No más zonas grises _ Política Exterior

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Banderas ucranianas colgadas en edi�cios y postes en Vilna, Lituania (10 de junio de 2023) / GETTY
No más zonas grises
Finlandia y Suecia atraviesan un punto de inflexión en sus
respectivas políticas de seguridad. Al igual que Berlín,
Estocolmo se está poniendo al día en materia de
defensa, mientras que Helsinki ha sido considerada
durante mucho tiempo como un modelo en su estrategia
de ‘seguridad integral’.
La agresión rusa a Ucrania provocó una respuesta rápida y
decidida en el norte de Europa. Menos de tres meses
después de la invasión rusa, Finlandia y Suecia solicitaron
su ingreso en la OTAN. Los dos países nórdicos llevan ya
MINNA ÅLANDER |  11 de julio de 2023
décadas siendo estrechos socios de la Alianza Atlántica, y su
capacidad militar los hace ser gratos nuevos miembros. No
obstante, este momento marcaría el fin de los 200 años de
historia de no alineamiento militar de Suecia. Finlandia
también había permanecido fuera de la OTAN durante
mucho tiempo, aunque lo hizo más por el pragmatismo de
mantener buenas relaciones con su vecino ruso que por
razones ideológicas.
A primera vista, la entrada de Finlandia y Suecia [una vez
superado el obstáculo de la aprobación de su ingreso por
parte de Turquía] en la OTAN parece ser una de las mayores
consecuencias imprevistas de la guerra. El presidente ruso,
Vladímir Putin, debería haber sido muy consciente de que
un ataque no justificado contra otro vecino incitaría al
menos a Finlandia a optar por la “opción OTAN”. Una parte
importante de la política de seguridad finlandesa era que
Helsinki se reservaba el derecho a reconsiderar su no
alineamiento si su situación general de seguridad cambiaba.
Esto es precisamente lo que ocurrió con la invasión rusa de
Ucrania. La reacción dentro del país fue inequívoca. La
opinión pública finlandesa cambió casi de la noche a la
mañana, y el apoyo a la pertenencia a la OTAN saltó de
alrededor del 25% al 53%. En mayo de 2022, cuando
Finlandia presentó su solicitud de adhesión, había subido
aún más hasta el 76% a favor de la adhesión.
Los dirigentes políticos finlandeses tuvieron que actuar con
rapidez para seguir el ritmo de la decidida opinión pública.
Antes de la guerra, solo dos partidos políticos de Finlandia
estaban a favor de la adhesión a la OTAN. Nada menos que
cuatro de los cinco partidos gobernantes tuvieron que
adaptar rápidamente sus posiciones a la nueva situación.
Suecia, por su parte, se vio sorprendida por la rapidez de la
transformación de Finlandia. No fue fácil para el gobierno
socialdemócrata de Estocolmo romper con la antigua
doctrina de no alineamiento del país. Pero finalmente,
Suecia llegó a la conclusión de que no había otro camino
que unirse a Finlandia en el intento de ingresar en la OTAN.
La decisión se tomó tras considerar detenidamente todas las
opciones, incluida una unión de defensa aún más estrecha
entre Finlandia y Suecia, que en un principio se barajó
seriamente como alternativa.
Nuevo impulso
Finlandia y Suecia son socios indispensables, y el proceso
conjunto de adhesión a la OTAN les ha acercado aún más.
Aunque los dos vecinos nórdicos pretendían convertirse en
miembros “de la mano”, el deseo no se materializó. Turquía
ha bloqueado persistentemente la candidatura sueca, entre
acusaciones de que Estocolmo apoya a terroristas kurdos.
Aunque Finlandia acabó culminando su proceso de adhesión
sin Suecia, convirtiéndose en el 31º miembro de la alianza el
4 de abril de 2023, esto no ha provocado una ruptura en las
relaciones entre finlandeses y suecos. Los respectivos
procesos de la OTAN se han coordinado muy estrechamente
a diario y a todos los niveles políticos. La entrada de
Finlandia en la alianza se considera un acontecimiento
positivo para la seguridad regional de Suecia. Por el
contrario, la máxima prioridad de Finlandia es ahora que
Suecia se adhiera lo antes posible: El primer acto oficial de
Helsinki como miembro de la OTAN, unos 15 segundos
después de completar su propia adhesión, fue ratificar el
ingreso de Suecia.
