MAFFEI Parlamento del MERCOSUR, perspectivas y desafíos para una verdadera representación ciudadana

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Titulo: Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera 
representación ciudadana 
Autor: Brenda Luciana Maffei 
 
Publicado em: Revista Eletrônica de Direito Internacional, vol. 7, 2010, pp. 
100-130 
 
Disponível em: http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/volume7/ 
 
ISSN 1981-9439 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Com o objetivo de consolidar o debate acerca das questões relativas ao Direito e as Relações Internacionais, 
o Centro de Direito Internacional – CEDIN - publica semestralmente a Revista Eletrônica de Direito 
Internacional, que conta com artigos selecionados de pesquisadores de todo o Brasil. 
 
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respectivos direitos de reprodução e/ou publicação. Não é permitida a utilização desse conteúdo para fins 
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info@cedin.com.br 
101 
 
Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera 
representación ciudadana
**
 
Brenda Luciana Maffei
*
 
 
RESUMEN 
 
El presente trabajo aborda temas relativos al reciente establecimiento del Parlamento del 
MERCOSUR, desde sus orígenes hasta sus desafíos actuales para que éste sea expresión de 
la representación ciudadana dentro del proceso de integración regional que comenzó hace 
más de 20 años. En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en 
lo que se relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de 
integración del MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra 
el ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y las dificultades que existen para 
que él mismo se sienta parte de la evolución del proceso. En conclusión se puede decir que 
el Parlamento ya es un hecho, pero que ahora depende de la voluntad política de quienes 
ejercen el poder dentro de los países miembros, para lograr un perfeccionamiento de los 
mecanismos de representación. Solo de esta forma se podrá conseguir que la sociedad civil 
pueda participar del proceso de integración más activamente y lograr que el proceso sea 
más democrático. 
 
ABSTRACT 
 This paper presents some questions about the establishment of MERCOSUR Parliament, 
since its foundation until its actual problems about civic representation in the process of 
integration that started 20 years ago. In this paper, some positions will be sustained about 
democratic representation and legitimacy of MERCOSUR integration process. It will be 
also observed the distance between common citizens and MERCOSUR decision-making 
and the current difficulties in creating a feeling of membership during the evolution of the 
process. In conclusion it is possible to say that Parliament is a reality, but now it depends 
on the will of the leaders exercising political power in member states in advancing the 
representative mechanisms. This is the only way to achieve an active participation of civic 
society and to seek for a more democratic process. 
 
 
 
** El presente escrito es una versión ampliada y desarrollada de un trabajo inicial realizado en el marco de un 
curso e-learning dictado por el CEFIR (Centro de Formación para la Integración Regional). Por ese motivo 
agradezco Natasha Suñé, por haber prestado un poyo esencial para la elaboración de aquella versión inicial. 
*Abogada Por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestranda por La 
Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Becaria por la Coordenação 
de Aperfeiçoamento Pessoal de Ensino Superior (CAPES) 
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INTRODUCCIÓN 
El presente trabajo se encarga, principalmente, de analizar los mecanismos 
democráticos desarrollados institucionalmente para legitimar el proceso de integración 
regional del MERCOSUR. En palabras mas concretas, se analizan cuestiones relativas al 
establecimiento del Parlamento del MERCOSUR. El trabajo está dividido en torno a tres 
puntos de reflexión: los antecedentes históricos, los beneficios de contar con un parlamento 
y los desafíos a afrontar, a más de tres años de su creación. 
En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en lo que se 
relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de integración del 
MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra el ciudadano 
común de la toma de decisiones del bloque y la distancia que existe en el sentido de que él 
mismo se sienta parte de la evolución del proceso. 
La integración regional puede ser vista en términos económico, pero también 
jurídicos y socio-culturales. Sin embargo, es posible ver en estos procesos de integración 
una amenaza a la legitimación de las decisiones que se adoptan dentro del bloque, por el 
hecho de que ellas se terminan tomando por funcionarios que se encuentran completamente 
alejados de los ciudadanos que dicen representar. En otras palabras, un proceso que 
pretende abarcar un espacio mayor de representatividad precisa de mecanismos sólidos que 
garanticen que las decisiones que se adopten, cuenten con el apoyo de los ciudadanos del 
bloque y que, por ese motivo, logren ser legítimas. 
Como parte fundamental del freno del proceso de legitimación democrática 
situamos a la carencia de voluntad política. La voluntad política de los gobiernos de turno 
de los Estados miembro es pieza fundamental porque nos encontramos en un sistema con 
característica intergubernamental (esto quiere decir, que las instituciones nacionales de 
cada Estado miembro ejercen una importante influencia en la toma de decisiones intra-
bloque). 
Este escenario parece ser poco alentador, sin embargo, podríamos adoptar una 
postura optimista y percibir que, desde los inicios del MERCOSUR hasta la actualidad, se 
ha avanzado en forma lenta pero sin retrocesos. Esto puede ser visto como una esperanza, 
103 
 
