te-1200

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Hoya, Manuela
Controversias en torno a la 
crisis del sistema educativo en 
el neoliberalismo: De la 
conformación del problema 
público a la sanción de la Ley 
Federal de Educación
Tesis para la obtención del grado de Licenciada en 
Sociología
Director: Legarralde, Martín Roberto
Cita sugerida:
Hoya, M. (2016) Controversias en torno a la crisis del sistema educativo en el 
neoliberalismo: De la conformación del problema público a la sanción de la Ley Federal 
de Educación. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de 
Humanidades y Ciencias de la Educación. En Memoria Académica. Disponible en: 
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.1200/te.1200.pdf
Documento disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, repositorio
institucional de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE) de la
Universidad Nacional de La Plata. Gestionado por Bibhuma, biblioteca de la FaHCE.
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http://www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar/
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TESINA
Controversias en torno a la crisis del sistema educativo en el neoliberalismo. De la
conformación del problema público a la sanción de la Ley Federal de Educación.
Alumna: Hoya, Manuela
Legajo: 92885/0
Correo electrónico: manuelahoya@gmail.com
Director: Legarralde, Martín Roberto
Co-director: Stefoni, Jorge Andrés
Fecha: 17 de diciembre de 2015
Índice
Introducción.........................................................................................................................................2
Estudiar controversias..........................................................................................................................8
El escenario........................................................................................................................................18
Los ejes y los actores que participaron en la construcción de la controversia...................................32
Capítulo 1. La transferencia: federalización, provincialización y privatización...............................35
Capítulo 2. El salario ¿inversión o gasto tangencial del sistema educativo?.....................................87
Capítulo 3. La emergencia educativa y las significaciones de la crisis...........................................137
Capítulo 4. La ley para superar la crisis..........................................................................................164
Consideraciones finales...................................................................................................................209
Bibliografía y fuentes consultadas...................................................................................................231
Resumen
Esta investigación se propuso rastrear analíticamente las posiciones y los
movimientos de los actores políticos, sindicales, mediáticos y expertos durante los años
que transcurrieron entre la asunción presidencial de Carlos Saúl Menem, en julio de 1989,
hasta la sanción de la Ley Federal de Educación en abril de 1993, con la hipótesis principal
de que la educación se constituyó en un problema público que cobró notoriedad y abrió un
debate en el que el diagnóstico y la política educativa impulsada por el Gobierno Nacional
lograron imponerse ante las demás propuestas. 
En la década de 1990 la educación fue definida como una situación problemática
que adquirió notoriedad, promoviendo la participación de diferentes actores -con sus
propias claves interpretativas y líneas de acción práctica- en una polémica en la que la
categoría crisis fue el eje ordenador. Así, el propósito de este estudio fue indagar en la
construcción de esta controversia a partir del análisis de los posicionamientos,
enunciaciones y movimientos de los actores que lograron agenciarse y tener injerencia en
el debate de esos años. 
Para trazar la cartografía de esta polémica, se consultaron distintas fuentes que
permitieron conocer el entrecruzamiento en la arena pública de las distintas posiciones y
atender a las particularidades de este complejo proceso que implicó la composición y
reconfiguración de los actores y sus registros de acción. Así, se relevaron las publicaciones
del diario Clarín, los discursos de los funcionarios nacionales y los comunicados de la
Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y la
Federación de Trabajadores Nacionales de la Educación (FeTEN) que circularon en el
periódico analizado entre julio de 1989 y abril de 1993.
Términos clave: EDUCACIÓN, CRISIS, CONTROVERSIA, CARTOGRAFÍA,
PROBLEMA PÚBLICO, NEOLIBERALISMO
Introducción
Dado que la relevancia de un informe arriesgado podría
aparecer mucho más tarde, también tienen que ser
documentados los rastros que deja a su paso.
Bruno Latour; Reensamblar lo social (2007: 196).
Este trabajo es el producto final de un largo camino que se inició en el año 2010
cuando mi formación académica confluyó con mis primeras experiencias en la
investigación educativa para el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Desde entonces,
me orienté a conocer el vasto campo de la sociología y la ciencia de la educación, pero el
primer rastro que ahora se torna visible para reconstruir el mapa de este estudio fue la
formulación de un interrogante que derivó de la contradicción que se generaba entre mis
actividades cotidianas, académicas y laborales. En la lectura de ciertos artículos
periodísticos y en las conversaciones con compañeros de trabajo, familiares, conocidos o
personas con las que simplemente compartí una sala de espera o la cola en el banco,
encontraba, tarde o temprano, la misma idea: «la educación en este país es un desastre».
También encontré en muchos trabajos académicos que la categoría de crisis tenía
centralidad para definir el estado del sistema educativo argentino desde la década de 1960
en adelante. Y como para ese entonces había comenzado a trabajar en la Secretaría del
Consejo Federal de Educación, sentí la urgencia de poder formular algún tipo de respuesta
a estas sentencias. Sin desconocer las cuentas pendientes en materia educativa, cada vez
que escuchaba, la labor que se desarrollaba en el Palacio Pizzurno se esfumaba y mis viajes
diarios a la Capital Federal parecían en vano. Fue entonces cuando enuncié la pregunta que
disparó este estudio: ¿por qué siempre el sistema educativo está en crisis a pesar de las
diferencias entre las etapas políticas, sociales, económicas y culturales? En algún pasillo
alguien me dijo «ahí tenés el tema de investigación para tu tesina».
En ese momento germinal, el objetivo que me tracé fue identificar las
continuidades y rupturas, habilitando una comparación, entre el proyecto educativo
neoliberal, plasmado en la Ley N° 24.095, y el posneoliberal sintetizado en la Ley N°
26.206. Sin embargo, a medida que fui avanzando en este sentido tomé real dimensión del
trabajo que implicaba una investigación tan ambiciosa y resolví indagar sólo en el período
anterior a la sanción de la Ley Federal de Educación de 1993. Proseguí con mi propósito y
esa pregunta inicial fue mutando lentamente a partir de un doble desplazamiento: el
recorrido por la bibliografía específica sobre la educación argentina en los albores de la
década de 1990 y la definición sobre cómo abordaría la temática. La síntesis entre estos
dos movimientos fue el segundo rastro que hoy me permite reconstruir el camino de esta
elaboración y se produjo con la lectura de una entrevista a InésDussel realizada por Mario
Figueroa (2011). En ese intercambio, la investigadora señaló que el libro Más allá de la
crisis1 (2007) había sido elaborado junto con Andrea Brito y Pedro Núñez a partir del
convencimiento de que la categoría de crisis ya no decía mucho. La pérdida de valor
analítico de este concepto se vinculaba con dos cuestiones. Por un lado, con la importancia
de fortalecer la institución escolar en lugar de atacarla con discursos catastróficos. Por el
otro, con el amplio uso del término para describir el estado de la educación argentina en
distintos momentos de la historia nacional, sin considerar las diferencias ostensibles entre
las políticas implementadas. Es decir que el interrogante original de mi estudio ya había
sido pensado. Estaba en problemas, hasta que advertí que los autores partían de la crisis,
como un hecho que no sería revisado, para indagar en las interpretaciones que alumnos y
1 En esta investigación, publicada en 2007, el objetivo de los autores era partir del diagnóstico de crisis, sin
revisar la noción, e indagar en la visión y las apreciaciones que docentes y alumnos tenían sobre la escuela
secundaria para establecer nuevas interpretaciones sobre los cambios que promovió la Ley Nacional de
Educación sancionada en 2006.
docentes tenían de la escuela. Fue entonces cuando reformulé la pregunta de investigación
al concebir que era posible sostener que la noción de crisis había revestido diversos
significados en cada etapa histórica y que allí residía la riqueza de su análisis. Centrada en
el estado crítico, el problema era conocer qué sentidos se le habían asignado a esa noción
para formular posibles salidas.
La tercera prueba se produjo con la lectura de un pasaje del libro Sociología de la
educación (2001) de Emilio Tenti Fanfani, obra que encontré desinteresadamente mientras
revisaba las publicaciones que se ofrecían en una feria de libros y revistas que había
organizado la Universidad Nacional de Quilmes. En ese texto, el autor propone que los
patrones de reproducción y cambio de los sistemas educativos «depende de la estructura de
relaciones entre los principales actores que los componen» y que las disposiciones estatales
para el sector resultan de complejas interacciones entre los mismos (2001: 30). Así, estimé
que resultaría conveniente pensar en rastrear esos procesos entre los agentes educativos. En
ese entonces Andrés Stefoni, que ofició de co-director de esta investigación, me acercó el
libro Reensamblar lo social (2007) de Bruno Latour y me propuso que revisara la Teoría
del Actor-Red. Con esa lectura dejé detrás la cuarta huella al encontrar que la sociología
pragmática me ofrecía una caja de herramientas útiles para rastrear la controversia sobre el
sistema educativo, volver sobre los pasos de los actores que habían formado parte de esa
polémica e indagar cómo habían intervenido en la configuración de sentido de la noción de
crisis educativa al iniciarse la década de 1990: cómo entendían la situación educativa, qué
ejes problemáticos ponderaban, qué demandas o proyectos expresaban y cómo esto tenía
influencia sobre las soluciones que proponían. Asimismo, establecí que seguiría estos
movimientos en un escenario público en el que se expresaran los intercambios entre los
actores y por ello determiné que relevaría diferentes publicaciones periodísticas. Aquí
volvió a jugar mi ambición de principiante, ya que estipulé que recurriría a tres diarios: La
Nación, Clarín y Página 12. Sin embargo, en las primeras jornadas en la hemeroteca del
Senado de la Provincia de Buenos Aires pude reconocer que lo que me había propuesto
demandaba más tiempo del que tenía. También comprobé que el diario Clarín, por ser de
tirada nacional y masiva, así como por tener frondosas secciones dedicadas a los asuntos
educativos, me permitiría tener un buen cuadro de la época. 
