Poder Legislativo por KORZENIAK

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PODER LEGISLATIVO 
EL “DERECHO PARLAMENTARIO” Y SUS FUENTES 
Suele denominarse “derecho parlamentario” a la rama del Derecho 
Constitucional que estudia la organización y el funcionamiento de los 
Parlamentos así como el estatuto jurídico de sus miembros. 
En la teoría general del derecho parlamentario, se señalan como sus 
principales fuentes las siguientes: 
a. La Constitución, que prácticamente en todos los sistemas tiene un 
numero abundante de disposiciones que regulan, a veces con llamativo 
detalle, la estructura , y el funcionamiento del Poder Legislativo, así como 
el estatuto jurídico de sus integrantes. En la Constitución uruguaya, las 
secciones V a VIII, que comprenden 65 artículos (desde el 
83 al 148), tienen un contenido completo de los aspectos básicos del 
Parlamento, 
b. La ley ordinaria no es una fuente abundante de derecho parlamentario. 
El Derecho Comparado, y también el nuestro, reconocen a la 
Constitución y a los Reglamentos Parlamentarios, como las principales 
fuentes proveedoras de normas en esta rama del Derecho 
Constitucional. 
Veamos los casos en que la Constitución uruguaya se remite específicamente 
a la ley para regular algunos temas en el entendido de que, fuera de ellos, el 
punto corresponderá a los Reglamentos parlamentarios, por cuanto, el art. 105 
dice que “cada Cámara se gobernará interiormente por el reglamento que 
se dicte, y, reunidas ambas en Asamblea General, por el que ésta 
establezca”. En Uruguay, la ley ordinaria es fuente de derecho parlamentario 
en los siguientes casos: 
Art. 88 parte final, que permite a la ley por mayoría de 2/3 modificar el 
número de Diputados (que la Constitución establece en 99); 
Art 116 que alude como materia de la ley, el establecimiento del sistema de 
suplentes y su convocatoria en casos de vacancias, licencias o impedimento de 
los titulares; 
Art 118, referido al “pedido de datos o informes”, cuando dice que la ley fijará el 
plazo para contestarlos, y el art. 126, que faculta a la ley a reglamentar ciertas 
incompatibilidades y prohibiciones que tienen los legisladores, así como a 
extenderlas a los integrantes de otros órganos. 
Los reglamentos de cada Cámara, de la Asamblea General y aún de la 
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Comisión Permanente, constituyen la fuente más abundante del “derecho 
parlamentario interno”. Reglamentan directamente a la Constitución; no a las 
leyes como es habitual, y por tanto los reglamentos parlamentarios podrían 
calificarse como “Reglamentos autónomos” , por oposición a los llamados 
reglamentos “subordinados” ( a la ley) y de “ejecución” ( de las leyes). Es 
obvio, que no son “ autónomos” respecto de la Constitución, si se apartan de 
ella deben simplemente dejar de aplicarse sin necesidad de procedimiento 
alguno ante la Suprema Corte, que declara la inconstitucionalidad de las leyes 
(nacionales o “departamentales”) pero no de reglamentos. 
Una cuarta fuente de derecho parlamentario, muy difundida en otros países, es 
el conjunto de precedentes, que han motivado la expresión “jurisprudencia 
parlamentaria”, cuando las soluciones se repiten con cierta continuidad. A 
veces, sobre todo en cuestiones de procedimiento, se produce un desacuerdo 
sobre como debe actuarse, y si la solución no se encuentra en la Constitución, 
o en la ley (lo que es muy difícil en esta materia) ni en el reglamento, suele 
recordarse la forma como esa misma Cámara o Asamblea General o Comisión 
Permanente, procedió en situaciones similares anteriores. Y es común que 
esos procedentes se sigan. En algunos países, obviamente en los del “ 
common law” , esos precedentes tienden a considerarse obligatorios. En 
nuestro país, donde los precedentes judiciales no tienen fuerza obligatoria, 
tampoco la tienen los precedentes parlamentarios. 
2. ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO CON 
REFERENCIAS AL DERECHO COMPARADO. 
a) Unicameralismo o bicameralismo 
Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de 
autoridades del Gobierno, se ha discutido si debe funcionar como una sola 
Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debe 
componerse de dos o más Cámaras. A favor del “unicameral ismo” o ( 
unicamera ismo como dicen en varios países se sostiene principalmente : si la 
nación (o el pueblo) es una sola y el Parlamento su reflejo, no se puede 
“quebrarlo” en dos partes ( dos Cámaras) ; que no se advierte razón lógica para 
que una ley se discuta dos veces, con las consiguientes demoras ; que dos 
cámaras, una, “alta” (Senado) y otra “baja” (Diputados ) está fomentando una 
diferenciación, cuando todos los parlamentarios deben se representantes del 
pueblo ( o de la nación) ; que una sola Cámara o Asamblea origina menos 
gastos, etc. En Uruguay, salvo en el periodo de la “pre constitución” (1825- 
1830), siempre se opto por el sistema bicameral, aunque no han faltado 
propuestas para establecer el unicameral ismo en oportunidad de varias 
reformas constitucionales : ELLAURI lo propuso en 1830, Emilio FRUGONI en 
la Constituyente de 1917 , SALGADO en la Constituyente elegida en 1933, el 
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Diario el Plata” en sucesivas notas del DR. Moises Gerber en la década del 50. 
b) Algunas denominaciones del Poder Legislativo en el Derecho 
Comparado 
Al margen de la opción de una Cámara o por más de una Cámara, los poderes 
legislativos reciben variados nombres. En los sistemas americanos federales el 
vocablo más usado es Congreso: EEUU, Argentina, México, Brasil, etc. 
En los países con incidencia lingüística no norteamericana, sino inglesa, y 
francesa, el vocablo común es “Parlamento”; en el singular sistema suizo, 
federal (aunque se denomine oficialmente “confederación” helvética), y con su 
estructura bicameral, el nombre del Poder Legislativo es Asamblea Federal, la 
que está compuesta por dos Cámaras: el Consejo (o Cámara) nacional y el 
Consejo (Cámara) de los Estados (Cantones). Todo lo cual surge de los arts. 
148 a 150 de nueva Constitución Suiza, en vigor desde el 1 de enero de este 
año 2000, que sustituyo a la antigua Constitución de 29 de mayo de 1874. 
• En Israel, cuya Constitución es dispersa, esto es, formada por un 
conjunto de “leyes básicas”, de diversas fechas, el nombre del Poder 
Legislativo (unicameral, compuesto de 120 miembros elegidos por voto 
universal, secreto, directo, etc.) es llamado Parlamento. 
• En Irán, el Poder Legislativo se denomina Asamblea Islámica Consultiva 
integrada por miembros electos directamente, con mandato de 4 años. 
• En el Congo, el nombre del PL es Parlamento y es bicameral, la Cámara 
de Diputados se denomina Asamblea Nacional y la otra Cámara es el 
Senado. 
• En el Reino de Marruecos, el PL se llama Cámara de Representes; es 
por tanto unicameral. 
• En la ex Unión Soviética- el PL se denominaba “Soviet Supremo” y se 
dividía en dos Cámaras, como es habitual en los sistemas federales: el 
“Soviet de la Unión” y el “Soviet de las Nacionalidades”. 
 
