III. Integração e Devolução de Poderes Os interesses públicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins múltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições da entidade a que pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pública de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecução (instituto público, ou empresa pública). Reside nessa alternativa a distinção entre as noções de integração e de devolução de poderes. A integração é o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo das próprias pessoas colectivas a que pertencem. A devolução de poderes é o sistema em que alguns interesses públicos do Estado, ou de pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo de pessoas colectivas de fins singulares. Esta expressão é também utilizada para designar o movimento de transferência de atribuições do Estado para outra entidade. Existem, também, neste casos vantagens e desvantagens da devolução de poderes. Como vantagens temos uma maior comodidade e eficiência na gestão, de modo que a Administração Pública funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gestão da pessoa colectiva principal. Como inconvenientes temos a proliferação de centros de decisão autónomos, de patrimónios separados, de fenómenos financeiros que escapam ao controlo do Estado, etc. – é o perigo da desagregação, da pulverização do poder e, portanto, do descontrolo. Quanto ao seu regime jurídico, a devolução de poderes é sempre feita por lei. Os poderes transferidos são exercidos em nome próprio pela pessoa colectiva pública criada para o efeito, mas são exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientação dos respectivos órgãos. As pessoas colectivas públicas que recebem a devolução de poderes são, assim, entes auxiliares ou instrumentais, ao serviço da pessoa colectiva de fins múltiplos que a criou. Apesar de disporem de autonomia administrativa ou até financeira, não dispõem de auto-administraçao – não são eles que traçam as linhas geris de orientação da sua própria actividade. Estes organismos independentes criados pela devolução de poderes estão sujeitos a tutela administrativa (controlando a legalidade e o mérito) e a superintendência (orientando a sua actuação). A superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares, colocadas por lei na sua dependência. É um poder mais amplo, mais intenso, mais forte que a tutela administrativa, pois esta tem apenas por fim controlar a actuação das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a orientar a acção das entidades a ela submetidas. A superintendência também não se presume, os poderes em que ela se consubstancia são, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhuns. A distinção entre estes dois termos tem, hoje, a sua base jurídica no art. 199º da CRP. A superintendência distingue-se, igualmente, do poder de direcção, típico da hierarquia, sendo menos forte que este. Este consiste na faculdade de dar ordens ou instruções enquanto que a superintendência consiste na faculdade de emitir directivas (orientações genéricas, que definem objectivos a cumprir, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e ás formas a adoptar para os atingir) ou recomendações (conselhos emitidos sem força de qualquer sanção ara hipótese de não cumprimento). Temos três realidades distintas: a administração directa do Estado, o governo está em relação a ela na posição de superior hierárquico, dispondo de poder de direcção; a administração indirecta do Estado, ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da superintendência, possuindo o poder de orientação; e a administração autónoma, em que pertence ao Governo desempenhar uma função de tutela administrativa, tendo um conjunto de poderes de controlo.