Más allá de la relación bilateral entre Finlandia y Suecia, los
países nórdicos –Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y
Suecia– se han consolidado aún más como grupo. Este
impulso se ha visto estimulado por el proceso de adhesión
de Finlandia y Suecia a la OTAN y por el firme apoyo a
Ucrania de todos los países nórdicos. En materia de defensa,
los cinco países ya venían colaborando desde 2009 en el
marco de la NORDEFCO (Cooperación Nórdica de Defensa),
pero la perspectiva de adhesión a la OTAN de Finlandia y
Suecia ha abierto nuevas oportunidades. La reciente
declaración de intenciones de las cuatro fuerzas aéreas
nórdicas (Islandia no tiene fuerzas armadas) de integrar
operativamente sus flotas creó una fuerza total de unos 250
aviones de combate. En el extremo norte, las fuerzas aéreas
finlandesas, suecas y noruegas ya realizan ejercicios de
entrenamiento conjuntos casi semanalmente desde hace
unos 15 años.
La cooperación nórdica también desempeña un papel
importante en el apoyo a Ucrania. Finlandia y Suecia, por
ejemplo, han utilizado su estrecha cooperación bilateral en
materia de defensa para apoyar militarmente a Ucrania. En
enero de 2023, los países firmaron una declaración de
intenciones que permitía a Finlandia ser reabastecida
rápidamente por Suecia, permitiendo a Helsinki seguir
apoyando a Ucrania sin poner en peligro su propia
capacidad de defensa. En mayo, el presidente ucraniano,
Volodímir Zelenski, inició en la capital finlandesa un largo
viaje por Europa, cuya visita coincidió con una cumbre
nórdica. Su visita subrayó el hecho de que los países
nórdicos se perciben cada vez más como un grupo
coherente y estrechamente coordinado.
Interoperabilidad de alto nivel
El proceso de adhesión de Finlandia duró menos de un año,
el más rápido de la historia de la OTAN. De no haber sido por
la oposición turca, tanto Finlandia como Suecia podrían
haber sido miembros de pleno derecho de la OTAN ya en
octubre de 2022. Otros miembros de la Alianza ratificaron la
adhesión a una velocidad récord: a finales de septiembre,
sólo Turquía y Hungría no lo habían hecho. La rapidez del
proceso se vio favorecida por el alto nivel de compatibilidad
de Finlandia y Suecia con las normas políticas y los
estándares militares de la OTAN. Según el procedimiento
habitual, se elabora un “Plan de Acción para la Adhesión
(MAP)”  para los países candidatos, que les permite adoptar
gradualmente las normas de la OTAN. Pero Finlandia y
Suecia ya habían pasado de hecho por un proceso muy
similar, gracias a décadas de estrecha cooperación con la
OTAN, incluyendo la fuerte priorización de la
interoperatividad en las adquisiciones de defensa. Antes de
sus candidaturas de integración, ambos países ya
cooperaban estrechamente con Estados Unidos de forma
bilateral y trilateral: este fue otro factor que facilitó y
aceleró la integración.
En términos militares, la adhesión cambiará poco para
Finlandia y Suecia. Incluso durante el proceso de
ratificación, las fuerzas armadas finlandesas y suecas han
seguido realizando maniobras con países de la OTAN, con
vistas a potenciar la interoperatividad. Tras presentar su
solicitud el 18 de mayo, Finlandia añadió un total de 27
ejercicios militares nuevos o modificados para lo que queda
de 2023. En abril de 2023, Suecia realizó su mayor ejercicio
internacional en 30 años. El objetivo de este ejercicio era
que Suecia ensayara la acogida de fuerzas de sus futuros
aliados, que a su vez practicaron la defensa de Suecia.
Sin embargo, tanto para Finlandia como para Suecia, el paso
del ámbito de la defensa nacional a la colectiva exige un
importante cambio de mentalidad. Considerar la defensa
nacional dentro del marco de la defensa colectiva de la
OTAN es un procedimiento habitual para las fuerzas
armadas alemanas, pero para Finlandia supone una
auténtica revolución en el pensamiento militar. Los
finlandesesestaban preparados para un posible ataque de
Rusia incluso después del final de la guerra fría, y
mantuvieron una fuerte capacidad defensiva. Incluso en los
primeros años de la década de 2000, a priori optimistas, los
informes del gobierno finlandés sobre política exterior,
seguridad y defensa nunca descartaron por completo la
posibilidad de un ataque ruso.
Después de 80 años centrándose en la propia defensa
nacional, empezar a pensar en la seguridad nacional en el
marco de la alianza es un cambio significativo. En cuanto a
Suecia, que redujo enormemente sus fuerzas de defensa tras
la Guerra Fría, aumentar el número de tropas supone un
reto a medio plazo.
El retorno de la historia
El gasto en defensa de Finlandia ya está en línea con el
objetivo de gasto del 2% de la OTAN. Suecia tiene que
ponerse al día: su objetivo es alcanzar la marca del 2% para
2026. En muchos aspectos, Suecia y Alemania pasaron por
una evolución comparable en materia de política de defensa.