Aún con cierta inexperiencia en los trucos del oficio (Becker, 2009) me adelanté a
definir que consideraría a los actores políticos, mediáticos y expertos. Con todo este
material, aún me faltaba algo fundamental: elegir un director. Fue entonces cuando decidí
contactar a Martín Legarralde para contarle lo que estaba pensando estudiar y proponerle
que me acompañara con su guía. En el primer encuentro que tuvimos se hizo visible el
quinto rastro en este camino. Si pretendía estudiar el sistema educativo no podía excluir de
mi análisis a los docentes. Volví a redefinir. Avanzaría sobre los actores políticos,
mediáticos, expertos y sindicales en un medio de comunicación que sería escenario y actor
al mismo tiempo. 
Entonces, lo que aquí se presenta es el resultado de un largo proceso de trabajo
que pasó por muchos tamices analíticos y metodológicos. Sin más preámbulos, esta
investigación se propone rastrear analíticamente las posiciones y los movimientos de estos
actores durante los años que transcurrieron entre la asunción presidencial de Carlos Saúl
Menem, en julio de 1989, hasta la sanción de la Ley Federal de Educación en abril de
1993, con la hipótesis principal de que la educación se constituyó en un problema público
que cobró notoriedad y abrió un debate en el que el diagnóstico y la política educativa
impulsada por el Gobierno Nacional logró imponerse ante las demás posiciones. Para
reconstruir esta controversia se consultaron distintas fuentes con el propósito de
cartografiarla, de conocer el entrecruzamiento en la arena pública de las distintas
posiciones, y atender a las particularidades de este complejo proceso que implicó la
composición y reconfiguración de los actores y sus registros de acción. Así, se relevaron
las publicaciones del diario Clarín entre julio de 1989 y abril de 1993, y este rastrillaje
permitió entender cómo los actores debatieron en torno a la situación educativa y las
medidas que se debían implementar, sin perder de vista el orden que impuso su
editorialización. No obstante, teniendo en cuenta que los medios de comunicación son,
justamente, mediadores (Latour, 2007) que transforman al interpretar la información, se
recurrió a algunos discursos de los funcionarios nacionales para conocer de primera mano
las posturas de los actores políticos. Asimismo se ponderaron los comunicados de la
Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y la
Federación de Trabajadores Nacionales de la Educación (FeTEN), por ser los gremios con
presencia a nivel nacional en estos años, que circularon en el periódico. 
Resta hacer dos señalamientos sobre la revisión del vasto material consultado. En
primer lugar, se notó que la controversia -y por lo tanto este informe- se estructuró en torno
a cuatro ejes principales: 1) la polémica en torno a la descentralización educativa a partir
de la pretensión gubernamental de transferir las instituciones escolares desde la órbita del
Estado Nacional hacia los Estados Provinciales; 2) la discusión por el salario docente que
derivó en una pulseada, fundamentalmente, entre los sindicatos del sector y el Gobierno
Nacional por la definición del financiamiento educativo; 3) las declaraciones de la
emergencia educativa y la significación disputada de la crisis del sistema educativo y, por
ende, de las medidas para paliarla en el ámbito escolar; 4) el impulso de la sanción de una
nueva ley y la polémica por definir la estructura, la obligatoriedad, el financiamiento y el
órgano de gobierno para resolver los problemas del sistema educativo.
En segundo lugar, se observó que los cuatro grupos de actores que se incluyeron
en la formulación del tema de investigación -políticos, mediáticos, expertos y sindicales-
fueron los que tuvieron más injerencia y lograron visibilizarse como relevantes en el
debate educativo, aunque no intervinieron de la mismaforma en todos los ejes estudiados
en este informe. Además, en la última polémica analizada se incluyó a los representes de
las entidades privadas y/o religiosas por el protagonismo que cobraron en ese debate
puntualmente. Sobre este punto es importante volver a señalar que, aunque la elección de
los actores pudo haber sido otra, el trabajo con las fuentes determinó este recorte en tanto
que éstos y no otros se constituyeron en protagonistas de la discusión en esos años.2
2 En el período analizado, los representantes de la Iglesia Católica y de las instituciones educativas privadas,
los directivos o docentes de las escuelas técnicas, los rectores de las universidades nacionales, los lectores y
algunas organizaciones de padres y alumnos se manifestaron, y en algunos casos se movilizaron, en relación
al debate educativo no universitario. Sin embargo, sus intervenciones no fueron sistemáticamente
editorializadas por el diario Clarín.
Estudiar controversias
Nosotros también deberíamos encontrar nuestra tierra
firme: sobre arenas movedizas.
Bruno, Latour; Reensamblar lo social (2007: 44).
En la introducción indiqué que el objetivo de este estudio es desarrollar un
análisis sobre cómo la educación se fue construyendo en un problema público a partir de
las posiciones y movimientos de los actores políticos, mediáticos, expertos y sindicales,
para conocer las variaciones en el significado de la noción de crisis educativa y las
consiguientes formulaciones para salir de la misma. También, señalé que esta problemática
sería abordaba desde la perspectiva epistemológica, metodológica y analítica de la Teoría
del Actor- Red. Por ser mi primera ejercitación de la sociología pragmática, en este punto
resulta insoslayable presentar las categorías fundamentales que atraviesan este informe. 
Gabriel Nardacchione, en un trabajo orientado a presentar los ejes conceptuales de
la sociología pragmática, explica que Bruno Latour es uno de los padres fundadores de esta
corriente que «apunta a profundizar la simetría entre el conocimiento científico y el saber
práctico u ordinario» (Nardacchione, 2011: 171). Su obra se inscribe entre las posiciones
teóricas que surgieron en la postrimería del siglo XX en Francia ante el asombro y la
preocupación derivada de las grandes transformaciones sociales, políticas y económicas
que estaban reconfigurando el orden institucional. El declive de las instituciones del Estado
Liberal y de la modernidad capitalista representó un llamado a indagar en las formas en
que los hombres construían los lazos sociales. Así, en su perspectiva, lo social no es algo
dado ni una explicación, sino más bien aquello sobre lo que debe indagarse y explicarse
(Marmissolle, 2012). En ese sentido es que, en su libro Reensamblar lo social (2007),
Latour argumenta que el término social ha perdido precisión en tanto que ha sido empleado
para explicar la causalidad entre un estado de cosas estabilizado y otro fenómeno, así como
para definir el material constitutivo de lo que ya está ensamblado, cuando el proyecto
general de un nosotros y el sentido de pertenencia han sido puestos en duda. Para registrar
esta sensación de crisis y seguir las nuevas conexiones es necesario establecer una nueva
noción de social: «como un fluido visible sólo cuando se están creando nuevas
asociaciones» (Latour, 2007: 117). Es decir que se puede rastrear lo social cuando está
experimentando modificaciones, en el momento en el que los actores se encaminan a re-
ensamblarlo. Ese proceso es una controversia, una situación que se inicia en cuanto los
actores no pueden ignorar sus desacuerdos y que finaliza cuando logran alcanzar
compromisos sólidos para vivir juntos (Venturini, 2009). Para Ernesto Laclau, esta
constitución de lo social se da en el terreno del discurso, que incluye al lenguaje -escrito o
hablado- así como a toda acción portadora de sentido (Laclau, 2002) en tanto que son actos
del habla que performativamente producen eventos (Nardacchione, 2011). 
La centralidad que reviste el concepto de discurso, que desde la perspectiva
pragmática supone la materialidad de las acciones, impulsa al analista a seguir a los actores
en sus controversias, intentando no restringirse a una única teoría o metodología,
considerando tantos puntos de vista como sea posible y recuperando las voces de los
actores más que sus propias intuiciones (Venturini, 2009). En ese sentido es que
Nardacchione afirma que «su metodología de análisis de lo social debe alimentarse de
controversias y tratarlas simétricamente, es decir despojándolas de todo presupuesto sobre
cada una de las intervenciones de sus participantes» (Nardacchione, 2011: 176). Aquí, el
concepto de prueba cumple una importante función ya que se desplaza la importancia del
cálculo estratégico o la referencia normativa (ambos referidos a una intención del agente) y
se prioriza el ajuste a la situación (en tanto adaptación a ciertas condiciones de la acción).