siempre que entendamos que los tiempos deseados de los académicos, estudiosos y 
especialistas no son los tiempos reales de la integración. 
1) De la Conferencia Parlamentaria Conjunta hasta la conformación del 
Parlamento del MERCOSUR: un proceso lento hacia la representatividad 
“… Recién a partir de 2002, con nuevos 
gobiernos en los Estados parte, Argentina y 
Brasil, luego de elecciones que dieron paso 
a la asunción de gobiernos socialistas, 
viraron notoriamente el timón y provocaron 
un giro que trajo consigo un certero empuje 
para activar, por una parte, la asociación 
estratégica entre estos dos Estados, y por 
otra, para fortalecer el bloque con las miras 
puestas en la situación internacional desde 
las perspectiva global…”1 
En éste apartado se analizará de forma sucinta el proceso que llevó a la 
conformación del Parlamento del MERCOSUR. Se entiende que el MERCOSUR es un 
proceso de integración que se inicia, inclusive antes de la celebración del Tratado de 
Asunción, en la década del 80, y que la evolución hasta la conformación del Parlamento del 
MERCOSUR pertenece a un proceso propio de perfeccionamiento de las instituciones 
mercosureñas, lejos de encontrarse acabado. 
No es de extrañar que la vuelta a la democracia de los países de Latinoamérica, en la 
década del 80, haya propiciado el escenario regional para el inicio de un proceso de 
integración como lo es el MERCOSUR. Es ampliamente conocido que gobiernos 
dictatoriales no son proclives a encontrar en los terceros Estados “socios” económicos, 
políticos e hasta culturales. Por el contrario lamayoría de las veces encuentran en lo 
externo una amenaza constante a la soberanía nacional. 
Es preciso decir, sin embargo, que si bien la legitimidad del poder en un régimen 
democrático nacional propicia el escenario de integración, ésta legitimidad en el poder, 
debe ser llevada, también, al proceso de integración para que éste pueda ser expresión de la 
 
1 DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del 
MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, 2004. 
p.29 
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representación de los ciudadanos del bloque. Es decir que, uno de los aspectos destacables 
de la integración regional debe ser el afianzamiento de la democracia y la representación 
popular, para que ésta no se aleje demasiado de los ciudadanos de los Estados miembros. 
 La pregunta que cabe ahora es la siguiente: ¿que mecanismos se han utilizado 
dentro del MERCOSUR para incentivar la relación ciudadano-región y fortalecer la 
representatividad? En un comienzo, con la suscripción del Tratado de Asunción fue 
dedicado solo un artículo del Tratado a la creación de un órgano de representación de los 
Parlamentos nacionales y de representatividad democrática, la llamada “Comisión 
Parlamentaria Conjunta
2”. 
En el año 1991, en la II reunión parlamentaria en Buenos Aires, se planteó la 
necesidad de crear un Parlamento del MERCOSUR. Se establece, en esa reunión, sin 
embargo, la Comisión Parlamentaria Conjunta prevista en el Art. 24 del Tratado de 
Asunción
3
. En las declaraciones de éste documento se puede leer claramente que existía 
una necesidad de institucionalizar la voluntad política de los Parlamentos de los cuatro 
países, en el sentido de participar activamente del proceso de integración, pero no se hacía 
referencia a la representación directa de los ciudadanos. 
En los años que siguieron las iniciativas de crear un Parlamento fueron perdiendo 
fuerza en el mismo momento en que el bloque se encontraba con una leve declinación. Este 
freno se debió al cambio político e ideológico de los años noventa con los nuevos jefes de 
Estado Menem (Argentina) Collor de Mello (Brasil), quienes sumidos en políticas 
neoliberales, tenían una concepción de la institucionalidad centrada en lo 
intergubernamental, y primordialmente comercial. Cabe recordar sin embargo, que la CPC 
pudo dictar su propio Reglamento Interno, el cual le atribuía facultades consultivas, 
deliberativas y de formulación de propuestas, al mismo tiempo que establecía su 
composición, y creaba un organigrama para el funcionamiento interno
4
. 
 