Ambos interpretaron el final de la guerra fría como el “ fin
de la historia”, reduciendo en consecuencia sus capacidades
de defensa.
Para Suecia, la llamada de atención llegó en 2013, cuando
aviones de combate rusos ensayaron un ataque sobre
territorio sueco. Las aeronaves rusas tuvieron que ser
interceptadas por la fuerza aérea danesa, que en ese
momento estaba de guardia durante la vigilancia aérea del
Báltico de la OTAN, ya que todos los pilotos suecos estaban
de vacaciones de Pascua. La investigación de la OTAN sobre
el incidente determinó posteriormente que se había tratado
de un ataque nuclear simulado. Al año siguiente, la anexión
de Crimea por parte de Rusia contribuyó a que los suecos se
dieran cuenta de que, después de todo, las capacidades
militares no se habían quedado obsoletas. En respuesta,
Suecia volvió a desplegar su Regimiento de Gotland en la
isla báltica del mismo nombre, que había sido
desmilitarizada tras la guerra fría.
Estocolmo también reintrodujo el servicio militar
obligatorio parcial, que había sido abolido en 2010. Finlandia
sigue manteniendo el servicio militar obligatorio completo
para los ciudadanos varones, lo que le confiere un número
de efectivos en tiempo de guerra de 280.000, con una fuerza
de reserva total de 870.000.
Suecia se enfrenta a retos similares a los de Alemania, pero
cuenta con una ventaja de casi 10 años en cuanto a su
propio “punto de inflexión histórico”. Los partidos políticos
suecos están de acuerdo en que todos se equivocaron en
política de seguridad, lo que reduce las recriminaciones y
solidifica el consenso en torno a la necesidad de reconstruir
las fuerzas armadas. Al igual que Alemania, la política
exterior sueca ha hecho hincapié tradicionalmente en la
consolidación de la paz como objetivo normativo. Sin
embargo, la necesidad de una mayor capacidad militar está
bien entendida. En muchos aspectos, Suecia es un socio
ideal para Alemania, ahora que ésta navega por cuestiones
similares. El enfoque finlandés de la seguridad nacional
basado en el conjunto de la sociedad (“seguridad integral”)
podría servir a Alemania como modelo para la aplicación de
su propio enfoque de seguridad integral, introducido en la
nueva Estrategia de Seguridad Nacional.
Aprender de los errores
La brutal guerra de agresión de Rusia representa un claro
rechazo del orden de seguridad europeo posterior a la
guerra fría. Las candidaturas de Finlandia y Suecia a la OTAN
–como respuesta a la agresión de Moscú– ponen de
manifiesto que la era de las zonas grises ha terminado.
Rusia está obligando a sus vecinos a elegir un bando.
En la cumbre de la OTAN celebrada en Bucarest en 2008, se
ofreció a Ucrania –junto con Georgia– la posibilidad de
entrar en la OTAN pero sin un “ Plan de Acción para la
Adhesión” concreto. La razón fue que algunos Estados
miembros de Europa Occidental, encabezados por Alemania
y Francia, no consideraban que ambos países estuvieran
preparados para la adhesión y no querían alterar las
relaciones con Moscú. La invasión rusa de Georgia menos de
seis meses después, la anexión de Crimea en 2014 y la
guerra de agresión a gran escala contra Ucrania en 2022
demuestran que esas concesiones fueron en vano.
El ingreso de Ucrania en la OTAN volverá a estar en el orden
del día de la cumbre anual de la Alianza, que este año se
celebra en Vilna. Hay dos razones por las que Ucrania
debería recibir esta vez un camino concreto hacia la
adhesión. En primer lugar, debido a las amenazas nucleares
de Rusia, Ucrania necesitará garantías de seguridad con
respaldo nuclear. Parece poco probable que Estados Unidos o
las potencias nucleares europeas quieran ofrecer ese tipo de
garantías de forma bilateral. En segundo lugar, la
pertenencia a la OTAN es la garantía de seguridad estándar
en Europa. Mientras Ucrania no forme parte de ese marco,
se envía una señal política al Kremlin de que Ucrania es un
caso especial, con reglas diferentes.
A estas alturas, está muy claro que Rusia interpretará esto
como una luz verde para afirmar su autoproclamada esfera
de interés.
Artículo traducido del inglés de la web de Internationale Politik
Quarterly (IPQ).
Minna Ålander es investigadora del Instituto
Finlandés de Asuntos Internacionales (FIIA) en
https://ip-quarterly.com/en/no-more-gray-areas
Helsinki.
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