Así, la prueba siempre incluye una dimensión material y «es la muestra de un acto que
puede estar (o no) ajustado a la exigencia de una situación» (Nardacchione, 2011: 178-
179). Además, el autor agrega que la sociología pragmática pone el acento en las pruebas
en situación y que en ese marco se da «preeminencia a las competencias prácticas de los
actantes3 por sobre las competencias cognitivas del observador», quien debe enfocarse a
«analizar cómo los actantes saben habituarse “cada vez” durante la acción y cuál es el
producto de ello» (Nardacchione, 2011:180-181). Así, se deberá dejar en manos de los
actores mismos la tarea de definir y ordenar lo social, hasta que en algún momento sean
ellos los que logren cerrar las controversias y superar las incertidumbres, dejando tras de sí
huellas que el investigador seguirá (Latour, 2007). Para ello es necesario tomar nota de
cada movimiento e ir configurando una cartografía de controversias en la que quede
plasmada el trabajo colectivo. Esta estrategia de observación sociológica, que les permite a
los actores desplegar la gama de controversias en la que están inmersos, resulta
fundamental porque sólo así se conoce cómo se establece lo social. En ese sentido es que
Pierre Tripier reseña que «Latour esgrime una versión aplanada del mundo colectivo,
donde lo que importa son los ensamblajes (o agregaciones) y los recorridos de las
personas, labradas por los mediadores que se encuentran en su camino» (2009: 90).
Asimismo, Latour indica que en las controversias participan y se relacionan todo
tipo de actores: humanos individuales y grupales, así como no-humanos entendiendo que
«cualquier cosa que modifica con su incidencia un estado de cosas es un actor o, si no
tiene figuración aún, un actante» (Latour, 2007:106). Agrega que para conocer los vínculos
se debe «aceptar que la continuidad de cualquier curso de acción rara vez consistirá de
conexiones entre humanos o conexiones entre objetos, sino que probablemente irá en
zigzag de unas a otras» (Latour, 2007:112). Más aún, debe considerarse que la acción no es
3 Con la noción de actante se hace referencia a los actores humanos y no humanos que modifican el curso de
una acción.
trasparente ni se realiza bajo el pleno control de la conciencia: es «un nodo, un nudo y un
conglomerado de muchos conjuntos sorprendentes de agencias y que tienen que ser
desenmarañados lentamente» (Latour, 2007: 70). De allí, la propuesta de pensarla en
términos de red en tanto que un actor «no es la fuente de una acción sino el blanco móvil
de una enorme cantidad de entidades que convergen hacia él». Este término implica que
«nunca está claro quién y qué está actuando cuando actuamos, dado que un actor en el
escenario nunca está solo en su actuación» (Latour,2007: 73). Además, este cuerpo teórico
describe al mundo como una cadena de mediadores, de medios que conducen y
transforman la acción, y que actúan plenamente en cada punto tiñéndola de incertidumbre.
De modo que hay que abordar los conflictos entre los actores sin caer en simplificaciones,
atendiendo a las posibles sorpresas y a lo que los actores mismos sostienen respecto de su
acción, incluso si implican embrollos e incertezas. Es en ese sentido que Tomasso
Venturini agrega que para entender cómo se construyen los fenómenos sociales no basta
con observar a los actores ni las redes sociales estabilizadas, sino que «lo que debe ser
observado son las actor-redes es decir, las configuraciones efímeras donde los actores están
renegociando los lazos de viejas redes y la aparición de nuevas redes están redefiniendo la
identidad de los actores» (Venturini, 2009: 18).
Como la controversia es desplegada para cartografiarla en el espacio público,
resulta pertinente pasar a definir este escenario. Daniel Cefaï en un trabajo en el que
analiza las arenas públicas, establece cuáles son las características principales de estos
espacios de interacción y sostiene que allí «las experiencias y las actividades se inscriben
en el horizonte de un “bien vivir en conjunto”» (Cefaï, 2003:6), donde los intereses y
deseos tienen implicancias que exceden a los actores directamente involucrados. Esos
agentes se relacionan entre sí, de manera directa o indirecta, sobre una serie de reglas
comunes y de posturas compartidas que surgen y se estabilizan en sus intercambios.
Además, se enfrentan adoptando estrategias de cooperación, de competición, de alianza y
de conflicto, y en todos los casos estas acciones se dirigen a terceros, a auditorios. En este
punto, es importante introducir la «hipótesis de continuidad» propuesta por Gabriel
Nardacchione (2011: 172) que señala que en estas controversias se da una generalización
de lo que se concibe como problemático con el objetivo de «desingularizarse para lograr un
status general que vuelva legítima su denuncia» (2011: 172) ante el público.
Asimismo, en estas arenas está en juego lo que es considerado como un bien
público y los actores resultan así en portadores de desafíos generales, al tiempo que forman
un tejido de formas de pensar, de sentir, de juzgar y creer dando lugar a «un “universo
pluralista” donde la multiplicidad de costumbres y opiniones, de estilos de vida, de juegos
de lenguaje y de puntos de vista coexisten, diferenciándose y relacionándose unos con
otros» (Cefaï, 2003:8). También señala que todas las actividades que se dan en estas
escenas públicas obedecen a restricciones de pertinencia y de corrección que pueden estar
codificadas por normas de derecho, incorporadas dentro de dispositivos institucionales,
operando dentro de repertorios de argumentación o fijadas por una gramática de usos
(Cefaï, 2003). Tras definir las características principales de una arena pública, Cefaï
sostiene que la investigación sociológica deberá orientarse «hacia situaciones de prueba, de
emergencia o de crisis, de litigio o de disputa, de juicio o de controversia, para divisar esta
dinámica donde se establecen los marcos de equivalencia y las escalas de medida y donde
se elaboran las herramientas de categorización, de calificación y de cuantificación, donde
se estabilizan versiones más o menos aceptables para las partes y donde se perfilan
posturas de conflicto y puntos de controversia, donde emergen culpables y víctimas al lado
de defensores y reparadores». Entonces, plantea que el análisis no debe dar por sentado un
orden institucional o un orden simbólico, sino atender a los actores que se encuentran en
una situación que perciben como problemática y que se esfuerzan por resolver
colectivamente a través de actividades de definición, de organización, de cooperación y de
justificación (Cefaï, 2003: 10-11). 
Así, el punto de partida debe ser una situación problemática, un desorden
inicialmente indefinido que se irá constituyendo en un problema público en tanto sea
identificado, reconocido, categorizado y estabilizado como parte de un trabajo colectivo.
En este proceso adquiere estatus de publicidad y se configuran los actores relevantes por su
legitimidad por derecho, como los funcionarios, o porque adquieren representatividad a
través de su propia acción. Además, estos agentes individuales u organizacionales «se
comprometen en un esfuerzo colectivo de definición y de control de la situación percibida
como problemática». Se expresan, discuten, rastrean problemas, lanzan señales de alertas,
polemizan, entran en controversias y configuran posturas de conflictos, resuelven crisis y
cumplen con los compromisos. Así, «la cosa pública no es más el monopolio del Estado»
(Cefaï, 2003: 3) y los actores influyentes que intervienen en el debate lo hacen porque
expresan argumentos y se ubican en posiciones que son representativas de otros que se
mantienen en silencio. Sobre esto, Michel Callon indica que el investigador deberá resolver
si esos portavoces son representativos y establecer quién habla en nombre de quién, ya que
en una controversia sólo participan unos pocos individuos que hablan en nombre de los
demás. El autor explica que «en un caso, los epistemólogos hablan de inducción; en el otro,
los politólogos usan la noción de portavoz. La pregunta, empero, es la misma. ¿Seguirán
las masas a sus representantes?» (Callon, 1986:19-21).
Según la Teoría del Actor- Red en las controversias se observan alianzas
novedosas y fracturas sorprendentes de unidades sociales que parecían estables, dando
cuenta del dinamismo de lo social. Latour sostiene que en lugar de buscar estabilizarlo
conviene prestar atención a su movimiento: más que grupos, hay formación de grupos y
estar relacionado con uno u otro es un «proceso continuo hecho de vínculos inciertos,
frágiles, controversiales y, sin embargo, permanente» (Latour, 2007:48). Ahora bien, para
atender a esta incansable actividad siempre hay rastros como la presencia de voceros y
cohesionadores, así como la definición de un antigrupo. Esta oposición es analizada por
Benjamín Arditi en un artículo en el que recupera el desarrollo teórico de Carl Schmitt
sobre lo propiamente político de los fenómenos. Entendido como un estado metaestable, lo
político se distingue por el enfrentamiento amigo-enemigo de carácter colectivo y público.