2 El objetivo de la Comisión Parlamentar Conjunta, como se desprende del artículo 24 del Tratado de 
Asunción, era principalmente facilitar la implementación del Mercado Común e mantener informado a los 
Poderes Legislativos de los Estados miembros. 
3 MERCOSUR/CPC/DEC.S/N/91. II reunión parlamentaria (Buenos Aires, 19-21/09/1991) 
4 MERCOSUR/CPC/RES. 91022 (Montevideo, 06/12/1991. Reglamento de la Comisión Parlamentaria 
Conjunta. 
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Con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto en 1994 (POP), se incorporó a la 
CPC como órgano dentro de la estructura MERCOSUR, pero excluyéndola de los órganos 
con capacidad decisoria
5
-
6
, cuyas competencias e institucionalidad serán discutidas mas 
adelante. 
Los años siguientes mostraron un estancamiento en los avances para la creación de 
un Parlamento y mayor representatividad, surgido del estancamiento general padecido por 
el bloque en su conjunto. Puede percibirse, en éste periodo, una especie de pérdida de 
rumbo con relación a los objetivos a seguir, lo que se manifiesta en las sucesivas 
modificaciones al reglamento
7
 
A pesar de las tratativas y conversaciones sin resultados destacables, en 1996 se 
creó como órgano de apoyo operativo de la CPC, la Secretaría Administrativa 
Parlamentaria Permanente (SAPP)
8
, con sede en la ciudad de Montevideo, instalada en el 
mismo predio de la Secretaría del MERCOSUR.
9
 
Antes de proseguir con nuestra cronología es importante destacar dos hechos de 
trascendental importancia institucional que hacen al tema que estamos tratando sobre 
representatividad y legitimidad democrática. El primero de ellos es la suscripción en 1996, 
 
