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Estruturas de Gest?o P?blica_Aula_1.pdf
Estruturas de Gestão Pública
Aula 1
Estruturas da Administração
Pública Federal
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afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Educação Corporativa de Controle
Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA 
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO 
Violeta Maria dos Santos Galvão 
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, semalteração do conteúdo, desde que citada 
a fonte e sem fins comerciais.
http://portal.tcu.gov.br/inicio/index.htm
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Tribunal de Contas da União
Aula 1
Estruturas da Administração Pública Federal
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma série de deveres ao Estado, como a pres-
tação de serviços de saúde, educação, assistência social, correios, exploração de petróleo.
Então, como o Estado faz para satisfazer obrigações tão diversificadas? Será que a mesma 
estrutura do Poder Judiciário, responsável pela prestação jurisdicional à população, é adequada 
para prestar serviços de correios ou explorar petróleo?
A burocracia inerente ao Poder Judiciário não pode atrapalhar a agilidade e competitivida-
de que se deve ter na exploração econômica, por exemplo.
Por isso, para realizar todas as atribuições devidas, o Estado cria estruturas administrativas 
diferentes, cada uma ideal para certo tipo de atividade.
Que tipos de estruturas a Administração pode criar? 
Quais características específicas dessas estruturas impactam 
no controle a ser exercido sobre elas?
Para responder a essas questões, precisamos entender alguns conceitos relacionados à 
organização das estruturas que compõem a máquina administrativa brasileira.
Ao final dos estudos desta unidade, esperamos que você tenha condições de diferenciar as 
estruturas integrantes da Administração Pública Federal.
Então, vamos começar!
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Estruturas de Gestão Pública
A fim de facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:
1. Introdução ............................................................................................................................................ 5
2. Conceitos Básicos ............................................................................................................................... 6
2.1 Desconcentração e descentralização .......................................................................... 6
2.2 Regime Jurídico ............................................................................................................................ 8
3. Organização Administrativa ........................................................................................................ 8
4. Órgãos da Administração ............................................................................................................ 10
5. Autarquias ........................................................................................................................................... 11
5.1 Autarquias de Regime Especial ....................................................................................... 14
6. Fundações Públicas ........................................................................................................................ 14
6.1 Natureza jurídica ................................................................................................................... 15
7. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista .................................................... 17
7.1 Exploradoras de atividades econômicas .................................................................. 19
7.2 Prestadoras de serviços públicos ................................................................................. 20
7.3 Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) ................................................................................. 22
8. Consórcios Públicos ....................................................................................................................... 22
8.1 Personalidade Jurídica dos Consórcios Públicos ................................................ 24
Síntese ........................................................................................................................................................ 26
Bibliografia ............................................................................................................................................. 27
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Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
1. Introdução 
A Administração Pública Federal (APF) é integrada por diferentes tipos de estruturas 
administrativas.
Essa diversificação ajuda o Estado a desempenhar adequadamente as suas funções e ativi-
dades, que são bastante variadas.
Nesse contexto, cada tipo de estrutura administrativa presente na APF possui característi-
cas específicas que a distinguem das demais, de modo a torná-la a ferramenta adequada para o 
desenvolvimento de certa atividade.
Uma empresa pública, por exemplo, devido ao regime jurídico a que é submetida, mostra-
-se ideal para ocasiões em que as decisões da Administração requerem agilidade e competição, 
como nas atuações no campo econômico.
Uma autarquia é adequada aos casos em que as funções também devem, assim como nas 
empresas públicas, ser desempenhadas por entidades estranhas aos órgãos da Administração 
Direta, porém, desta feita, com privilégios outorgados pelo Direito Público, que é o regime a que 
está submetida.
Conhecer as características das estruturas que compõem a APF ajuda a compreender a 
organização administrativa do Governo Federal e, por conseguinte, as diversas formas em que 
os recursos públicos são despendidos. 
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o 2. Conceitos Básicos
2.1 Desconcentração e descentralização
A Constituição Federal (CF/1988) definiu que o poder político, no Brasil, é dividido e exer-
cido por quatro entes: União, estados, Distrito Federal e municípios.
Para estabelecer essa divisão, a Carta Magna distribuiu as competências legislativas e ad-
ministrativas entre esses entes políticos, restando a cada um a titularidade dos poderes de acordo 
com a abrangência e relevância da matéria. À União, por exemplo, reservaram-se os assuntos de 
interesse e segurança nacional.
Entretanto, as atribuições que esses entes políticos devem desempenhar são numerosas e 
diversificadas, de modo que fica praticamente impossível que uma mesma pessoa jurídica cen-
tralize toda a realização das tarefas que lhe competem.
Entes políticos são as pessoas jurídicas com capacidade legislativa (capacidade 
de criar leis) previstas diretamente na Constituição Federal, ou seja, União, 
estados, Distrito Federal e municípios.
A fim de não sobrecarregar essas entidades e não tornar inoperante a atividade adminis-
trativa, utilizam-se os institutos da desconcentração e da descentralização.
A desconcentração consubstancia-se na divisão de competência no âmbito da própria 
estrutura da entidade, para tornar mais ágil e eficiente a prestação do serviço, sem a necessi-
dade de criação de uma nova pessoa jurídica.
Nessa modalidade, criam-se instâncias decisórias, chamadas órgãos, dentro da própria en-
tidade, como os ministérios, secretarias, superintendências e outros.
Esse conceito é intimamente relacionado ao de Administração Direta, ou seja, a prestação 
de serviços, atribuída pela CF/1988 aos entes políticos,
é feita diretamente por eles.
desconcentração
Órgão Órgão
Órgão
Administração Direta
União, Estado, Município,
Distrito Federal. 
Serviço Público
Administração Direta
União, Estado, Município,
Distrito Federal. 
Serviço Público
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Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
Na descentralização, por outro lado, o ente político cria uma nova pessoa jurídica e a 
ela transfere, mediante lei, a prestação de determinado serviço público.
Esse instituto também visa conferir maior agilidade e eficiência à prestação dos serviços. 
Entretanto, a natureza desses serviços permite que sejam prestados por pessoa jurídica diversa 
da entidade política.
É possível haver desconcentração em uma entidade criada por descentralização.
A descentralização no contexto da Administração Pública é relacionada ao conceito de 
Administração Indireta, pois a prestação de serviços é realizada de forma indireta, por outras 
pessoas jurídicas criadas para esse fim específico, como as autarquias, as empresas públicas, as 
sociedades de economia mista e as fundações.
descentralização
LEI
Administração
Indireta
Administração 
DiretaAutarquia
Administração Direta
União, Estado, Município,
Distrito Federal. 
Fundação
Empresa
Pública
Soc. Econ. 
Mista
Importante ressaltar que pode haver desconcentração numa entidade criada por descen-
tralização, à medida que essa nova entidade criada pode subdividir-se em órgãos, a fim de atingir 
os mesmos objetivos buscados na realização da desconcentração feita nos entes políticos, ou 
seja, a melhor realização dos serviços públicos.
Por exemplo, a Petrobrás, que é uma empresa estatal, foi criada por meio da descentrali-
zação. Essa empresa também pode subdividir-se em órgãos, departamentos, divisões, etc., por 
meio da desconcentração. Assim, como a União foi subdivida em órgãos por meio da descon-
centração, para melhor realizar os serviços públicos, a Petrobrás também pode ser subdividida, 
com os mesmos fins.
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o 2.2 Regime Jurídico
Os órgãos e entidades da Administração Pública, mais precisamente a Federal, que é obje-
to do presente estudo, podem submeter-se ao regime jurídico de Direito Público ou ao de Direito 
Privado.
