Quais são as formas de governo ?

Entende-se por formas de governo o modelo institucional de administrar uma sociedade. As formas de governo são a monarquia, o anarquismo e a república, sendo este o adotado pelo Brasil. As características principais da República são a eletividade, mandato temporário, igualdade ("qualquer" pessoa pode disputar um cargo eletivo) e, o dever de prestar contas.

Quando ao debate proposto, podemos introduzir a questão da seguinte forma:

“A análise das Formas de Governo é tida como conceptualmente distinta da análise referente às formas de Estado ou de Regime. Estas, sejam definidas recorrentemente aos critérios aristotélicos do poder de um, de poucos, de todos, exercido para utilidade de um, de poucos, ou de todos; sejam definidas em termos modernos como regimes autoritários, totalitários e democráticos; enfim, fiquem na simples distinção entre monarquias (cujo titular ocupa um cargo hereditário) e república (cujo titular ocupa um cargo eleito), respeitam a  problemas diversos evocados pelas Formas de Governo propriamente ditas” (BOBBIO, 1993: 517).

“Deixando de lado tanto a variedade de regimes autoritários, caracterizados pelo poder arbitrário de um chefe ou, consoante é dado observar mais amiúde, pela instituição militar, como a diversidade dos regimes totalitários, de poder centralizado num partido político, fixaremos principalmente a nossa atenção na distinção das diferentes Formas de Governo no âmbito das formas de Estado democrático. Fazendo assim, se verá, entre outras coisas, que a distinção monarquia/república perde toda a importância prática.” (BOBBIO, 1993: 517).

“Em síntese, a análise das Formas de Governo atende à dinâmica das relações entre o poder executivo e o poder legislativo e respeita, em particular, às modalidades e eleições dos dois organismos, ao seu titulo de legitimidade e à comparação das suas prerrogativas. Além disso, dada a natureza dos regimes democráticos modernos, assume uma importância fundamental na compreensão e explicação do funcionamento das diversas Formas de Governo a organização dos sistemas partidários neles presentes e operantes.” (BOBBIO, 1993: 517).

Considerando a diferenciação clássica das Formas de Governo:

A bipartição clássica distingue a Forma de Governo parlamentar e a Forma de Governo presidencial. É preferível mantes estas expressões a usar, em vez delas, a distinção entre republica parlamentar e república presidencial, uma vez que, enquanto o presidencialismo é apenas típico de um sistema republicano, a Forma de Governo parlamentar se encontra tanto no âmbito dos sistemas monárquicos quanto no dos sistemas republicanos. Mais: sob muitos pontos de vista, é de salientar que o Governo parlamentar nasceu, se desenvolveu e atingiu sua mais elevada expressão no âmbito das monarquias constitucionais, especialmente no da monarquia britânica.” (BOBBIO, 1993: 517).

Tomando como exemplo a estrutura republicana, por governo compreende-se que:

Primeiramente, é necessário compreender que nem toda Republica é democrática, e nem toda democracia é representativa e/ou participativa. Assim, não é possível afirmar que todas as Repúblicas possuem os mesmos mecanismos estruturantes do poder estatal. Montesquieu, por exemplo, considera a existência tanto de Republicas Aristocráticas, quanto de Republicas Democráticas, por si só, o Regime de governo é determinante para estabelecer quem ocupará os cargos de comando dos Estados, e como se dará organizativamente cada governo. Mesmo que seja feito um recorte, e das categorias possíveis de Republica, opte-se apenas por considerar as Republicas Democráticas, entre as Republicas Democráticas há diversas formas de estruturar o poder e o controle sob os governantes, por exemplo, Entre as Republicas Democráticas é possível tanto um regime de Democracia Direta quanto um regime de Democracia Representativa. Ou seja, mais um recorte é necessário, considerando que no cenário politico atual da maioria dos países do mundo a democracia direta não é funcional, ou mesmo possível, vamos considerar apenas as Republicas democráticas representativas. Entre as Republicas democráticas Representativas há também diversas outras formas, para citar apenas cincos:

1) Repúblicas Democráticas Representativas Liberais Pluralistas: onde a realização do projeto democrático se dá através de um conjunto de liberdades cidadãs, da oportunidade de competição eleitoral livre e da multiplicidade dos grupos de pressão. Nas Republicas Democráticas Representativas liberais, os cidadãos comuns devem formar o governo e não governar, a ideia de ‘governo do povo’, neste caso, perde força (MIGUEL, 2006);

2) Repúblicas Democráticas Representativas Deliberativas: Os teóricos desssa forma de governo mais reconhecidos foram Habbermas e Rawls. Lembrando aqui que toda forma de governo na prática inspira-se inevitavelmente nas diversas teorias normativas. As decisões politicas deve partir de amplas discussões, mediadas necessariamente por condições iguais de participação, devendo submeter o processo aos argumentos racionais, a fim de se obter um consenso (MIGUEL, 2006);