Así, cada grupo representa un obstáculo para la consecución de los objetivos del otro, al
tiempo que esta oposición principal no excluye a otras (ya que hay múltiples grupos y, por
ende, múltiples oposiciones amigo-enemigo). Es «un magma de voluntades contrapuestas»
(Arditi, 1995:343) y puede ser pensado como una estructura cuaternaria que implica a los
dos polos del enfrentamiento, algo que está en juego y el contexto en el que ocurre. Más
aún, lo político se caracteriza porque el debate y el conflicto se pueden reabrir incluso
cuando parecían estar resueltos (Arditi, 1995). Esta idea resulta interesante para pensar que
el hecho de que los actores influyentes cierren la controversia en la que se han involucrado
no implica su clausura. 
Gabriel Nardacchione sostiene que esta es una sociología del presente en la que
está en juego la indeterminación, la imposibilidad de garantizar el conocimiento del
mundo, en la que deben darse las «potenciales intervenciones práctico interpretativas de
los actantes» (Nardacchione, 2011:179). En la misma línea Benjamín Arditi explica,
retomando a Schmitt, que la posibilidad de una comprensión correcta y, por ende, de la
capacidad de intervenir y decidir está dada por la participación. Además, agrega que no se
puede tener un dominio total sobre una situación y que se debe aceptarel inevitable grado
de incertidumbre acerca del desenlace de algo. Sin embargo, estima que para tomar una
decisión no se requiere un dominio absoluto, sino sólo aceptar un cierto riesgo. En ese
sentido, indica que «quien se halla involucrado en una situación ya ha tomado una decisión
y, por ende, también asumido el riesgo de equivocarse o fracasar. La involucración
introduce la pasión y la voluntad necesarias para suspender (nunca para abolir) la
indeterminación propia de la existencia en un mundo relativizado en el que toda
perspectiva u opción política es igualmente válida, al menos en principio. Ese es, para
Arditi, el momento de tomar partido y de distinguir entre aliados y adversarios (Arditi,
1995: 351). Más aún, desde la perspectiva pragmática el analista debe hacer foco en la
gestación del hecho público y en el simultáneo proceso de producción de actores
individuales y colectivos. En ese sentido, Andrés Stefoni (2013) sostiene que si se evita
caer en definiciones ostensivas de los actores y sus propiedades, y «si se lo aborda desde la
performatividad que implica la controversia, entendiendo que se constituyen en los
distintos modos en que se dice que existe (Latour, 2008 a y b)», se podrá dar cuenta de
cómo esa referencia pone en juego diferentes sentidos sobre, en nuestro caso, la crisis
educativa (2013:391). 
Daniel Cefaï agrega que deben encontrarse las herramientas para describir y
reflexionar sobre las practicas cívicas concretas que se encuentran controladas por una
pluralidad de regímenes de compromisos en situaciones (Cefaï, 2003). Así, los agentes
sumergidos en el trastorno de las cosas tendrán que darle sentido acomodándose a «redes
en cadenas humanas y no-humanas que producen sus economías cognitivas y afectivas,
que trasportan stocks de memorias sedimentadas y lenguajes de descripción, calificación y
evaluación, y que los comprometen en dispositivos híbridos, indisociablemente científicos
y jurídicos, técnicos y políticos, que transforman los tiempos de su acción y juzgamiento».
Por ello Cefaï formula que los agentes «no son ejecutivos de su propia vida, sujetos
racionales nadando en su egoísmo, ni tampoco buenos e íntegros ciudadanos» y propone
concebirlos como «actores pragmáticos, que emergen en el curso de sus acciones, para
quien los problemas del ser y del deber, siendo predeterminados por fórmulas típicas
disponibles en reservas de experiencias disponibles, giran alrededor de la definición y la
resolución de las situaciones problemáticas». Además, se dividen en varios mundos que
componen y entre las cuales conmutan con «la necesidad a veces de traductores y
pasadores, mediadores y referís para entenderse y coordinarse». Para los agentes,
orientarse en una arena pública a través de procesos de ajustes a situaciones y gestión de
sus interacciones, es hacer prueba de su inteligencia (Cefaï, 200: 16-17). Por todo esto,
para Cefaï la pregunta que debe guiar al observador, y que resulta pertinente para
estructurar este trabajo, es la siguiente: «¿cuáles son los procesos para darle forma y poner
en escena las causas públicas, que informan la razón pública, movilizan los actores
colectivos y los poderes públicos, y que encuentran a veces una traducción en las nuevas
reglamentaciones públicas y políticas públicas?» (Cefaï, 2003:4). 
Por último, para analizar el proceso por el cual un tema se constituye en problema
público resulta pertinente recuperar los aportes de Mariana Heredia quien explica que la
distinción entre una polémica pública (definida como aquella en la que los actores
confrontaron valores, juicios e intereses en los medios de comunicación habilitando la
movilización de distintas representaciones sociales) y una controversia especializada
(caracterizada por la que intervención de científicos o especialistas que oponen teorías y
pruebas para comprobar o refutar hipótesis) fue cuestionada durante el tratamiento de los
asuntos económicos en los primeros años de la década de 1990, debido a «la dilución de
las distinciones entre ciencia y política» (Heredia, 2008: 5). Esta definición resulta
pertinente para analizar la conformación de distintos problemas públicos y las salidas a los
mismos en varias áreas de gobierno, especialmente por el gran avance que tuvieron las
voces expertas en la conducción política a lo largo de estos años. 
En el apartado que sigue se presentan las líneas generales del escenario en el que
se dio la controversia que ocupa a este estudio, para pasar a los ejes que la estructuraron al
rastrear los movimientos de los agentes. La tarea será desplegar actores como redes de
mediadores que transforman lo que transportan, para que al final de este informe «la
cantidad de actores puede verse aumentada; la gama de agentes que hacen actuar a los
actores podría expandirse; la cantidad de objetos que actúan para estabilizar grupos y
agencias puede multiplicarse y las controversias respecto de cuestiones de interés pueden
ser relevadas» (Latour, 2007:199).
El escenario
Para que cualquier forma de pensamiento se convierta
en dominante, tiene que presentarse un aparato
conceptual que sea sugerente para nuestras intuiciones,
nuestros instintos, nuestros valores y nuestros deseos así
como también para las posibilidades inherentes al
mundo social que habitamos. Si esto se logra, este
aparato conceptual se injerta de tal modo en el sentido
común que pasa a ser asumido como algo dado y no
cuestionable. Los fundadores del pensamiento
neoliberal tomaron el ideal político de la dignidad y de
la libertad individual, como pilar fundamental que
consideraron “los valores centrales de la civilización”.
Realizaron una sensata elección ya que efectivamente se
trata de ideales convincentes y sugestivos. En su
opinión, estos valores se venían amenazados no sólo por
el fascismo, las dictaduras y el comunismo, sino por
todas las formas de intervención estatal que sustituían
con valoraciones colectivas la libertad de elección de los
individuos.
Harvey, David. Breve Historia del neoliberalismo
(2007: 11). 
Con el objetivo de reconstruir el escenario en el que los actores comenzaron a
percibir la situación educativa como problemática, orientando sus esfuerzos a resolverla
(Cefaï, 2003), se intentará historizar la constitución de los marcos de acción, las reglas de
juego y los dispositivos, así como la conformación de los grupos de actores que lograron
enrolarse en la polémica que aquí nos ocupa. Por ello, resulta pertinente revisar los
antecedentes políticos y económicos del gobierno de Carlos Saúl Menem, así como las
transformaciones que se promovieron en el sistema educativo, para conocer cuál era el
orden que se tambaleaba y que llamaba a definir uno nuevo.
La experiencia neoliberal en la Argentina comenzó a construirse durante la última
dictadura cívico militar (Ferrer, 2012) en la que se inaugura la desalarización y el retiro
masivo del Estado social (Merklen, 2005). Estas tendencias de desmantelamiento del
aparato estatal, de promoción del desarrollo de la iniciativa privada y de transferencia de
los servicios y empleados públicos hacia las jurisdicciones subnacionales (Sosa, 2010) se
consumaron desde la década de 1990 hasta la crisis de diciembre de 2001. Asimismo, Carla
Del Cueto y Mariana Luzzi (2008) indican que el proyecto neoliberal, iniciado a mediados
de la década de 1970, se proponía acabar con el modelo «de crecimiento hacia adentro» a
partir de la apertura y centralidad de la actividad financiera, la tendencia
desindustrializadora, la redistribución del ingreso en perjuicio de los asalariados, un fuerte
deterioro de los salarios reales y la consiguiente concentración delcapital. Es pertinente
agregar que esta avanzada del capital sobre el trabajo se implementó «a sangre y fuego»
con la feroz actividad represiva y clandestina en manos del Estado Nacional (Azpiazu &
Schorr, 2010: 19). Este proyecto económico, dirigido por José Martínez de Hoz, originó un
bloque de poder conformado por los acreedores externos y por los grupos económicos
nacionales y extranjeros que comenzaron a tener injerencia en la política económica, en
detrimento de los intereses de las clases subalternas (Forcinito & Tolón Estarelles, 2009).
