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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO . FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES PROPUESTAS DE MEJORAS EN LAS CONDICIONES LABORALES EN LAS QUE SE DESEMPEÑAN LOS INSPECTORES DEL TRABAJO DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL EN LA DIRECCIÓN GENERAL DE INSPECCIÓN FEDERAL DEL TRABAJO (2000-2005). T E S I S Q U E P A R A O B T E N E R E L T I T U L O D E LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E S P E C I A L I D A D : A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A . P R E S E N T A : F r a n c i s c o E n r i q u e G r a c i a G a r c í a ASESOR: DR. RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN MÉXICO, D.F., AGOSTO 2010. UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. PARA TODA AQUELLA PERSONA QUE CONTRIBUYE DE ALGUNA MANERA A FORMARME A LO LARGO DE ESTE CAMINO QUE TOD OS COMPARTIMOS DÍA A DÍA…. …GRACIAS. EL MUNDO ES COMO UN FUELLE: VACÍO PERO NUNCA AGOTADO… ENTRE MÁS SE MUEVE MÁS PRODUCE… “… CON LA SEGURIDAD NO SE NEGOCIA…” 3 ÍNDICE Introducción. Capítulo I La función de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social dentro de la organización de la Administración Pública Federal 1.1 La Administración Pública en México: 1.1.1 Concepto de Administración Pública. 1.1.2 La función administrativa. 1.1.3 Formas de organización administrativa. 1.2 La Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 1.2.1 Organización. 1.2.2 Atribuciones que esta dependencia tiene deleg adas. Capítulo II La inspección del trabajo como una función de la Se cretaría del Trabajo y Previsión Social 2.1 Antecedentes sobre la práctica de la inspección del trabajo. 2.2 Concepto de la inspección del trabajo. 2.3 Finalidad de la inspección del trabajo. 2.3 Órganos internos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 2.4 Breve semblanza sobre la forma en cómo se verif ica el procedimiento de inspección laboral. Capítulo III Análisis de las condiciones laborales en que se desempeñan los inspectores del trabajo . 3.1 Generalidades sobre el régimen laboral de los t rabajadores de confianza en México. 3.1.1 Relación laboral. 3.1.2 Condiciones de trabajo. 3.1.3 Manual de Percepciones de la Administración P ública Federal. 3.2 El entorno laboral que circunscribe cotidianame nte a un Inspector del Trabajo. 3.2.1 Requisitos que se necesitan para ser inspecto r del trabajo. 3.2.2 Obligaciones que tiene que observar. 3.2.3 Principales problemas que enfrentan los inspe ctores del trabajo en el desempeño de sus labores. 3.2.3.1 De origen institucional. 3.2.3.2 Provenientes de los lugares que visitan y v erifican. 4 Capítulo IV SPC, la comparación con otros puestos similares y opciones de mejora . 4.1 El Sistema del Servicio Profesional de Carrera y el impacto que ha tenido dentro de las condiciones laborales y económ icas de los inspectores del trabajo de la Secretaría del Trabaj o y Previsión Social. 4.2 Generalidades sobre la situación que guardan lo s inspectores de otras instancias. 4.3 Planteamientos que se sugieren para mejorar las condiciones de los inspectores del trabajo, con base en los postulados de la Teoría administrativa de las Necesidades. 4.3.1 Principales ideas contenidas en dicha teoría. 4.3.2 Factores que intervienen en esta teoría para mejorar el rendimiento de los empleados y cómo se podrían apli car dentro de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Propuestas. Conclusiones. Bibliografía. 5 INTRODUCCIÓN La presente investigación tiene como objetivo principal explicar cómo el desempeño laboral de los inspectores del trabajo, que actualmente se determina bajo un contexto de inequidad administrativa y económica, en perjuicio no sólo de tales servidores públicos, sino también de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), se realice de una manera mecánica, monótona y deficiente. Considero que el tema sobre las condiciones en que prestan sus servicios los inspectores del trabajo tiene su justificación de análisis, en el sentido de que generalmente la doctrina cuando hace referencia a la manera en cómo puede optimizarse la calidad del trabajo realizado en una organización, así como el establecer directrices motivacionales para el personal que ahí labora, siempre lo hace para ser aplicado en el campo de la iniciativa privada, más no en el de la Administración Pública, razón por la cual en este ámbito, resulta ser un tópico prácticamente inexplorado. Bajo este contexto, es que surge la inquietud de hacer una investigación en la que se resalte la necesidad de que los empleados públicos, concretamente en lo que atañe a los inspectores del trabajo, que se desempeñan dentro de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, vean reivindicado su cotidiano quehacer laboral, ya que en razón a la verdad, y debido a la experiencia laboral que me asiste, por precisamente realizar esta actividad, es que puedo expresar y afirmar con plena autoridad y certeza, que tales trabajadores ejercemos nuestras funciones con extremadas limitaciones y precariedades, pues constantemente estamos sujetos a enfrentar y soportar toda clase de inconvenientes, tales como burocratismo en los trámites internos, bajos sueldos, escasas posibilidades de ascenso, mal equipamiento para ejercer nuestros cometidos, deficientes prestaciones, exiguos viáticos, entre otros aspectos más, situaciones que de manera individual o en su conjunto hacen que prácticamente desempeñemos nuestro trabajo de manera improvisada, deficiente y con muchas limitaciones, sin que al parecer le importe mínimamente a las autoridades laborales de este país, y la situación se agrava si tenemos en cuenta que al ser trabajadores de 6 confianza, no existe un marco legal sustentable que conceda a este tipo de empleados una amplia protección sobre su situación laboral. Por ello, y en razón de que percibo que doctrinal, legal y administrativamente los inspectores del trabajo ejercemos nuestras labores en un régimen de múltiples precariedades y en un casi estado de indefensión total, es que he decidido realizar la temática planteada en esta investigación. Explicado lo anterior, resulta menester indicar que para lograr el propósito de estudio que aquí se tiene, la presente investigación se estructura en cuatro capítulos, los cuales estarán ordenados de la siguiente manera, a saber: En el Capítulo I, se mencionará la función que tiene la STPS dentro de la organización de la Administración Pública Federal, en la que se hará una referencia partiendo de aspectos generales, tales como son: el delimitar en qué consiste la Administración Pública, la función o funciones que ésta tiene y los tipos de organización que al respecto existen, y los que se encuentran manifestados en el artículo 90 de nuestra norma suprema, que es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; posteriormente, dentro de este mismo apartado capitular,se particularizará haciendo mención a la organización y a las atribuciones que tiene delegadas la Secretaría en mención, y en la que nos podemos percatar que expresamente existe un órgano dentro de esta dependencia administrativa que tiene atribuidas las funciones de la inspección del trabajo. Por lo que hace al Capítulo II, en el mismo se hará alusión concreta a la inspección del trabajo, en la que se conocerán los antecedentes que ha tenido esta práctica en nuestro país, se verterá un marco conceptual sobre el particular, se expondrán las finalidades que tiene la inspección del trabajo, el órgano que dentro de la Secretaría del Trabajo y Previsión la efectúa, así como también se hará una breve referencia la manera en cómo se realiza el procedimiento inspectivo. 7 Posteriormente, en el Capítulo III se hará mención a las condiciones laborales que tienen los inspectores del trabajo, en lo que hace a la relación y a las condiciones de trabajo que los rigen; así también se expondrán los requisitos normativos que se requieren para desempeñar tal cargo, las obligaciones que tales servidores públicos deben acatar y los problemas que cotidianamente enfrentan en su quehacer laboral. Por último, en lo que concierne al Capítulo IV se hará un estudio comparativo sobre el entorno laboral que tienen los inspectores del trabajo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en relación con otros servidores públicos que desempeñan funciones idénticas en otras instituciones de gobierno federal; todo ello, partiendo de los parámetros planteados dentro del Sistema del Servicio Profesional de Carrera y de la teoría administrativa de las necesidades. Considero que todo lo anteriormente referido en esta introducción, nos permitirá conocer el universo que laboralmente se ciñe a los inspectores de trabajo, servidores públicos cuya función, como en su momento se verá, no han tenido la debida atención e importancia que su cargo se merece, esto se menciona ya que tanto doctrinal como legalmente, se hace una referencia mínima sobre ellos, situación que en esta ocasión se intentará revertir. 