Quais as etapas de formação da lei, segundo a Constituição Federal?

PROCESSO LEGISLATIVO:

É o conjunto de atos realizados pelos órgãos legislativos visando à formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos-legislativos (José Afonso da Silva).

Segundo Alexandre de Moraes, dependendo da forma de organização política, podemos distinguir quatro espécies de processo legislativo: o autocrático, o direto, o indireto ou representativo e o semidireto.

Os regimes ditatoriais em que o próprio governante faz as leis caracterizam o processo autocrático. A formação das leis em assembléias populares corresponde ao processo direto. A escolha de representantes do povo que elaborarão as leis é o processo legislativo indireto. No processo legislativo semidireto, as decisões do órgão representativo são submetidos ao referendo popular..

As fases do processo legislativo podem ser apresentadas da seguinte forma: iniciativa legislativa, emendas, votação, sanção e veto, promulgação e publicação.

Iniciativa é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo. Em regra, a iniciativa do processo legislativo é atribuída concorrentemente ao Presidente da República, Deputados, Senadores e aos cidadãos. O Supremo Tribunal Federal tem a iniciativa da Lei Complementar dispondo sobre o estatuto da magistratura, das leis de criação e extinção de cargos e fixação de vencimentos de seus membros e de seus serviços auxiliares.

Os Tribunais Superiores têm a iniciativa das leis de alteração do número dos membros dos Tribunais inferiores, de criação e extinção de cargos e fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos Tribunais inferiores, onde houver, dos serviços auxiliares e os dos juízes que lhes forem vinculados.

O Procurador Geral da República tem a iniciativa das leis de organização do Ministério Público da União concorrentemente com o Presidente da República.

A iniciativa de Emendas à Constituição cabe concorrentemente a um terço dos membros do Senado, ao Presidente da República e a mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da federação.

As matérias previstas no art. 61, parágrafo 1^o da Constituição Federal somente podem ser tratadas por leis de iniciativa privativa do Presidente da República.

A discussão e a votação dos projetos de Lei, de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos cidadãos terão início na Câmara dos Deputados.

A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito, por no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados com não menos de três décimos por cento dos eleitores em cada um deles.

Emendas:

Correspondem à atribuição que têm os parlamentares de poderem alterar os projetos que lhes são submetidos. Não se admitem Emendas que aumentem despesas em projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da República, nem nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Votação:

É a decisão sobre os projetos, no âmbito das Casas Legislativas. Exige-se a maioria dos membros presentes (maioria simples), para a aprovação dos projetos de lei ordinária, maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas, para aprovação dos projetos de lei complementar e maioria de três quintos dos membros das Casas do Congresso para aprovação de Emendas Constitucionais.

Sanção:

É a concordância do Presidente da República ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Pode ser expressa, quando o Presidente emite o ato de sanção, no prazo de 15 dias úteis ou tácita, quando o Presidente silencia no referido prazo.

Veto:

É a manifestação de discordância do Presidente da República com o projeto aprovado pelo Legislativo. Fundamentando-se em inconstitucionalidade, teremos o chamado veto jurídico, enquanto se o fundamento invocado for a contrariedade  ao interesse público, teremos o chamado veto político. O veto poderá ser derrubado pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores em escrutínio secreto, em reunião conjunta do Congresso Nacional.

Promulgação:

O projeto de lei torna-se lei com a sanção presidencial ou a derrubada do veto pelo Congresso Nacional. A promulgação apenas constata a existência da lei. Existem autores, no entanto, entendendo que a promulgação transforma o projeto em lei.Se houver rejeição do veto ou sanção tácita, a promulgação, em princípio, deverá ser realizada pelo Presidente da República. No entanto, se este não promulgar dentro de 48 horas, o Presidente do Senado promulgará a lei e se este não  fizer em igual prazo, caberá ao vice-presidente do Senado fazê-lo.

Publicação:

É condição para a lei entrar em vigor. É realizada pela inserção do texto promulgado no Diário Oficial.

Espécies Normativas:

O artigo 59 da Constituição Federal menciona as espécies normativas primárias, ou seja, aquelas que retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição Federal. O processo legislativo compreende a elaboração de Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos-Legislativos e Resoluções.

Emendas à Constituição – Correspondem ao exercício do Poder Constituinte Derivado. Estão sujeitas a limites circunstanciais, materiais e formais. Os limites circunstanciais estão previstos no art. 60, parágrafo 1^o (a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio). Os limites materiais são as chamadas cláusulas pétreas, previstas no artigo 60, parágrafo 4^o (não será objeto de deliberação a proposta de Emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes, os direitos e garantias individuais). O Supremo Tribunal Federal entendeu que o princípio da anterioridade é garantia individual do contribuinte. Logo, os direitos e garantias individuais protegidos como cláusula pétrea não são apenas os indicados no art. 5º da CF, pois existem outros ao longo do texto constitucional. Os limites formais correspondem ao procedimento estabelecido para as propostas de Emendas Constitucionais (iniciativa do Presidente da República, de um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado, de mais da metade das Assembléias Legislativas, necessidade de aprovação em cada Casa do Congresso em dois turnos de votação, mediante “quorum” de três quintos dos respectivos membros. A promulgação será realizada conjuntamente pelas Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados).Não existem limites temporais para a reforma da constituição no Brasil

É possível distinguir reforma e revisão constitucional, em razão do procedimento formal estabelecido para a alteração da constituição. A revisão foi prevista no ADCT para ser realizada cinco anos após a promulgação da constituição pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional em sessão unicameral. No entanto, a revisão teve de observar as cláusulas pétreas.