O regime jurídico de Direito Público é marcado pela necessidade da presença da mão for-
te do Estado, visto que os serviços a serem prestados pelas entidades submetidas a esse regime 
requerem o exercício de poderes que não podem ser outorgados a particulares.
São exemplos desses poderes: o poder de polícia (fechar um estabelecimento, 
por exemplo), as concessões de autorizações, permissões e licenças, o poder de 
julgar, o poder de penalizar o particular, entre outros.
As entidades que se enquadram nesse regime são os entes políticos, as autarquias e as 
fundações públicas de Direito Público.
O regime jurídico de Direito Privado, por seu tempo, é destinado às entidades que pres-
tam serviços que dispensam os poderes típicos de Estado, razão pela qual podem ser atribuídos 
a particulares.
Por exemplo, as atividades de exploração econômica (bancos, exploração de petróleo e 
minérios, etc.) e os serviços que não sejam privativos de Estado, como, por exemplo, serviços de 
telecomunicações, de energia elétrica, de transporte, entre outros.
Fazem parte desse regime as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as 
fundações públicas de Direito Privado.
3. Organização Administrativa
Como é definida a organização administrativa na legislação? 
O administrador é livre para criar novas estruturas?
O Decreto-Lei 200/1967 estabelece que a APF compreende a Administração Direta, “cons-
tituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios”, e a Administração Indireta, que engloba as autarquias, empresas públicas, socieda-
des de economia mista e fundações públicas.
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Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
As entidades da Administração Indireta previstas pelo DL 200/1967 foram recepcionadas 
pela Constituição Federal de 1988, conforme os incisos XIX e XX do artigo 37 da Carta Magna: 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei comple-
mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das en-
tidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em 
empresa privada;
Ou seja, a CF/1988 prevê a possibilidade de criação das estruturas administrativas previstas 
pelo DL 200/1967 (autarquia, sociedade de economia mista, empresa pública e fundação públi-
ca). Essa criação ocorre da seguinte forma, conforme os dispositivos mencionados acima:
Alguns doutrinadores, como Lucas Rocha Furtado, defendem que as únicas pessoas 
jurídicas admitidas constitucionalmente são as previstas pelo DL 200/1967 e pela CF/1988. Afora 
estas, as entidades políticas não poderiam criar qualquer outra entidade, sob pena de inconsti-
tucionalidade. Por exemplo:
• Serviços Sociais Autônomos – pessoas jurídicas de direito privado, criadas pelo Estado, 
mediante lei, mas que não integram sua estrutura;
• Consórcios públicos – pessoas jurídicas de direito público ou privado, a depender do 
seu ato constitutivo;
• Fundações de apoio de universidades – fundações públicas de direito privado, mas que 
não integram a estrutura da Administração.
Lei específica – que verse apenas sobre a criação da entidade – promoverá a criação 
das autarquias.
Lei específica autorizará a criação de empresas públicas, sociedades de economia 
mista e fundações, sendo necessário o registro de ato do Poder Executivo (Decreto) 
para a efetiva instituição dessas entidades.
Especificamente em relação às fundações, reservou-se a uma lei complementar o 
encargo de definir as áreas em que essas entidades poderão atuar.
A criação de subsidiarias dessas entidades, bem como sua participação em empresa 
privada, depende de autorização legislativa.
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Segundo essa corrente doutrinária, a criação de estruturas não previstas na 
CF tem o claro objetivo de fugir ao controle inerente à coisa pública, como a 
realização de licitação e concurso público.
Apesar desse posicionamento, as entidades mencionadas acima, até o momento, continu-
am válidas e em pleno funcionamento.
4. Órgãos da Administração
Como vimos anteriormente, os órgãos públicos são criados a partir da desconcentração, 
ou seja, não constituem novas pessoas jurídicas.
Assim, eles são centros de competência instituídos para o desempenho de funções esta-
tais, por meio de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.
Em outras palavras: os órgãos são parte da pessoa jurídica que integram (por exemplo, o 
Ministério da Cultura é parte da União) e as suas decisões são consideradas decisões da própria 
pessoa jurídica (no nosso exemplo, as decisões dos servidores do Ministério da Cultura são con-
sideradas decisões da União e não do Ministério).
Como visto, tanto as pessoas jurídicas da Administração Direta quanto as da Indireta pos-
suem órgãos criados por meio da desconcentração. Em decorrência, os órgãos não possuem 
personalidade jurídica e não podem representar em juízo a pessoa jurídica que integram.
Apesar disso, alguns órgãos têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prer-
rogativas funcionais, como na impetração do mandado de segurança.
Os órgãos também não possuem patrimônio, mas alguns são detentores de autonomia 
gerencial, orçamentária e financeira, característica inerente aos órgãos
mais elevados do Poder 
Público, como os previstos diretamente pelo texto constitucional e os que vêm logo abaixo deles 
hierarquicamente (Exemplo: Câmara dos Deputados, TCU, STF).
Em resumo, as características dos órgãos são:
• Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
• Não possuem personalidade jurídica;
• São resultado da desconcentração;
• Não possuem patrimônio próprio;
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inistração Pública Federal
• Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
• Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;
• Alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais.
5. Autarquias
Vimos, até aqui, alguns conceitos relativos à organização da Administração. Também tra-
tamos sobre os órgãos da Administração Direta e enumeramos os tipos de entidades existentes 
na Administração Indireta.
Passaremos, agora, a conhecer as características das diversas estruturas que integram a 
Administração Indireta. A partir dessas características, poderemos ter ideia da abrangência do 
controle a ser exercido sobre cada uma delas.
O primeiro tipo de estrutura da Administração Indireta que iremos ver são as autarquias. 
Elas são as entidades que mais têm características em comum com os entes políticos (União, 
estados, Distrito Federal e municípios).
O que são autarquias? 
Quais suas características? 
Elas são subordinadas ao ente criador?
Segundo o DL 200/1967, autarquia é:
o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, 
para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
As autarquias são entidades submetidas ao regime jurídico de Direito Público, criadas para 
executar atividades típicas da Administração Pública. Por se enquadrarem nesse regime jurídico, 
usufruem de algumas das prerrogativas inerentes ao ente político que as criou.
Ao passo que os entes políticos podem criar suas próprias regras, dentro dos limites esta-
belecidos pela CF/1988, as autarquias possuem tão somente capacidade de autoadministração, 
entendida como competência para administrar a si próprias, segundo as regras constantes da lei 
que as instituiu.
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O que distingue as entidades autárquicas dos entes políticos que as criaram é a 
capacidade de legislar. O ente criador exerce somente controle finalístico sobre 
as autarquias.
Não há subordinação entre as autarquias e o ente criador, somente vinculação. Assim, 
em vez do chamado controle hierárquico, existe o controle finalístico para manter a entidade 
autárquica no estrito cumprimento de suas finalidades, previstas na lei instituidora. Esse tipo de 
controle visa impedir a diminuição da autonomia administrativa e financeira de tais estruturas.
As autarquias destinam-se a realizar atividades que demandem uma organização mais ágil 
e especializada, sem a burocracia comum aos órgãos da Administração Direta. No entanto, suas 
atividades devem ser tipicamente estatais, não podendo se enquadrar em exploração de ati-
vidade econômica, prevista no art. 173 da CF/1988.
Quanto ao patrimônio das autarquias, ele é público. Assim, os bens que a entidade criado-
ra transferiu no ato de criação da autarquia e os que posteriormente a entidade vier a possuir são 
considerados bens públicos, usufruindo todos os privilégios inerentes, como impenhorabilidade 
e imprescritibilidade.
As receitas das entidades autárquicas também são próprias e estão consignadas na lei or-
çamentária anual a que se refere o art. 165, § 5º, da CF/1988. 