5 La CPC constaba de 64 miembros, compuesta en forma equitativa por 16 miembros por cada Estado Parte, 
la presidencia de la Comisión seguía la forma rotativa cada seis meses, los instrumentos jurídicos por los 
cuales se pronunciaba eran recomendaciones, declaraciones, disposiciones y dictámenes. 
6 Sostiene Porcelli: “… la diagramación institucional del proceso de integración regional efectuada en el 
Protocolo de Ouro Preto (POP), en 1994, establecerá en sus artículos 24 a 27 el rol de la CPC, dentro de 
una estructura con fuerte diseño intergubernamental y con un control de la gestión por parte de las diferentes 
agencias de los Poderes Ejecutivos nacionales…” PORCELLI, Emanuel, El Parlamento de MERCOSUR: 
entre la profundización y la irrelevancia. Instituto de Relaciones Internacionales. Facultad de ciencias 
Jurídicas y sociales. Universidad Nacional de La Plata, IRI-UNLP-Proyecto Jo91. 
7 Cabe recordar que se realizaban reuniones anuales hasta que, finalmente, en 1999 se vuelve a la idea de 
crear un Parlamento. De este modo se instituyó una agenda para concretar esos fines. De esta forma, en la 
XIV reunión plenaria, la CPC disponía iniciar los estudios y trabajos pertinentes con el objetivo de establecer 
una agenda para la institucionalización del Parlamento del MERCOSUR. MERCOSUR/XIV 
PLENARIA/CPC/DIS. 14/99 (Montevideo, 06-08/12/1999). Se proponían como proyectos: la reforma del 
Protocolo de Ouro Preto para la institucionalización del Parlamento y nuevas herramientas legales para el 
MERCOSUR, Seminarios sobre la futura creación del Parlamento del MERCSUR, Seminarios y/o Jornadas 
sobre la instalación y funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR, etc. 
8 Por Resolución CPCM Nº04/96. 
9 GALLO, Santiago Martín, La Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente y la Comisión 
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, publicado en Parlamentos e Instituciones en el MERCOSUR, Clhae, 
Montevideo, 2000. 
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de la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR
10
. En 
esta declaración se manifiesta la reafirmación de los principios democráticos dentro de los 
Estados miembros, indicando que toda alteración en el orden democrático constituye un 
obstáculo para la continuidad del proceso de integración en curso. Como se puede observar 
la declaración hace explícita referencia al sistema democrático interno de los Estados 
miembros, y no se mencionan mecanismos de representatividad y democracia dentro del 
bloque como un todo o de cómo dotar al proceso de mayor legitimidad ciudadana. El otro 
hecho de trascendencia es la suscripción el 24 de julio de 1998 del Protocolo de Ushuaia 
sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, que también hace referencia a la 
ruptura del orden democrático dentro de los Estados miembros, creando un sistema en 
donde podrán aplicarse medidas, para aquellos países en donde se haya interrumpido el 
orden democrático, que van desde la suspensión del derecho a participar en los distintos 
órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y 
obligaciones emergentes de esos procesos. 
Teniendo en cuenta la historia de los países miembros del MERCOSUR 
(caracterizada por las sucesivas rupturas al orden democrático)manifestaciones, 
compromisos políticos y mecanismos que vayan en contra de éstas rupturas, son vistas 
como un avance positivo hacia la consolidación democrática dentro de los Estados 
miembros. No obstante ello, si bien los instrumentos mencionados son manifestación de la 
voluntad política de mantener sistemas democráticos dentro de los países del bloque, 
ninguno hace referencia a la carencia de legitimidad democrática y de representatividad 
ciudadana dentro del bloque como un todo y con relación a las instituciones propias del 
MERCOSUR. De todas formas, se entiende que, para lograr un proceso de integración 
democrático, será necesario como condición indispensable, que los Estados que conforman 
el bloque también cuenten con sistemas democráticos ampliamente afianzados. 
A partir del año 2000, recordado como el año del relanzamiento del bloque, puede 
observarse la aparición de propuestas presentadas por Argentina y Brasil, con la finalidad 
 
10 Acta 01/1996. CMC_1996_ACTA01_DECLARA-PRESIDEN_ES_CompDemocratico. Disponible en 
http://www.mercosur.int/msweb/Documentos/Publicados/Declaraciones%20Conjuntas/003670856_CMC_25-
06-1996__DECL-DPR_S-N_ES_CompromDemo.pdf 
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de constituir el Parlamento. En éste marco se lleva a cabo la XV Reunión Plenaria en Santa 
Fe, de la CPC
11
, en donde se aprobó la disposición 10/00 (Agenda para la 
institucionalización del parlamento MERCOSUR) pero que quedaron en meras 
conversaciones sin resultados fructíferos. Éste estancamiento es provocado, entre otras 
cosas, por la profunda crisis que atravesó la Argentina en el año 2001, en donde la falta de 
legitimidad del gobierno de turno, al grito de: “…que se vayan todos…” provocaba un 
quiebre institucional dentro de la esfera misma del Estado. 
La mudanza en los gobiernos del cono sur de tinte, si se quiere, más “progresista” 
propició el escenario para un avance hacia la conformación del Parlamento. Así, fue que en 
el año 2003, cuando los presidentes de Brasil –Luiz Inácio Lula da Silva- y Argentina –
Néstor Kirchner-, recién electos, junto con el presidente de la Comisión de Representantes 
Permanentes (CPRM) –Eduardo Duhalde-, se pronunciaron a favor de la creación del 
Parlamento e impulsaron la idea para la concreción definitiva de la institución democrática. 
De esta forma el 18 de junio la manifestación de voluntad política de creación del 
Parlamento fue manifestada en la XXIV Reunión del Consejo de Mercado Común
12
. 
Por medio de la Dec. CMC Nº 49/04 se manifestó la voluntad política de los 
presidentes de los Estados Parte de conformar el Parlamento antes del 31 de diciembre de 
2006, dejando a la CPC la calidad de comisión preparatoria para realizar todas las acciones 
que sean necesarias para su instalación
13
. 
 