En cuanto a la política educativa, el autoproclamado Proceso de Reorganización
Nacional se caracterizó por la inestabilidad (Southwell, 2001; Tedesco, Braslavsky &
Carciofi, 1983) ya que a lo largo de los seis años hubo seis ministros (Bruera, Catalán,
Llerena Amadeo, Burundarena, Licciardo) que ejecutaron diferentes medidas en esta
cartera. Esta inconstancia influenció en los objetivos pedagógicos que se estructuraron
contradictoriamente en torno a los valores individuales del nacionalismo católico y la
pretensión de orden (Southwell, 2001). Es en ese sentido que Juan Carlos Tedesco, Cecilia
Braslavsky y Ricardo Carciofi sostienen que «el eje del acuerdo estuvo más en aquello que
era preciso destruir que en la definición, con sentido positivo, de un nuevo modelo
curricular» (1983: 26). Más aún, Juan Carlos Tedesco indica que la mayor parte de los
cambios curriculares que se operaron partieron de concebir al sistema educativo como un
aparato ideológico, como «una agencia subversiva» (1983: 25). Es por ello que centraron
el esfuerzo en la formación docente para constituirlos en agentes de reproducción de los
principios del proyecto militar (Southwell, 2001). Así, la represión también alcanzó a la
Confederación de los Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA)
que se había conformado tres años antes del golpe de Estado, en 1973, con la intención de
unificar a las organizaciones gremiales provinciales. Desde su fundación, adoptó
posiciones cercanas al sindicalismo combativo y durante la dictadura cívico-militar fue
afectada por la ofensiva que se practicó hacia todas las entidades gremiales y algunos de
sus dirigentes fueron secuestrados o asesinados (Perazza & Legarralde, 2008).
Además, Sandra Carli (2001) explica desde las décadas de 1960 y 1970 los
diagnósticos sobre la crisis de la educación invadieron los informes internacionales.
Myriam Southwell (2007) agrega que el régimen dictatorial fue un punto de inflexión en
tanto que basó su acción en los problemas que venía presentando el sistema educativo
desde entonces4 para discutir los principios que habían regido a la organización educativa
durante un siglo: la primacía del Estado educador y su responsabilidad en la cobertura
nacional, así como el laicismo y el lugar secundario de la iniciativa privada. Es en ese
sentido que Southwell describe a este proceso como de desmantelamiento del proyecto
educacional civilizatorio-estatal, de dislocación de «la tradicional cadena de equivalencias
(…) que articulaba las nociones de Estado moderno, civilización, Estado educador,
progreso, educación para todos, homogeneización» (2001:7) dejando en estado de
4 La autora indica que en «los años sesenta la red escolar recibió una explosión de demandas en todos los
niveles y modalidades» y que las reformas que se implementaron no lograron formular una respuesta a los
múltiples cambios sociales y se hizo evidente la necesidad de transformar y ampliar el sistema educativo
(Southwell, 2007: 4).
indefensión a amplios sectores de la población, especialmente, a aquellos para los que la
escuela era la única forma de acceder al conocimiento socialmente valido y, con él, al
mundo del trabajo y del consumo (Southwell, 2001). La concepción educativa estatal fue
alterada al reconocer el papel de la familia y la Iglesia católica como agentes educativos,
haciendo «subsidiario» al rol del Estado (Tedesco, Braslavsky & Carciofi, 1983: 32).
Desde entonces, «la influencia educacional de la Iglesia Católica fue creciendo y se
consolidó como un poderoso sector empresario de la educación» (Southwell, 2001:6). 
Juan Carlos Tedesco, Cecilia Braslavsky y Ricardo Carciofi analizaron este
periodo partiendo de las evidentes «intenciones excluyentes en términos de acceso y del
deterioro progresivo en las condiciones materiales de vida de gran parte de la población,
contribuyendo a disminuir las posibilidades de permanencia en el sistema escolar» (1983:
15). Los autores agregan que esta situación, al revisar los datos estadísticos, no fue tan
dramática y explican que eso pudo deberse a «las resistencias de la población a abandonar
un espacio social ya conquistado» (1983:14). Sin embargo, los sectores populares tuvieron
un estrecho margen para permanecer en el sistema y, aunque pudieron conservar ese lugar,
el deterioro se expresó, fundamentalmente, en la calidad de la educación recibida. Este
aspecto señala la creciente segmentación interna del sistema educativo y el vaciamiento de
los contenidos socialmente significativos (Tedesco, Braslavsky, Carciofi, 1983). Este
problema se relaciona con una de las directrices de la política educativa del periodo: la
transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias. Juan Carlos Tedesco
(1983) explica que esta decisión fue justificada en términos político-administrativos y
curriculares con el objetivo de romper la homogeneidad de los contenidos y una mayor
adecuación de los mismos a la diversidad socio-cultural. 
Con la transición democrática, el gobierno radical se propuso llevar adelante un
programa orientado a reactivar la industria, enjuiciar a los responsables de la represión
desarrollada durante la dictadura cívico-militar, restablecer el pleno Estado de Derecho y
diferenciar la deuda externa legítima e ilegítima (Galasso, 2005). Sin embargo, Raúl
Ricardo Alfonsín había asumido la conducción política de un país que estaba
profundamente lastimado y aterrorizado, cuando aún se sentían con fuerza las presiones de
las Fuerzas Armadas. Más aún, se comenzaban a sufrir las consecuencias materiales de la
inflación que el gobierno militar no había sabido controlar y el condicionamiento de la
fracción empresaria local que se había fortalecido a la par que el patrón de acumulación
regresivo y excluyente que había construido José Martínez de Hoz (Castellani, 2007;
Forcinito & Tolón Esterelles, 2009). La expansión del capital financiero, que se había
articulado con la represión y la política socioeconómica regresiva del autoproclamado
Proceso de Reorganización Nacional, condicionó fuertemente al gobierno constitucional
(Forcinito & Tolón Estarelles, 2009). 
Su primer Ministro de Economía, Bernardo Grispun, buscó enfrentar los desafíos
económicos con distintas medidas orientadas a ejercer un control monetario y
presupuestario que fracasaron sin superar los desequilibrios estructurales de la economía.
Intentó sostener un acuerdo de precios y salarios que al no ser respetado por los
formadores de precios, que venían ejerciendo gran influencia gracias al proceso de
concentración del capital propiciado entre 1976 y 1983, generó una fuerte oposición del
sindicalismo. De hecho, este periodo estuvo marcado por una alta tasa de conflictividad
laboral -717 paros obreros en 1984 (Forcinito & Tolón Estarelles, 2009)- que continuó
durante todo el gobierno radical y que puede ser explicada, también, por la fallida tentativa
radical de reordenar al sindicalismo eliminando la CGT única y estableciendo la
participación de las minorías en las conducciones gremiales. Además, Grispun buscó
confrontar con la banca acreedora y consideró la posibilidadde suspender los pagos y
auditar la deuda, pero no encontró apoyos. De esta forma, como sostiene Norberto Galasso
(2005), la confluencia de los poderosos grupos económicos y financieros internos y
externos determinó el final de su gestión.
Tras el fracaso de su estrategia, en 1985 asumió Juan Vital Sourrouille y se
produjo un viraje hacia una «economía de guerra» (Galasso, 2005: 6) sin mejoras en el
nivel de vida, con aumentos impositivos, la reducción del gasto público y la afluencia de
inversiones extranjeras. Durante su gestión se implementó el Plan Austral, mediante un
Decreto de Necesidad y Urgencia, con el objetivo de estabilizar los precios. Así, se
remplazó el peso argentino por el austral, se congelaron los precios, los salarios y las
tarifas públicas y se aumentaron los impuestos a las exportaciones primarias. Karina
Forcinito y Gaspar Tolón Estarelles (2009) explican que aunque inicialmente la inflación
fue controlada, la racionalización de la oferta de productos para inducir un aumento de
precios, los paros generales y la caída de los precios internacionales hizo tambalear al
programa económico. Los autores señalan que en 1986 se flexibilizaron algunas de las
condiciones y que esto dio lugar a la reaparición de la inflación, el déficit fiscal y el
desequilibrio de la balanza de pagos. Entonces se ensayaron salidas ortodoxas que partían
de entender al Estado como un factor distorsivo sobre el mercado: se intentó privatizar
algunas empresas estatales, se fomentaron los comportamientos especulativos y se estimó
que la autarquía de la economía nacional era excesiva. Por ello los autores consideran que
Sourrouille fue un adelanto de lo que sucedería en la década de 1990. 
En un nuevo intento por controlar los precios, en 1988 el Ministro de Economía
lanzó el Plan Primavera que establecía el incremento de las tarifas públicas y el
congelamiento de los salarios de la administración pública. Sin embargo, el gobierno se
encontraba fuertemente presionado por el Fondo Monetario Internacional (que interrumpió
el otorgamiento de créditos) y los grandes grupos económicos que, consolidados entre
1976 y 1983, siguieron tensando los hilos del poder a favor de sus intereses; por la
oposición sindical liderada por el dirigente cervecero Saúl Ubaldini; por los levantamientos
del grupo de oficiales carapintadas y la intención de terminar con el procesamiento de los
responsables de los crímenes de lesa humanidad; por el crecimiento de la deuda externa y
la imposibilidad de controlar la inflación. 