Quanto ao regime jurídico de pessoal, a Emenda Constitucional 19/98 alterou a redação 
do art. 39 da CF/1988 e retirou a exigência de um regime jurídico único. Assim, no âmbito fede-
ral, a União, suas autarquias e fundações podiam reger seus servidores pelo regime estatutário, 
previsto na Lei 8.112/1990, ou celetista, posteriormente definido pela Lei 9.962/2000.
Entretanto, em decisão cautelar no âmbito da ADI 2.135-4, o STF suspendeu, com efeitos 
ex nunc (daquele momento adiante), a eficácia do caput do art. 39 da CF/1988, retornando a 
redação desse dispositivo aos termos que vigoravam antes da Emenda 19/1998.
Portanto, atualmente e até decisão de mérito da ADI 2.135-4, a União e suas autarquias e 
fundações devem observar o Regime Jurídico Único (Lei 8.112/1990) como legislação de pessoal, 
sendo que o pessoal ingressado como celetista, entre a promulgação da Emenda 19/1998 e a 
Há autarquias que não desempenham atividades típicas de Estado: a 
Universidade de São Paulo (USP) é autarquia, mas desempenha atividades de 
ensino, pesquisa e extensão universitárias, que não são consideradas típicas de 
Estado.
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Aula 1 - Estruturas da Adm
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decisão cautelar da ADI 2.135-4, deve permanecer sendo regido pela Lei 9.962/2000, vez que a 
decisão do STF possuiu apenas efeitos ex nunc.
A forma de investidura dos dirigentes também é definida pela lei instituidora da autarquia. 
Contudo, a competência para nomeação é privativa do chefe do Poder Executivo (CF/1988, art. 
84, XXV) e deve ser antecedida de autorização do Senado Federal quando expressamente previs-
ta na CF/1988 (por exemplo: presidente e diretores do Banco Central – art. 52, III, “d”) ou em lei 
(agências reguladoras, como a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel).
Os atos das autarquias são considerados administrativos, sujeitando-se ao mesmo regi-
me dos celebrados pela Administração Direta. Por exemplo, podem ser impugnados por meio de 
ação popular e de mandado de segurança.
De modo semelhante, os contratos firmados também são considerados administrativos 
e devem seguir o rito imposto à Administração Direta, como a necessidade de realização de lici-
tação prévia.
O juízo competente é, em geral, a Justiça Federal (CF/1988, art. 109, I e VIII). Nos casos 
de ações judiciais envolvendo pessoal, se o regime adotado for o celetista, a competência é da 
Justiça do Trabalho (CF, art. 114).
Assim como na Administração Direta, as autarquias submetem-se à responsabilidade 
civil objetiva (CF/1988, art. 37, § 6º), ou seja, respondem pelos danos causados a terceiros 
mesmo na ausência de culpa. Porém, sempre é assegurado o direito de regresso contra o agente 
causador do dano, nos casos de dolo ou culpa.
Por exemplo, suponhamos que os servidores da Agência Nacional de Energia Elétrica 
(Aneel) precisem desligar certo sistema de energia para poderem fiscalizar a prestação de ser-
viços por uma concessionária. Se esse desligamento causar dano a qualquer pessoa, a Aneel é 
responsável pelos danos causados, independentemente se estava realizando suas fiscalizações 
da forma devida ou não (ou seja, independentemente de culpa). Entretanto, se o servidor agiu 
sem observar as normas devidas, a Aneel pode cobrar dele, posteriormente, a quantia que teve 
de pagar à pessoa que sofreu o dano.
As entidades autárquicas também gozam de imunidade tributária recíproca (CF/1988, art. 
150, VI, “a”, e § 2º) que veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os servi-
ços. Todavia, no caso das autarquias essa imunidade não é geral, como acontece com os entes 
Independentemente do regime adotado, as autarquias têm de se submeter à 
Constituição Federal, no tocante às regras que exigem realização de concurso 
público (CF/1988, art. 37, II), vedam a acumulação de cargos, empregos e 
funções públicos (CF/1988, art. 37, XVII) e impõem o teto remuneratório ao 
funcionalismo público. (CF/1988,art. 37, § 9º).
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políticos, pois os impostos devem estar vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas 
decorram.
Outras prerrogativas inerentes ao Direito Público são extensíveis às autarquias, como, por 
exemplo, os privilégios processuais outorgados à Fazenda Pública e a prescrição quinquenal das 
dívidas e direitos contra a entidade.
5.1 Autarquias de Regime Especial
As autarquias de regime especial são entidades cujas leis criadoras lhes conferem maior 
autonomia e/ou privilégios, em comparação às autarquias do regime geral do DL 200/1967. 
No entanto, de maneira geral, as características comuns às autarquias são extensíveis a essa mo-
dalidade especifica, a menos, é claro, que a própria lei criadora defina o contrário.
São exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil (Bacen), Instituto Nacional do Seguro 
Social (INSS), Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), Comissão de Valores 
Mobiliários (CVM), Instituto Brasileiro do meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
(Ibama).
São consideradas autarquias de regime especial o Bacen, a Comissão Nacional de Energia 
Nuclear (Cnen), a Universidade de São Paulo (Usp) e outras. As agências reguladoras também 
têm sido instituídas sob a forma dessa modalidade especifica.
6. Fundações Públicas
Vistas as características das autarquias, trataremos agora das fundações públicas.
O que são fundações? Como são formadas? 
Em que se diferenciam das autarquias?
As fundações originam-se do Direito Privado e caracterizam-se pela atribuição de persona-
lidade jurídica a um determinado patrimônio, destinando-o a uma finalidade especifica. Assim, 
são três as suas características básicas:
• Existência do instituidor que faz a dotação patrimonial;
• Finalidade social. Deve sempre estar voltada para alguma atividade coletiva e de 
prestação de interesse público;
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• Natureza não-lucrativa. Não pode ter objetivos comerciais ou econômicos.
Nas ultimas décadas, o Poder Público tem instituído fundações, destinando parte do seu 
patrimônio para atividades de interesse coletivo e reservando recursos orçamentários para a ma-
nutenção da entidade criada.
As áreas de atuação das fundações públicas devem enquadrar-se nas 
áreas que serão previstas em lei complementar. CF/1988, art. 37, XIX.
6.1 Natureza jurídica
Quanto à natureza jurídica das fundações públicas, há divergência doutrinária, devido à 
seguinte sequência:
Decreto-Lei 200/1967
As fundações públicas fazem parte da Administração Indireta, sob 
a forma de entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado; (DL 200/1967 com redação dada pela Lei 7.596/1987)
Constituição Federal
Atribui diversos privilégios inerentes ao Direito Público e exige lei 
especí� ca para sua criação;(CF/1988)
Emenda Constitucional 19/1998
Exige somente lei autorizativa para criação de fundações públicas, 
equipara-as às empresas públicas e sociedades de economia mista – 
entidades dotadas de direito privado. (Emenda Constitucional 19/1998)
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Lei Especí� ca
Institui a fundação pública
Entidade de Direito Público
Autoriza a instituição da 
fundação pública por ato do 
Poder Executivo
Entidade de Direito Privado
Apesar da divergência doutrinária, há possibilidade de existência tanto de fundação pú-
blica de Direito Público quanto de fundação pública de Direito Privado. O elemento a definir o 
regime jurídico será a lei que tratar sobre a criação.
Desse modo, a lei que trata sobre a criação da fundação é que vai definir o regime jurídico 
a que estará submetida a entidade.
Continuam a existir, normalmente, as fundações privadas, que são as entidades 
criadas a partir da destinação de um patrimônio particular ao alcance de uma 
finalidade social.