3) Repúblicas Democráticas Representativas Cívicas, ou Republicanismo cívico: Teorizada por Hanna Arendt, trata-se de uma revalorização da ação na polis e do sentimento de comunidade. O pertencimento a comunidade é o que dá sentido para a ação humana, “a participação política pode ser entendida como provida de valor em si mesmo (ao passo que, para a vertente liberal, a política possui apenas valor instrumental, na busca pela realização de interesses constituídos na esfera privada)” (MIGUEL, 2006: 8);

4) Repúblicas Democráticas Representativas Participativas: Nesse tipo de democracia a participação do povo apenas nas eleição periódicas é insuficiente, ou seja, é indispensável a ampliação do espaço decisão coletiva na vida cotidiana da população (MIGUEL, 2006);

5) Repúblicas Democráticas Representativas Multiculturais: “afirmação das características distintas dos diversos grupos presentes na sociedade nacional, entendidas como irredutíveis a uma identidade única e fontes legitimas de ação política.” (MIGUEL, 2006: 8).

Assim, a forma mais generalizada da República, o que está presente na historicidade e ao mesmo tempo não contradiz as diversas formas por ela assumidas, é aquela Forma de Governo que “esteve sempre ligado à origem e legitimação populares do poder de quem substituiu o rei, que legitimava o seu na tradição” (BOBBIO, 1993: 1109). Segundo as categorias de Montesquieu, os governos podem apresentar as seguintes formas: “monarquia, República (aristocrática e democrática) e despotismo” (BOBBIO, 1993: 1108), e por República Democrática, o estudioso estabelece que “a ordem política nasce de baixo, mesmo em meio de dissensões, desde que estas disponham de canais institucionais para se exprimir” (BOBBIO, 1993: 1108).

Diante de todas as variáveis apresentadas, devemos compreender que um governo deve assumir uma determinada Forma de Governo (República, Monarquia, Despotismo, etc), um determinado Regime Político (Democracia, Autocracia, etc), um determinado Sistema Político (Democracia direta ou Democracia representativa), e um determinado Sistema de Governo capaz de contemplar determinados valores (liberal, deliberativo, cívico, participativo, multicultural, etc). Isso quer que podem assumir infinitas possibilidades nas estruturas constitucionais que determinam quais serão os mecanismos estruturantes do poder estatal, como se dará a competição política, se haverá oportunidade de competição  e o quão ampliada essa oportunidade se dará, como será o controle popular dos representantes eleitos, se haverá controle popular, até que ponto e por quais vias

A Constituição Brasileira de 1988, é fruto de uma construção Democrática Participativa, e isso significa dizer que, apesar de ter sofrido perdas políticas enormes para o projeto político que lhe é antagônico, a saber, o projeto político neoliberal, ainda consta em lei mecanismo que estruturam o poder, por exemplo no Art. 14 da CF88, esclarece que “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular” . E para além desses três mecanismos, a CF88 prevê a criação de órgãos consultivos para diversas áreas. Por exemplo, a gestão do Sistema Único de Saúde é mediada pelas diversas instâncias consultivas, assim o SUS apenas funciona mediante um processo coletivo onde todas as camadas da população possuem a oportunidade de participação da construção da saúde pública brasileira.

Considerando a generalização proposta por Bobbio quando ao termo ‘governo’, podemos considerar que:

“Numa primeira aproximação e com base num dos significados que o termo tem na linguagem política corrente, pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna está normalmente associado à noção de Estado. Por consequência, pela expressão ‘governantes’ se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de ‘governados’, o grupo de pessoas que estão sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal. Só em casos excepcionais tem caráter carismático e sua eficácia depende do prestígio, do ascendente e das qualidades pessoas do chefe” (BOBBIO, 1993: 553).

“Existe uma segunda acepção do termo Governo mais própria da realidade do Estado moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas de detêm o poder de Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado. Na verdade, entre as instituições estatais que organizam a política da sociedade e que, em seu conjunto, constituem o que habitualmente é definido como regime político as que tem a missão de exprimir a orientação política do Estado são os órgãos do Governo.” (BOBBIO, 1993: 553).