11 Se declaraba en esa oportunidad que: la credibilidad interna y externa del MERCOSUR, se consolida con 
una conducta transparente, tanto de sus gobiernos como del sector privado, por lo que es necesario reforzar el 
dialogo a nivel institucional. Además se declaraba necesario asegurar el pleno funcionamiento de las 
Instituciones del MERCOSUR. Vea los siguientes documentos: MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 (Santa fe, 
28/06/2000) acceso al mercado regional, régimen de accedo de admisiones temporarias, Visto 2. 
MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 (Santa Fe, 28/06/2000) Declaración de Santa Fe. 
12
 DRUMMOND, Maria Claudia. Parlamento do MERCOSUL. Consolidação e desenvolvimento de suas 
competências. Palestra, anotada, proferida en el Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma 
institucional del MERCOSUR organizado pelo Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), 
en Montevideo en 4 e 5 diciembre, 2008. 
13 En sus artículos 1 y 2 se pone de manifiesto la voluntad de dar continuidad a la creación del Parlamento del 
MERCOSUR, como órgano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR haciendo 
que éste sea un órgano del MERCOSUR. 
En: MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 49 /04. Disponible en : 
http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ES/DEC%20049-004-
Parlamento_ES_Acta%202-04.PDF 
108 
 
El acuerdo político que posibilitó la tarea fue una Reunión Plenaria Extraordinaria 
de la CPC, en octubre de 2005, en Buenos Aires, que como resultado de todas esas 
gestiones elevaron al CMC, para su aprobación, el proyecto que luego de algunas 
sugerencias realizadas por las cancillerías, fuera aprobado en la Cumbre de Montevideo de 
2005, por Dec. CMC Nº23/05. En esta decisión se manifiesta que la instalación del 
Parlamento del MERCOSUR significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del 
MERCOSUR, siempre que se lleve a cabo una adecuada representación ciudadana. Se 
espera, a su vez, una mayor participación, representatividad, transparencia y legitimidad 
social en el desarrollo del proceso de integración. 
A partir de allí podría decirse que la instalación de un Parlamento merocosureño era 
una realidad, a pesar de embrionaria, originando un paso fundamental en el camino hacia la 
consolidación de una verdadera representación ciudadana. 
El Protocolo constituye al Parlamento como órgano de representación de los 
pueblos, independiente y autónomo, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR. 
El Protocolo establece en su Art. 1 que sustituirá a la Comisión Parlamentaria Conjunta, y a 
continuación reza: que estará integrado por representantes electos por sufragio universal, 
directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las 
disposiciones del presente Protocolo. La efectiva instalación del Parlamento tendrá lugar, 
a más tardar, el 31 de diciembre de 2006. 
Este último objetivo pudo ser alcanzado, ya que en el año 2006, que fue el año de 
las aprobaciones por los poderes legislativos de los Estados Parte
14
, se realizó una sesión en 
Brasilia, en diciembre. 
El Protocolo, además, para su conformación definitiva establece dos etapas, desde el 
año 2007 hasta el año 2010, en la cual su composición será paritaria, esto significa que 
tendrá igual número de parlamentarios por país (18), que serán elegidos por sufragio 
indirecto
15
, por los poderes legislativos de los Estados Partes; y una segunda etapa, del año 
 