En materia educativa, Myriam Southwell (2013a) explica que el radicalismo
centró su intervención en relación a tres ejes. En primer lugar, atendiendo a la recuperación
del sistema preexistente, en la ampliación de su cobertura y en la promoción de instancias
de participación de la comunidad en las instituciones escolares. También, se orientó a
reabrir, normalizar y ampliar el acceso a las universidades. Y por último, buscó promover
un debate con definiciones sobre el futuro de la educación con la apertura del Congreso
Pedagógico Nacional (CPN). Southwell sostiene que la convocatoria se fundaba en la idea
de que era necesario un proceso similar al que había antecedido a la Ley 1.420, cuyas
regulaciones ordenaban el sistema desde el siglo XIX. Las actividades comenzaron en abril
de 1986, pero pronto se hizo evidente que el gobierno no conducía el debate en el que
había puesto la expectativa para recrear el sistema educacional: «cuando el Congreso
terminó, sin haber obtenido más que declaraciones de mayoría y de minoría para todos los
temas centrales, prácticamente también terminaba el gobierno de Alfonsín» (2013a: 1-2).
En marzo de 1988, el CPN dejó de sesionar y, según la autora, esto pareció marcar
el fin de una forma de discutir la política educativa. Por ello argumenta que la gestión
alfonsinista intentó «reestablecer el canon clásico del sistema educacional, más que generar
uno nuevo» (2007:5) y que esa incapacidad para desarrollar un nuevo proyecto creó las
condiciones para que la administración siguiente diera por cerrados estos debates. De esta
forma «la gestión de Menem tuvo condiciones para “barajar y dar de nuevo” acerca de los
modos de debate y las lógicas del discurso educacional» (2007:9). Así, se asumió que ese
proceso de consulta abierta era una experiencia lograda y cerrada sobre la cual no había
que volver (2007: 13). Resulta interesante en este punto señalar lo propiamente político de
este proceso tal como lo describe Arditi (1995): el debate en torno al sistema educativo sí
se reabrió incluso cuando parecía estar resuelto –por lo menos en relación a algunos temas-
en el Congreso Pedagógico Nacional. Sin embargo, como veremos, la recuperación de esa
polémica partió de un diagnóstico que definió nuevos ejes de la controversia y que dio
lugar a nuevas formulaciones sobre las dificultades y los mecanismos para superarlas.
En el mismo momento en que finalizaban las actividades del congreso, la
Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) inició
una huelga que se extendió por dos meses en reclamo por los bajos salarios y que fue
incorporando otras definiciones que excedían lo estrictamente remunerativo y educativo,
tales como la defensa de la democracia, la independencia de las presiones extranjeras, la
distribución del ingreso y el rechazo a las prácticas autoritarias. Esta estrategia de
generalización de las demandas (Nardacchione, 2011), haciéndolas extensivas a otros
asuntos más allá de lo gremial y del sector, fue recurrente a fines de la década de 1980 y
durante la siguiente. Asimismo, esta lucha le permitió a la entidad gremial instalar el
debate sobre la identidad docente, cuestionando la construcción social que vinculaba a la
docencia con la actividad misionera y que implicaba subordinar sus derechos a sus
obligaciones. La huelga fue presentada como una acción desarrollada por los trabajadores
de la educación y contó con el apoyo de la Confederación General del Trabajo (CGT)
conducida por Saúl Ubaldini (Southwell, 2007:10-11; Tenti Fanfani, 2001). En ese sentido
es que Roxana Perazza y Martín Legarralde (2008) sostienen que con la vuelta de la
democracia, la CTERA se conformó en un actor relevante de la política educativa y en
interlocutor reconocido por el Estado nacional en las negociaciones salariales y las
demandas por condiciones de trabajo. Pero en este escenario marcado por la crisis
económica y la deslegitimación política, el gobierno radical no accionó para enfrentar estas
medidas de fuerza gremiales ni sus demandas (Southwell, 2013b: 1). 
A principios de 1989 hubo una fuerte especulación contra el austral con la compra
y fuga masiva de dólares, generando un vaciamiento de las arcas del Banco Central y la
suspensión de los créditos externos en marzo (Forcinito & Tolón Estarelles, 2009).
Sourrouille fue remplazado por Juan C. Pugliese. Con muy poco margen de acción, un
rebrote inflacionario dio lugar a una ola de saqueos que el gobierno intentó controlar
declarando el estado de sitio y promoviendo un nuevo cambio en la conducción
económica. Cuando asumió Jesús Rodríguez como Ministro de Economía el deterioro de
las condiciones económicas y políticas era evidente. El estallido de la crisis
hiperinflacionaria -la inflación era del 3000% (Nahón, 2010)- mostraba la incapacidad del
gobierno para controlar la situación, como síntoma de la profundización del debilitamiento
del Estado frente a los grupos económicos nacionales y extranjeros. 
El 14 de mayo de 1989 se realizaron las elecciones presidenciales y la fórmula
integrada por Carlos Saúl Menem y Eduardo Luis Duhalde triunfó con la propuestade
llevar adelante una revolución productiva y un «salariazo» (Galasso, 2005: 13). Aunque el
traspaso del poder estaba programado para diciembre de ese mismo año, ante la caótica
situación económico-social Raúl Alfonsín adelantó siete meses la entrega de poder y
renunció el 8 de julio de 1989. En este inestable escenario, el ex gobernador de la
Provincia de La Rioja dio un enfático discurso inaugural centrado en la crisis que azotaba
al país. Entre las fuertes sentencias que formuló, sostuvo que la Argentina estaba rota, que
recibía «una brasa ardiendo entre las manos» y que toda la ciudadanía estaba al tanto de
que el país atravesaba «una crisis dolorosa y larga. La peor. La más profunda. La más
terminal. La más terrible de todas las crisis de las cuales tengamos memoria. Por eso, esta
crisis no es una excusa. Esta crisis es una oportunidad. Esta crisis es un desafío» (Menem,
1989: 18-20). Karina Forcinito y Gaspar Tolón Estarelles (2009) sostienen que la crítica
situación en la que se encontraba el país le permitió a Carlos Menem condicionar la
asunción anticipada del poder al apoyo legislativo de la Unión Cívica Radical y así contar
con la mayoría necesaria para profundizar la reforma neoliberal. En el mismo sentido,
Sabina Frederic (2004) explica que la década de 1990 se abrió con una percepción
generalizada de la crisis y que ante la continuidad de esta amenaza el gobierno entrante
«desplegó una evaluación que justificaría moralmente reformas abruptas de la economía, la
política, el Partido Peronista y de la sociedad» (2004:57).
Una vez en la Casa Rosada, los primeros pasos del gobierno entrante fueron la
sanción de dos leyes fundamentales para la creación del marco jurídico de las
transformaciones que se buscaban impulsar: la Ley de Reforma del Estado, que habilitaba
la privatización de empresas públicas a partir de los Decretos de Necesidad y Urgencia, y
la Ley de Emergencia Económica, que determinaba la suspensión de los subsidios,
subvenciones y del «compre nacional», así como la liberalización de las inversiones
extranjeras (Galasso, 2005; 15-16). Cecila Nahón (2010) advierte que ambas normas
fueron aprobadas en el Congreso de la Nación por la Unión Cívica Radical y el Partido
Justicialista, las dos fuerzas mayoritarias de la época. Sobre este sorpresivo giro hacia un
programa político-económico en sintonía con los intereses imperialistas y atento a los
imperativos del Consenso de Washington, las autoras Carla Del Cueto y Mariana Luzzi
señalan que «la hiperinflación representó un episodio traumático que dio origen a fuertes
demandas de estabilidad, a la vez que posibilitó en buena medida la existencia de una
mayor disposición por parte de la ciudadanía para aceptar medidas drásticas para resolver
la crisis» (Del Cueto & Luzzi, 2008: 22). Asimismo, Marcelo Gómez, en un estudio sobre
la crisis y la respuesta estatal a la acción colectiva, sostiene que al iniciarse la gestión de
Carlos Saúl Menem «los costos en términos de recesión y empobrecimiento fueron
imputados a la crisis del modelo “estatista inflacionario” anterior, reforzando el consenso
sobre la urgencia, necesidad y profundidad de las reformas» (Gómez, 2006: 94). Es
importante señalar que las privatizaciones de empresas públicas -y el recorte de personal
previo para volverlas más atractivas para su venta- generaron una recomposición de los
ingresos públicos y el ingreso de divisas, dos condiciones necesarias para implementar la
Ley de Convertibilidad. Esta normativa, también sancionada por el Congreso de la Nación
en abril de 1991, estableció la paridad entre el dólar y el peso argentino, respaldada por las
reservas del Banco Central de la República Argentina. En poco tiempo se logró estabilizar
los precios y la inflación pasó del 2300% al 25%, inundando la economía de dólares
(Nahón, 2010). Al año siguiente, Argentina firmó el Plan Brady para regularizar los
pasivos externos que estaban en default. La conjunción de estos dos planes habilitaron «el
inicio del muy pronunciado endeudamiento externo durante la década de 1990» (Nahón,
2010: 122).