8 Capítulo I La función de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social dentro de la organización de la Administración Pública Federal. De acuerdo con lo que se mencionó en la parte introductoria de esta investigación, el capítulo inicial, tiene por objetivo exponer la función que tiene la Secretaría del Trabajo y Previsión Social dentro de la organización de la Administración Pública Federal, en la que se hará una referencia partiendo de aspectos generales, tales como: el delimitar en qué consiste la Administración Pública, la función o funciones que ésta tiene y los tipos de organización que al respecto existen, los que se encuentran manifestados en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; posteriormente, dentro de este mismo apartado capitular, se particularizará haciendo mención a la organización y a las atribuciones que tiene delegadas la Secretaría en mención, y en donde nos podemos percatar que expresamente existe un órgano dentro de esta dependencia administrativa que tiene atribuidas las funciones de la inspección del trabajo. 1.1 La Administración Pública en México. Para comprender lo que es la administración, como ciencia social, es necesario precisar su naturaleza, mediante un análisis de las actividades de quienes la ejercen, o sea, los administradores, a través de la observación y la comparación, abstrayendo las actividades de carácter operativo funcional, independientemente del puesto u organización en donde se encuentren, considerando principalmente las actividades de planeación, organización, integración, dirección y control. En todo tipo de organización, la eficacia con que los individuos trabajan en grupo para obtener fines comunes, depende en gran medida de la capacidad y habilidad de sus dirigentes “administradores”. En el campo propiamente de la administración pública, además de las características señaladas para la administración en general, se tiene que señalar que la gubernamental tiene elementos que le son propios en países como el nuestro, a saber: sus estructuras son imitadas de algún sistema administrativo, a menuda, de sus ex- metrópolis. Esto determina que se mezclen los rasgos indígenas con los de occidente y contribuye a incrementar la discrepancia entre la realidad y la forma. 9 La carencia de recursos humanos calificados se torna crítica, de ahí la incapacidad de planeación, dirección y control de los ejecutivos, que significa un alto costo acumulativo de las decisiones equivocadas. Las lealtades personales constituyen ligas más fuertes que la lealtad a las instituciones. Dado el personalismo, predominan el nepotismo, el favoritismo, el compadrazgo, la corrupción, por sobre los valores del mérito y la eficiencia. La autonomía de la burocracia, dentro del sistema político es una de las causas de su ineficiencia general. La administración pública en los países subdesarrollados adoptó el modelo occidental, pleno de “principios”, orientado hacia la estabilidad administrativa y diseñado para proporcionar la mayor eficiencia y economía en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, este modelo sirvió más para satisfacer las necesidades del mantenimiento del status quo, que para provocar el desarrollo; supone un medio estable, institucional, sin carencias tan extremas. No es extraño que la administración pública de las áreas subdesarrolladas constituya una mezcla sui generis de elementos modernos y tradicionales, que busca aún encontrar su propio rumbo. Actualmente presenciamos un movimiento de modernización, apoyado en la aplicación de la cultura del cambio. Con frecuencia se ha pensado que la modernización únicamente es la incorporación de nuevas técnicas provenientes del sector privado al sector público, cuando esto no ha resultado ser suficiente. Se trata también de incorporar nuevos valores, y precisamente uno de esos valores es el de considerar al ciudadano como un cliente, de tal forma que todo el movimiento administrativo con todos sus medios de tipo jurídico, económico y material, gire en torno a él. En lo que concierne a la administración pública mexicana, ésta no ha permanecido aislada de todos estos procesos de cambio, por el contrario ha participado en muchos de ellos, claro está, de acuerdo a las características propias del país. Sin embargo, hace falta mucho por hacer; si bien muchas dependencias se han esforzado por mejorar sus sistemas y su trato con los usuarios; todavía existen muchas deficiencias, por ejemplo en materia de seguridad social, de protección ciudadana, transporte, salud y servicios urbanos. El deterioro que ha sufrido la imagen de la administración pública en los últimos años, no ha presentado cambios sustanciales de mejora, por el contrario, en muchos casos ésta se ha visto rebasada por la labor realizada por la sociedad civil. En consecuencia, se tiene que partir de la idea, que la administración pública requiere de un nuevo perfil, basado principalmente en la eficiencia, en la competencia, y en la calidad de sus servicios públicos y, en consecuencia, en una relación más estrecha con la sociedad, con la finalidad siempre de promover el bienestar de la misma. Una administración pública más sensible y 10 conciente de los problemas de la comunidad y en consecuencia más creativa y propositiva para la solución de éstos; que no únicamente cumpla con las necesidades y demandas de la misma sino también con sus expectativas. Una administración pública que se conforme de servidores públicos que tengan una verdadera vocación de servicio y que sean promotores de una cultura administrativa basada en los principios, como ya mencionamos, de eficacia,competencia y calidad y que contribuyan con su capacidad y prestación de servicio, a una mejor imagen de la misma. 1.1.1 Concepto de Administración Pública. El término “administración” generalmente es utilizado con diferentes significados. “Objetivamente es una acción, una realización de actividades para un fin, mientras que subjetivamente la Administración implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes a los que está atribuida la función de administrar”1. Dependiendo de la adopción de uno u otro sentido, variará la conceptualización del vocablo Administración Pública. Los sostenedores del carácter objetivo estructuran su enfoque a partir de la concepción etimológica del término “administración, bien sea que lo consideren una derivación de la palabra latina administratio, que significa “servir a”, o bien de la contracción de ad manus trahere, cuyo significado es “traer a manos, manejar”, que para el caso, cualquiera de ellos implica la idea de prestación de servicios o manejo de intereses dirigidos a un fin. Por ello, desde el punto de vista objetivo, se puede conceptuar a la administración pública como la actividad que de manera concreta, inmediata, continua y espontánea realizan los órganos del Estado para atender los intereses públicos. Cabe resaltar que desde este punto de vista, no interesa cuál es el órgano que realiza tal actividad, pues la misma puede efectuarse por los órganos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial. Para los seguidores del criterio subjetivo, la administración pública consiste en el conjunto de órganos estructurados jerárquicamente dentro del 1 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Compendio de Administración, Primer Curso, sexta edición, México, Editorial Porrúa, 2003, p. 89. 11 Poder Ejecutivo, por lo cual quedan fuera de tal concepto los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial que realizan funciones administrativas. Aún cuando a simple vista, pareciera una labor sencilla construir una definición absoluta sobre el término compuesto Administración Pública, tal tarea se torna compleja, no en razón a la pluralidad de conceptos que al respecto existen, sino por que la doctrina vierte una infinidad de puntos de vista sobre el particular, es decir, principalmente existen conceptos orgánicos, así como dinámicos o funcional, los cuales hacen que no se pueda tener una concepción definitiva sobre dicha palabra. No obstante lo anterior, a continuación se mencionarán algunas de esas definiciones de las que se han hecho referencia en el párrafo precedente: Para Miguel Acosta Romero, la Administración Pública “Es la parte de los órganos del Estado que dependen directa, o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d) procedimientos técnicos”2. Este mismo teórico, señala que al término Administración Pública se le puede también concebir desde dos aristas, que son: • Desde el punto de vista orgánico, se le identifica con el Poder Ejecutivo y todos los órganos o unidades administrativas que, directa o indirectamente, dependen de él. • Orgánicamente la Administración Pública Federal está constituida por el Presidente de la República, Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos, Procuraduría General de la República y todos los órganos centralizados, desconcentrados, descentralizados, las empresas, sociedades mercantiles del Estado y fideicomisos públicos. 