3. La estructura orgánica del Poder Legislativo en el Uruguay actual 
a) Los órganos principales: Cámara de Representantes, de 
Senadores, Asamblea General y Comisión Permanente. 
El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales : la Cámara 
de Representantes, la de Senadores, la Asamblea General y la Comisión 
Permanente. 
La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de 99 
miembros (art. 88 inc. 1º), número que “podrá ser modificado por la ley la que 
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requerirá para su sanción, dos tercios de votos del total de los componentes de 
cada Cámara” 
En todo caso, con muy poca agudeza interpretativa, podrá decirse que “el 
inciso primero del art. 88 es flexible”, lo cualignoraría una regla interpretativa 
muy importante : la interpretación debe ser “ contextual”. Sí podría afirmarse 
que este inciso 1º del art. 88 es no flexible sino “elástico” ( es una de las 
acepciones que puede darse a este vocablo). 
Por otro lado, aunque sea muy obvio, aclaremos que “modificar” el número 
significa la posibilidad de aumentarlo o disminuirlo. 
En cualquiera de los casos una ley que estableciera la modificación, debería 
establecer a partir de cuando ella rige. Y, en caso de una reducción, tendría 
que indicar los criterios para determinar cuáles diputados quedan fuera de la 
Cámara. 
La Cámara de Senadores se compone de 30 miembros (art. 94), cuyo sistema 
electoral se estudiará luego. Pero se integra también con el Vicepresidente de 
la República, que la preside (art. 94 inc. 2º), por lo que parece mucho mas 
preciso decir que se integra por 31 miembros. 
No existe una disposición similar al caso de los Diputados, que permita a la ley 
modificar el número de Senadores. 
Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados 
tienen exactamente el mismo rango y, en el proceso de elaboración de la ley, 
poseen las mismas atribuciones .Más aún: un proyecto puede originarse 
indistintamente en una u otra Cámara. Cualquiera de ellas pueden entonces, 
obrar como primera Cámara o segunda Cámara en ese proceso legislativo. 
Igualmente, todos los legisladores (sean Senadores o sean Diputados) tiene el 
mismo estatuto jurídico y, una vez incorporados a sus respectiva Cámara , 
porque fueron electos, son representantes de toda la Nación. 
La Asamblea General como órgano del PL , puede definirse como la reunión 
conjunta de los Senadores y Diputados. La constitución utiliza la expresión 
“Asamblea General” a veces, como sinónimo de PL. 
Así ocurre en el art. 83 cuando dice : “El PL será ejercido por la AG” cuando es 
obvio por todas las disposiciones que siguen que son cuatro los órganos que lo 
“ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asamblea como órgano que reúne a 
Diputados y Senadores y la Comisión Permanente ) ; y también utiliza “ AG” 
como sinónimo de “PL” , en el acápite del art 85 al expresar “ A la AG compete” 
y vienen luego 20 numerales , en la mayoría de los cuales el PL no actúa en 
“AG” sino haciendo leyes, lo que supone la actuación primero en una Cámara, 
luego en la otra, etc. (lo que llamamos “ en Cámaras sucesivas” ). 
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Cuando la Carta usa “AG” como uno de los órganos del PL, suele definirla 
como la “reunión de ambas Cámaras” (por ejemplo, en el art. 85 nal. 14º para “ 
conceder indultos” , o en el mismo articulo nal. 18º, para designar los miembros 
de las Cortes de Justicia y Electoral y de los Tribunales de Cuentas y de lo 
Contencioso Administrativo). 
Hemos preferido definirla como reunión de los Senadores y Diputados (o 
reunión de los titulares de las dos Cámaras) y no reunión de “ambas Cámaras”. 
La AG no es un órgano compuesto “ por dos Cámaras” ; es una “Cámara” 
única, cuyos titulares ( “soportes humanos”), diría JELLINEK son las mismas 
personas que integran la Cámara de Senadores y de Diputados. 
La Comisión Permanente se compone de 11 miembros siete diputados y 4 
senadores, designados año a año por sus respectivas Cámaras ; pertenecen a 
los distintos partidos por aplicación de la representación proporcional. La 
designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “La 
Constitución de la AG o de la iniciación de cada periodo de sesiones 
ordinarias de la Legislatura”. 
Todo esto surge del art. 127, pero hemos entrecomillado la ultima parte de ese 
artículo para analizarla con alguna detención. 
Puede preguntarse si no existe una falsa disyuntiva entre los primeros 15 días “ 
de la Constitución de la AG” y los primeros 15 días “ de la iniciación de cada 
periodo de sesiones ordinarias” de la Legislatura. La respuesta es sencilla: la “ 
constitución de la AG” se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones ; 
entonces los 15 días para designar a los senadores y representantes que 
integraran la Comisión permanente en el receso que sigue, se cuentan desde 
el 15 de febrero, y actuarán en la Comisión Permanente durante el receso que 
va desde el quince de diciembre siguiente hasta el 1º de marzo del año 
posterior. En los años sucesivos, los 15 días para designar los miembros de la 
Comisión Permanente, deben contarse desde la iniciación de cada periodo de 
sesiones, o sea desde el 1º de marzo. De ese modo que no hay tal falsa 
disyuntiva. 
Debajo de esta aclaración, se encuentra un distingo entre los conceptos de 
“legislatura” y “periodo legislativo”. La “legislatura” tiene una duración de cinco 
años, transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente al de la elección, 
hasta el 15 de febrero de 5 años después, cuando entran en funciones los 
nuevos parlamentarios electos. El periodo legislativo, en cambio, es el que 
transcurre entre el comienzo y fin de las sesiones en cada año. En términos 
algo simplificados pero de fácil compresión : la “ legislatura”, se compone de 5 
periodos legislativos” (con los 5 correspondientes recesos). 
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b) Los órganos “internos” del PL Comisiones y Presidencias 
Cada una de las Cámaras (y la Asamblea General) tiene Comisiones internas, 
previstas en sus respectivos reglamentos. 
Decíamos recién que la Constitución supone la existencia de las Comisiones, 
por ejemplo en el art. 240, cuando las menciona expresamente. 
De acuerdo con los reglamentos y las practicas parlamentarias, las Comisiones 
internas son de dos clases : 
Estables o sea de existencia 
Permanentes: ordinarias ; 
Especiales: es decir que se designan para un tema determinado y 
“desaparecen” una vez cumplido el cometido para el cual fueron designadas ; 
son pues, órganos esporádicos, extraordinarios. 
Dentro de estas Comisiones “especiales “, los reglamentos de las dos Cámaras 
individualizan, por su importancia política, las “comisiones del art. 120 de la 
Constitución que son las que cada Cámara puede nombrar para “investigación” 
o para “suministrar datos con fines legislativos” 
Todas las Comisiones internas están integradas por un numero más bien 
reducido de miembros (en el Senado predominan las de 5 o 7 miembros), los 
que son designados por el Pte de la Cámara respectiva tratando de respetar 
proporcionalmente la composición partidaria de estas. 
El número de Comisiones internas estables o permanentes, es algo mayor que 
el número de Ministerios del PE. Hay cierta correspondencia incluso en las 
denominaciones, ya que en ambos casos (Ministerios y denominaciones de las 
Comisiones), se trata de especializaciones “por materia”. Así como hay un 
Ministerio de Salud Pública, cada Cámara tiene una comisión interna de Salud 
Publica; y así podríamos seguir con la materia económica, o de obras públicas, 
o de trabajo, etc. 
La frecuencia de las Comisiones internas especiales dependerá de la dinámica 
parlamentaria. En periodos de cierta “turbulencia” política, pueden menudear 
los planteos para nombrar “comisiones investigadoras”. 
Centrando la atención en la actividad propiamente legislativa, téngase presente 
que cuando se presenta un proyecto de ley, la Cámara respectiva, de acuerdo 
con su Reglamento, lo envía de inmediato a una de estas comisiones, para que 
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lo estudie y aconseje o no su aprobación por el plenario del “Cuerpo” (el 
lenguaje “organicista” es muy común en la jerga parlamentaria) Puede ocurrir 
que un proyecto sea tratado por una Cámara sin informe de la respectiva 
comisión. Para ello, es necesario que se declare “grave y urgente” su 
consideración. 
Dentro de los órganos internos de las Cámaras, podemos citar las respectivas 
presidencias; órgano unipersonalque en el Senado es desempeñado por quien 
fue electo como Vicepresidente de la Republica y que, además, preside la AG( 
art. 94 inc 2º). En la Cámara de Representantes, el Presidente es elegido por 
ella para cada período legislativo (art. 106); siendo usual que haya acuerdos 
para distribuir el número de años en que corresponde la presidencia a cada 
Partido en proporción al caudal de sus legisladores. 
Es necesario examinar una situación especial que puede darse respecto de la 
Presidencia del Senado. 
Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la Republica, el 
Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente 
y, por tanto, el de Presidente del Senado. En esa hipótesis, la solución 
constitucional hasta 1996 era; ocupa la Vicepresidencia de la Republica y es el 
Presidente del Senado, el “primer titular de la lista más votada del lema 
más votado”. 
En la reforma de 1996, se introdujo el balotaje o segunda vuelta para la 
elección de la fórmula presidencial. Pero, como los parlamentarios se eligen en 
la primera vuelta, puede ocurrir que “la lista más votada del lema más votado” 
pertenezca a un partido que no es el partido al que pertenece el Presidente de 
la Republica. Para no quitar coherencia política a la formula Presidente- 
Vicepresidente- Presidente del Senado y de la Asamblea General, la 
Constitución dijo, en el art. 155 que, antes las vacancias del Presidente y del 
Vicepresidente, desempeñaran esos cargos “el primer y segundo titular de la 
lista más votada a la Cámara de Senadores “, pero agregó en 1996, “ del 
partido político por el cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente”. 
Como dicha aclaración se produjo para cuando las vacantes sobrevienen “ 
antes de tomar posesión de sus cargos” (art. 155) y no si tales circunstancias 
fueran posteriores, el articulo 153 también hizo la misma aclaración para el 
caso en el cual las vacancias se produzcan después de tomar posesión de sus 
cargos. 
 
 
 
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c) El caso especial de la “Comisión administrativa del PL” Cada 
una de las Cámaras tiene sus propias comisiones internas. 
En lugar de crearse una comisión prevista en los reglamentos de las Cámaras , 
o quizás de la AG pensando en servicios comunes a las dos Cámaras, se opto 
por diversas razones, por la creación por ley de esta Comisión. 
La ley vigente es la Nº 16. 821 de 23 de abril de 1997, que modifico a la Nº 9. 
427 de 28 de agosto de 1934. En esa ley de 1934 esta Comisión Administrativa 
estaba integrada por el Presidente del Senado y por miembros de las dos 
Cámaras y de dos partidos. 
Este punto fue modificado en la ley vigente, que establece que los 7 cargos de 
la comisión se distribuyen por representación proporcional entre las bancas 
parlamentarias, y sigue integrada y presidida por el Pte del Senado ( y por 
tanto de la AG, o sea, el Vicepresidente de la Republica). Esta Comisión tiene 
funcionarios propios. En consecuencia, dentro del PL existen funcionarios del 
Senado (lo que está previsto en el art. 107 de la Constitución), funcionarios 
de la Cámara de Representantes (lo que está previsto en la misma norma) y 
funcionarios de esta Comisión Administrativa, lo que no está autorizado ni 
previsto por norma alguna de la Constitución. 
Dispone además de un presupuesto, del cual, según la ley de 1934, debía dar 
cuenta al Senado, aunque en más de una oportunidad se discutió si era al solo 
efecto informativo o si el Senado podía rechazar o modificar dicho presupuesto 
; en la práctica predominaba la primera de las posiciones. Este punto fue 
modificado por la ley de 1997 que estableció claramente que quien aprueba el 
presupuesto de esa Comisión es el Senado. 
Si se revisa la Constitución, cada Cámara tiene potestad presupuestal propia 
(art. 108) pero ninguna norma de la Carta autoriza a que una comisión tenga 
su propio presupuesto. 
Entendemos que esta Comisión Administrativa del PL es una creación legal 
absolutamente ajena y contraria a la Constitución. Ha terminado siendo una 
suerte de “otra Cámara” tiene enormes poderes de administración. Aparece 
como un órgano autónomo, con una “principalidad” administrativa totalmente 
ajena a las previsiones constitucionales. 
Su fuente jurídica debiera ser reglamentaria y no legal, puesto que el “gobierno 
interior” del PL pertenece a los reglamentos de cada Cámara o de la AG (art 
105). 
 