Há autores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, defensores da tese de que as fun-
dações públicas de Direito Público, as quais são instituídas diretamente por lei específica, são 
meramente uma espécie do gênero autarquia. Inclusive, esse é o entendimento seguido pelo STF 
e pelo STJ.
Em decorrência da classificação das fundações públicas em entidades de Direito Público ou 
de Direito Privado, é possível existirem estruturas com restrições e prerrogativas diversas.
Por um lado, as fundações públicas de Direito Público, tomadas, pela doutrina, como espé-
cie do gênero autarquia, submetem-se integralmente ao regime jurídico de Direito Público, assim 
como as entidades autárquicas.
Por outro, as fundações públicas de Direito Privado se enquadram num regime jurídico 
híbrido, pois são reguladas, em parte, por normas de Direito Privado, e em outra parte são 
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submetidas a regras de Direito Público, pois a CF/1988, indistintamente, prevê restrições e ga-
rantias às “fundações públicas” (por exemplo, necessidade de licitação e imunidade recíproca). 
Exemplo de norma de direito privado: necessidade de registro dos seus atos 
constitutivos.
Fundação Nacional do Índio (Funai), Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE), Fundação Nacional da Saúde (Funasa), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico 
e Tecnológico (CNPq), entre outras, são exemplos de fundações públicas.
7. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Após vermos características das autarquias e das fundações públicas, chegou a hora de 
tratarmos das empresas estatais: as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Quais são as diferenças entre essas duas estruturas? 
E as semelhanças? 
As normas são as mesmas quando prestam serviço público 
ou exploram atividade econômica?
Empresas públicas e sociedades de economia mista são muito semelhantes. Por isso, va-
mos conhecer primeiramente as diferenças entre elas e depois as semelhanças.
As únicas diferenças entre essas duas entidades são:
Empresas Públicas
Sociedades de 
Economia Mista
Forma Jurídica
Podem assumir qualquer forma admitida em direito 
(Sociedades Civis, Sociedades Comerciais, Ltda., S/A, etc.).
Somente podem assumir a forma de 
Sociedade Anônima (S/A).
Composição 
do Capital
Integralmente público. É possível a participação de outros 
entes ou entidades públicas (estados, Distrito Federal, 
municípios ou entidades da Administração Indireta).
Formado também por capital privado. 
Entretanto, a maioria do capital votante 
deve pertencer à União ou a alguma 
entidade de sua Administração Indireta.
Foro 
Processual
Justiça Federal, exceto as causas relativas a falência, acidente 
de trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça do Trabalho (CF/1988, 
art. 109, I).
Justiça Estadual.
Exemplos 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), Serviço 
Federal de Processamento de Dados (Serpro), Caixa 
Econômica Federal (CEF).
Banco do Brasil S/A (BB), Banco da 
Amazônia S/A (Basa), Petróleo Brasileiro 
S/A (Petrobrás).
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Vistas as diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista, passemos a 
tratar das características que lhes são comuns:
• São pessoas jurídicas de Direito Privado, integrantes da Administração Indireta;
• O regime de pessoal é o previsto na legislação trabalhista (Consolidação das Leis do 
Trabalho – CLT);
• Os empregados são considerados agentes públicos para fins penais (Código Penal, art. 
327, § 1º) e para incidência de sanções contra atos de improbidade administrativa (Lei 
8.429/1992);
• Estão submetidas à exigência de concurso público para admissão de empregados 
(CF/1988, art. 37, II), bem como à proibição de acumulação de cargos, empregos e 
funções públicos (CF/1988, art. 37, XVII);
• Se receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio 
em geral, também se submetem ao teto remuneratório constitucional do funcionalismo 
público (CF/1988, art. 37, § 9º);
• Os dirigentes
são investidos nos cargos na forma que a lei ou os estatutos estabelecerem 
e estarão sujeitos a:
 » mandado de segurança, caso exerçam funções delegadas do Poder Público (CF/1988, 
art. 5º, LXIX);
 » ação popular (CF/1988 art. 5º, LXXIII);
 » ação de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992, arts. 1º e 2º);
 » ação penal por crimes praticados contra a Administração Pública (Código Penal, art. 
327). 
A criação das empresas públicas e sociedades de economia mista tem o objetivo precípuo 
de permitir ao Estado a exploração de atividades de caráter econômico. Entretanto, essas 
estruturas podem ser destinadas, também, à prestação de serviços públicos, o que provoca 
uma diferenciação entre o regime jurídico a que são submetidas essas entidades, por mais difícil 
que seja segregar o que seria prestação de serviços públicos e o que seria exploração de atividade 
econômica.
19
Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
7.1 Exploradoras de atividades econômicas
As empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econô-
micas estão submetidas ao art. 173 da CF/1988.
Nos casos definidos no art. 173, é possível ao Estado explorar, por meio das empresas 
estatais, bem como suas subsidiárias, atividades de caráter econômico.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei.
O § 1º desse mesmo artigo estabelece que o estatuto jurídico das empresas estatais ex-
ploradoras de atividade econômica será definido em lei, a qual também deverá versar sobre os 
seguintes aspectos:
sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998)
licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação 
de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
O § 2º do art. 173 da CF/1988 também define regra parecida e tenta evitar a 
concorrência desleal, ao estabelecer que as empresas estatais exploradoras 
de atividade econômica não poderão gozar de privilégios fiscais que não sejam 
extensíveis às empresas do setor privado.
Especial atenção deve ser dada aos incisos II e III, do § 1º art. 173 da Constituição Federal.
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O inciso II sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econômica ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas, de forma a evitar uma concorrência desleal, de-
corrente dos privilégios que as empresas estatais teriam se fossem submetidas ao Direito Público.
O inciso III define que as empresas estatais exploradoras de atividades econômicas estão 
obrigadas a seguir os procedimentos de licitação e contratação, observados os princípios da 
Administração Pública, ainda que se submetam ao regime das empresas privadas.
Veja que esses dois incisos estabelecem uma aparente contradição. Por um lado, o inciso II 
sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econômica ao regime jurídico próprio das 
empresas privadas. Por outro, o inciso III define que essas empresas devem seguir os procedimen-
tos de licitação e contratação, ou seja, regras inerentes ao Direito Público.
A razão de ser desses dois incisos é simples: as empresas estatais exploradoras de atividade 
econômica devem submeter-se ao regime das empresas privadas para não haver concorrência 
desleal, mas também devem observar certos preceitos de Direito Público, pois administram e 
gastam recursos públicos.
Havia consenso da doutrina acerca da possibilidade de falência das empresas públicas e 
das sociedades de economia mista por causa da igualdade de direitos e obrigações comerciais 
entre as empresas estatais exploradoras de atividade econômica e as empresas do setor privado.
7.2 Prestadoras de serviços públicos
Além da exploração de atividades econômicas, as empresas públicas e sociedades de eco-
nomia mista também se prestam à realização de serviços públicos. Nesses casos, o regime jurídi-
co adotado é diverso do qual as entidades empresariais estão submetidas.
As empresas estatais prestadoras de serviços públicos não estão sujeitas ao art. 173 da 
CF/1988, vez que não há intervenção no domínio econômico, nem competição com o setor pri-
vado. Essas estruturas submetem-se ao art. 175.
As prestadoras de serviço público, apesar de serem enquadradas como pessoas jurídicas de 
Direito Privado, também são regidas por diversas normas de Direito Público, especialmente em 
razão do princípio da continuidade dos serviços públicos.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime 
de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos.
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Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
Um exemplo é a responsabilidade civil, que é objetiva para as pessoas jurídicas de Direito 
Público e para as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos (CF/1988, art. 37, § 6º).