2 Acosta Romero, Miguel, Compendio de Derecho Administrativo. Parte General, cuarta edición, México, Editorial Porrúa, México, 2003, p. 85. 12 Por su parte, el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala lo siguiente: “En un sentido amplio es el conjunto de actividades que se desarrollan para la persecución de las tareas y de los fines de interés común en una colectividad o en un ordenamiento estatal. Se le define como la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y el fomento de los intereses públicos y al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función. El concepto de Administración Pública indica el complejo de las estructuras diversamente subordinadas de las estructuras políticas y de gobierno, pero como una realidad organizativa diferente de éstas”3. Otro concepto teórico que resulta interesante citar, es el expone Ignacio Burgoa Orihuela quien señala, entre otras cosas, los siguientes aspectos: “La palabra administración tiene diversas acepciones, pues implica servicio, dirección, manejo o gobierno de conductas, actividades o bienes. Por tanto, la administración pública es el mismo gobierno del Estado que se ejerce al través de múltiples órganos colocados dentro de una situación jerárquica que tiene como autoridad cúspide al Presidente o al Primer Ministro en los regímenes correspondientes. La administración pública, además de tener este significado dinámico, también entraña el conjunto de dichos órganos estatales que dentro de su respectiva competencia ejercen funciones de gobierno en múltiples ramos vinculados estrechamente a la vida social, económica, cultural y política de la sociedad. La administración pública también equivale a la función administrativa del Estado esencialmente distinta de la función legislativa y de la función jurisdiccional. En México, la administración pública se ejerce por órganos centralizados del poder público y por entidades paraestatales de conformidad con la Ley Orgánica correspondiente a cuyas prescripciones debemos remitirnos para una mejor comprensión de la temática en cuestión. Por su parte, el autor Francisco Javier Osorno Corres nos indica 3 Berlín Valenzuela, Francisco (coordinador), Diccionario universal de términos parlamentarios, tomo 1, México, Instituto de Investigaciones, LVI Legislatura, Cámara de Diputados, 1997, p. 40. 13 que: “…la administración pública es la actividad estatal que tiene por objeto la gestión del interés general; se ocupa en consecuencia, de realizar aquellas actividades conducentes a la satisfacción de las necesidades colectivas. Desde el punto de vista orgánico, diremos que la administración pública es el órgano del Estado encargado de proveer a la satisfacción de las necesidades colectivas… El fin que persigue la administración pública en el desarrollo de sus actividades se distingue claramente del de los particulares. La primera busca la satisfacción del interés general, mientras que los segundos buscan el provecho particular. Con frecuencia se piensa que la acción privada debe ser siempre rentable, condición que está excluida de la acción pública. Sin embargo, este criterio ha ido evolucionando y ha dejado de ser un elemento diferenciador de la acción pública de la privada. Si bien la actividad administrativa no persigue la obtención de un lucro, cada vez se hace más necesario que sus unidades económicas operen conforme a un criterio de rentabilidad o, cuando menos, de equilibrio financiero, pues cada vez es más difícil obtener subsidios de la administración central”4. De modo que diríamos lo siguiente: “En resumen, el concepto de administración pública presenta dos aspectos: el orgánico y el dinámico. Conforme al primero comprende a todos los órganos centralizados o paraestatales que en diferentes ramos ejercen la función administrativa,y de acuerdo al segundo entraña la función misma que es, como ya se dijo, de servicio, de manejo y de gobierno de lo que tradicionalmente se conoce con el nombre de cosa pública”5. En idéntico sentido conceptual se pronuncia Omar Guerrero para quien la administración pública debe definirse como “…la actividad misma del gobierno y el gobierno ha sido definido como una totalidad que engloba el organismo actuante del Estado; pero éste ha quedado al margen de la definición, y el gobierno que expresa su realidad como organización de dominación, queda definido como una maquinaria formal dotada de poder 4 Osornio Corres, Francisco Javier, La administración pública en el mundo, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1986, pp. 4 y 5. 5 Burgoa Orihuela, Ignacio, Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo, séptima edición, México, Editorial Porrúa, 2003, pp. 25 y 26. 14 propio. El gobierno y la administración han sido concebidos como estructuras formales. Wilson y Mosca no han explicado las raíces sociales del poder gubernamental, ni el papel de la administración pública como ejercicio de ese poder; no han señalado el origen del poder de gobierno en el seno del Estado, ni el origen de su poder como el poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que se ejerce en la sociedad no es sino la relación que vincula dos entes que se encuentran separados, y que esa relación contribuye a establecer lazos de reciprocidad necesarios para paliar los efectos de su divorcio. Por esta razón, la definición de la administración pública ha sido distorsionada; se ha reducido el gobierno a la formalización organizada de un dominio de clase, sin partir del poder de esta clase y la administración pública confinada a la acción formal de ese gobierno. Los estudiosos acertaron, pero sólo en la apariencia superficial del concepto formal del gobierno, por cuanto conciben la administración pública al margen de la realidad que yace en la escisión del Estado y la sociedad. Los publiadministrativistas tratan el problema en otra forma totalmente distinta. Así, Wilson define la administración pública como el gobierno en acción y pone énfasis en la evidencia y visibilidad de tal acción; pero no señala para quiénes la acción gubernamental es evidente y visible. No lo hizo, quizás, por su obviedad: es evidente y visible para los dominados. Son las clases dominadas las que sufren la acción del gobierno, como acción de las clases dominantes; pero no se puede actuar sobre los dominados si no es precisamente para dominarlos. El gobierno no existe sino para realizar un per se. Ni Wilson ni Mosca comprenden el dominio de clase y al suponer la acción gubernamental en la sociedad, producen definiciones formales plasmadas en la superficialidad de los hechos. No obstante, Wilson tiene el mérito de haber insinuado en su concepto de administración pública como gobierno en acción, la desvinculación entre el Estado y la sociedad; sin embargo, al usar el concepto de política por el de Estado, fue incapaz de percibir la realidad de la división de la sociedad y el Estado, formulando en su lugar la falsa dicotomía de administración y política. Aportó, no obstante, un dato trascendental: que la administración pública, como gobierno en acción, no es sino la actividad de un ente en otro, que le es ajeno; es el Estado presente en la sociedad por medio de la administración pública. Es, en suma, una relación entre el Estado y la sociedad. 15 Por su parte, Mosca afirmó que la esencia del gobierno consiste en dirigir o influir sobre quienes dirigen. Años después, Weber definió política como la ‘dirección o la influencia sobre la dirección de una asociación política’. Fundamentalmente para ambos autores gobierno y política son idénticos; los dos conceptos ponen énfasis en la categoría dirección. En contraste, conforme a Wilson y Moreland, la administración da fundamentos de la dicotomía política- administración pública como disciplina académica”6. El rasgo característico de los Estados modernos y contemporáneos es la existencia de una estructura burocrática constituida por personal elegido por la posesión de competencias técnicas y empleados de manera profesional y continua. No siempre es posible encontrar estructuras burocráticas para el desarrollo de las actividades administrativas y frecuentemente hay continuidad o una identidad parcial en las estructuras de gobierno y de administración. La transformación de la Administración Pública sigue estrechamente las formas de Estado y del gobierno, constituyendo la manifestación específica del orden y los equilibrios creados en los distintos momentos. En la época actual coexisten distintos tipos de Administración Pública en una misma colectividad estatal. En resumen, la Administración Pública es la organización especial del Estado, creada con el objeto de cumplir la función de satisfacer los intereses colectivos. No tiene personalidad propia ya que constituye uno de los conductos por los que se manifiesta la personalidad misma del Estado. Suele identificársele como una prestación de servicios públicos que atienden las necesidades de la colectividad. La Administración Pública se manifiesta en actividades que poseen dos atributos: son dependientes o subordinadas a otras que determinan y especifican las finalidades por realizar, y son ejecutivas en tanto que cumplen una norma precedente y la ejecutan, interviniendo para la satisfacción y fines ya señalados. 