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4. Funcionamiento del PODER LEGISLATIVO 
Dividiremos el “ funcionamiento” del PL en tres aspectos : el primero referido a 
cómo opera en cuanto a tiempos, periodos de sesiones, recesos, tipos de 
sesiones, etc. ; el segundo, analizando la materia de competencia del PL , y su 
clásica división en competencias de legislación, de contralor y de designación, 
el tercero, muy vinculado con el anterior, procurando una clasificación de los 
actos dictados por los órganos parlamentarios, que contiene de algún modo el 
tema de los “ poderes jurídicos” de la competencia del Parlamento ; y en cuarto 
termino, por su clásica trascendencia, analizaremos el procedimiento de 
elaboración de la ley formal, aspecto que “autonomizamos” pero que integra el 
tercer rubro temático señalado. 
 
5. “Legislatura” “periodo legislativo”, recesos, sesiones ordinarias 
y sesiones extraordinarias. Remisión 
“Legislatura” (mandato legislativo de 5 años) comienza el 15 de febrero 
siguiente al año electoral, y culmina 5 años después, el 15 de febrero en que 
ingresan los nuevos legisladores electos (art. 104 inc. 1º) 
Dentro de una misma “legislatura”, podría darse excepcionalmente la situación 
de que cambiara el elenco de legisladores, incluso variándose las mayorías 
partidarias. Esto ocurriría en el caso de una elección anticipada, resultado del 
mecanismo de “censura”, según los arts. 147 y 148 de la Carta. Pero, como ya 
hemos analizado antes (supra, Cap. XVI nº4) esta situación nunca se ha 
producido en el país. 
También se conoce que el “periodo legislativo” es anual. Transcurre con 
sesiones ordinarias de la Cámaras desde el 1º de marzo hasta el 15 de 
diciembre de cada año, es decir que existen “recesos parlamentarios” desde el 
16 de diciembre hasta el siguiente ultimo día de febrero. En el año electoral las 
sesiones ordinarias terminan el 15 de setiembre (en lugar del 15 de diciembre) 
y el receso va hasta el 15 de febrero siguiente (artículo citado). 
Cuando comienzan las sesiones de la AG electa- lo que ocurre “sin necesidad 
de convocatoria especial del PE” según el art. 104 inc. 2º la AG y el Senado 
son presididos por el “primer titular de la lista más votada del lema más 
votado”. Es quien dirigirá las sesiones y quien, el 1º de marzo siguiente, tomará 
el juramento previsto en el art. 158 al Presidente y Vicepresidente de la 
República electos. Luego continuará como presidenta del Senado y de la 
Asamblea General, si es del mismo lema al que pertenece quien salió electo 
Presidente, punto que ya explicamos. 
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Durante los recesos, actúa la Comisión Permanente (art. 131 inc. 1º)- Un 
receso puede interrumpirse para la realización de “sesiones extraordinarias”. 
La convocatoria a ellas puede hacerse por la AG, por cualquiera de las 
Cámaras o por el Poder Ejecutivo. Esa interrupción del receso, con 
correspondiente realización de “sesiones extraordinarias”, solo es procedente 
en los siguientes casos: 
a) Por “razones graves y urgentes”, 
b) Por tener una cámara en tratamiento, un proyecto de ley “ declarado de 
urgente consideración” 
c) Por recibir un proyecto con esa declaración de urgencia. 
En las sesiones extraordinarias que se realizan durante el receso solo pueden 
tratarse “los asuntos que han motivado la convocatoria” . Todo lo cual surge delart. 104, incisos 3º y 4º. 
Puede haber “sesiones extraordinarias” en otros periodos que no sean los 
de los recesos. En efecto, por decisiones y reglamentos internos, las cámaras 
fijan dentro de cada mes, los periodos y días de sesiones ordinarias. Todas las 
sesiones realizadas fuera de esos días, son “extraordinarias” y se convocan 
con temas específicos. Pero no rige la prohibición constitucional recién vista (el 
exclusivo objeto de tratar los temas de la convocatoria) por lo cual uno o varios 
legisladores pueden solicitar, durante esa sesión extraordinaria, que se incluya 
algún otro tema grave o urgente, que se incluirá si las mayorías necesarias así 
lo aceptan. 
Cuando se interrumpe el receso “la Asamblea General o la Cámara de 
Senadores podrán, cuando así lo resuelvan, asumir jurisdicción en los asuntos 
de su competencia que se encuentren a consideración de la Comisión 
Permanente” (art. 131 inc. 3º). Y si esos asuntos no son resueltos al terminar 
las sesiones extraordinarias, serán remitidos a la Comisión permanente 
(articulado citado, inc. 4º) 
Podría llamar la atención que en estas disposiciones no se mencione a la 
Cámara de Diputados. La razón es sencilla : la Comisión Permanente no tiene 
competencia legislativas, sino “ de contralor” ( controlar al PE según el art. 129, 
otorgar venias y consentimientos, según el art. 132), etc. Como estas 
competencias “de contralor” en general no son ejercidas por la Cámara de 
Representantes sino por el Senado, no se ha aludido a la primera, en el art. 
131. 
Sin embargo, nos parece que esta es una verdad “ a medias”, si se retiene que 
la Comisión Permanente tiene también las facultades “ concedidas a las 
Cámaras en los arts. 118 y siguientes”, esto es ; el pedido de datos e informes 
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(art. 118), las interpelaciones (art. 119), el nombramiento de comisiones 
investigadoras (art. 120) y la posibilidad, al finalizar esos mecanismos, de 
formular declaraciones (art. 121). Cualquiera de estas competencias puede ser 
ejercidas por la Cámara de Representantes, por lo que no nos convence su 
exclusión del derecho de abocarse” a esos temas en la interrupción del receso, 
si los tuviese la Comisión Permanente. 
6. MATERIA DE LA COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO ¿ 
ABIERTA O CERRADA? 
Desde una perspectiva teórico- formal, la competencia del Parlamento es 
“cerrada” y no “abierta” con lo que se quiere afirmar que el art. 85 que describe 
en 20 numerales lo que compete al Poder Legislativo, no culmina con otro 
numeral similar al que existe para la Suprema Corte (art. 239) aludiendo a “los 
demás cometidos que le señale la ley”. Igualmente, numerosas otras 
disposiciones que refieren a cometidos del PL, los enumeran específicamente 
sin formulas genéricas abiertas; por ejemplo, que puede modificar el número de 
representantes (art. 888), o que puede extender prohibiciones electorales (art. 
77 inc. 8), o que podrá limitar el derecho de propiedad por razones de interés 
general (art. 32), o que podrá extender ciertas prohibiciones de los integrantes 
del PL a integrantes de otros órganos (art. 126), etc. La enumeración de 
materias en que puede intervenir el Parlamento sería tan profusa como 
abrumadora, pero en todos los casos, son materias específicas, 
individualizadas. Por eso decimos que con criterio teórico- formal, es una 
competencia “cerrada” no abierta como la citada de la Suprema Corte o la del 
Tribunal de Cuentas (art. 210 última frase). 
Para calibrar esta conclusión, basta tener presente el texto del numeral 3º del 
art. 85, que establece como atribución del PL “expedir leyes relativas a la 
independencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República, protección de 
todos los derechos individuales y fomento de la ilustración, agricultura, 
industria, comercio interior y exterior”. 
7. ANALISIS PANORAMICO DEL ART. 85 
A) Numeral 1º: “códigos” 
En el sentido más usual un Código es un conjunto sistemático de normas 
legales que regulan en toda la extensión posible un tema que pretende ser una 
materia o disciplina individualizada dentro del Derecho (Código Civil, de 
Comercio, Código General del Proceso, Código Penal, Código del Proceso 
Penal etc.) 
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B) Numeral 2º: Tribunales y Justicia 
Salvo la Suprema Corte, creada por la Constitución desde la Cartas de 1934, y 
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo creado por la Constitución de 
1952, los demás Tribunales y Juzgados los crea la ley, aunque estén previstos 
en la Constitución 
c) Numeral 3º: todos los temas 
 