Assim, suponhamos que uma empresa estatal preste serviços de transporte urbano. Se o 
motorista do ônibus tiver que frear o veículo abruptamente para não atropelar uma criança e 
com isso causar ferimentos nas pessoas que estavam no ônibus, a empresa responde pelos danos 
que essas pessoas sofreram, embora o motorista tenha agido sem culpa.
O consenso da doutrina, mesmo antes da edição da Lei 11.109/2005 (nova lei de falên-
cias), acerca da impossibilidade de estatais prestadoras de serviço público falirem, também é 
decorrência do princípio da continuidade dos serviços públicos, o qual preceitua que a população 
não pode ficar sem os serviços que o Estado é obrigado a disponibilizar.
Até mesmo o STF já firmou entendimento no sentido de que se aplicam algumas regras de 
Direito Público a essas entidades. Por exemplo, a Corte Suprema estendeu a imunidade tributária 
recíproca (exclusiva, segundo a CF/1988, aos entes políticos, autarquias e fundações) a uma em-
presa pública prestadora de serviço público, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT 
(RE 407099/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 22.6.2004).
Segundo o doutrinador Lucas Furtado, mais importante que definir se dada empresa é 
prestadora de serviço publico ou exploradora de atividade econômica, seria avaliar se a entidade 
estaria inserida num setor onde opera a concorrência.
Tomemos novamente o exemplo da empresa estatal prestadora de serviço de transporte 
urbano, mencionada anteriormente. Na ótica desse mesmo doutrinador, não seria legítima a con-
cessão de prerrogativas à empresa estatal se houvesse outras empresas particulares concorrendo 
na prestação do mesmo serviço, sob pena de afrontar a livre iniciativa e a livre concorrência.
São dois os requisitos exigidos pelo STF para que uma empresa estatal possa exercer 
prerrogativas de Direito Público: tratar-se de prestadora de serviço público e 
houver lei que tenha expressamente conferido determinada prerrogativa.
Para saber mais... 
 Â Para saber mais, consulte a Lei 13.303/2016 e o decreto que a regulamentou, Decreto 8.945/2016, 
disponíveis em:
 Â http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
 Â http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8945.htm
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o 7.3 Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais)
Em 30/6/2016 foi sancionada a Lei 13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico das 
empresas estatais.
Embora, como visto anteriormente, haja algumas diferenças entre empresas exploradoras 
de atividade econômica e prestadoras de serviço público, essa lei versou sobre diversos temas 
sem fazer qualquer distinção quanto a isso, ou seja, suas disposições aplicam-se indistintamente 
às exploradoras de atividade econômica e às prestadoras de serviço público.
Por conta de recentes escândalos de corrupção em empresas, a Lei das Estatais passou 
a exigir a observância de “regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, 
práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo 
acionistas, mecanismos para sua proteção”. Por exemplo, a lei estabeleceu requisitos a serem 
observados na escolha dos administradores das empresas, como tempo mínimo de experiência 
profissional, formação acadêmica compatível e gozar de elegibilidade.
Há, ainda, o fortalecimento dos mecanismos de fiscalização pelos órgãos de controle e 
pela sociedade, bem como extensa normatização sobre licitações e contratos, para possibilitar 
às empresas que atuem eficazmente no ambiente de pessoas jurídicas de Direito Privado, porém 
com o devido zelo que é necessário para com os recursos públicos.
8. Consórcios Públicos
A Lei 11.107/2005 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro uma pessoa jurídica cha-
mada consórcios públicos. Esse normativo foi editado com base no disposto no art. 241 da 
CF/1988.
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei 
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando 
a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encar-
gos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais entes da 
Federação (União, estados, DF e municípios), para a realização de objetivos de 
interesse comum, em qualquer área.
Com se vê, a CF/1988 atribuiu a cada ente federado a competência de disciplinar a matéria 
relativa a consórcios públicos. Consequentemente, os doutrinadores administrativistas suscita-
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Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
ram sua possível inconstitucionalidade por entenderem que a União teria invadido a competência 
dos outros entes políticos. 
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse co-
mum e dá outras providências. (Lei 11.107/2005) 
No intuito de contornar essa situação, os legisladores atribuíram natureza contratual aos 
consórcios públicos. Desse modo, a competência da União teria sido exercida com base no art. 
22, inciso XXVII, da CF/1988, e não no art. 241.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
(...)
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as admi-
nistrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e socie-
dades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III”; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
Ainda assim, os juristas defendem a impossibilidade de atribuir aos consórcios públicos 
natureza contratual, pois a CF/1988 não permite ao legislador ordinário instituir figuras jurídicas 
novas mediante contratos, sobretudo a criação de consórcios públicos. 
A Lei 11.107/2005 continua válida, até a manifestação do STF sobre o assunto. No entan-
to, os consórcios públicos celebrados entre os entes federados de mesma espécie ou não, devem 
observar algumas regras:
• Para a União poder celebrar consórcios públicos com algum município, o estado onde 
este se localize também deve participar do instrumento, ou seja, não há consórcio 
constituído unicamente pela União e municípios;
• Não pode haver celebração de consórcio publico entre um estado e um município de 
outro estado;
• É permitida a celebração de consórcio publico entre o Distrito Federal e municípios;
• A fiscalização de consórcio publico é feita pelo Tribunal de Contas competente para 
apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, eleito 
dentre os chefes dos entes consorciados.
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As demais regras relativas à instituição dos consórcios públicos fogem ao objetivo desta 
aula, razão pela qual não serão tratadas aqui.
E quanto a personalidade jurídica do consóricio público?
Bem lembrado. Vamos conversar sobre isso no próximo tópico.
8.1 Personalidade Jurídica dos Consórcios Públicos
Sobre isso, a Lei 11.107/2005 dispõe que:
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de 
ratificação do protocolo de intenções;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administra-
ção indireta de todos os entes da Federação consorciados.
§ 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público 
observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração 
de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação 
das Leis do Trabalho - CLT.
Está claro que consórcios com personalidade jurídica de Direito Público integram a 
Administração Indireta dos entes consorciados e devem assumir a forma de associação pública 
(espécie de autarquia, segundo o art. 41, inciso IV, do Código Civil). Por isso, a doutrina atribui-
-lhes a denominação de “autarquia interfederativa” ou “autarquia multifederada”.
Quanto aos consórcios com personalidade jurídica de Direito Privado que não podem 
ter fins econômicos, parece que a intenção do legislador foi excluir a participação deles na 
Administração Pública.
É difícil compreender a instituição de uma pessoa jurídica estranha à Administração Pública, 
sobretudo porque, neste caso, sempre haverá uma lei ratificando ou prevendo a participação do 
ente político no consórcio publico.
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Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
Ademais, a sujeição às normas de Direito Publico, mencionadas no § 2º do art. 6º da Lei 
11.107/2005, bem como à regra instituída no art. 9º, faz com que essas novas pessoas jurídicas 
submetam-se praticamente ao mesmo regime jurídico aplicável às entidades da Administração 
Pública que têm personalidade de Direito Privado.
No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público ob-
servará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de 
contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das 
Leis do Trabalho – CLT Lei 11.107/2005, art. 6º, § 2º.
A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de di-
reito financeiro aplicáveis às entidades públicas. Lei 11.107/2005, art. 9º.
Apesar dessas considerações, a Lei 11.107/2005 somente explicitou os consórcios de 
Direito Público como integrantes da Administração Pública.
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Síntese
Nesta aula, vimos alguns conceitos relativos à organização da 
Administração Pública
Federal (APF), que é formada pelas mais diversas 
estruturas.