6 Guerrero, Omar, La administración pública del Estado capitalista, México, Editorial Fontamara, 1986, pp. 37 y 38. 16 Tradicionalmente se organiza en una forma jerárquica a través de ministerios o secretarías. Dentro de las estructuras ministeriales la distribución del trabajo se realiza mediante un orden graduado de competencias internas, desde la más general a la más específica. Las distintas competencias se determinan de manera que a cada una le corresponde el cumplimiento o la preparación de una o más actividades de ejecución normativa. Como consecuencia se elimina cualquier relación de responsabilidad directa entre el personal encargado y los fines de la organización; por otra parte, al uniformar la actividad se garantiza un fácil control y una cómoda posibilidad de trasmitir las órdenes y las direcciones emanadas del vértice. 1.1.2 La función administrativa. Una de las divisiones más antiguas de las funciones del Estado es aquella que está dirigida a tratar de delimitar el acto de legislar, entendido como el acto de crear y mantener al día un ordenamiento jurídico que pueda ser considerado como legítimo y eficaz. Administrar, por otra parte, es otra función del Estado, más si entendemos por administrar el acto de proveer por medio de decretos y servicios públicos respuesta a las necesidades de la colectividad. El acto de juzgar, es decir de resolver pacíficamente, y conforme a derecho los conflictos de intereses que puedan surgir declarando cuál es la norma aplicable en caso de que existiese alguna duda. Todo esto debe ir acompañado de manera inequívoca de una capacidad para poder gobernar, de un arte de gobernar, que permitirá al gobernante poder hacer florecer todas estas aptitudes necesarias para que el Estado pueda cumplir su función. Según Moisés Cruz Gayosso: “Este tipo de división de las funciones del Estado, es antiguo, era el propio de Cicerón y Polibio, que empezó a diluirse en 17 la época feudal y terminó por desaparecer con el surgimiento del Estado moderno. Generando si bien no nuevos elementos que puedan ser entendidos como funciones del Estado, pero si que redefinan a la función propia”7.Y sigue: “Es de esta suerte que la función legislativa se comprende como aquella que tiene por objeto dictar, modificar y revocar las leyes que rigen el país, busca como principal fin crear derecho positivo y mantenerlo actual. Esta función se puede dividir en dos aspectos de análisis: en una función material y una función formal, es material cuando las leyes que emana se colocan como leyes que realmente establezcan situaciones jurídicas generales, permanentes y abstractas, mientras que se considera como función formalmente legislativa cuando los órganos previstos para cada fin realizan la actividad propia. La función legislativa también se puede dividir en una función legislativa constituyente y una función legislativa ordinaria. La función de carácter constituyente presupone el acto de crear y definir la competencia de los órganos inmediatos o constitucionales del Estado, mientras que la función legislativa ordinaria presupone la acción de orden jurídico, al que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tiene como objetivo generar leyes y decretos relativos a la organización y funcionamiento propios del Estado y decretos relativos a la organización y funcionamiento propios del Estado constituido. Otro tipo de función realizada por el Estado es la administrativa, función que en forma debiese pertenecer al Poder Ejecutivo, aunque materialmente es ejercida por todos los poderes del Estado, este tipo de actividad conlleva la tarea del poder público: una es la de la administración del buen gobierno y por otro lado la administración de las cosas, la administración del buen gobierno sería una función meramente política mientras que la segunda una actividad meramente administrativa”8. Tradicionalmente se ha considerado que: “…la función administrativa es aquella que desarrolla el Poder Ejecutivo en forma de administración pública, misma que se traduce en diversos actos jurídicos y materiales que vienen a 7 Cruz Gayosso, Moisés, Alfonso E. Ochoa Hofmann y Jorge Robles Vázquez, Teoría general del Estado, México, Iure Editores, 2007, p. 224. 8 Ídem p 224. 18 ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la Unión para el ámbito federal y por las Legislaturas Locales para los estados y municipios. Es muy notable dicha función con la prestación de los servicios públicos, de los que podemos destacar a la seguridad social, la defensa nacional, la educación pública, el régimen de policía, el alumbrado público, los servicios de agua potable y alcantarillado, las centrales de abasto, el impulso a las actividades industriales, comerciales y la prestación de servicios por los particulares para beneficio de la colectividad”9. Formalmente, la función administrativa es aquella que desarrolla el Estado a través del órgano conocido como Poder Ejecutivo, que está representado por el Presidente de la República, para el desarrollo de su cometido es auxiliado por una serie de personas que encabezan las formas de de organización administrativa centralizada y paraestatal, en la primera se comprende a los Secretarios de Estado y al Procurador General de la República, en la segunda, a los organismos descentralizados, empresas públicas y de participación estatal, instituciones nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos. Es de destacarse que las relaciones que existen entre el Presidente de la República y sus colaboradores son de coordinación y subordinación. Son los artículos 80 al 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los que establecen la estructura y funcionamiento del Poder Ejecutivo Federal. Lo expuesto en el párrafo precedente, resulta concordante con la postura adoptada por el autor Héctor González Uribe cuando manifiesta que: “La función administrativa es realizada por una serie de órganos escalonados, o sea, trabados entre sí en una unidad orgánica de acuerdo con el principio de obediencia jerárquica. Hay entre ellos relaciones de coordinación o de subordinación, según lo determinen las leyes. Pero en su totalidad integran lo que se llama la Administración Pública, que no necesariamente está regida 9 Sánchez Gómez, Narciso, Primer Curso de Derecho Administrativo, México, Editorial Porrúa, 1998, p. 21. 19 directamente por la Constitución sino más bien lo está por las leyes secundarias”10. Materialmente la función administrativa se debe explicar en razón de los diversos actos jurídicos y materiales que emiten las dependencias y organismos que integran la administración pública centralizada y paraestatal, esto es, se trata de la manifestación de voluntad del Poder Ejecutivo Federal, Estatal y Municipal y en esa actuación encontramos actos que son netamente jurídicos porque crean, transfieren, modifican o extinguen derechos y obligaciones sobre todo en relación con los particulares; otros, no forzosamente engendran efectos de derecho aunque pueden tener su fundamento en una norma jurídica, en el primer supuesto encontramos a los siguientes ejemplos: la expropiación por causa de utilidad pública, la concesión administrativa, el decomiso de bienes, los contratos administrativos, etc.; en el segundo supuesto es de señalar: impartir la educación, las campañas de vacunación, las señales de tránsito, construir caminos, carreteras, hospitales, mercados públicos, etc. Se ha considerado que el fundamento esencial de la función administrativa desde el enfoque material, se encuentra previsto en la fracción I del artículo 89 constitucional, al decir textualmente que: “Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: I: Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia…”. De la interpretación que se le haga a dicho precepto constitucional, se desprende que es obligación del Presidente de la República ejercitar la facultad reglamentaria para hacer cumplir las leyes que expide el Congreso de la Unión, explicando su órbita de acción, los sujetos obligados a su cumplimiento, sus alcances y otras instituciones propias de la misma ley para que sea ejecutada y respetada fielmente; la misma facultad da pauta para que el Poder Ejecutivo cumpla sus funciones legales prestando una serie de servicios públicos y atienda las distintas demandas y necesidades sociales que reclama la 10 González Uribe, Héctor, Teoría Política, decimatercera edición, México, Editorial Porrúa, 2001, p. 377. 