El análisis de cada vocablo de este numeral, podría motivar un curso completo 
Numeral 4º: Ingresos del Estado 
Debe señalarse- por interpretación contextual- que este inciso se refiere al 
presupuesto nacional (art. 214) y al de los organismos de contralor y los entes 
de enseñanza (art. 220) ; ya que los presupuestos de los entes industriales y 
comerciales y los de los Gobiernos departamentales no se hacen por ley, por la 
cual este numeral no refiere a ellos. 
e) Numeral 5º: Rendiciones de Cuentas 
El presupuesto nacional es para 5 años (suelen llamarle el “plan quinquenal” 
(art. 214); pero año a año, el PE debe enviar al Parlamento una “Rendición de 
Cuentas y balance de ejecución presupuestal”, donde informe la marcha 
hasta ese momento de ingresos, egresos, y programas previstos en la ley de 
presupuesto. Tambien las rendiciones de cuentas tiene la forma de ley (art. 
214 ap. D). 
f) Numeral 6º: Deuda pública nacional 
La Deuda pública es la deuda del Estado; como segunda aproximación, 
agreguemos que la referencia constitucional no es cualquier deuda del Estado- 
por ejemplo lo que un Ministerio le adeude a un proveedor común, o un 
préstamo cualquiera que reciba el Estado- sino la deuda que se contrae en 
determinadas modalidades, que generalmente se instrumenta a través de 
ciertos títulos (“bonos del tesoro”), que el Estado “emite” y recibiendo por ellos 
dinero ( en moneda nacional o en moneda extranjera); dinero que obviamente 
debe pagar cuando “rescate” esos papeles, sin perjuicio de ir pagando, 
además, intereses, porque, en rigor, el Estado recibe prestamos del público. 
La deuda pública puede ser interna o externa (según los acreedores o según 
la moneda en que debe pagarse); y nacional o departamental. Este numeral 
6º se refiere a la deuda pública nacional. El art. 301 prevé la deuda pública 
Departamental y también requiere, entre otras cosas, la “anuncia del PL” 
nacional. Pero, mientras la deuda pública nacional debe ser autorizada, 
consolidada o reglamentada por ley, la anuncia para la deuda pública 
departamental se otorga por resolución de la AG (art. 301). 
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El “crédito público” en sentido estrictamente gramatical, seria la situación 
inversa; títulos emitidos por terceros (publico, entidades o gobiernos) que el 
Estado uruguayo adquiriese con dinero, convirtiéndose así en acreedor y no en 
deudor. Las cosas no ocurren de esta manera, tan simple, y muchas veces 
bajo la expresión “crédito público” se incluye la propia “deuda pública” . 
g) Numeral 7º: Guerra y Tratados 
El texto dice “decretar” la guerra. El verbo, que tiene como sustantivo ligado la 
palabra “decreto”, no es de terminología frecuente para la actividad del PL. Por 
el contrario, los “decretos” son siempre imaginados en el ámbito del PE o de 
otro órgano, como modalidad de “acto administrativo”. 
Correlativamente, opinamos que el “estado de guerra” a que alude el art. 253, 
como una de las hipótesis que habilita la actuación de la justicia militar, es la 
guerra típica, la guerra “externa”. La interpretación hecha ya en el desarrollo de 
la dictadura- supra. Cap. VII- fue distinta, pues incluyo “la guerra interna” ; allí 
indicamosnuestra opinión, de que su “declaración” fue un pretexto para 
revestir de legalidad la actuación de la jurisdicción militar respecto de civiles 
(tampoco existió, a nuestro juicio, ninguna “ guerra interna” ). 
Por lo demás, el puntilloso análisis gramatical podría llevar a la misma 
conclusión. No hay una “coma” después del vocablo “guerra”, por lo tanto bien 
puede aceptarse que la expresión “mayoría… de cada Cámara” que precede a 
“tratados”, también se aplica a la declaración de guerra. 
Es claro que la “y”- que está entre “la guerra” y “los tratados” puede oficiar 
como una “coma” (lo que llevaría a la conclusión literal contraria). Mucho 
menos importante será el argumento basado en que si hay una situación de 
guerra inminente o ya en marcha, no hay tiempo “para una ley”. 
Luego de lo expuesto, debemos reconocer que una interpretación contextual de 
este numeral 7º armonizado con el numeral 16º del art. 168 (articulo que 
enumera las competencias del PE), conduce a la conclusión bastante 
convincente de que el PL debe pronunciarse no por ley formal sino por 
resolución de la AG. Dice este texto que al PE le compete:”Decretar la ruptura 
de relaciones y, previa resolución de la AG declarar la guerra, si para 
evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos”. 
Adviértase, pues, que en debida correspondencia y armonía resulta: la 
Asamblea “decreta la guerra” y luego el PE la “declara” y, dice este numeral 16º 
del art 168, “previa resolución de la AG. Es decir, que viene ratificar que el 
verbo “decretar” usado en el art. 85 nal. 7º, se refiere a una resolución y no a 
una ley formal. 
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En materia de tratados, este numeral en estudio, debe armonizarse con el art. 
168 nal 20º que atribuye al PE la competencia para “concluir y suscribir 
tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del PL” El nal. 7º del art. 
85 dice “aprobar o reprobar” los tratados y otros acuerdos. 
Armonizados ambos textos resulta : 
Primero, el Poder Ejecutivo los negocia y los firma (“concluir y suscribir 
tratados”); 
Segundo, el Poder Legislativo los aprueba, sin duda por ley formal, ya que el 
numeral en análisis dice “por mayoría absoluta de votos del total de 
componentes de cada Cámara”, lo que indica que actúa una y luego la otra ; 
Tercero , el Poder Ejecutivo los ratifica (art. 168, nal 20º), y 
Cuarto, como regla no dicha por la Constitución, pero si común en los propios 
tratados, se produce el canje o deposito de las ratificaciones, según lo previsto 
para la entrada en vigencia de dichos tratados (a veces basta la comunicación 
reciproca entre los dos firmantes, a veces, en Tratados multilaterales, se 
establece que regirán luego que un determinado número de países firmantes 
depositen en tal lugar las ratificaciones, etc.). 
Aclaremos que la aprobación de un trabajo por el Parlamento convierte sus 
normas en normas con validez interna, en el mismo grado jerárquico que una 
ley, ya que es por ley que el Parlamento los aprueba. Esta afirmación puede 
discutirse, por cuanto se ha sostenido que, por la circunstancia de que los 
tratados crean para el país obligaciones internacionales, ello determina que 
tengan una jerarquía jurídica en algunos aspectos superior a la que tiene las 
leyes internas. 
Otra situación muy polémica refiere a los convenios que celebran los 
Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, “con 
Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros”. Es el 
inciso final del art. 185, agregado en la Constitución de 1967. 
Se ha sostenido que su último periodo gramatical: “ sin perjuicio de las 
facultades que correspondan al PL.”, indica que deben ser aprobados por el 
Parlamento, conforme al numeral 7º del art. 85, que estamos analizando. 
Por otro lado se ha sostenido la posición contraria, con diversos apoyos 
argumentales : uno de texto, basado en que este numeral refiere a los 
acuerdos que celebre “el Poder Ejecutivo” y, en este caso, son acuerdos 
celebrados por Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. Otro, de lógica 
jurídica : si el procedimiento de estos convenios requiere ir al Parlamento para 
su aprobación, ¿ qué sentido tuvo incluir un inciso expreso para ellos, sino 
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solucionar una vieja discusión en el sentido de que no era necesario su pasaje 
por el Parlamento? Se ha agregado, que el sentido del inciso, además de 
intentar mayor agilidad en tales convenios eliminando el pasaje por el 
Parlamento, añadió la solución de que “el Poder Ejecutivo señalará los casos 
que requerirán su aprobación previa” (la del PE). 
Admitida esta conclusión ¿ qué sentido tiene la frase antes citada, “sin perjuicio 
de las facultades que correspondan al PL…”’? Consideramos que significa, 
concretamente , que si debajo de un aparente “convenio de un Ente Autonomo 
o Servicios Descentralizado”, se esconde en realidad un acuerdo internacional 
de los previstos en el numeral 7º del art. 85, entonces el Parlamento debe 
reclamar su intervención para aprobarlo. 
h) Numeral 8º : Número de miembros de las Fuerzas Armadas 
El Parlamento debe “designar todos los años la fuerza armada necesaria”. 
Esta competencia debe ejercerse por ley formal, porque el segundo periodo de 
este numeral dice que los efectivos militares “solo podrán ser aumentados por 
mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara” A 
contrario, puede interpretarse que para mantener el número o para disminuirlo, 
basta la mayoría simple ; pero no puede deducirse que baste una resolución de 
la AG. En todos los casos (para mantener, para dismuir o para aumentar) se 
requiere ley formal. 
El vocablo “designar” no se refiere, obviamente, al sentido habitual del derecho 
administrativo (nombrar personas para ocupar cargos) ; equivale a “fijar” o a 
“determinar”. 
i) Numeral 9º: Departamentos, Puertos, Aduanas y Zonas Turísticas 
de interés nacional 
Luego que la Constitución de 1830 estableció que Uruguay tenia los “9 
departamentos actuales”, se encomendó a la ley (por mayoría de los dos 
tercios de votos de los componentes de cada Cámara) la creación de nuevos 
Departamentos. Así se ha llegado a los 19 actuales. 
Podría discutirse si la “eliminación” de Departamentos (por ejemplo la fusión 
de dos en uno) también requiere ley y además la mayoría especial de 2/3 de 
votos. Nos parece que la solución afirmativa es clara para ambas preguntas, 
simplemente por aplicación del ya explicado “principio de la correspondencia 
de las formas”. 
La fijación de los límites de los departamentos, la habilitación de puertos y el 
establecimiento de aduanas, es también materia de la ley, pero esta no 
requiere mayoría especial, bastando la mayoría simple o relativa, lo que surge 
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de la simple lectura del texto en análisis. En cambio para “establecer derechos 
de exportación e importación”, si se requiere la mayoría absoluta del total de 
componentes de cada cámara, lo que surge de la remisión al art. 87 que exige 
esa mayoría especial para sancionar impuestos. Recordemos que la “mayoría 
absoluta” es una mayoría especial, más de la mitad, por oposición a la mayoría 
relativa que es, entre varias posibilidades, la que obtiene más votos, aunque 
esos votos no lleguen a superar la mitad del total (las otras mayorías 
especiales- además de la absoluta- son, en el ámbito parlamentario, la de dos 
tercios o tres quintos, del total de componentes o de presentes, según lo 
establezca la Constitución en cada caso). 
Este numeral 9º culmina atribuyendo al Poder Legislativo “declarar de interés 
nacional zonas turísticas, que serán atendidas por el Ministerio respectivo” 
Diversas normas legales y administrativas atribuyen efectos beneficiosospara 
las zonas turísticas declaradas “ de interés nacional” , como estímulos fiscales, 
apoyos para inversiones, etc. 
j) Numeral 10º: Moneda y sistema de pesas y medidas. 
Este numeral establece que corresponde al PL “justificar” el peso, ley y valor 
de las monedas u fijar su tipo y denominación. 
El uso del vocablo “justificar” en lugar de “establecer “ u otro vocablo mas 
entendible, solo se explica por el carácter antiguo del párrafo que viene desde 
el comienzo de nuestro constitucionalismo. 
El peso de una moneda debe entenderse en su sentido natural y obvio (el 
número total de gramos de cada ejemplar). 
El “valor” de las monedas, refiere al valor “facial”, es decir a la anotación 
grafica que el Legislador dispone que tendrá la respectiva moneda (“cincuenta 
pesos” ) para referirnos a las monedas metálicas que ahora circulan. 
El concepto de ley de las monedas emitidas especialmente con fines 
conmemorativos o de colección. En esos casos, la ley ( en sentido jurídico) fija 
cantidades no numerosas para ser emitidas. 
El “tipo” de las monedas puede referirse hoy a las comunes (monedas de 
cambio), a las conmemorativas o de colección. 
El sistema de “pesas y medidas” fijado en Uruguay, es el “decimal”. Por 
antigüedad gramatical, el texto dice “arreglar” ese sistema, en lugar de 
“establecer” o “fijar”, etc. 
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k) Numerales 11º y 12º: Entrada y salida de militares 
La entrada de personal militar extranjero al territorio uruguayo y la salida de 
personal militar uruguayo, necesita autorización parlamentaria. 
l) Numeral 13º: Empleos, remuneraciones, presupuestos y honores 
públicos. 
El contenido de este numeral, en cuanto refiere a creación y supresión de 
empleos, fijando sus dotaciones y retiros, debe vincularse con lo dispuesto en 
el art. 86, según el cual todo eso debe hacerse en principio en las leyes de 
presupuesto. 
Decimos “en principio”, porque el citado art. 86, luego de establecer esa 
solución, prevé que la creación de empleos o aumentos de dotaciones o retiros 
o pensiones, etc. Y, general, todo lo que signifique gastos para el Tesoro 
Nacional, pueden si hacerse en otras leyes que no sean las de 
presupuesto, pero cumpliéndose el requisito de indicar los recursos con que 
serán cubiertos dichos gastos. 
La parte final del numeral 13º establece “decretar honores públicos a los 
grandes servicios”. 
El concepto de “honores públicos” no tiene límites demasiados precisos, en 
general, se trata de homenajes, recordaciones, manifestaciones de admiración, 
etc., que se concretan por ejemplo en designar algún instituto con el nombre de 
aquel a quien se honra. 
ll) Numeral 14º : indultos y amnistías 
el texto aclara expresamente que el indulto es una decisión de la Asamblea 
General “ en reunión de ambas Cámaras, por 2/3 de votos del total de sus 
componentes”, y que la amnistía , en cambio se otorga por ley formal, por 
mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. El 
Indulto “perdona” “deja sin efecto” una sanción penal ya aplicada por un 
Juez. Siendo así, el indulto se refiere concretamente a una o varias 
personas determinadas. 
La amnistía es un acto de efectos generales (un “acto regla”, diría el citado 
DUGUIT) por el cual por ley formal se dispone que determinado delito no dará 
motivo ni a perseguir ni a sancionar a quienes lo hubiesen cometido hasta ese 
momento. Aunque desde luego, también beneficia a los ya enjuiciados o 
sancionados, pero igualmente beneficia a quienes haya cometido hasta ese 
momento el delito objeto de la amnistía, sin que se les haya perseguido por 
ello. 
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La ejemplificación pretende demostrar que la amnistía no solo extingue una 
pena aplicada, o un procedimiento penal ya iniciado, sino que declara que no 
se iniciará procedimiento alguno contra quienes, real o presuntivamente, 
hubiesen cometido determinados delitos hasta el momento de dictarse la ley de 
amnistía. 
Pero el delito sigue existiendo, la norma del Código Penal que lo tipifica no se 
ha derogado, y si alguien lo cometiese luego de esa imaginada ley, seria 
perseguido y sancionado. La amnistía pues, “no extingue el delito”. Aclaremos 
que tanto el indulto como la amnistía, significan mecanismo donde el PL- por 
razones de merito, conveniencia u oportunidad- puede modificar decisiones del 
PJ. Son casos especialísimos, que significan excepciones al principio de 
separación de poderes. 
m) Numeral 15º : Milicias 
La expresión “hacer los reglamentos” dirigida al Poder Legislativo es 
inadecuado. No hace más que generar la duda acerca de si este Poder debe 
actuar por ley formal o por acto de la AG. 
N) Numeral 16º : Capital del país 
La capital de un país es el lugar donde “residen las primeras autoridades de 
la Nación” En Uruguay, ninguna norma define el concepto de capital de la 
nación, pero múltiples normas constitucionales y legales suponen 
explícitamente a Montevideo como la capital del Uruguay. Tambien se alude a 
la capitales de cada Departamento ( por ejemplo en los artículos 262 inc. 1º , 
288, etc.). 
o) Numeral 17º : Monopolios. 
Este numeral establece la posibilidad de que el Poder Legislativo, por Ley 
formal conceda monopolios a personas o empresas privadas o a favor del 
Estado o de los Gobiernos Departamentales. 
En el primer caso, la ley requiere 2/3 de votos de los componentes de cada 
Cámara y en el segundo, basta la mayoría absoluta. 
La exigencia de ley formal no solamente surge del texto, que habla de “ cada 
Cámara” sino también de la circunstancia siguiente : el monopolio supone 
prohibir la posibilidad de que la misma actividad sea desarrollada por otras 
personas, lo que significa una limitación a la libertad de “trabajo, cultivo, 
industria , comercio o cualquier otra actividad licita”, libertad establecida en el 
articulo 36 y que solo puede ser limitada por ley y por razones de interés 
general, según resulta de dicho artículo. 
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p) Numeral 18º: Designaciones 
Se trata de la competencia que ejerce la Asamblea General por 2/3 de sus 
votos- no por ley formal- cuando nombra a los miembros de la Suprema Corte 
de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 
q) Numeral 19º: Posibilidad de censurar Ministros 
El texto de este numeral dice: “Juzgar políticamente la conducta de los 
Ministros de Estado, de acuerdo a lo dispuesto en la Sección VIII” 
La Sección VIII está compuesta por los artículos 147 y 148 que fueron 
estudiados antes (Cap. XVI) al examinar la forma de Gobierno parlamentaria, 
con especial referencia al mecanismo de la censura del Parlamento a los 
Ministros, la posibilidad de elecciones anticipadas, etc. 
Podemos encontrar en este numeral 19º una expresión susceptible de ser 
confundida por un desprevenido. En efecto, dice “juzgar políticamente la 
conducta de los Ministros...”, lo cual es lingüísticamente correcto, por cuanto 
la censura a los Ministros es precisamente por razones políticas. Pero ocurre 
que el mecanismo de los artículos 93, 102 y 103, en los cuales se juzga la 
conducta penal de los Ministros (y de otros Gobernantes) se denomina 
justamente “juicio político” . Y está no feliz coincidencia de palabras, podría 
inducir a pensar que cuando el numeral 19º dice “juzgar políticamente” se está 
refiriendo al “juicio político”, cuando no es así, ya que inequívocamente alude a 
la censura parlamentaria, al remitirse “a lo dispuesto en la Sección VII”. 
r) Numeral 20º: Leyes interpretativas de la Constitución 
En primer término, conviene aclarar que todo órgano del Estado puede y a 
veces debe interpretar la Constitución. Cada vez que actúan o resuelven algo 
los órganos estatales, las empresas públicas, los gobiernosdepartamentales, 
etc., deben cuidar que sus decisiones estén de acuerdo con la ley, con los 
reglamentos y, desde luego con la Constitución. Para saber si están actuando 
de acuerdo con ella, es obvio que deben interpretarla. 
En segundo lugar, aclaramos entonces que esta interpretación de la 
Constitución es una interpretación muy especial hecha por el PL mediante una 
ley formal. El texto no lo dice expresamente, se limita a expresar “interpretar 
la Constitución...” Pero, como luego agrega “sin perjuicio de la facultad 
que corresponde a la Suprema Corte de Justicia conforme a los artículos 
256 a 261”, y como esa facultad es la de declarar la inconstitucionalidad de las 
leyes, se deduce con comodidad interpretativa que la interpretación de la 
Constitución aquí prevista es la que se hace por leyes formales, es decir por 
leyes interpretativas de la Constitución. 
En tercer término, puntualizamos que lo recién expuesto no significa que la 
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Asamblea General, como órgano compuesto por los legisladores de ambas 
Cámaras, no pueda, o no debe interpretar la Constitución. Es un órgano estatal 
y más de una vez deberá interpretar la Carta para saber que no la está 
violando. 
Lo que sí debe tenerse presente, es que esa hipotética interpretación no es la 
que prevé este numeral 20º del artículo 85, que, como hemos dicho, se refiere 
a la interpretación de la Constitución hecha por ley formal. 
En cuarto lugar, recordamos que, según quien realiza una interpretación suelen 
distinguirse: la interpretación “doctrinaria”, la interpretación “ judicial” y la 
interpretación “autentica”, ligeramente definida como la interpretación legal, es 
decir, contenida en una ley. Con más exactitud, puede explicarse que la 
interpretación autentica es aquella que hace una norma (“interpretativa”) que 
tiene la misma jerarquía que la norma “interpretada” Si una ley interpreta a otra 
ley, estamos frente a una interpretación autentica, porque la norma 
interpretativa es de igual jerarquía que la norma interpretada. Pero si una ley 
interpreta a la Constitución , la interpretación no es autentica, porque la norma 
interpretada (Constitución) es de mayor jerarquía que la norma interpretativa 
(ley). Es una interpretación que en principio obliga como obligan todas las leyes 
; pero si es una interpretación incorrecta, que no interpreta sino que viola la 
Constitución, esa ley que pretende ser interpretativa, podrá ser declarada 
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia. Es precisamente por todo 
esto, que este numeral dice “sin perjuicio de la facultad que corresponde a la 
Suprema Corte…” de declarar la inconstitucionalidad de las leyes. 
En quinto término, señalamos que no siempre se ha interpretado este texto en 
el sentido que hemos explicado. Algunos ven la última parte, la que refiere a la 
Suprema Corte, como una mera indicación de que además de la interpretación 
de la Constitución que puede hacer el Parlamento, también puede interpretarla 
la Suprema Corte en oportunidad de decidir una cuestión de 
inconstitucionalidad de la ley. 
8. Clasificación de los poderes del Parlamento en: legislación, de 
contralor y de designación 
 