Estas directivas gubernamentales tuvieron un alto grado de articulación (Nahón,
2010) y fueron conceptualizadas por Hugo Nochteff en términos de «“shock” institucional
neoliberal» (Nochteff, 2001: 1). Al analizar el paquete de medidas económicas y político-
institucionales implementadas en la década de 1990 indica, en primer lugar, que las
directivas económicas establecieron el régimen de paridad cambiaria fija, la liberalización
del comercio y de los flujos de capital, la desregulación total o parcial de la mayor parte de
los mercados y sectores de actividad para dar lugar a una economía de libre mercado.
Aunque el equipo económico logró controlar la inflación recién en 1991, la tendencia del
crecimiento fue cada vez menor, la dependencia del sector externo fue en aumento y la tasa
de desempleo y subempleo escalaron varios puntos. Más aún, aquellas personas que
lograron conservar su trabajo, lo hicieron en condiciones precarias. Asimismo empeoró la
distribución del ingreso y la pobreza trepó hasta alcanzar al 27% de la población. También
se observó un crecimiento del 136% de la deuda externa, una fuerte re-primarización de la
estructura productiva y del comercio exterior, en estrecha relación con el sesgo importador
de la política comercial. En segundo lugar, Nochteff considera que se dio un proceso de
concentración jerárquica en el Poder Ejecutivo Nacional y un debilitamiento de los
mecanismos de control a partir de la recurrencia a los Decretos de Necesidad y Urgencia, a
la mayoría con aliados en el Poder Legislativo Nacional, a la subordinación de la Corte
Suprema de Justicia y a la sanción de las ya mencionadas leyes de emergencia.5 En la
misma línea que Hugo Nochteff, Fabián Bosoer y Santiago Leiras (1999) sostienen que las
presidencias de Carlos Menem (Argentina, 1989­1999), Boris Yeltsin (Rusia, 1991­2000)
y Alberto Fujimori (Perú,  1990­2000) comparten el mismo modelo político ejecutivista
cuya   legitimidad  es  democrática  y   surgida   en   situaciones  de  derrumbe,   convertida   en
argumento de salvataje y refundación del Estado. Estas experiencias políticas modificaron
la Constitución para que contuviera «la nueva razón de Estado» . Asimismo, reforzaron los
poderes presidenciales a partir del principal uso de los decretos de necesidad y urgencia,
avasallaron a sus parlamentos y descalificaron a otras expresiones del pluralismo político,
establecieron la reelección presidencial y no lograron resolver el problema de la sucesión
(1999:  2).  Esta   interpretación  del  menemismo como un proyecto  caracterizado  por   su
presidencialismo y concentración del poder político en el ejecutivo, será revisada a lo largo
de esta investigación atendiendo a lo relevado en las publicaciones del diario Clarín sobre
las estrategias que se emplearon para tomar las decisiones en materia educativa en estos
años.
Estas profundas transformaciones impulsadas por el Gobierno Nacional
encontraron un gran apoyo de la fuerza sindical nucleada en la CGT San Martín,
5 Hugo Nochteff señala un tercer elemento referido a la reducción de la protección del individuo frente al
Estado con correlato en la fragmentación social y la pobreza, la potestad policial para detener ante una
supuesta actitud sospechosa, la supresión de la proporcionalidad de las penas y la reducción de los derechos
sociales. 
conformada por menemistas y dialoguistas (Gómez, 2009). Sin embargo, también
generaron fuertes resistencias y con aquellos sectores que se posicionaban en contra del
modelo como los restos del ubaldinismo «que habían jaqueado al gobierno radical,
principalmente los docentes, los transportistas,parte de los estatales y los sindicatos de las
primeras empresas estatales a privatizar- se practicó un nítido no reconocimiento activo,
evitando caer en formas represivas o persecutorias manifiestas» (Gómez, 2006: 95). Sobre
esto Julián Gindin señala que «la ofensiva de Menem contra la propia base social del
Partido Justicialista, por el que había sido electo, provoca la primera escisión de la CGT
ante un gobierno peronista». La CGT Azopardo se constituyó en el sector confrontador y a
su interior la CTERA fue de los sindicatos más combativos. Sin embargo, el autor señala
que esta CGT no tuvo larga vida y que los sindicatos más moderados se encaminaron a la
reunificación de la confederación de trabajadores (Gindin, 2008; Gómez, 2009). Resta
mencionar que en estos años «la CTERA se posicionó políticamente como un sindicato
fuertemente opositor» aunque en el plano estrictamente gremial «mantuvo negociaciones
con la gestión ministerial, acordando el desarrollo de políticas específicas y obteniendo el
control (o parte de él) sobre recursos reclamados por la organización» (Perazza &
Legarralde, 2008: 16 y 18). Sobre esto, es pertinente resaltar que la negociación es
constitutiva de la lógica gremial y que aún acordando en ciertos puntos es posible
conformarse en un sindicato opositor. Además, en este trabajo se priorizarán las
definiciones contextuales de los actores y la dinámica de sus comportamientos en este
escenario más que las lecturas posteriores sobre la acción gremial.
A lo largo de los diez años del gobierno de Carlos Saúl Menem, su «revolución
conservadora» (Wainfeld, 2013) logró que el neoliberalismo se impusiera en todas las
esferas de la sociedad y lo público cayó bajo la crítica demoledora del pensamiento único
(Thwaites Rey, 2010) dando lugar a transformaciones institucionales, económicas, sociales
y culturales. El sistema educativo nacional no fue la excepción (Morduchowicz, 2006).
Esta investigación es un intento por atender al proceso por el cual «este ciclo de
reestructuración de la economía y del sector público implicó un cambio significativo de las
relaciones de poder entre los distintos actores sociales y sus representaciones colectivas»
(Fischer-Bollin, 2008:5) y que dio lugar a una modificación sustantiva del sistema
educativo (Southwell, 2013a). 
Hasta aquí se ha repasado la bibliografía académica sobre la situación política,
económica y educativa durante la dictadura cívico-militar, el alfonsinismo y los primeros
años del menemismo, con el propósito de acercarse a conocer los antecedentes y algunos
análisis sobre el escenario en el que se desarrolló la controversia que esta investigación se
propone estudiar, así como la intervención de algunos de los actores que tuvieron
injerencia en la misma. Para reconstruir el mapa de la polémica en torno al sistema
educativo en los años previos a la sanción de la Ley Federal de Educación N° 24.195, se
presenta a continuación el desenlace del debate siguiendo los movimientos de los actores
políticos, mediáticos, expertos y sindicales quienes actuaron y disputaron con argumentos,
valoraciones, reflexiones y preocupaciones sobre la educación. Respetando sus discursos y
acciones, se intentará complejizar el análisis retomando, matizando o discutiendo con una
selección de las investigaciones sobresalientes sobre este período. Es importante advertir
que algunos de estos trabajos fueron desarrollados por reconocidos expertos en educación
que, además, intervinieron en el debate educativo que aquí nos ocupa como funcionarios
públicos en ejercicio. En todos los casos, esto estará explicitado en el cuerpo del trabajo.6 
Los ejes y los actores que participaron en la construcción de la controversia
6 Como se verá a lo largo el informe, María Inés de Vollmer, Inés Aguerrondo, Susana Decibe y Norberto
Fernández Lamarra se desempeñaron en estos años como funcionarios públicos y en simultáneo o
posteriormente publicaron análisis académicos sobre este período que también fueron recuperados en esta
investigación. 
El interrogante que se planteó esta investigación refiere a cómo se fue
construyendo y qué significados tuvo, en los albores de la década de 1990, la idea de crisis
educativa. Para acercarse a resolver este interrogante se relevó un escenario público
específico en el que circularon las voces y se visibilizaron los movimientos de los actores
políticos, mediáticos, expertos y sindicales: las publicaciones del diario Clarín. También se
recurrió a los discursos inaugurales del Presidente y el Ministro de Educación de la Nación
y a los comunicados de las dos entidades gremiales con alcance nacional. Al rastrear esta
controversia principal en las ediciones del periódico, para ver los entrecruzamientos en un
espacio de la arena pública, se notó que el debate por la situación educativa se estructuró
en relación a varios ejes. Sin embargo, se ponderaron cuatro de estas polémicas como
dimensiones analíticas de este estudio por la centralidad que tuvieron en los discursos y en
las acciones de los actores influyentes y, por lo tanto, como canales para aproximarse a
conocer la antesala de la reforma educativa de 1993. En otros términos, lo que se abordará
a continuación refiere a qué se debatió y con qué argumentos, para cartografiar cómo esta
polémica derivó en la sanción de una norma orientada a transformar el sistema educativo y
que superara la crisis que éste padecía.