Na Administração Direta, por um lado, estão os órgãos, que desem-
penham atividades inerentes a Estado, as quais demandam maior burocracia e controle.
Por outro lado, na Administração Indireta, estão as entidades cuja atuação deve ser 
mais ágil e desembaraçada:
• Autarquias: submetem-se ao Direito Público, mas não possuem capacidade para 
legislar;
• Fundações públicas: a lei criadora vai definir o regime jurídico, se de Direito Público 
ou Direito Privado;
• Empresas públicas e sociedades de economia mista: submetem-se ao Direito 
Privado, mas há uma diferenciação a depender das atividades desempenhadas: se 
exploradoras de atividade econômica, não lhes é dado nenhum privilégio; se 
prestadoras de serviços públicos, são concedidos alguns privilégios inerentes ao 
Direito Público, em respeito ao princípio da continuidade dos serviços públicos.
São todas essas estruturas administrativas – cada uma com sua importância – que fazem 
com que o Estado possa realizar suas atividades e prestar os serviços necessários à sociedade.
As características inerentes a cada tipo de estrutura nos permite estabelecer a amplitude 
do controle a ser exercido sobre elas.
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Tribunal de Contas da União
Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8945.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8112cons.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 9.962, de 22 de fevereiro de 2000. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L9962.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8945.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8945.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9962.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9962.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
		8.1 Personalidade Jurídica dos Consórcios Públicos
		8. Consórcios Públicos
		7.3 Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais)
		7.2 Prestadoras de serviços públicos
		7.1 Exploradoras de atividades econômicas
		7. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
		6.1 Natureza jurídica
		6. Fundações Públicas
		5.1 Autarquias de Regime Especial
		5. Autarquias
		4. Órgãos da Administração
		3. Organização Administrativa
		2.2 Regime Jurídico
		2.1 Desconcentração e descentralização
		2. Conceitos Básicos
		1. Introdução 
		Síntese
		Bibliografia
Estruturas de Gest?o P?blica_Aula_2.pdf
Estruturas de Gestão Pública
Aula 2
Ciclo de Gestão na
Administração Pública Federal
© Copyright 2017, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Abril de 2017. As 
afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Educação Corporativa de Controle
Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA 
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO 
Violeta Maria dos Santos Galvão 
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, semalteração do conteúdo, desde que citada 
a fonte e sem fins comerciais.
http://portal.tcu.gov.br/inicio/index.htm
3
Tribunal de Contas da União
Aula 2 - Ciclo de G
estão na Adm
inistração Pública Federal
Aula 2
Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal
Como visto na aula passada, a Constituição Federal estabeleceu diversos deveres ao 
Estado, que teve de criar estruturas administrativas para poder realizar suas atividades e prestar 
os serviços necessários à sociedade.
Por um lado, a sociedade demanda a prestação de vários serviços, como saúde, educação 
e segurança. Por outro, os recursos que o Estado possui são escassos.
Como compatibilizar as demandas da sociedade com os 
recursos disponíveis? 
Que instrumentos o Estado utiliza para essa compatibilização 
e como se organiza? 
Quais os cuidados que os agentes devem ter para não 
cometer falhas na execução dos gastos?
Para responder a essas questões, vamos entender como funciona o planejamento e o or-
çamento na Administração Pública Federal (APF).
A partir daí, veremos os sistemas que formam o Ciclo de Gestão e as principais falhas ine-
rentes a eles, para que possamos identificá-las e controlá-las.
A fim de facilitar o estudo, esse texto está organizado da seguinte forma:
1. Introdução ............................................................................................................................................ 5
2. Marco legal: Constituição Federal de 1988 ....................................................................... 6
3. O Ciclo de Gestão ................................................................................................................................. 8
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal ............................................... 8
3.2 Sistema de Administração Financeira Federal ..................................................... 10
3.3 Sistema de Contabilidade Federal ................................................................................ 12
3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal ........................... 14
4. Vedações e prerrogativas ........................................................................................................... 17
5. Sistema de Pessoal .......................................................................................................................... 19
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Ao final dos estudos desta aula, esperamos que você tenha condições de descrever os 
principais sistemas do Ciclo de Gestão na APF, identificar o papel exercido pelos seus agentes e 
reconhecer as principais falhas cometidas por eles.
6. Principais falhas .............................................................................................................................. 22
Síntese ........................................................................................................................................................ 26
Bibliografia ............................................................................................................................................. 27
5
Tribunal de Contas da União
Aula 2 - Ciclo de G
estão na Adm
inistração Pública Federal
1. Introdução 
Todos sabemos que, no Brasil, os recursos públicos são escassos, diante da enorme quan-
tidade de demandas que a sociedade requer. Por exemplo, o Governo precisa, incessantemente, 
realizar gastos com saúde, educação e segurança pública, ao mesmo tempo em que necessita 
realizar investimentos, principalmente em infraestrutura.
No entanto, muitas vezes falhamos em alcançar os resultados desejados não pela falta de 
recursos, mas pelas deficiências na gestão dos recursos disponíveis. A realização de gastos pú-
blicos sem planejamento e sem a observância das regras torna a ação governamental ineficaz.
Diante desse contexto, a CF/1988 instituiu a necessidade de vinculação entre planejamen-
to e orçamento. Após as exigências constitucionais, vários outros normativos surgiram para dar 
mais efetividade à realização dos gastos públicos.
A Lei 10.180/2001, por exemplo, organizou o Ciclo de Gestão do Governo Federal, estabe-
lecendo responsabilidades e competências para os órgãos que participam da movimentação da 
máquina administrativa. Esse normativo também estabeleceu vedações aos agentes integrantes 
do Ciclo de Gestão.
Ao conhecer o papel que cada agente desempenha na gestão do Estado, fica mais fácil 
reconhecer e evitar as falhas que geralmente são encontradas pelos órgãos de controle.
 Vamos dar uma olhada no que nossa Constituição Federal/1988 diz a respeito.
6
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o 2. Marco legal: Constituição Federal de 1988
Logicamente, a CF de 1988 não foi o primeiro normativo a tratar de matérias orçamentá-
rias. As Constituições anteriores e outros diplomas legais – como, por exemplo, a Lei 4.320/1964 
– já estabeleciam disposições acerca da efetivação dos gastos públicos.
Entretanto, foi a atual CF/1988 que promoveu importantes inovações no sistema brasileiro, 
instituindo a previsão de três leis, cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo: Plano Plurianual 
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos a elas:
• PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração 
Pública Federal (APF) para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada;
• LDO - Compreende as metas e prioridades da APF, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento;
• LOA - Compreende:
 » o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público);
 » o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
 » o orçamento da seguridade social (abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público).
O que a CF de 1988 implantou de tão diferente para que os 
gastos do país fossem executados mais eficazmente?
Simplificando! Despesas de capital são aquelas que resultam em acrésci-
mo patrimonial, como a construção de obras, a aquisição de imóveis e equipa-
mentos, a concessão de empréstimos, entre outros (art. 13 da Lei 4.320/1964). 
Programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um 
exercício financeiro. Agências financeiras oficiais de fomento são as institui-
ções financeiras governamentais, como a CEF e o Banco do Brasil.
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Tribunal de Contas da União
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Em termos simples, a CF/1988 inovou ao estabelecer vinculação entre o planejamento e o 
orçamento propriamente dito. Desse modo:
• o PPA é responsável pelo planejamento de médio prazo das ações do Governo; 
• a LDO é responsável por eleger as prioridades e estabelecer as estimativas de receita e 
os limites de despesa para cada ano; e 
• a LOA é responsável por explicitar as prioridades e possibilidades de gastos em cada 
rubrica de receita e despesa. 