14 Culminando con la aprobación de la Cámara de Diputado de Uruguay, en noviembre de 2006. 
15 Ha sido Paraguay el único país que, en el año 2008, junto con las elecciones presidenciales ha elegido de 
forma directa sus legisladores mercosureños. 
109 
 
2011 al 2014, con una composición del Parlamento a través del sufragio directo, con 
mandatos únicos e iguales por cuatro años.
16
 
Paraguay ha sido hasta ahora el único país que ha utilizado el voto directo de la 
ciudadanía para elegir a sus 18 parlamentarios, en las elecciones de 2008 que consagraron a 
Fernando Lugo, como Presidente de la República. 
Como punto final de éste primer análisis que tuvo en consideración la parte 
cronológica del proceso y a partir de lo que fue dicho, resulta didáctico y factible dividir, 
ésta evolución hacia la creación del parlamento en tres partes. 
La primera etapa podría considerarse entre los años 1991 y 1999 que coincide, de 
cierta forma, con la vuelta a la democracia, la creación del MERCOSUR y el ascenso al 
poder de gobiernos con tendencias neoliberales, hasta las crisis del fin de las décadas. En 
este periodo puede observarse, también, una carencia de voluntad política en el sentido de 
dotar al MERCOSUR de una mayor institucionalidad y legitimación democrática. 
Contamos en ésteperiodo, básicamente, con lo establecido por el Tratado de Asunción, y el 
consecuente establecimiento de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el dictado de su 
reglamento interno. La CPC fue llevada a la calidad de órgano del MERCOSUR mediante 
el Protocolo de Ouro Preto en 1994. 
El segundo corte cronológico, según lo que hemos analizado, puede realizarse entre 
el año 2000 y el año 2007. En el año 2000 (considerado el año de relanzamiento del 
MERCOSUR) se lleva a cabo la Reunión Plenaria en Santa Fe y se persigue continuar 
avanzando en el proceso hacia la creación del parlamento. En términos políticos, este 
periodo coincide por un lado, con la crisis de Argentina de 2001 y su paulatina salida y la 
llegada al poder de Néstor Kirchner en 2003 y Luiz Inácio Lula da Silva en 2002. Se 
manifiesta en 2004, por decisión 49/04, la expresa voluntad de creación de un parlamento 
colocando, inclusive, una fecha límite, hasta el mes de diciembre de 2006. 
La tercera etapa en este estudio cronológico puede ubicarse en el 2007, año de 
efectiva instalación del Parlamento del MERCOSUR, donde fueron planteadas, como fue 
dicho en párrafos anteriores, diferentes etapas. Hasta la actualidad el único país que eligió a 
sus parlamentarios fue Paraguay. 
 
16 CAETANO, Gerardo y otros, Reforma Institucional del Mercosur. Análisis de un reto. CEFIR- InWEnt, 
2008. 
110 
 
Como dijimos en párrafos anteriores, la creación del Parlamento del MERCOSUR 
lejos se encuentra de ser el punto final en la consolidación de la representación ciudadana. 
Por el contrario, podría decirse que es el paso inicial para continuar avanzando hacia una 
verdadera identificación entre el ciudadano común y el proceso iniciado hace más de 20 
años. 
Cierto es que el MERCOSUR se encuentra conformado por países que sufren 
internamente de un déficit democrático y de legitimidad en su propia estructura interna de 
poder, lo que dificulta aún mas el fortalecimiento de estos elementos (democracia y 
legitimidad) en una “escala” superior. Por ese motivo, será un desafío en los años venideros 
que la última etapa de este proceso parlamentario (que implica la realización, en forma 
simultánea, de las elecciones con sufragio directo, y la propuesta de conformación 
definitiva, teniendo como alternativas la proporcionalidad y la equidad entre los cuatro 
Miembros Plenos), se lleve a cabo de forma rápida, sólida y constante. No se trata de ser 
pesimista si no de adecuar los tiempos deseados a la realidad económica, política, social y 
cultural de los países que la integran. 
 