Hasta el nombre de “Poder Legislativo”, indica que legislar es su principal 
actividad, su “función predominante”. No es por casualidad que el acto típico de 
su función, “la ley”, sea, en la acepción pública común, casi el sinónimo de 
Derecho. 
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La actividad de contralor no apareció como “la función predominante” del Poder 
Legislativo y, en teoría (por lo que veremos) sigue la función legislativa siendo 
la función predominante. El contralor opera como una actividad para que, en 
la separación de poderes, funcione “secundariamente” el sistema de “frenos y 
contrapesos” (contralores recíprocos entre los tres poderes) 
El surgimiento en el Estado moderno de “órganos constitucionales de 
contralor” (en Uruguay: Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso 
Administrativo, Tribunal de Cuentas ) mermó aún más la actividad de contralor 
del Parlamento y, correlativamente, acentuó la principalidad de la competencia 
de la legislación. 
A Esta clasificación tradicional (competencias “de legislación” y “ de contralor”) 
suele agregarse una tercera categoría : competencias o poderes de 
designación ( o de elección), sobre todo en países como Uruguay, donde los 
órganos legislativos participan en numerosos actos nombrando ( o eligiendo) 
titulares de varios órganos ( de los órganos de contralor, de la Suprema Corte ) 
y participando con su acuerdo en el nombramiento de otros ( miembros de 
Tribunales de Apelaciones, Fiscales Letrados, Jefes de misiones diplomáticas, 
etc.). 
La función legislativa es una de las especies de la clasificación de funciones 
en “legislativa”, “administrativa” y “jurisdiccional”; en cambio, la “función de 
contralor” es una especie dentro de otra clasificación, que distingue las 
funciones de “decisión” “ejecución” “asesoramiento” y “contralor”. 
Al margen de la pintoresca comparación, rescatamos que una actividad del 
Poder Legislativo puede ser a la vez de contralor y de legislación (lo que 
demuestra que no es una clasificación estrictamente técnica). Así, una ley de 
Rendicion de Cuentas, es, al mismo tiempo un acto “ de legislación, ( se trata 
de una ley, art. 214) y “ de contralor” ( el Parlamento controla como ha ido 
manejando el Poder Ejecutivo el presupuesto, art. 85 nal. 5º) 
9. Clasificacion de los actos parlamentarios en actos que son leyes 
formales y actos que no son leyes formales 
a) terminología 
La “ley en sentido material” (norma general, abstracta, obligatoria, etc.) de la 
“ley en sentido formal” (acto elaborado por el Poder Legislativo y promulgado 
por el Poder Ejecutivo conforme a los procedimientos fijados por la Constitución 
para elaborar las leyes), denominamos ley en este Curso, a la ley en sentido 
formal. No para dar solución a esa antigua alternativa conceptual, sino 
simplemente porque la Constitución casi siempre que utiliza el vocablo ley, lo 
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hace en este sentido formal. Y lo hace nada menos que en “momentos 
constitucionales” muy importantes; por ejemplo, cuando exige ley para limitar o 
para garantizar derechos fundamentales, sean estos individuales o sean 
sociales (arts. 7º, 18, 28, 32, 33, 35, 36, 38, 85 en varios de sus numerales, 
etc.) o para crear o suprimir órganos u organismos estatales (art. 189) , o para 
regular la delimitación de competencias entre la materia nacional, la 
departamental y la local (art. 262), etc. En fin, la enumeración de normas 
constitucionales que usan el vocablo ley en sentido formal seria de una extensa 
abrumadora. Solo excepcionalmente la Carta lo utiliza en sentido “material”, 
como por ejemplo en el art. 8º, cuando establece que “ todas las personas 
son iguales ante la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino 
la de los talentos y las virtudes” Incluso, creemos que en este caso tampoco 
coincide estrictamente con el “criterio material”, sino que utiliza el vocablo casi 
como sinónimo de Derecho o de “toda norma” (sea constitucional, legal o 
reglamentaria). 
También podríamos ejemplificar con la excepción del art. 331 ap. D, cuando 
alude a las “leyes constitucionales”, donde, en rigor, está refiriéndose no a la 
ley formal, sino a un procedimiento de reforma de la Constitución (CAP II) 
El género será la expresión será la expresión actos parlamentarios, dividido en 
dos grandes especies : actos legislativos ( así llamaremos a las leyes formales) 
y actos parlamentarios no legislativos (todos los demás) 
B) sub clasificaciones de los actos legislativos 
Los actos legislativos (leyes ) por su parte, pueden clasificarse : 
- Según sumateria o contenido : lo que daría lugar a una frondosa 
enumeración ( que en parte significativa ya fue examinada al estudiar los 
veinte numerales del art. 85) 
- Según quienes tienen derecho a presentar su iniciativa, lo que daría 
lugar a varias categorías : de iniciativa común (cualquier legislador o el 
Poder Ejecutivo), de iniciativa privativa del PE, de iniciativa de otros s 
órganos (los Gobiernos Departamentales, en la ley orgánica municipal, 
en las leyes que declaran el carácter electivo de las Juntas locales; el 
Tribunal de Cuentas en la “Ley de contabilidad y Administración 
financiera”, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia en ciertas 
leyes referidas a reforma judicial y Códigos de procedimientos, casos 
todos que se analizan al estudiar los citados órganos) ; y, finalmente, de 
iniciativa popular, por el 25 % del cuerpo electoral (art. 79 inc. 2); 
- Por las mayorías requeridas en cada Cámara para su aprobación, lo 
que permitiría distinguir leyes que se aprueben por mayoría simple, de 
las leyes que requieren mayorías especiales (absoluta, dos tercios de 
votos o tres quintos de votos, de presentes o de componentes, según lo 
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establece en cada caso la Constitución, predominando la referencia al 
total de componentes); 
- Por los efectos de las leyes, lo que motivaría una distinción entre las 
de efectos generales y abstractos que son la mayoría, de aquellas leyes 
de efectos concretos y particulares, como ocurre en el caso del 
otorgamiento de pensiones graciables para determinadas personas (art. 
111), o cuando se concede un monopolio (art. 85 nal. 17º), o una ley 
que se establezca la necesidad o utilidad pública de la expropiación de 
un bien determinado (art. 32) 
- Por las consecuencias del silencio de los órganos legislativos, es 
posible distinguir :por un lado, los proyectos que, si no hay 
pronunciamiento expreso que los aprueben , “naufragan”; quedan sin 
consecuencias jurídicas. Por otro, las leyes “declaradas de urgente 
consideración”, en las cuales el silencio de los órganos parlamentarios 
dentro de ciertos plazos produce el efecto de aprobación del proyecto tal 
como viene del PE (art. 168, nal 7º) Tambien el silencio de la AG, 
reunida para considerar el “veto” del PE a una ley, opera como 
aprobación ficta de las observaciones hechas por dicho Poder (art. 139) 
 