Por exemplo, a Lei 13.249/2016 estabeleceu o PPA para o período de 2016-2019. 
Posteriormente, o Poder Executivo editou o Decreto 8.759/2016, para detalhar algumas disposi-
ções trazidas pela lei.
Os artigos 165 a 169 da CF/1988 contêm regras relativas aos normativos que 
tratam de matéria orçamentária.
Consulte, também, a Lei 13.249/2016 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm) e o Decreto 8.759/2016 (http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8759.htm).
LRF: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
LCP/Lcp101.htm
Esses normativos tratam das despesas de capital a serem feitas, como as decorrentes do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Com o objetivo de promover a integração entre o planejamento e orçamento, a CF/1988 
estabeleceu diversas disposições acerca do tema, como a necessidade de que a LOA seja elabo-
rada em estrita consonância com o PPA e a LDO (art. 166, § 3º, I) e de que a LDO seja elaborada 
em acordo com o PPA (art. 166, § 4º). Em outras palavras, os orçamentos devem seguir o 
que foi anteriormente planejado.
PPA
LDO LOA
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
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Posteriormente à CF/1988, houve a edição de outras normas relativas à realização dos 
gastos públicos. Outro marco importante, em se tratando de planejamento e orçamento, foi a 
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar 101/2000). Essa lei re-
forçou algumas disposições da CF/1988 e estabeleceu diversas exigências aos gestores públicos, 
como necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira e de limites de despesa 
com pessoal. A recente Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos (EC 95/2016) foi 
outra inovação legislativa que versou sobre orçamento e limites fiscais
3. O Ciclo de Gestão
A Lei 10.180, de 6/2/2001, em seu artigo 1º, disciplina o Ciclo de Gestão e estabelece a 
organização sistêmica das atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração 
financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Que sistemas compõem o ciclo de gestão? 
Qual a competência de cada um deles? 
Como se organizam?
É bom esclarecer que nesta aula será dada ênfase, por motivos didáticos, à Administração 
Direta, embora a gestão também ocorra, logicamente, nas entidades da Administração Indireta.
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
O sistema de planejamento e de orçamento federal tem como finalidade formular e ge-
renciar todo o processo de planejamento e orçamento federal e promover a articulação com os 
outros entes estatais para compatibilizar as normas e tarefas das diversas esferas (federal, esta-
duais, distrital e municipais).
Compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, pro-
gramas e orçamentos, bem como atividades de realização de estudos e pesquisas sócio-econô-
micas. É integrado pelos seguintes órgãos:
• Órgão Central: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);
• Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República; 
• Órgãos Específicos: aqueles vinculados ou subordinados ao MPOG, exercendo atividades 
de planejamento e orçamento.
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Tribunal de Contas da União
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Pública Federal
Nesse contexto, o MPOG exerce a orientação normativa dos órgãos setoriais e específicos, 
das unidades de planejamento e do orçamento das entidades (Administração Indireta), e tam-
bém das unidades responsáveis pelos orçamentos dos outros Poderes.
Naturalmente, são preservadas a hierarquia administrativa (nos casos em que os órgãos 
estejam subordinados administrativamente a outros órgãos) e as competências constitucionais e 
legais dos outros Poderes.
Sistema de Planejamento e Orçamento
Apesar de as atividades de planejamento e orçamento estarem interligadas e, na maioria 
das vezes, serem desenvolvidas pelos mesmos órgãos, a Lei definiu as competências relativas a 
essas atividades em seções diversas.
São competências das unidades responsáveis pelo planejamento, entre outras:
• Realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas;
• Identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo;
• Manter sistemas de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais;
• Elaborar e supervisionar a execução do PPA e de planos e programas nacionais e setoriais 
de desenvolvimento econômico e social, com acompanhamento físico e financeiro.
Portanto, as unidades responsáveis pelo planejamento devem realizar atividades relaciona-
das à estratégia dos gastos governamentais.
MPOG
 
Orientação normativa
Órgãos
Setoriais
Órgãos
Específicos Entidades
Outros
Poderes
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Devem ser elaboradas políticas públicas por meio de estudos, pesquisas e indicadores 
econômico-sociais, para que os gastos melhor atendam às necessidades das comunidades espe-
cíficas e do país em geral.
A partir dos dados coletados e das políticas e estratégias traçadas, o Governo deve elabo-
rar os planos e programas, para que haja a concretização do planejamento dos gastos públicos.
Como vimos, a gestão brasileira está orientada por três documentos: PPA, LDO e LOA. 
O PPA é responsabilidade das unidades que cuidam do planejamento. A LDO e a LOA – docu-
mentos que tratam da parte orçamentária – são responsabilidades das unidades que tratam do 
orçamento.
Além da competência de elaborar os documentos orçamentários, cabem a essas unidades, 
entre outras coisas:
• Elaborar normas e procedimentos para implementação, desenvolvimento e 
aperfeiçoamento do processo orçamentário;
• Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da 
competência atribuída a outros órgãos;
• Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua 
harmonização com o planejamento e o controle.
Se observarmos essas competências, podemos concluir que as unidades responsáveis pelos 
orçamentos devem compatibilizar o planejado pelo Governo com a previsão de arrecadação de 
receitas e possibilidade de realização de despesas.
3.2 Sistema de Administração Financeira Federal
Vimos que o sistema de planejamento e orçamento é responsável por estabelecer a desti-
nação dos gastos públicos.
Na sequência, cabe ao sistema de administração financeira conciliar as despesas estabele-
cidas pelos planos e orçamentos com as receitas que o Governo receberá ao longo do exercício, 
ou seja, o sistema deve promover o equilíbrio financeiro.
Mas como a APF faz para concretizar o orçamento? 
E se a arrecadação de receitas não ocorrer como previsto?
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Tribunal de Contas da União
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inistração Pública Federal
Para começo de conversa, as unidades integrantes do sistema de Administração Pública 
Financeira (APF) devem gerir o Tesouro Nacional, com respaldo nas seguintes competências, 
entre outras:
• Administrar os haveres financeiros e mobiliários;
• Elaborar a programação financeira, gerenciar a Conta Única e subsidiar a formulação da 
política de financiamento da despesa pública;
• Gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa;
• Administrar as operações de crédito;
• Editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, 
bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da 
execução da despesa pública.
Haveres financeiros: créditos que surgem a favor da União, decorrentes, por 
exemplo, de privatizações e do parcelamento de dívidas de estados e municípios. 
Haveres mobiliários: participações societárias em empresas públicas e socie-
dades de economia mista, bem como os seus respectivos rendimentos e direitos. 
Dívida pública mobiliária federal: dívida pública representada por títulos 
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central. 
Dívida externa: dívida pública resultante de empréstimos e financiamentos 
contraídos no exterior.
Cabe-lhes também desenvolver as atividades de programação financeira da União, de ad-
ministração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional 
e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira.
Logo, as unidades do sistema de administração financeira são responsáveis por executar o 
orçamento predefinido, o mais fidedignamente possível. Claro que podem advir circunstâncias 
que interfiram na execução do planejado.
Por exemplo, se a arrecadação de receitas não ocorrer conforme o esperado, a LRF define 
que haja limitação de empenho e movimentação financeira, ou seja, medidas diretamente rela-
cionadas com as atribuições do sistema de administração financeira.
Integram o sistema de administração financeira federal:
• Órgão Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN);
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• Órgãos Setoriais: unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.
Nesse sistema, os órgãos setoriais também devem obedecer à normatização expedida pelo 
órgão central – a STN.