2. ¿Cuál es la importancia y los beneficios de contar con un parlamento 
mercosureño? 
“… La creación del Parlamento subregional se 
justifica ampliamente si se considera la 
necesaria participación de la sociedad civil, 
participación que merece asumir a través de sus 
representantes. Un órgano parlamentario es el 
ámbito idóneo para debatir sobre temas 
inherentes a la integración en cuestiones que 
afectan de manera directa o indirecta a los 
pueblo de los Estados involucrados…”17 
 
La creación del Parlamento del MERCOSUR ha supuesto un gran avance para la 
representación de la sociedad civil y la democratización del proceso de Integración. A pesar 
de ello, como se verá en el último punto, todavía es necesario un esfuerzo mayor para que 
 
17 DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del 
MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, 2004. 
p.37 
111 
 
los ciudadanos sientan una identificación con el bloque y con sus representantes. A su vez, 
es necesario que los parlamentarios representen verdaderamente a los ciudadanos de los 
países miembros y no a los gobiernos de turno. Además todavía es evidente la necesidad de 
reforzar y ampliar las potestades del Parlamento para que éste no se convierta en una 
estructura burocrática sin razón de ser. En Este punto analizaremos las deficiencias 
democráticas que propiciaron el avance hacia la conformación del Parlamento del 
MERCOSUR e identificaremos los beneficios que esa creación debería
18
 traer para el 
bloque y para los países miembros del bloque. 
 
2.1 Las deficiencias de la CPC 
 
Como fue brevemente anticipado en el primer punto de éste trabajo, la principal 
función de la antigua CPC no se encontraba destinada a representar directamente a los 
ciudadanos de los países miembros. El Protocolo de Ouro Preto, en su artículo 22, disponía 
que la CPC era el órgano representativo de los parlamentos de los Estados partes en el 
MERCOSUR, teniendo como misión acelerar los procedimientos internos en los Estados 
para la entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR. A su 
vez, debía coadyuvar “en la armonización de legislaciones19” Pero en la práctica, estas 
funciones nunca fueron ejercidas plenamente. 
La CPC, de acuerdo a lo que establecía el artículo 26 del POP
20
, se veía limitada a 
remitir recomendaciones al Consejo Mercado Común (CMC) por intermedio del Grupo 
Mercado Común (GMC), descartándose toda posibilidad de ejercer funciones legislativas y 
recomendaciones descartando toda posibilidad de que ellas tengan algún carácter 
vinculante. 
 
18
 La utilización del verbo en condicional no es casual. Por el contrario su uso deriva del hecho de que, en 
éste trabajo, se coloca en duda los beneficios que pueden derivar de la creación del Parlamento para el bloque, 
del modo como fue planteado y con las funciones que actualmente ejerce. 
19 Establece el Art. 25: “…La Comisión Parlamentaria Conjunta procurará acelerar los procedimientos 
internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los 
órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo. De la misma manera, coadyuvará en la 
armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuere 
necesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta el examen de temas prioritarios….” 
20 Art.26 del POP: “…La Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá Recomendaciones al Consejo del 
Mercado Común, por intermedio del Grupo Mercado Común…” 
112 
 