- Por la posibilidad de que el tema sea exclusivo de la ley, o pasible 
de ser regulado por ley o por reglamento, suelen distinguirse las 
leyes con materia exclusiva, de las leyes de materia compartida con 
el reglamento. En el primer caso, se habla de la “reserva de la ley”; 
un ejemplo sería el caso de las limitaciones de los derechos 
fundamentales (art. 7º). 
 
c) Subclasificaciones de los actos parlamentarios no legislativos. 
por los efectos, actos parlamentarios de efectos generales y actos 
de efectos concretos. Entre los primeros, ejemplificamos los 
reglamentos de cada Cámara y de la Asamblea General (art. 105), y 
el reglamento de la Comisión Permanente (que existe y, aunque no 
esté previsto por la Constitución, es de principio que un órgano 
pluripersonal se auto reglamente); con los presupuestos y 
rendiciones de cuentas de cada Cámara (art. 108); y con una suerte 
de “estatuto de funcionarios”, que cada Cámara aprueba para sus 
empleados, de acuerdo con el art. 107; 
- por los órganos que intervienen ; distinguimos los actos de la 
Cámara de Diputados exclusivamente (por ejemplo la acusación 
en un juicio político, art. 93) o exclusivos de la Cámara de 
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Senadores (por ejemplo la sentencia en un juicio político, art. 
102; o las venias para nombrar directores de entes autónomos y 
servicios descentralizados- art- 187- o las venias para ascender 
ciertos jerarcas militares- art. 168, nal 11º- o para nombrar 
miembros de Tribunales de Apelaciones y Fiscales o Jefes de 
Misiones diplomáticas- arts.- 239 nal 4º y 168 numerales 12º y 
13º); 
 
- por el contenido de estos actos parlamentarios que no son 
leyes, es posible individualizar: actos de autorización y 
aprobación (venias, consentimientos, de acuerdos, etc.) actos de 
averiguación, investigación y fiscalización (pedidos de datos e 
informes, ( art.118); llamados a Sala o interpelaciones, (art. 119); 
nombramiento de comisiones investigadoras (art. 120); 
declaraciones favorables o desfavorables al termino de dichos 
actos (art. 121) ; actos “politicosancionatorios” (el juicio político, 
arts. 93, 102, 103 y 296). 
 