Em todos os sistemas do ciclo de gestão, o respectivo órgão central estabelece a 
normatização e exerce a supervisão técnica sobre os outros órgãos e unidades.
A lei ainda prevê que os representantes do Tesouro Nacional nos conselhos fiscais, ou ór-
gãos equivalentes das entidades da Administração Indireta, controladas direta ou indiretamente 
pela União, subordinam-se tecnicamente à STN.
Sistema de Administração Financeira
STN
 Ministérios
Presidência
AGU
Vice-Presidência
Órgãos
Setoriais
Conselhos
Fiscais
3.3 Sistema de Contabilidade Federal
Concomitantemente com a elaboração e a execução do orçamento, deve haver a eviden-
ciação e o registro dos atos e fatos gerados por essas atividades. Cabe ao sistema de contabili-
dade federal registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira 
e patrimonial da União, evidenciando, entre outras coisas:
• os recursos dos orçamentos vigentes, as alterações decorrentes de créditos adicionais, 
as receitas prevista e arrecadada, a despesa empenhada, liquidada e paga à conta 
desses recursos e as respectivas disponibilidades;
• a situação patrimonial do ente público e suas variações;
• a aplicação dos recursos da União, por unidade da Federação beneficiada;
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Tribunal de Contas da União
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inistração Pública Federal
• a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.
É por meio do sistema de contabilidade federal que são elaborados os demonstrativos 
contábeis para atender ao princípio público da transparência. A evidenciação das receitas, das 
despesas e da situação patrimonial do ente público confere transparência à atividade administra-
tiva, que, em regra, não pode ser sigilosa e deve ser de conhecimento geral.
Esse sistema também compara o planejado com o executado, permitindo o controle e a 
avaliação contábeis.
São competências das unidades desse sistema, entre outras:
• Manter e aprimorar o
Plano de Contas Único da União, bem como estabelecer normas 
e procedimentos adequados aos registros contábeis;
• Com base em apurações de atos e fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, 
efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização 
do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado 
e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno;
• Realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por 
bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade que resulte dano ao erário;
• Elaborar os balanços gerais da União.
A organização do sistema de contabilidade federal é semelhante à do sistema de adminis-
tração financeira e também tem a STN como órgão central. A diferença está nos órgãos setoriais. 
No sistema de contabilidade, os órgão setoriais são somente as unidades de gestão interna 
Despesa empenhada: crédito reservado em favor de empresa contratada a ser 
pago se o serviço for efetivamente cumprido. Ocorre quando da assinatura dos
contratos ou congêneres.
Despesa liquidada: verificação de que o credor cumpriu a sua parte e que re-
almente tem direito ao pagamento. Acontece quando do atesto da execução 
contratual (nota fiscal, recebimento do objeto, etc.).
Despesa paga: a Administração satisfaz a obrigação de que o credor tinha 
direito. 
Renúncia de receitas: a Administração deixa de receber os recursos devidos 
para que o devedor execute ações de interesse estatal (por exemplo, renúncia de 
tributos para que uma empresa realize pesquisa em tecnologia).
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dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União (AGU). Ao passo que no sistema de administração 
financeira temos os próprios Ministérios, a AGU, a Presidência da República e a Casa Civil.
As atividades contábeis dos órgãos integrantes da Presidência da República e da Vice-
Presidência da República são exercidas pelo órgão de controle interno da Casa Civil, o qual foi 
transferido para a Secretaria-Geral da Presidência da República, conforme o Decreto 7.442/2011, 
de 17/2/2011.
Sistema de Contabilidade Federal
Qual é a organização do sistema de controle interno? 
O que seus agentes podem fazer no desempenho das 
atividades de controle? 
O que devem fazer se encontrarem alguma irregularidade?
 Ministérios
Presidência
AGU
Vice-Presidência
STN
Órgãos
Setoriais
Secretaria de 
Controle Interno
da Secretaria-Geral
da Presidência da
República
3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
Esse sistema compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas 
no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de 
avaliação da gestão dos administradores públicos federais, mediante auditorias e fiscalizações.
O sistema de controle interno do poder executivo federal é responsável por controlar as ati-
vidades dos outros sistemas: planejamento, elaboração e execução do orçamento, administração 
financeira e contabilização dos atos e fatos relativos. Fecha o Ciclo de Gestão, pois é responsável 
por verificar a atuação dos outros sistemas, para que eventuais falhas não se repitam em exercí-
cios posteriores e a atividade administrativa melhore continuamente.
Vamos explorar um pouco o sistema de controle interno.
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Tribunal de Contas da União
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inistração Pública Federal
A Lei 10.180/2001 definiu a finalidade do sistema de controle interno do mesmo modo 
que o art. 74 da CF/1988 o fez:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (art. 74 da CF)
É prevista a pena de responsabilidade solidária aos responsáveis pelo controle 
interno que encontrem qualquer irregularidade ou ilegalidade e não deem 
ciência ao Tribunal de Contas da União. CF/1988, art. 74, § 1º.
Para exercer suas atribuições, as unidades do sistema de controle interno têm como com-
petências, além de outras:
• Realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais;
• Apurar os atos ou fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, praticados 
por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando 
for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências 
cabíveis;
• Realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais 
sistemas administrativos e operacionais;
• Avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da Administração Indireta 
Federal;
• Elaborar a Prestação de Contas Anual do Presidente da República.
Segundo a Lei 10.180/2001, integram esse sistema os seguintes órgãos:
• Órgão Central: Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI);
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• Órgãos Setoriais: integram a estrutura do Ministério das Relações Exteriores, do 
Ministério da Defesa, da Advocacia-Geral da União e da Casa Civil.
• Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), como 
órgão central do Sistema Nacional de Auditoria do SUS.
O art. 23 da Lei 10.180/2001 cria a Comissão de Coordenação de Controle Interno, que é 
órgão colegiado de coordenação do sistema e tem o objetivo de promover a integração e homo-
geneizar entendimentos dos respectivos órgãos e unidades.
Posteriormente, o Decreto 3.591/2000 (com redação dada pelo Decreto 4.304/2002) de-
finiu que o órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal seria a 
Controladoria-Geral da União (atual Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-
Geral da União - CGU) e os órgãos setoriais passariam a ser chamados de Secretarias de Controle 
Interno (CISET). Ademais, instituiu que as unidades de controle interno dos comandos militares 
são unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa.
A atividade de controle interno dos órgãos integrantes da Presidência da 
República e da Vice-Presidência da República é exercida pelo órgão de controle 
interno da Casa Civil.
O Decreto 7.442/2011, como já comentado, transferiu o órgão de controle interno da 
Casa Civil para a Secretaria-Geral da Presidência da República.
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
CGU
 
CISET
Ministérios das 
Relações Exteriores
AGU
Ministério da Defesa
Secretaria-Geral da 
Presidência da República
Unidades
dos comandos
militares
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Tribunal de Contas da União
Aula 2 - Ciclo de G
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inistração Pública Federal
O Decreto 3.591/2000 contém outras importantes previsões, tais como:
• a SFCI desempenhará as funções operacionais de competência da CGU, além das 
atividades de controle interno do Poder Executivo, excetuando os órgãos jurisdicionados 
pelas CISET e pelas unidades dos comandos militares;
• a SFCI contará com o apoio dos Assessores Especiais de Controle Interno em 
cada Ministério, com atribuições de, por exemplo, auxiliar o ministro, orientar os 
administradores, auxiliar e submeter ao ministro o processo de tomada de contas;
• as entidades da Administração Indireta deverão organizar a respectiva unidade de 
auditoria interna.
Posteriormente ao Decreto 3.591/2000, houve a edição do Decreto 8.910/2016, aprovan-
do a estrutura regimental da