei, ou seja, anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais.
Anexo de Metas Fiscais: são estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, 
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, 
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
O Anexo de Metas Fiscais conterá também:
• a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
• demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo 
que justifique os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três 
exercícios anteriores;
• evolução do patrimônio líquido e a aplicação dos recursos de alienação de ativos;
• avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes da previdência social e de 
outros fundos públicos ou programas de natureza atuarial;
• estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das 
despesas obrigatórias de caráter continuado.9
Anexo de Riscos Fiscais: são avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de 
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
9. Despesa Obrigatória de Caráter Continuado considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada 
de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um 
período superior a dois exercícios. Ex: despesa de pessoal. Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 17.
22
Os anexos exigidos pela LRF (Metas Fiscais e Riscos Fiscais) têm o objetivo de garantir a 
solvência10 do Município, por meio de medidas de controle do seu endividamento e outros 
demonstrativos fiscais visando ao equilíbrio entre receitas e despesas e a transparência na 
gestão fiscal (VICCARI JUNIOR, 2006).
Nos módulos IV e V do curso, analisaremos de forma aprofundada os anexos de Meta 
Fiscal e Risco Fiscal. Por ora, a intenção é que você saiba da existência desses anexos.
Exercício de Fixação 4
Entre os temas específicos que devem ser tratados pela LDO, NÃO se inclui:
a) Equilíbrio entre receitas e despesas.
b) Condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e 
privadas.
c) Metas Fiscais.
d) Riscos Fiscais.
e) Estimativa de receita e fixação de despesa.
Exercício de Fixação 5
De acordo com a LRF, a LDO deve ser integrada por dois anexos:
a) Riscos Fiscais e Metas Fiscais.
b) Riscos Fiscais e Transparência Fiscal.
c) Investimento e Seguridade Social.
d) Limitação de empenho e Equilíbrio entre receita e despesa.
e) Controle de Custos e Evolução do Patrimônio Líquido
Revisão do Módulo
Neste módulo você viu que:
• O sistema orçamentário brasileiro é composto pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Todos esses 
instrumentos orçamentários são elaborados pelo Poder Executivo e encaminhados 
ao Legislativo para aprovação.
• O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas do governo para um período de 
quatro anos.
• A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar e fixa os gastos a serem 
realizados para o período de um ano. Compreende o orçamento fiscal, da seguridade 
social e de investimento.
• O ciclo orçamentário se renova periodicamente, tendo como principais etapas: 
elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do orçamento.
10. Solvência em finanças públicas é quando o ente devedor possui ativo maior que o passivo. Garantir a solvência do 
Município é garantir que o Município tenha capacidade de cumprir com os seus compromissos, ou seja, tenha patrimônio ou 
ativos suficientes para arcar com as responsabilidades assumidas.
23
• A fase de elaboração do orçamento é sempre de responsabilidade do Poder Executivo. 
Cabe ao Legislativo apreciar as propostas orçamentárias. Os parlamentares podem 
propor mudanças desde que a LDO mantenha a compatibilidade com o PPA, e que a 
LOA mantenha a compatibilidade com a LDO e o PPA.
• As leis orçamentárias têm prazo tanto para elaboração como para aprovação. Em 
geral os Municípios estabelecem os prazos em suas Leis Orgânicas. Se esses prazos 
não estiverem estabelecidos na Lei Orgânica do Município ou na Constituição Estadual, 
os prazos da Constituição Federal devem ser adotados.
• Prazos das leis orçamentárias federais:
Encaminhamento ao Legislativo
Devolução Para Sanção do Chefe do 
Poder Executivo
PPA Até 31 agosto Até 22 de dezembro
LDO Até 15 de abril Até 17 de julho
LOA Até 31 agosto Até 22 de dezembro
• São competências da LDO:
Constituição Federal LRF
- Estabelecer metas e prioridades da admi-
nistração pública;
- Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e 
despesas;
- Orientar a elaboração da LOA;
- Definir critérios e formas de limitação de 
empenho;
- Dispor sobre as alterações na legislação 
tributária;
- Estabelecer normas sobre o controle de 
custos e avaliação dos resultados dos pro-
gramas financiados com recursos dos orça-
mentos;
- Estabelecer a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento;
- Estabelecer metas fiscais e dispor sobre 
riscos fiscais;
- Autorizar a concessão de qualquer vanta-
gem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração 
de estrutura de carreiras, bem como a ad-
missão ou contratação de pessoal;
- Estabelecer condições e exigências para 
transferências de recursos a entidades públi-
cas e privadas;
- Parâmetros para iniciativa de lei de fixa-
ção das remunerações no âmbito do Poder 
Legislativo.
- Definir montante e forma de utilização da 
reserva de contingência.
Agora que já relembramos o conteúdo, em nosso próximo módulo discutiremos de forma mais 
aprofundada cada um dos conteúdos que a LDO deve abordar. Vamos prosseguir?
Gabarito Dos Exercícios de Fixação
1) E – Incorreto. Apesar de algumas vezes se referirem à União, as disposições constitucionais 
sobre matéria orçamentária têm caráter de norma geral, devendo, no que for aplicável, serem 
observadas por todos os entes da Federação.
2) C – Correta
a) O Poder Legislativo discute e aprova as leis orçamentárias. Assim, pode alterar o 
projeto de LDO por meio de emendas.
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b) É papel da LOA estimar receitas e fixar despesas. Entre as funções da LDO está 
a de estabelecer metas e prioridades para administração pública e orientar 
a elaboração e execução da LOA. Assim, a LDO deve ser aprovada antes da 
apresentação da LOA.
d) Cada ente pode estabelecer os prazos para envio e aprovação das leis orçamentárias. 
No âmbito federal a LDO deve ser aprovada até 17 de julho. Se não for aprovada 
o Congresso Nacional não entra em recesso.
e) As leis orçamentárias são aprovadas pelo Poder Legislativo e encaminhadas ao 
Executivo para sanção.
3) C
4) E. A competência para estimar receita e fixar despesa é da LOA.
5) A. A LRF exige a elaboração de 2 anexos na LDO: anexo de metas fiscais e riscos fiscais.
Referencias Bibliográficas
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Manual Técnico de Orçamento (MTO) Edição 2016. Brasília, 2015.
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25
GIACOMONI, James: Orçamento Público. 15.ed. São Paulo: Atlas, 2010.
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Volume 2. ENAP, 2007.
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LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2014.
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SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 2ª 
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VICCARI JUNIOR, Adauto: Lei de responsabilidade fiscal comentada: Lei complementar nº 
101, de 4 de maio de 200. 5º ed. São Paulo: Atlas, 2006.
	1. Visão Geral do Sistema Orçamentário Brasileiro
	Apresentação
	Referencias Bibliográficas
	Gabarito Dos Exercícios
	Revisão do Módulo
	4.2 Anexos da LDO
	4.1 Texto da Lei
	3.2 Vigência das Leis orçamentárias
	3.1 Prazo das Leis Orçamentárias
	3. Leis Orçamentárias
	2.1 Etapas do Ciclo Orçamentário
	2. Ciclo Orçamentário
	1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)
	1.2 Lei de Diretrizes (LDO)
	1.1 Plano Plurianual (PPA)
	4. Conteúdo da LDO