10. Leyes de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo 
La Constitución tiene múltiples casos en que, por la materia, la iniciativa de una 
ley corresponde “privativamente” ( en este caso empleado como sinónimo de 
exclusivamente) al Poder Ejecutivo. 
Según el art. 86 inc. 2º, son de ese carácter, las de “ creación de empleos de 
dotaciones o retiros o sus aumentos, asignación o aumentos de pensiones o 
recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, 
cómputos o beneficios jubilatorios” 
Como se advierte la materia empleos, sueldos, jubilaciones y pensiones, tienen 
casi un monopolio de propuesta (iniciativa) en manos del Poder Ejecutivo. 
Desde luego debe entenderse- en materia de empleos y remuneraciones- que 
alude a los de funcionarios públicos y no a creación de empleos y a 
remuneraciones privadas. 
En cambio, en materia de montos y causales de jubilaciones y pensiones, la 
referencia se ha entendido tanto para la de trabajadores públicos como 
privados. 
Todos estos casos deben entenderse como de iniciativa privativa del Poder 
Ejecutivo, siempre que se trate de leyes “que signifique gastos para el Tesoro 
Nacional “(expresión más o menos equivalente a “dineros que pone el Estado”. 
Contablemente, es un “rubro”, una “cuenta”, que maneja básicamente el Poder 
Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas. 
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Así surge de la primera frase de este inciso 2º del art. 86. De modo que una ley 
que crease empleos, o que aumentase jubilaciones o retiros o que modificase 
computos o causales jubilatorias, si no significan gastos para el Tesoro 
Nacional, a nuestro juicio, podría tener su origen en la iniciativa de 
parlamentarios. 
Sin que se haya hecho un fundamentación sistemática, en la práctica, mas de 
una vez, se han sostenido otras tesis, exigiendo siempre iniciativa privativa del 
Poder Ejecutivo en todos esos temas, aunque se trate de leyes que no 
significan gastos para el Tesoro Nacional. 
El otro artículo que concentra una frondosa cantidad de casos de iniciativa 
privativa del Poder Ejecutivo es el 133 según el cual tienen ese carácter las 
siguientes leyes: 
a) las que establezcan exoneraciones tributarias; 
b) las que fijan salarios mínimos ; 
c) las que fijan precios de adquisición a los productos, o bienes de la actividad 
pública o privada ; 
d) las que aumentan las exoneraciones tributarias; 
e) las que aumenten los mínimos propuestos por el Poder Ejecutivo para 
salarios y precios 
f) las que disminuyan los precios máximos propuestos por el PE. 
El mismo art. 133 en su primer inciso, “recuerda” que también todas las leyes 
referentes a la deuda pública son de iniciativa privativa del PE (art. 85 nal. 6º). 
Las leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas también integran 
ese elenco (art. 214); quedan fuera solo los presupuestos de los Gobiernos 
Departamentales (arts. 223 a 227), los presupuestos de los Entes comerciales 
e industriales (art. 221), y en parte, los presupuestos del PJ de los entes 
autónomos de enseñanza y de los órganos constitucionales de contralor (art. 
220). 
Además de leyes de materia económico- financiera ya hemos mencionado 
varias otras (creaciones de organismos y órganos, etc.) quetienen iniciativa 
privativa del PE. 
11. Leyes de “iniciativa popular”. Remisión. 
 
Analizar la forma del gobierno del Uruguay. 
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12. El procedimiento de elaboración de la ley. Arts. 133 a 145 
a. Iniciativa 
Ya hemos analizado sus variantes: la regla común se expresa así en el 
art. 133 “todo proyecto de ley puede tener su origen en cualquiera de 
las dos Cámaras, a consecuencia de proposiciones hechas por 
cualquiera de sus miembros o por el PE por medio de sus Ministros…” 
Sobre esta regla común solo haremos dos aclaraciones. La primera: el 
Poder 
Ejecutivo, cuando propone un proyecto de ley, lo dirige al “Presidente de 
la AG” en lo que se llama un “mensaje”. No presenta el proyecto a una 
de las Cámaras, sino que es el Presidente de la AG quien lo deriva a 
una u otra. La segunda no entendemos por qué este artículo dice “por 
el PE por medio de sus Ministros”. En rigor, quien presenta los 
proyectos es el PE, y el mensaje viene firmando por el Presidente y 
uno, más o todos los Ministros. 
 
 
 
 
b. Discusión 
Presentado un proyecto de ley en cualquiera de las Cámaras, por 
disposición de sus respectivos reglamentos, va en seguida a una de las 
Comisiones internas, según el tema del proyecto. Para seguir 
avanzando en el procedimiento, imaginemos que esa Comisión lo 
aprueba o lo mejora y eleva a la Cámara la propuesta con el consejo de 
aprobarla ( eleva el original o un “proyecto de sustitutivo” si le hizo 
modificaciones). 
En el “plenario de la Cámara” el proyecto de ley tiene – siempre 
disposiciones reglamentarias- dos discusiones: la primera “en general “ 
( conveniencia de legislar en el tema y, según pensamos “filosofía” 
general del proyecto) luego en particular, articulo por articulo. 
Imaginemos, para facilitar el desarrollo expositivo, que esa primera 
Cámara aprobó el proyecto (tal como venía de la Comisión o con 
arreglos o modificaciones que se hicieron en ella ). En la jerga 
parlamentaria, cuando la primera Cámara (sea el Senado o sea 
Diputados) aprueba un proyecto de ley, se dice que tuvo “media 
sanción”. Volvamos un poco atrás: si la Comisión no elevo el proyecto 
al plenario, porque no lo compartió, igualmente uno o mas 
legisladores pueden pedir en el plenario de la Cámara que se trate 
sin informes de la Comisión. 
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Reglamentariamente significa proponer que se trate como “grave y 
urgente” para lo cual el Reglamento requiere el acuerdo de 2/3 de 
votos ; salvo que se apruebe la “distribución” del proyecto no informado 
por una Comisión, en cuyo caso basta la mayoría absoluta. 
Aprobado un proyecto en una Cámara pasa a la otra (la “segunda 
Cámara”), según el art. 134, para que “discutido en ella, lo apruebe 
también, lo reforme adicione o deseche”. 
La discusión en la segunda Cámara tiene las mismas condiciones 
reglamentarias que en la primera. 
El art. 134 prevé cuatro posibles actitudes de la “segunda Cámara”, que 
en rigor jurídico, son solo tres. 
Una, que apruebe el proyecto tal como viene de la primera Cámara. En 
ese caso, se produce la sanción del proyecto (que venía con “media 
sanción” ), el que será enviado al PE, como surge del art. 136 inc. 1º. 
La segunda, que “ lo reforme o adición”, dice el art. 134. En realidad, 
“adicionar” es agregar algo y eso es una manera de reformar el 
proyecto que venia de la otra Cámara. 
La tercera posibilidad es que esta segunda Cámara “deseche” el 
proyecto. Desecharlo significa algo así como descartarlo, votarlo en 
contra o ni siquiera tratarlo. En términos burocráticos, va para el 
archivo. La iniciativa pereció, no se convierte en ley. Se aprecia que es 
una hipótesis jurídica distinta a la anterior (reforma del proyecto). El 
proyecto “reformado o adicionado” se devuelve a la primera Cámara, 
como dice el art. 135 : “ Si cualquiera de las dos Cámaras a quien se 
remitiese un proyecto de ley, lo devolviese con adiciones u 
observaciones..”. Pero si la segunda Cámara “desecha” el proyecto que 
recibió, no realiza el reenvio a la primera, allí queda, con destino y con 
la consecuencia de que no podrá ser presentado hasta el siguiente 
periodo legislativo (art. 142). 
Imaginemos que la segunda Cámara devolvió a la primera el proyecto 
con algunas reformas. Si esta primera Cámara “se conformase” con 
tales reformas el proyecto queda sancionado y se envía al Poder 
Ejecutivo (art. 135). Si en cambio “insistiese en sostener su proyecto tal 
y cual lo había remitido al principio”, podrá solicitar la reunión de la 
Asamblea General. En este caso, la AG por DOS TERCIOS de votos, 
puede: 
Aprobar el proyecto original, 
Aprobar el proyecto tal como lo reformo la segunda cámara; 
O aprobar otro proyecto modificando los anteriores. El art. 
135 que regula esta etapa dice “modificar los proyectos 
divergentes o, aun aprobar otro nuevo”. 
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Interpretamos que esta última hipótesis “aun aprobar otro nuevo” debe 
interpretarse en el sentido de que no coincida con ninguno de los dos 
( el de la primera o el de la segunda Cámara) y que tampoco sea una 
mera “ modificacion2 de alguno de ellos, sino un proyecto diferente, 
pero que por lo menos refiera al mismo tema especifico motivantes del 
proyecto de ley. Si la expresión “aprobar otro nuevo” , se interpretara sin 
límites, se estaría creando en este articulo un nuevo procedimiento de 
elaboración de las leyes, con prescindencia de la actuación sucesiva de 
ambas Cámaras actuación que quedaría reducida a un mero pretexto 
para haber leyes en la AG. 
En este caso, el art. 136 inc 2º dice que “ se consideran como iniciados 
en la Cámara que los sanciones ulteriormente”. Es decir, que el 
proyecto se reputa apenas como iniciado en esa segunda cámara y 
debe seguir nuevamente todo el tramite (de esa cámara a la otra, 
aprobación por esta segunda, o eventual diferencia no aceptada , luego 
AG para dirimirla, etc.) 
La lectura comparada de los arts. 136 y 142 ilustran adecuadamente 
acerca de una diferencia ya explicada antes entre “legislatura”(todo el 
mandato de cinco años) y periodo legislativo”(c/u de los años) 
C)SANCION 
Por la sensación de la ley debe entenderse el momento en que el 
`PODER LEGISLATIVO LO DA POR APROBADO .Ello puede ocurrir – 
como surge de lo explicado-en diversas hipótesis: 
-primera hipótesis: cuando la segunda Cámara aprueba un proyecto 
tal como se lo vio la primera Cámara; 
-segunda hipótesis: cuando la primera Cámara acepta el proyecto con 
las modificaciones que le hizo la segunda Cámara. 
-tercera hipótesis: cuando la Asamblea General dirime las diferencias 
entre dos Cámaras, que en el “vaivén” de procedimiento; no se pusieron 
de acuerdo; 
-cuarto hipótesis, cuando la Asamblea General levanta un “veto” 
interpuesto por el Poder Ejecutivo a una ley ya sancionada por el 
Parlamento. Es el caso del art. 138 última frase y del art.145 que llama 
a esta hipótesis la de “última sanción”. 
 