20 sociedad, en tal virtud ello nos permite conocer los actos jurídicos y materiales que encarnan a la función administrativa desde el enfoque material del derecho. Las demás cuestiones que se contemplan en el referido artículo 89 constitucional tienen más el carácter de actos políticos que administrativos, para corroborar tal dicho a continuación procedo a transcribir su contenido, a saber: Artículo 89 .- Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. II.- Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes; III.- Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado. IV.- Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda. V.- Nombrar a losdemás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes. VI.- Disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército terrestre, de la marina de guerra y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. VII.- Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76. VIII.- Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión. IX.- Designar, con ratificación del Senado, al Procurador General de la República; X.- Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la 21 amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales. XI.- Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisión Permanente. XII.- Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones. XIII.- Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación. XIV.- Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal; XV.- Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria. XVI.- Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el Presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la Comisión Permanente; XVII.- Derogada. XVIII.- Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado; XIX.- Derogada. XX.- Las demás que le confiere expresamente esta Constitución”.11 En esa virtud, los actos políticos que realiza el Poder Ejecutivo Federal, por conducto del Presidente de la República, son todos aquellos que ejecuta como representante del Estado y del gobierno mexicano, de alta dirección y de impulso necesario a las actividades públicas, para asegurar la existencia de dicha forma superior de organización, de su propia razón de ser, manteniendo un clima de mutuo entendimiento entre los sectores público, social y privado, y una plena coordinación de acciones entre los poderes federales, estatales y municipales, así como con otras entidades públicas, por esas razones llego a la convicción de que los actos políticos del Ejecutivo se equiparan con los actos de gobierno. 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 22 De la misma Constitución Política Federal se destaca otra serie de actos del Poder Ejecutivo que por la materia no son propiamente actos administrativos, sino más bien de otra índole, tal es el caso de los políticos que ya fueron enunciados con antelación; asimismo, es de destacar a los actos jurisdiccionales, que son aquellos que emiten los tribunales administrativos como: las Juntas de Conciliación y Arbitraje, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Agrarios que están encuadrados en el marco del Poder Ejecutivo, y sus resoluciones prácticamente versan sobre un conflicto de intereses, en donde encontramos una demanda, una etapa procedimental y una sentencia. Por otro lado, encontramos que Andrés Serra Rojas sostiene: “Comprendiéndole criterio formal y material decimos que la función administrativa es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares, reguladas por el interés general y bajo un régimen de policía o control”12. La función administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material. El primero, toma en consideración el poder que realiza el acto administrativo, y prescinde de toda otra estimación; el punto de vista material, considera la naturaleza interna del acto, definiéndolo con sus caracteres propios o naturales. Por su parte, el profesor Miguel Galindo Camacho señala que la función administrativa puede ser definida de la siguiente manera: “…es la que realiza el Estado fundamentalmente a través del órgano ejecutivo, bajo el orden jurídico de Derecho Público, y que consiste en la creación de actos jurídicos subjetivos que crean, modifican, limitan o extinguen situaciones jurídicas particulares y en 12 Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo, decimaquinta edición, México, Editorial Porrúa, 1992, p. 81. 23 la realización de actos materiales para cumplir con los fines o cometidos que el hombre le ha asignado”13. Las afirmaciones siguientes señalan los elementos de esta función: • Se trata de una función jurídica del Estado. • Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la creación y funcionamiento de un servicio público y al cumplimiento concreto de los fines generales que la legislación contiene. • La creación de un orden jurídico administrativo, llamado Derecho Administrativo, que se aplica a la Administración Pública y a las personas que establecen relaciones con ella. Así también, se pueden enunciar los siguientes elementos como propios de la función administrativa: • Es una función del Estado que la doctrina y la legislación asignan, por regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina la competencia de este órgano. • Se realiza bajo un orden jurídico de Derecho Público. Las funciones tienen como carácter general, la de desenvolverse dentro del orden jurídico. Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las funciones del Estado. • La finalidad de la función se cumple con la actuación de la autoridad, que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar. • La limitación de los efectos jurídicos de los actos administrativos. La función administrativa es una función práctica, concreta, particular, sus efectos son limitados, circunstanciales. • Los medios como se realiza la función. La función administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos. 13 Galindo Camacho, Miguel, Derecho Administrativo, tomo I, cuarta edición, México, Editorial Porrúa, 2003, p. 106. 24 • El régimen de policía o régimen de control de todas las actividades administrativas. • La función administrativa implica la realización de todos los actos materiales como antecedentes del acto jurídico o como medios necesarios que hacen posible el cumplimiento de la ejecución de la ley. De lo anterior puede desprenderse que la función administrativa, como ya quedo expuesto, es la que lleva a cabo el órgano ejecutivo, bajo un orden jurídico, y que consiste en la creación de situación jurídicas individuales,tales como la concesión, el permiso, la licencia, la autorización, la nulidad, la revocación, la cancelación de la licencia, etc., es decir, todos los actos por medio de los cuales pueden ser modificados o quedar sin efectos los actos jurídicos mencionados en primer término. Deben contarse entre actos creadores de situaciones jurídicas particulares, y por ende, administrativos, contratos que la administración lleva a cabo con los particulares o con otras entidades, pero siempre y cuando sean contratos administrativos, es decir, exorbitantes del Derecho privado, como son el contrato de obra, el de suministro, etc. Por medio de este acto, el Estado a través de la función administrativa, ejecuta o da cumplimiento a la esfera de su acción establecida en la fracción I del artículo 89 constitucional, en la mayoría de las veces, y en otras, actuando a través de estos actos, aun cuando los mismos no impliquen la ejecución citada. 1.1.3 Formas de organización administrativa. La Administración Pública, desde un punto de vista formal, debe entenderse como el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales; y desde el punto de vista material, debe considerarse como la actividad de este organismo, tanto en sus relaciones con otros organismos como con los particulares, para lograr sus objetivos o fines. 25 La Administración Pública no tiene personalidad propia, solamente constituye uno de los conductos por los cuales se manifiesta la propia personalidad del Estado. Para su estudio se puede proceder desde el punto de vista funcional y el orgánico, desde el primero cabe considerar que cualesquiera que sean las funciones de un órgano de la Administración, siempre deberá agotar, ya sea de manera explícita o implícita, las siguientes etapas: planeación, organización, dirección y control. Desde el punto de vista orgánico, la Administración Pública Federal se divide de la siguiente manera: • Presidencia de la República. • Secretaría de Gobernación. • Secretaría de Relaciones Exteriores. • Secretaría de la Defensa Nacional. • Secretaría de Marina. • Secretaría de Seguridad Pública. • Secretaría de Hacienda y Crédito Público. • Secretaría de Desarrollo Social. • Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. • Secretaría de Energía. • Secretaría de Economía • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. • Secretaría de Educación Pública. • Secretaría de Salud. • Secretaría del Trabajo y Previsión Social. • Secretaría de la Reforma Agraria. • Secretaría de Turismo. • Secretaría de la Función Pública. 