Leis Complementares – são elaboradas para disciplinarem as matérias previstas na Constituição Federal. Exigem o “quorum” de maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas. Existe entendimento de que podem ser alteradas por leis ordinárias, nos pontos em que tratam de matéria estranha ao âmbito que lhes foi reservado pela Constituição. Segundo tal entendimento, acolhido pela jurisprudência do STF, não existe propriamente hierarquia entre lei complementar e lei ordinária.

Medidas Provisórias – a Constituição previu a competência do Presidente da República para editá-las em caso de relevância e urgência. O Supremo Tribunal Federal somente em situações excepcionais tem admitido o controle jurisdicional da existência desses pressupostos. São  submetidas à apreciação do Congresso Nacional. A Emenda Constitucional n° 32, de 11/09/2001, deu nova redação ao art. 62 da CF, estabelecendo novas regras constitucionais sobre a expedição de Medidas Provisórias. Ficou estabelecido o controle em cada casa do Congresso Nacional acerca da presença dos pressupostos constitucionais para a edição de MP mediante a emissão de um juízo prévio antes da apreciação do mérito. Tal espécie normativa não poderá dispor sobre:

I – matéria relativa à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e Direito Eleitoral;

II – Direito Penal, Processo Penal e Processual Civil;

III – organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

IV – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, salvo a abertura de crédito extraordinário;

V -  detenção ou sequestro de bens de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

VI – matéria reservada à Lei Complementar;

VII – matéria já disciplinada em projeto de lei, aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

É possível a edição de Medida Provisória para a instituição ou majoração de impostos. No entanto, o Princípio da Anterioridade deverá ser observado, de modo que a criação ou elevação dos impostos somente produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se a Medida Provisória houver sido convertida em Lei até o último dia daquele exercício em que foi editada. As Medidas Provisórias perderão eficácia desde a edição, se não forem convertidas em Lei, no prazo de 60 dias, o qual se prorrogará uma única vez por igual período, caso a Medida não tenha sido votada nas duas Casas do Congresso Nacional, dentro do prazo inicial da sua vigência. Se não houver a conversão em Lei, deve o Congresso Nacional editar Decreto-Legislativo disciplinando as relações jurídicas decorrentes da Medida Provisória. No entanto, não editado o Decreto-Legislativo até 60 dias após a rejeição ou perda de eficácia da Medida Provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. Logo, a perda de eficácia da MP rejeitada ou não aprovada no prazo constitucional, em princípio, ocorrerá ex tunc, mas poderá produzir-se ex nunc se o Congresso Nacional não regular as relações jurídicas dela decorrentes, mediante Decreto- Legislativo. A não apreciação da MP em até 45 dias contados de sua publicação ensejará a aplicação do regime de urgência subseqüentemente em cada uma das casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. A Constituição também prevê  o prévio exame da MP por uma comissão mista de Deputados e Senadores antes da apreciação pelo plenário de cada uma das casas do Congresso Nacional em sessão separada.

Leis Delegadas – são elaboradas pelo Presidente da República, mediante delegação do Congresso Nacional que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. A delegação será expressa em uma Resolução do Congresso Nacional.  Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à Lei Complementar, nem a legislação sobre a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros, a nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Decretos-legislativos – destinam-se a regular as matérias de competência exclusiva  do Congresso Nacional. Os tratados e atos internacionais têm a sua aprovação formalizada pelo Congresso, mediante decreto-legislativo. No entanto, para que sejam executados internamente, os tratados necessitam de um decreto do Presidente da República que determine tal execução.

Resoluções – destinam-se a disciplinar matérias de competência do Congresso Nacional e de cada uma das suas casas em regra, com efeitos internos. Algumas vezes produzem efeitos externos, como é o caso da resolução que delega competência legislativa ao Presidente da República.

O início do procedimento se dá com a iniciativa por parte de qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral da República ou dos cidadãos (art. 61). Os referidos legitimados apresentarão projeto de Lei para que seja analisado pelas casas legislativas.

Via de regra, a primeira casa legislativa que deliberará sobre o projeto de Lei é a Câmara dos Deputados (art. 64).

No caso de projeto de Lei Ordinária, deve ser aprovada por maioria simples nas duas casas. Caso seja de Lei Complementar, deverão ser aprovadas por maioria absoluta (art. 69).

Aprovado na primeira casa, o projeto será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora (art. 65).

A casa que concluir a votação deverá enviar o projeto de lei para o Presidente da República, que poderá sancionar ou vetar a lei (art. 66). Se sancioná-lo, termina o processo legislativo. Caso deixe de se manifestar por 15 dias, a lei será considerada sancionada.

Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

O hipotético veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.

O Presidente da República está vinculado a essa decisão, e se não promulgá-la em 48 horas, poderá o Presidente do Senado fazê-lo.