El primer elemento se instaló al conocerse la pretensión del Gobierno Nacional de
llevar adelante la descentralización del sistema educativo a través de la transferencia de los
servicios escolares nacionales hacia las provincias. Esta iniciativa generó gran polémica
por sus posibles implicancias sobre las jerarquías y los salarios docentes, así como por la
unidad del sistema y la capacidad de los Estados Provinciales para financiar a las
instituciones y los cargos docentes. En segundo lugar, en un escenario marcado por la
inflación, la inestabilidad económica, el ajuste fiscal y el programa de reforma del Estado,
la discusión salarial ocupó a los actores en un conflicto marcado por una doble tensión: las
medidas de fuerza para reclamar por la actualización de las remuneraciones y el
cumplimiento de los 180 días de clases. Asimismo, este asunto resulta central porque
derivó en un debate sobre el monto, la distribución y la composición de la inversión
educativa. El tercer eje que estructuró la controversia principal se vinculó con las urgencias
en materia económica y social que llevaron al Gobierno Nacional y al Gobierno de la
Provincia de Buenos, entre otros, a declarar el estado de emergencia educativa. En este
punto, la distancia entre las disposiciones nacionales y las de la provincia echa luz sobre
los ejes precedentes y permiten visibilizar con claridad cuál era la perspectiva educativa del
equipo nacional. Por último, la implementación de una profunda transformación del
sistema educativo anunciada desde el inicio de la gestión menemista generó gran polémica
y promovió la intervención de diversos actores para definir los alcances y el contenido de
la nueva ley de educación. En este informe, la sanción de esta norma es concebida como el
cierre parcial de la controversia principal estudiada porque hacia ella se encaminaba la
política gubernamental como estrategia para paliar la crisis y porque logró movilizar a los
demás actores en el mismo sentido. 
A continuación se desarrollan estos cuatro ejes que ordenaron el debate y las
posiciones de los actores con injerencia en el mismo, con el objetivo de cartografiar cómo
la situación de la educación adquirió relevancia, así como identificar las interpretaciones
de esta problemática y las propuestas para reordenar el sistema.Resta mencionar que en
los cuatro capítulos se optó por establecer agrupamientos meramente analíticos de los
posicionamientos de quienes intervinieron en el debate educativo con el propósito de
presentar con claridad la cronología de los movimientos y los pormenores de la polémica.
Esto no significa que durante el debate se hayan formado alianzas o que se hayan
constituido grupos entre quienes forman parte de estas divisiones para el análisis.
Capítulo 1. La transferencia: federalización, provincialización y privatización
En este apartado se presentarán los argumentos y acciones desarrolladas por los
actores políticos, mediáticos, expertos y sindicales desde julio de 1989 en adelante, sobre
la transferencia de los servicios educativos desde la órbita del Estado Nacional hacia los
Estados Provinciales. Antes de iniciar el despliegue de esta controversia, resulta pertinente
describir algunas características del sistema educativo nacional, las reglas y los
dispositivos que conformaron los marcos de la acción de quienes intervinieron en este
debate.
Alejandra Candia (2004) indica que el ordenamiento del sistema político influye
en la configuración del sistema educativo. Así, en un país federal coexisten las áreas de
competencia del Estado Nacional y de los Estados Provinciales que lo componen. En el
caso argentino, «las bases legales que rigen la educación nacional están determinadas en la
Constitución Nacional y en las provinciales, en las leyes nacionales y provinciales, así
como en los decretos y resoluciones de uno u otro nivel» (Candia, 2004: 182). En el mismo
sentido, Silvia Novick de Senén González (2001) afirma que el sistema educativo
argentino ha sido desde la organización del Estado Nacional una responsabilidad conjunta
de ambos niveles. Esta doble concurrencia de competencias y facultades aseguró la
extensión de cobertura del servicio educativo, pero generó dificultades tales como una
ineficiencia al momento de distribuir los recursos económicos, la aplicación de diversos
modos de gestionar escuelas similares e importantes diferencias salariales entre los
docentes que ejercían los mismos cargos (Morduchowicz, 2006). En la década de 1960,
estos inconvenientes se combinaron con una explosión de la demanda que recibió la red
escolar en todos los niveles y modalidades y con la incapacidad de las reformas
implementadas para responder a los múltiples cambios sociales (Southwell, 2007).
Entonces, se hizo evidente la necesidad de transformar el sistema educativo y se
promovieron varios intentos de descentralización del sistema educativo (Braslavsky, 1981;
Álvarez, 2010). 
En un trabajo sobre la experiencia nacional, Daniel Filmus (1997) sostiene que el
resultado del proceso de descentralización en función de mejorar la calidad de los servicios
educativos depende, entre otros, de dos factores principales: la lógica política que
prevalezca en los procesos y la capacidad del Estado nacional, de las jurisdicciones y de las
instituciones escolares de asumir los nuevos roles que este proceso demanda. Atendiendo
al primero de estos factores, indica que las lógicas pueden ser economicistas -que enfatizan
en la necesidad de la reducción del gasto público-, tecnocráticas -para controlar y hacer
más eficiente el proceso de toma de decisiones eliminando las burocracias intermedias-,
pedagógicas -orientadas a mejorar la calidad adaptando el proceso de enseñanza
aprendizaje a la realidad local- y democrático-participativas -para dar mayor autonomía de
decisión y recursos a las jurisdicciones menores con la idea de que con más cuotas de
poder, se comprometerá más a la comunidad-. 
En relación al segundo eje considerado por Daniel Filmus resulta conveniente
recuperar lo que establece Alejandro Morduchowicz (2002) para aquellos países que parten
de escenarios marcados por las diferencias regionales. El autor señala que este tipo de
medidas pueden acentuar esas desigualdades entre las zonas más avanzadas y las más
rezagadas, ya que las capacidades tributarias dispares podrían determinar diferentes
prestaciones de recursos para el sector. Agrega que la provisión local de la educación ha
sido extensamente debatida en distintas disciplinas y que, en términos económicos, el eje
problemático es el conflicto que se suscita entre la eficiencia y la equidad. El autor señala
que si la centralización educativa se sustenta en su capacidad de imprimir mayor equidad,
la descentralización educativa lo hace sobre su capacidad de imprimir mayor eficiencia
(Morduchowicz, 2002). En definitiva, la definición de la estructura centralizada o no de las
funciones y responsabilidades de los distintos niveles gubernamentales en la prestación del
servicio educativo dependerá, principalmente, de los problemas que se busquen resolver
cuya selección «conlleva la elaboración explícita o implícita de un diagnóstico de la crisis
educativa, de una determinada función social de la educación y de un concepto del papel
del Estado respecto del proceso educativo» (Filmus, 1997:18). Es por ello que a
continuación se intentará presentar qué definiciones y, por ende, qué salidas promovieron
los actores que se agenciaron en este debate en torno a la descentralización del sistema
educativo en los albores de la década de 1990.
Los lineamientos 
Para iniciar este recorrido se optó por retomar algunos pasajes del discurso
inaugural del presidente Carlos Saúl Menem pronunciado ante la Honorable Asamblea
Legislativa el día 8 de julio de 1989, por su carácter de hecho político en el que se fijaron
las líneas de acción del nuevo gobierno. En esa oportunidad, el nuevo mandatario sostuvo
que su gestión se conduciría por la causa de la justicia social y del federalismo, y que por
ello consideraba fundamental iniciar la descentralización administrativa. Así, expresó que
«todo aquello que puedan hacer por sí solos los particulares no lo hará el Estado nacional.
Todo aquello que puedan hacer las provincias autónomamente no lo hará el Estado
nacional» (Menem, 1989:18). 
Bajo esta premisa general, el 2 de agosto de ese mismo año ante los miembros del
Consejo Federal de Educación, el entrante Ministro de Educación y Justicia, Antonio
Francisco Salonia, definió puntillosamente en qué estado recibía al sistema educativo y
cuáles eran las principales directivas para abordar los asuntos de esta cartera. Con la
presencia de los ministros provinciales y del municipio de la Ciudad de Buenos Aires,
sostuvo que ante un sistema en agonía la principal tarea era reconocer «las culpas del
inveterado centralismo y de la burocracia ineficiente». Además sentenció que los distintos
sectores políticos y sociales aceptaban el grave estado en el que se encontraba la educación
nacional como «consecuencia de la aguda y prolongada crisis global que vive la Nación
(…) agravada por razones estructurales que le son propias, por cuanto surgen del mismo
modelo educativo que le sirve de base, agotado desde hace varias décadas» (Salonia, 1989:
29-30).
Asimismo, Antonio Salonia realizó una serie de señalamientos sobre el estado de
situación de la educación. En primer lugar, mencionó que la desconexión entre las
jurisdicciones, los niveles y las modalidades de enseñanza habían conducido a un accionar
contradictorio del sistema. También, formuló que el funcionamiento de la educación se
regía, principalmente, con criterios y requerimientos burocráticos, y no tanto por las
necesidades del proceso de enseñanza-aprendizaje o por las aspiraciones de sus agentes. En
tercer lugar expresó que era notoria la ausencia de políticas dirigidas hacia el sector más
vulnerable de la población, dando lugar a una profundización de la desigualdad de
oportunidades