26 • Secretaría de Comunicaciones y Transportes14. Lo anterior, caracterizado por la relación jerárquica del titular del Poder Ejecutivo sobre todos sus demás colaboradores, lo que implica un poder de decisión, de nombramiento, de mandato, de revisión, de vigilancia, un poder disciplinario y el de resolución de los conflictos de competencia que pudieran surgir entre sus subordinados. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé la existencia de órganos desconcentrados jerárquicamente, subordinados a las dependencias de la administración central, pero con autonomía técnica para resolver asuntos de su competencia. Asimismo existe la descentralización administrativa, que consiste en confiar la realización de ciertas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración pública una relación que no es la jerarquía, toda vez que los funcionarios o empleados gozan de autonomía orgánica y no están sujetos a la administración pública, salvo por limitadas facultades de vigilancia y control. En México, la descentralización se da por servicio (por ejemplo: Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social, etc.) o por región (lo cual hace para satisfacer las necesidades públicas de una región, estado o municipio). De la misma forma existen organismos autónomos que no integran la Administración Pública Federal, pero coadyuvan al cumplimiento de funciones esenciales del Estado, como son el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Universidad Nacional Autónoma de México. Para no perder legitimidad, la administración pública necesita organizarse adecuadamente y desempeñar sus funciones con eficacia, logrando sus fines a través de la regulación jurídica, la redistribución de los ingresos bajo una visión de justicia distributiva, y la producción de bienes y 14 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pp. 6, Última Reforma DOF 17-06-2009. 27 servicios para la satisfacción de las necesidades de los gobernados y de su funcionamiento. De lo anteriormente manifestado se pueden ordenar las formas de la organización administrativa de la siguiente manera: a) La administración pública centralizada . Es definida como “…el conjunto de órganos que forman parte de la administración pública federal y que están sistematizados por niveles de dependencia a través de la relación jerárquica. El Presidente de la República es el jefe de la administración, y el resto de los órganos son sus auxiliares y poseen competencia administrativa, por determinación de la ley. Los órganos de la administración centralizada, incluyendo a los órganos desconcentrados, pueden tener el carácter de autoridad o de auxiliares. Tratándose de los primeros, los órganos tienen facultades de decisión y ejecución, esto es, pueden afectar la esfera de derechos y obligaciones de los gobernados”15. Así, resulta válido considerar que, centralizar se refiere a la decisión de reunir varias cosas en un centro común, o hacer depender las decisiones de un poder central; se define también como la acción del poder público en asumir facultades atribuidas a organismos locales. Centralizar la administración pública puede verse como un objetivo de eficiencia en el uso de los recursos que le son confiados, pero igualmente puede constituir una causa de entorpecimiento de las acciones de gobierno, dada la complejidad que se va generando cuanto más lejana está la decisión del punto donde ha de ejercer la acción. Las Constituciones establecen la forma que adoptan los pueblos para su organización y generalmente definen cómo se administrarán los asuntos públicos. Muchos Estados modernos se han organizado como federaciones siguiendo el modelo norteamericano, pero mantienen el control central de la 15 Ruiz Massieu, José Francisco y Wilfredo Lozano Hernández, Nueva administración pública federal, segunda edición, México, Editorial Tecnos, 1978, p. 163. 28 administración. Esto ha creado conflictos como el que vive Canadá con la provincia de Québec, donde se promueve cada vez con mayor fuerza una aspiración de autonomía que equivale a la Constitución de otro Estado. En la época actual, en que se vive un fenómeno de globalización económica, los Estados se han visto obligados a entrar en una etapa de adelgazamiento de sus instituciones públicas, por lo que la administración pública centralizada confronta igualmente el reajuste de su organización. Se acusa al neoliberalismo de ser el promotor de esta corriente de adelgazamiento en la administración pública, que da lugar a una forma distinta en el desarrollo del Estado contemporáneo. Este influyente fenómeno se ha encontrado con graves problemas en los Estados con una economía frágil y con una democracia incipiente. Ello obedece a que los sectores sin organización para la producción y para su integración política a las nuevas condiciones internacionales, se encuentran sin una estructura administrativaque los apoye firmemente. Según Francisco Berlín Valenzuela “La centralización de la administración pública es una característica de los Estados no democráticos o autoritarios. Cuanto más centralizada la administración pública de un país, más evidente la falta de confianza en la capacidad de los grupos sociales para administrar por su cuenta las decisiones y acciones que les corresponden. Los países comunistas que recientemente fueron rebasados por su población eran altamente centralistas y las dictaduras en general son representativas de la centralización. Ejemplos de países altamente centralizados eran la Unión Soviética, Polonia y Yugoslavia; así, en la Constitución de la URSS aparecía la referencia a esta centralización depositada en un Consejo Supremo de Ministros (artículos 16, 73.3 y 136). En América Latina, la Constitución de la República de Cuba señala en su artículo 66, que el centralismo democrático es uno de los principios en que se basa la organización y el funcionamiento de los órganos del Estado”16. 16 Berlín Valenzuela, Francisco, et. al., Op. cit. p. 45. 29 Sin embargo, países que se ostentan como democráticos o no autoritarios no han encontrado la fórmula adecuada para descentralizar sus órganos de gobierno sin perder la eficiencia. Eso da origen a sociedades muy dispares, con centros urbanos muy desarrollados, como los sitios donde se asientan los poderes públicos, y a poblaciones marginadas totalmente del desarrollo, que dependen en mayor o menor grado del poder central. Ejemplos de ello son casi todos los países latinoamericanos, identificados como macrocefálicos. En México, la centralización de la administración constituyó una fuente de conflicto entre los Estados de la Federación y el poder central, conflictos que se resolvieron a través de las frecuentes luchas armadas por el carácter centralista o federalista sobre la forma de gobierno. De hecho, la cuestión del centralismo dio lugar a una república centralista conforme a lo establecido por las Leyes Constitucionalistas expedidas el 29 de diciembre de 1836, donde se establece en el artículo 4º que: “El gobierno interior de los departamentos estará a cargo de los gobernadores, con sujeción al gobierno general”17. Derivada de esta Constitución, se expidió el Decreto Interior de los Departamentos, donde se facultaba al Presidente de la República para nombrar a los gobernadores, de entre una terna propuesta por la junta departamental. Por supuesto, los estados de la Federación reclamaron su propia autonomía, la que finalmente quedó consagrada en la Constitución Política de 1857, y posteriormente en la de 1917, donde en el artículo 40 se declara la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una “república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley fundamental”18. 17 Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-2002, vigésimo tercera edición, México, Editorial Porrúa, 2002, p. 239. 