D) PROMULGACION EVENTUAL “VETO” 
La discusión ”standard” acerca de la “promulgación” de una ley es si se 
trata del decreto del Poder Ejecutivo poniendo el “cúmplase”, o si, en 
cambio, es la “publicación” de la ley; es un tema clásico en todos los 
cursos introductorios de Derecho, en los primeros cursos de derecho 
privado y en los primeros cursos de derecho público. El vocablo esta 
utilizado en el “Titulo preliminar del C.C. desde el siglo pasado y en la 
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Constitución uruguaya desde 1830.La repetición de los argumentos es 
ya monótona y pareciera ser un punto genera tal especie de temor 
reverencial, que no se ha dictado en 170 años una ley que resuelva sin 
dudas, por la vía interpretativa, el punto. 
 Nos vamos a permitirobviar el relato argumental pero-por los 
fundamentos de una u otra posición-, hagamos por lo menos una 
convención de lenguaje: la promulgación es el “cúmplase” que pone el 
Poder Ejecutivo y la publicación es la reproducción escrita del texto de 
la ley. Debe hacerse en el Diario Oficial, según lo disponen normas no 
constitucionales, sino de rango legal y reglamentario.. La 
promulgación de una ley (el cúmplase), en el sistema de ordenamiento 
correlativo de normas, da el numero y la fecha de la ley. 
Hay países que no se enumeran las leyes( E.E.U,U, y México) y se 
Indica su fecha por la de su publicación o se individualizan por su 
contenido, lo que no parece demasiado práctico. 
 
Aunque el acto Promulgación es orgánicamente administrativo (lo dicta 
habitualmente el poder Ejecutivo),es, a nuestro juicio de naturaleza 
sustancialmente legislativa, por cuanto completa el trámite de 
elaboración.de la ley. Aunque se ha sostenido que la ley “existe·” 
desde que es sancionada por l Parlamento, y que por tanto la 
promulgación es un requisito de eficacia y no de perfeccionamiento, 
consideramos que la tesis correcta no es esa. 
Es cierto que el texto de la promulgación se limita ordenar que se 
cumpla la ley y que se publique: pero estimamos que no hay ley 
“completa· si no ha sido promulgada .La ley es, por definición una 
·norma aplicable” .Además, los arts. 138 y 140, llaman “proyecto” a las 
normas sancionadas my vetadas. 
A partir de la promulgación (del cúmplase) debe entenderse que una 
ley es ya obligatoria para todos los órganos públicos encargados de 
cumplirla. La publicación y los diez días para que se repute 
conocida/según lo establece el Titulo preliminar del C.C. ) es sì un 
requisito de eficacia respecto de particulares. 
 
E) MODALIDADES DE LA PROMULGACION DE LAS LEYES 
-La modalidad más común consiste en que el Poder Ejecutivo ponga el 
“cúmplase” a la ley que ha recibido, sancionada por e Poder Legislativo 
(art. 143) 
-Una segunda forma e promulgación que puede llamarse tácita, es 
la siguiente; si el Poder Ejecutivo deja trascurrir 10 días sin 
pronunciarse, la ley queda automáticamente promulgada (art 144). -
Una tercera forma de promulgación, aunque formalmente pueda ser 
idéntica a la común ( un “cúmplase”) sería la prevista en los arts., 
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138(frase final) y 145, cuando la Asamblea General levanta un “veto” 
del Poder Ejecutivo, o sea que rechaza las observaciones u objeciones 
hechas por ese Poder y mantiene el proyecto. En ese caso, dice el art 
145 que “ se tendrá por ultima sanción y comunicado al Poder Ejecutivo, 
lo hará promulgar enseguida sin más reparos”, 
.La variante no es la forma como se promulga, sino el proceso previo: 
un vaivén –en este caso entre el Poder es la forma como se promulga, 
sino el proceso previo: un vaivén –en este caso entre el Poder y 
Poder.que procedió a dicha promulgación. 
 
F) EL “VETO” DEL PODER EJECUTIVO 
La Constitución no utiliza el vocablo “veto” sino que alude a las 
objeciones u observaciones” que tuviere el Poder Ejecutivo 
respecto de proyectos de ley sancionados por el Parlamento (art 
137). 
Cuando las formula, en el lenguaje común se dice “ el Ejecutivo veto la ley” (El 
art. 331 ap. D, usa la palabra “vetadas” negando al PE tal posibilidad respecto 
de las “leyes constitucionales”; pero , como ya explicamos , éstas no son leyes 
formales sino uno de los procedimientos de reforma de la Constitución con esa 
denominación. ) 
Cuando el PE “objeta u observa” una ley sancionada (la “ veta”) devuelve el 
proyecto al PL dentro de los 10 días (art. 137). Las objeciones u 
observaciones, dice el art. 138, pueden ser “totales o parciales”, lo que debe 
entenderse , respectivamente, como una oposición a todo el proyecto o a una 
parte de él. Frente a un veto, la AG, que debe ser convocada (art. 138, que 
dice “ se convocará”) puede adoptar diversas actitudes : 
1º) dejar transcurrir 30 días desde la primera convocatoria sin rechazar las 
observaciones del PE. En ese caso, las observaciones se consideran 
aceptadas ( art. 139). Se trata de una especie de aceptación tácita de tales 
observaciones, porque la AG no se reúne o se reúne y no las rechaza ; 
2º) reunirse y rechazar las observaciones ( dentro d e los treinta días) La 
decisión requiere ser adoptada por “ tres quintos de los miembros presentes de 
cada una de las Cámaras” (art. 138). 
3º) reunirse y aceptar expresamente las observaciones que formuló el Poder 
Ejecutivo. Para esta actitud, también requiere la misma indicada mayoría 
especial (art. 138); 
4º) reunirse y desaprobar expresamente el proyecto sancionado por el 
Parlamento, sin aprobar obviamente, las observaciones del PE. En este caso, 
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el proyecto no podrá ser presentado nuevamente “hasta la siguiente 
legislatura” (art. 140). 
En todos los casos en que la AG se reúna para tratar un veto, “las votaciones 
serán nominales por sí o por no”, lo que equivale a “levantar el veto” o “ no 
levantar el veto! (art. 141). 
Las votaciones comunes en el Parlamento se hacen mediante el levantamiento 
de la mano. La votación nominal significa que la Mesa pronuncia el nombre de 
cada legislador, y éste vota también expresando de viva voz su voluntad 
afirmativa o negativa. Pareciera que la Constitución quiere que la controversia 
entre los dos Poderes en torno a un proyecto, sea rodeada de cierta 
solemnidad, teóricamente con una finalidad doble: por un lado que quede bien 
claro qué vota cada uno y, por otro, que reflexione con más cuidado acerca de 
la decisión a tomar. Hay sin duda un efecto saludable: que el cuerpo electoral 
sepa claramente la actitud de cada uno de los legisladores, cosa que, por 
diversas causas, no siempre ocurre. 
Por todo lo cual se concluía que, en ejemplos extremos, el PE podría “legislar” 
con el solo apoyo de 13 Senadores” lo cual se consideraba una exorbitancia. 
Para nosotros, la mejor aplicación del principio de la Separación de Poderes, 
supone una gran dosis de equilibrio jurídico entre ellos. La predominancia 
evidente de los Poderes Ejecutivos en el mundo moderno, no debe ser 
impuesta por las Constituciones, sino que debe derivarse del prestigio 
político que tienen o que logren los titulares de dicho Poder, para lo cual, 
sin caer en demagogias, deben observar atentamente lo que opina la 
Nación respecto de sus actitudes. 
13. Leyes de presupuesto y de Rendición de Cuentas 
a) Contenido 
Los presupuestos nacionales y las rendiciones de cuentas (arts. 214 y sigs.) 
son leyes formales aunque se discuta sobre su verdadera naturaleza, desde 
el punto de vista “de su contenido”. 
El Presupuesto Nacional es, básicamente, un programa en el que se prevén los 
ingresos y egresos del Estado para un periodo de cinco años ( por eso suele 
decirse el “plan quinquenal” ). Los ingresos, o “recursos” como se llama el art. 
214 ap C, son muy variados (impuestos, tasas, contribuciones, precios, etc.) 
Que no necesariamente se crean en las leyes de presupuesto, pero si debe 
“estimarse su producido”. Los egresos básicamente: los gastos, las inversiones 
y los sueldos (apartados A y B del artículo citado). A partir de la Constitución 
de1967, se insistió mucho en que la estructura del presupuesto era “ por 
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programa” , concepto que, en esencia simplificada significa que deben 
indicarse las “metas y objetivos” que se proponen cumplir, y no meramente los 
órganos a los que la ley autoriza a que paguen o gasten. En la práctica, el 
cambio operado a partir de 1967, sobre las anteriores modalidades 
presupuestales, ha sido, en este sentido más retorico que verdadero. 
Las Rendiciones de Cuentas son también leyes formales (aunque puedan