estruturasdegestaopublica

personalidade jurí-
dica de Direito Privado, para prestação de atividades de assistência ou ensino a certas categorias 
sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias 
e/ou por contribuições parafiscais.
Como todo ente paraestatal, atua em cooperação com o Poder Público, com administra-
ção e patrimônio próprios.
Para facilitar a compreensão, resumiremos as características desse tipo de entidade para-
estatal a seguir:
• São criados por lei;
• Seu objeto é uma atividade social, não lucrativa, beneficiando certo grupo social ou 
profissional;
• São mantidos por recursos oriundos de contribuições parafiscais recolhidas 
compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei (normalmente, o INSS recolhe 
as contribuições e repassa ao serviço social autônomo) e/ou por recursos consignados 
na própria LOA do ente estatal;
• Seus empregados estão sujeitos à legislação trabalhista;
• Por administrarem recursos públicos (contribuições parafiscais e/ou dotações 
orçamentárias), estão sujeitos a certas normas de caráter administrativo, como 
a prestação de contas ao Tribunal de Contas e a equiparação de seus empregados 
aos servidores públicos para fins criminais (Código Penal, art. 327) e de improbidade 
administrativa (Lei 8.429/1992);
13
Tribunal de Contas da União
Aula 3 - Descentralização de Atividades
• Não estão obrigados a seguir integralmente os critérios da Lei de Licitações (Lei 
8.666/1993), porém devem ter regulamento próprio definindo normas para realização 
de compras e contratação de serviços, as quais devem respeitar os princípios públicos;
• Também não estão obrigados a seguir integralmente as regras relativas a concurso 
público, mas devem possuir regulamento próprio definindo normas e critérios para 
realização de processo seletivo simplificado;
• Não gozam de privilégios administrativos nem processuais, salvo quando a lei instituidora 
expressamente lhes conceder.
São exemplos de serviços sociais autônomos: 
 » Serviço Social da Indústria (Sesi);
 » Serviço Social do Comércio (Sesc);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac);
 » Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar);
 » Serviço Social do Transporte (Sest);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat).
3.2 Organizações Sociais (OS)
As Organizações Sociais (OS) são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrati-
vos, instituídas por iniciativa de particulares para desempenhar serviços sociais não exclusivos de 
Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico estabelecido por 
meio de contrato de gestão.
A Lei 9.637/1998 regula a qualificação de entidades privadas como OS e a celebração do 
contrato de gestão. Essa lei estabelece os requisitos para a qualificação das entidades, dentre os 
quais é importante mencionar:
• As atividades da entidade devem ser dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao 
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e 
à saúde (art. 1º);
14
Estruturas de Gestão Pública 
Tr
ib
un
al
 d
e 
Co
nt
as
 d
a 
Un
iã
o
• Não pode haver finalidade lucrativa, sendo obrigatório o investimento de seus excedentes 
financeiros no desenvolvimento das próprias atividades (art. 2º, I, “b”);
• Previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes 
do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e 
idoneidade moral (art. 2º, I, “d”);
• É proibida a distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer 
hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou 
membro da entidade (art. 2º, I, “h”);
• Previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe 
foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, 
em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social 
qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da 
União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e 
bens por estes alocados (art. 2º, I, “i”);
• Aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização 
social, do ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade 
correspondente ao seu objeto social (art. 2º, II).
Após a entidade ser qualificada como OS, ela está apta a firmar o contrato de gestão com 
o Poder Público. O contrato estabelecerá as atribuições, responsabilidades e obrigações de cada 
uma das partes, bem como as metas a serem alcançadas e os indicadores de desempenho a se-
rem utilizados na avaliação.
Lembremos que essa avaliação é feita com base nos resultados alcançados, prática carac-
terística da administração gerencial.
Um ponto bastante atacado pela doutrina é o fato de ser discricionária a celebração do 
contrato de gestão. Assim, se houver mais de uma entidade privada sem fins lucrativos que atue 
na mesma área, a escolha de qual será qualificada como OS e firmará o contrato de gestão recai 
na discricionariedade do ministro ou autoridade supervisora, indo de encontro, assim, a alguns 
princípios públicos, como os da impessoalidade e da moralidade.
Essa polêmica chegou inclusive ao STF, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade 
1923. Ao julgar a ADI, o Supremo decidiu que não é necessário realizar licitação para escolha 
da OS que celebrará o contrato de gestão, mas tal escolha deve observar critérios objetivos e 
impessoais, de forma a permitir o acesso a todos os interessados.
15
Tribunal de Contas da União
Aula 3 - Descentralização de Atividades
Às OS podem ser destinados recursos orçamentários e bens públicos. Também pode ocor-
rer a cessão especial de servidor para essas entidades, com ônus para o órgão de origem do 
servidor cedido.
Segundo o art. 8º da Lei, a execução do contrato é fiscalizada pelo órgão ou entidade su-
pervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.
O art. 9º da Lei 9.637/1998 prevê que “os responsáveis pela fiscalização 
da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública 
por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob 
pena de responsabilidade solidária”.
Quando a OS descumprir as disposições do contrato, o Poder Executivo poderá proceder 
à desqualificação da entidade, precedida de processo administrativo com ampla defesa, respon-
dendo os dirigentes da OS, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de 
sua ação ou omissão.
A desqualificação de uma organização social importará reversão dos bens que o Poder 
Público cedeu à OS e dos valores entregues à sua utilização, sem prejuízo de outras sanções 
cabíveis.
A necessidade de realização de licitação pelas OS é matéria de intensos debates, pois:
• por um lado, o art. 4º, VIII, da Lei 9.637/1998 estabelece que o Conselho de Administração 
da entidade deve aprovar regulamento próprio contendo os procedimentos para a 
contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos, salários e 
benefícios dos empregados da entidade;
• por outro, o art. 1º, caput e §§ 1º e 5º, do Decreto 5.504/2005 estabelecem que a 
OS deverá realizar licitação pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação 
federal pertinente. Ademais, para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório 
o emprego da modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
Nem mesmo a jurisprudência do TCU era uniforme quanto ao tema. Havia julgados in-
dicando a necessidade de observar a Lei 8.666/1993 e havia julgados indicando a necessidade 
de observar somente o regulamento