18 Op. cit. p 239 30 Subsiste sin embargo, una organización con dependencias públicas centralizadas, conforme lo establece el artículo 90 del mismo ordenamiento constitucional: “La Administración Pública será centralizada y paraestatal”. Tales dependencias son aquellas de primer orden enumeradas por la Ley, cuyas características precisan una relación jerárquica de mando directa del jefe del Poder Ejecutivo y unifican las decisiones de gobierno. Las principales son la propia Presidencia de la República, las diversas Secretarías de Estado, los departamentos administrativos y las procuradurías, tanto de la República como del Distrito Federal. Es facultad del Presidente de la República designar y remover a los titulares de estos organismos, con apego a lo determinado por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En los artículos 90 a 93 de la normatividad anteriormente referida se fijan los requisitos y obligaciones generales de los titulares de estos organismos. Es preciso señalar que pese al reconocimiento de la soberanía de los estados de la Federación, con la promulgación de la Constitución de 1917, el Estado mexicano dio un fuerte impulso a la administración pública centralizada, al establecer un régimen claramente intervencionista. Específicamente con los artículos 3, 27 y 123, el gobierno se comprometió a proteger y promover las condiciones de vida de la población. Actualmente, la administración pública federal se identifica como centralizada (Secretarías de Estado y departamentos administrativos) y sector paraestatal (organismos descentralizados y de participación estatal). Dado que en ambos casos dependen directa o indirectamente del titular del Poder Ejecutivo, la administración pública mexicana representa un poder central que tiene características únicas, no comparables con otros países. Entre las críticas más reiteradas a esta forma de organización, se señala que la centralización de la administración produce como resultado que funciones o facultades atribuidas a organismos locales sean asumidos por organismos dependientes del poder central. 31 Según Vega Vera, “Actualmente la política administrativa centralista está pasando por un proceso de federalización. Esto implica que las grandes empresas estén sujetas de manera formal y real a las leyes de los Estados de la República. Siguiendo el mandamiento constitucional señalado en el artículo 124 constitucional vigente que señala que las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. En este sentido la federalización del estado mexicano implica también una parte del proceso de reforma del Estado”19. b) La administración pública paraestatal . De acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: “Son organismos descentralizados las entidades creadas por la Ley o Decreto del Congreso de la Unión o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten”20. La concepción original de estos organismos, cuyo origen se remonta a los establecimientos públicos, se fundaba “…en la necesidad práctica de atender un servicio público, con personal técnico especializado, con independencia presupuestaria, que diera flexibilidad a las necesidades económicas del servicio y libre de los factores y problemas que impone la burocracia centralizada…”21. En cuanto al objeto que tiene la administración pública descentralizada, encontramos que nuestra legislación va más allá de la idea del servicio público, ya que señala como indispensable que el objeto de la creación de organismos descentralizados sea: 19 Vega Vera, David M., México, una forma republicana de gobierno. Ideas fundamentales sobre formas de gobierno en México 1801-1995, volumen I, número 51, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1995, p. 81. 20 Ley Orgánica e la Administración Pública Federal, pp. 40, Última Reforma DOF 17-06-2009 21 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo, México, Noriega Editores, 1989, p. 123. 32 • La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, entendiendo por estratégicas la acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía, comunicación vía satélite, emisión de billetes, petróleo y demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales, radiactivos y generación de energía nuclear,electricidad, ferrocarriles, en los términos del párrafo cuarto del artículo 28 constitucional; y por prioritarios los tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y de necesidades populares, en los términos de ley. • La prestación de un servicio público o social. • La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social. Por otra parte, en el instrumento que crea a este tipo de organismos se debe señalar los siguientes aspectos: a) Nombre, domicilio y objeto. b) La integración de su patrimonio. c) Los órganos de gobierno, dirección y vigilancia que lo integran, así como sus facultades. d) El régimen laboral de sus trabajadores. e) La forma y términos de su extinción y liquidación Asimismo, es de hacer mención que los bienes de estos organismos forman parte del patrimonio de la Federación, ya que de acuerdo con los artículo 2º fracción V y 34 fracción VI de la Ley General de Bienes Nacionales, se trata de bienes de dominio público, por lo que, sólo podrán gravarse por autorización expresa del Ejecutivo Federal, y siempre y cuando no sean inalienables por disposición constitucional. De igual manera, el gasto de estos organismos forma parte del gasto público, en los términos del artículo 2º de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público (ahora Ley General de Contabilidad Gubernamental) 33 Por lo que atañe a la composición de este tipo de administración, tenemos que el órgano de gobierno, que puede ser una junta de gobierno, deberá integrarse por un mínimo de cinco y un máximo de quince miembros, que será presidida por el titular de la Coordinadora de sector o por quien él designe, y deberá sesionar cuando menos cuatro veces al año, con un mínimo de la mitad, más uno de sus integrantes. El órgano de vigilancia estará integrado por un comisario público propietario y un suplente, que serán designados por la Secretaría de la Función Pública, además de que esta dependencia puede realizar las auditorías que juzgue necesarias. Por lo que hace a la manera en cómo terminan este tipo de instituciones, tenemos que la disolución, liquidación, fusión o extinción del organismo será propuesta al Ejecutivo Federal por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la opinión de la Coordinadora de sector a que corresponda, y se realizará con las mismas formalidades establecidas para su creación. c) La administración pública desconcentrada . Es la forma administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propios, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central. En países como España, Italia y Francia que tienen una administración pública de carácter centralista, el fenómeno de la desconcentración administrativa se manifiesta en fortalecer las atribuciones o poderes de las autoridades locales, a las que el poder central transmite una parte de sus funciones. Esto en México no podría ser, si la administración federal trasmitiera algunas funciones a autoridades locales, como son las administraciones de los estados y los municipios, se estaría aproximando al federalismo y no a la desconcentración administrativa. Responden a la misma noción de organización administrativa centralizada. Se puede decir que la desconcentración está dentro del cuadro de 34 la centralización que sólo se distingue por la forma periférica en que desarrolla sus acciones. Los órganos, más que organismos desconcentrados, son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencias la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las administraciones federal, estatal y municipal. La administración del Distrito Federal tiene como principales órganos desconcentrados a las delegaciones políticas. En cuanto a la desconcentración y descentralización, tenemos que ambas son formas en que se organiza la administración y en las dos el poder central trasmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están sujetos al poder jerárquico y los organismos de la segunda están fuera de la relación jerárquica del poder central. Por esta situación jurídica, la doctrina italiana llama a la primera descentramento burocrático o jerárquico y a la segunda descentramento autárquico. Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes (Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, etc.). Aunque la desconcentración administrativa se alcanza cuando el poder central transmite parte de sus funciones en órganos que le están subordinados, la transmisión se puede realizar jurídicamente a través de la delegación de facultades u otra forma legal. En el fondo, la desconcentración es distribución de competencias y esta se puede hacer directamente por la ley, por el reglamento, por un decreto general o por delegación administrativa de facultades, contenida en acuerdo general o individual. La competencia del órgano desconcentrado será en los primeros casos de manera directa y en el de la delegación, indirecta o 35 derivada. No cambia la naturaleza de la desconcentración por la forma jurídica que se emplee para lograrla. Puede haber delegación de facultades administrativas y no existir desconcentración. Es frecuente que por razones de expeditez en el trámite administrativo, los órganos superiores deleguen en sus inferiores un grupo de facultades, del subsecretario al director general por ejemplo, y no existe desconcentración, pues esas facultades se ejercerán en todo el territorio nacional. Tampoco se presenta en los numerosos casos en que las secretarías de Estado delegan ciertas facultades a los gobernadores de los estados por medio de los llamados convenios de coordinación. Consagra por vez primera, la formula general de la desconcentración administrativa contenida en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a saber: ''Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.''22. Ya en la administración federal existían órganos desconcentrados (oficinas federales de Hacienda, delegaciones calificadoras de impuestos sobre la renta, servicios coordinados de salubridad, agencias generales de agricultura, comandancias militares de zona, entre otras), los cuales no aparecen en los textos con carácter legal. Existían otros, los cuales no reunían requisitos de carácter legal para ser considerados dentro de los catalogados o como organismos descentralizados o como desconcentrados, los cuales son catalogados en base a la dependencia jerárquica con los órganos de poder central, calificándoseles como “organismos desconcentrados”. 22 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pp. 3, Última Reforma DOF 17-06-2009 36 1.2 La Secretaría del Trabajo y PrevisiónSocial. 1.2.1 Organización Para el conocimiento de la estructura orgánica de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, resulta preciso tener presente el contenido del artículo 2º del Reglamento Interior de la citada dependencia administrativa, precepto que a la letra dispone lo siguiente: Artículo 2. “Para el despacho de los asuntos de su competencia, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social contará con los siguientes servidores públicos, unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados: Secretario de Estado Subsecretario del Trabajo, Seguridad y Previsión Social Subsecretario de Empleo y Política Laboral Subsecretario de Desarrollo Humano para el Trabajo Productivo Oficial Mayor Unidad de Delegaciones Federales del Trabajo Unidad de Funcionarios Conciliadores Unidad de Asuntos Internacionales Coordinación General de Empleo Dirección General de Comunicación Social Dirección General de Asuntos Jurídicos Dirección de lo Contencioso Subdirección de Procedimientos Administrativos Subdirección de Procedimientos Judiciales Dirección General de Inspección Federal del Trabajo Dirección de Políticas y Evaluación de Inspección Dirección de Normas de Trabajo Inspectores Federales del Trabajo Dirección General de Seguridad y Salud en el Trabajo Dirección General de Registro de Asociaciones Dirección General de Política Laboral Dirección General de Investigación y Estadísticas del Trabajo Dirección General de Equidad y Género Dirección General de Capacitación Dirección General de Productividad Dirección General de Programación y Presupuesto 37 Dirección General de Desarrollo Humano Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales Dirección General de Informática y Telecomunicaciones Delegaciones Federales del Trabajo Subdelegaciones Federales del Trabajo Oficinas Federales del Trabajo Dirección Jurídica Subdirección Jurídica Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo. La Secretaría contará con un Órgano Interno de Control, que se regirá conforme a lo dispuesto por el Capítulo IX de este Reglamento”23. Por su parte, el Manual de Organización General de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, enuncia al respecto lo siguiente: “VIII.- ESTRUCTURA ORGÁNICA BÁSICA: 1.0 Secretario de Estado. 1.0.1 Unidad de Delegaciones Federales del Trabajo. 1.0.1.1 Delegación Federal del Trabajo en Aguascalientes. 1.0.1.2 Delegación Federal del Trabajo en Baja California. 1.0.1.3 Delegación Federal del Trabajo en Baja California Sur. 1.0.1.4 Delegación Federal del Trabajo en Campeche. 1.0.1.5 Delegación Federal del Trabajo en Coahuila. 1.0.1.6 Delegación Federal del Trabajo en Chiapas. 1.0.1.7 Delegación Federal del Trabajo en Chihuahua. 1.0.1.8 Delegación Federal del Trabajo en Colima. 1.0.1.9 Delegación Federal del Trabajo en Durango. 1.0.1.10 Delegación Federal del Trabajo en el Estado de México. 1.0.1.11 Delegación Federal del Trabajo en Guanajuato. 1.0.1.12 Delegación Federal del Trabajo en Guerrero. 1.0.1.13 Delegación Federal del Trabajo en Hidalgo. 1.0.1.14 Delegación Federal del Trabajo en Jalisco. 1.0.1.15 Delegación Federal del Trabajo en Michoacán. 1.0.1.16 Delegación Federal del Trabajo en Morelos. 1.0.1.17 Delegación Federal del Trabajo en Nayarit. 1.0.1.18 Delegación Federal del Trabajo en Nuevo León. 23 Diario Oficial de Federación, Reglamento Interior de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, viernes 14 de noviembre de 2008. 38 1.0.1.19 Delegación Federal del Trabajo en Oaxaca. 1.0.1.20 Delegación Federal del Trabajo en Puebla. 1.0.1.21 Delegación Federal del Trabajo en Querétaro. 1.0.1.22 Delegación Federal del Trabajo en Quintana Roo. 1.0.1.23 Delegación Federal del Trabajo en San Luis Potosí. 1.0.1.24 Delegación Federal del Trabajo en Sinaloa. 1.0.1.25 Delegación Federal del Trabajo en Sonora. 1.0.1.26 Delegación Federal del Trabajo en Tabasco. 1.0.1.27 Delegación Federal del Trabajo en Tamaulipas. 1.0.1.28 Delegación Federal del Trabajo en Tlaxcala. 1.0.1.29 Delegación Federal del Trabajo Veracruz. 1.0.1.30 Delegación Federal del Trabajo en Yucatán. 1.0.1.31 Delegación Federal del Trabajo en Zacatecas. 1.0.1.32 Delegación Federal del Trabajo en el Distrito Federal. 1.0.2 Unidad de Funcionarios Conciliadores. 1.0.3 Unidad de Asuntos Internacionales. 1.0.0.1 Dirección General de Comunicación Social. 1.1 Subsecretaría del Trabajo, Seguridad y Previsión Social. 1.1.1 Dirección General de Asuntos Jurídicos. 1.1.2 Dirección General de Inspección Federal del Trabajo. 1.1.3 Dirección General de Seguridad y Salud en el Trabajo. 1.1.4 Dirección General de Registro de Asociaciones. 1.2 Subsecretaría de Empleo y Política Laboral. 1.2.1 Coordinación General de Empleo. 1.2.2 Dirección General de Política Laboral. 1.2.3 Dirección General de Investigación y Estadísticas del Trabajo. 1.3 Subsecretaría de Desarrollo Humano para el Trabajo Productivo. 1.3.1 Dirección General de Equidad y Género. 1.3.2 Dirección General de Capacitación. 1.3.3 Dirección General de Productividad. 1.4 Oficialía Mayor. 1.4.1 Dirección General de Programación y Presupuesto. 1.4.2 Dirección General de Desarrollo Humano. 1.4.3 Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales. 1.4.4 Dirección General de Informática y Telecomunicaciones. 1.5 Órgano Interno de Control. 1.6 Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. 39 1.7 Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo”24. Con respecto a las atribuciones que cada una de estos órganos tiene delegadas, será preciso consultarlas en los correspondientes Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y Manual de Organización General de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, normatividades que serán incorporadas en la parte final de esta investigación como anexos marcados con los números 1 y 2, respectivamente. 1.2.2 Atribuciones que esta dependencia tiene deleg adas. Las mismas se encuentran establecidas en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que textualmente menciona lo siguiente: Artículo 40. “A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I.- Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos; II.- Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad con las disposiciones legales relativas; III.- Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación, de Economía y de Relaciones Exteriores; IV.- Coordinar la formulación y promulgación de los contratos-ley de trabajo; V.- Promover el incremento de la productividad del trabajo; VI.- Promover el desarrollo de la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo, así como realizar investigaciones, prestar servicios de asesoría e impartir cursos de capacitación que para incrementar la productividad en el trabajo requieran los sectores productivos del país, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública; VII.- Establecer y dirigir el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento; 24 Poder Ejecutivo Federal, Manual de Organización General de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en Diario Oficial de la Federación del miércoles 19 de enero de 2005, México, pp. 11 y 12. 40 VIII.- Coordinar la integración y establecimiento de las Juntas Federales de Conciliación, de la Federal de Conciliación y Arbitraje
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