Por Estado, compreende-se que:

Há como compreender o Estado do ponto de vista sociológico e do ponto de vista jurídico. A concepção de Estado como pessoa jurídica é feita de forma muito incisiva por autores como Kelsen, que defende que “o Estado é resolvido totalmente no ordenamento jurídico e portanto desaparece como entidade diversa do direito, que dele regula e atividade dedicada à produção e à execução de normas jurídicas”  (BOBBIO, 2010: 57).  Sobre este contraponto a respeito do entendimento de que a concepção de Estado como pessoa jurídica representa um extraordinário avanço, Bobbio faz as seguintes colocações: 1. “De todas as teses Kelsenianas, a da redução radical do Estado a ordenamento jurídico foi a que teve menos fortuna” (BOBBIO, 2010: 57); 2. “tal reconstrução do Estado como ordenamento jurídico não tinha feito com que se esquecesse que o Estado era também, através do direito, uma forma de organização social e que, como tal, não podia ser dissociado da sociedade e das relações sociais subjacentes” (BOBBIO, 2010: 56); 3. “Com a transformação do puro Estado de direito em Estado social, as teorias meramente jurídicas do Estado, condenadas como formalistas, foram abandonadas pelos próprios juristas. Com isso, recuperam o vigo soo estudos de sociologia política, que têm por objeto o Estado como forma complexa de organização social (da qual o direito é apenas um dos elementos constitutivos).” (BOBBIO, 2010: 57).

Com relação a doutrina sociológica, a doutrina jurídica apresenta um contraponto do entendimento do Estado: “Esta distinção tornara-se necessária em seguida à tecnicização do direito público e à consideração do Estado como pessoa jurídica, que dela derivava.” (BOBBIO, 2010: 56). A importante da concepção do Estado como pessoa jurídica é de tal definição deriva em da concepção de Estado de direito: “Por sua vez, a tecnicização do direito público era a consequência natural da concepção do Estado como Estado de direito, como Estado concebido principalmente como órgão de produção jurídica e, no seu conjunto, como ordenamento jurídico.” (BOBBIO, 2010: 56).

O Estado de direito relaciona-se a necessidade de garantir os direitos fundamentais. Esses direitos dizem respeito às “liberdades burguesas: liberdade pessoal, política e econômica” (BOBBIO, 1993: 401), e podem ser traduzidos unicamente por “um direito contra a intervenção do Estado” (BOBBIO, 1993: 401). Assim, quando se aponta para a questão do Estado como ordenamento jurídico e a relação disso com a visão do Estado como Estado de direitos, entende-se que o Estado deve ser concebido formalmente como estrutura organizada por um sistema jurídico que visa a garantia do status quo burguês.

Kelsen define Estado, segundo a doutrina jurídica, da seguinte forma: 1. “O Estado é a comunidade criada por uma ordem jurídica nacional (em contraposição a uma internacional). O Estado como pessoa jurídica é a personificação dessa comunidade ou a ordem jurídica nacional que constitui essa comunidade.” (KELSEN, 2005: 261 – 262); 2. “Um sistema de normas, segundo essa visão, possui a unidade e a individualidade, que faz merecer o nome de ordem jurídica nacional, exatamente porque está, de um modo ou de outro, relacionado a um Estado como fato social concreto, porque é criado ‘por’ um Estado ou válido ‘para’ um Estado.” (KELSEN, 2005: 262); 3. “O Estado é aquela ordem da conduta humana que camacha de ordem jurídica, a ordem à qual se ajustam as ações humanas, a ideia à qual os indivíduos  adaptam sua conduta.” (KELSEN, 2005: 272); 4. “Apenas como ordem normativa o Estado pode ser uma autoridade com o poder de obrigar, especialmente se essa autoridade for soberana” (KELSEN, 2005: 273); 5. “O Estado é uma organização política por ser uma ordem que regula o uso da força, porque ela monopoliza o uso da força. Porem (...) esse é um dos caracteres essenciais do Direito. O Estado é uma sociedade politicamente organizada porque é um comunidade constituída por uma ordem coercitiva, e essa ordem coercitiva é o Direito.” (KELSEN, 2005: 273). Em Teoria Geral do direito e do Estado (2005) Kelseon aponta para a seguinte direção: “A doutrina tradicional distingue três ‘elementos’ do Estado: seu território, seu povo e seu poder.” (KELSEN, 2005: 299).

Tomando o Estado contemporâneo como exemplo, podemos considerar que:

Segundo Bobbio, é possível sistematizar o Estado Contemporâneo da seguinte forma:

“1) Estrutura formal do sistema jurídico, garantia das liberdades fundamentais como a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes.” (BOBBIO, 1993: 401).

“2) Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no mercado, reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade.” (BOBBIO, 1993: 401).

“3) Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas reformistas de integração da classe trabalhadora.” (BOBBIO, 1993: 401)

“4) Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder (F. Neumann, 1973).” (BOBBIO, 1993: 401).

Referências Bibliográficas:

MIGUEL, Luis Felipe. Teoria Democrática Atual: Esboço de Mapeamento. Bib, São Paulo, v. , n. 59, p.5-42, set. 2006.

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5. ed. Brasília: Edunb, 1993.

BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: Para uma teoria geral da política. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987..

KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado. 4. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.