Dice Adriana Dreyzin de Klor: “… Durante los años que lleva el esquema, pese a 
que la CPC, como se ha dicho, se constituyó inmediatamente de lanzado el proceso, no se 
observaron en su desenvolvimiento adelantos sustanciales en orden a dotar al bloque de 
mayor legitimidad democrática. El hecho de carecer de potestades decisorias, reservadas 
en forma exclusiva a los altos cuerpos dependientes del poder administrativo de los cuatro 
países, influyó, seguramente, para que su desempeño no fuera relevante en el desarrollo 
del esquema…”21 
Entre las funciones específicas que le habían sido encomendadas a la CPC pueden 
ser enumeradas las siguientes: 
 Acompañar la marcha del proceso de integración regional expresado en la 
formación del Mercado Común del Sur e informar a los Congresos nacionales a ese 
respecto. 
 Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento 
del MERCOSUR. 
 Solicitar a los órganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto a la 
evolución del proceso de integración. 
 Constituir subcomisiones para el análisis de los temas relacionados con el proceso 
de integración. 
 Emitir recomendaciones y dictámenes respecto a la conducción del proceso de 
integración y de la formación del Mercado Común ysobre decisiones, resoluciones, 
directivas y propuestas que deban ser dictadas por los órganos institucionales 
pertinentes del MERCOSUR. 
 Elaborar política legislativa de integración y realizar los estudios necesarios 
tendientes a la armonización de las legislaciones de los Estados parte. 
 Aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario que 
serán remitidos a la consideración de los parlamentos nacionales, entre otras. 
En conclusión, las principales deficiencias de la antigua CPC que propiciaron la 
creación del Parlamento del MERCOSUR con miras a establecer una mejora, pueden ser 
 
21 DREYZIN DE KLOR, Adriana. La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento 
del MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Montevideo, 2004. p. 34 
113 
 
resumidas como las siguientes: (i) El hecho de no ejercer una función legislativa propia y 
vinculante y (ii) La falta de representación ciudadana directa
22
. 
Con relación a la primera cuestión es preciso resaltar que la CPC, como fue 
anticipado, no ofrecía una de las características propias de un órgano legislativo (como será 
tratado, brevemente, en el siguiente sub-ítem), i.e, ejercer una función legislativa 
vinculante. Tratándose de un órgano regional el carácter vinculante debería abarcar, tanto la 
esfera interna del bloque, como también, la esfera parlamentaria interna de todos los 
Estados miembros. Esto quiere decir, que un verdadero órgano parlamentario debe ejercer 
su función de emitir normas de carácter obligatorio y, en el caso de ser regional, estas 
deben ser obligatorias intra-bloque y con relación a los Estados miembros. Veremos mas 
adelante si el Parlamento del MERCOSUR ejerce una verdadera función legislativa, en el 
sentido de emitir normas que vinculen a los diferentes órganos del MERCOSUR, a los 
parlamentos internos y los ciudadanos de los Estados partes. 
Con relación a la segunda deficiencia, i.e, la carencia de representación ciudadana, 
la creación de un verdadero Parlamento representativo de la voluntad popular de los 
ciudadanos de los países miembros surgió, principalmente, de las deficiencias que el 
Tratado de Asunción y que el Protocolo de Ouro Preto manifestaban en lo relativo a la 
participación de la sociedad civil dentro del bloque. Cabe recordar que un órgano 
parlamentario es el ámbito donde se encuentran representadas, de cierta forma, las 
voluntades de la población y, en ese sentido, desde una visión regional, es el ámbito idóneo 
para debatir sobre temas inherentes a la integración en cuestiones que pueden llegar a 
afectar de manera directa o indirecta a los pueblos de los Estados involucrados. La CPC, 
 
22 “… Hasta ese momento, el espacio de representación social (o al menos de algunos sectores de la 
sociedad) lo ocupaba el Foro Consultivo Económico y Social (FCES). De acuerdo al POP (artículo 28), el 
FCES es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales. En consecuencia, los sectores 
con mayor presencia son el empresariado y el sindical. Los representantes de otros sectores participan del 
llamado Tercer Sector o sectores diversos. Aun así, el MERCOSUR seguía careciendo de un órgano capaz de 
representar a la ciudadanía a nivel regional, lo cual se traducía en un déficit democrático agravado por 
otras deficiencias institucionales del bloque. Por otra parte, cabe aclarar que el FCES tampoco tiene poder 
de decisión, limitándose sus funciones al ámbito consultivo…” RACOVSCHIK, María Alejandra. El 
Parlamento MERCOSUR y su contribución al proceso de integración. Centro Argentino de Estudios 
Internacionales Programa América Latina. Disponible en: http://www.caei.com.ar/es/programas/latam/16.pdf 
Ingreso 06/11/10. 
 
 
114 
 
como se destacó en párrafos anteriores, no se encontraba conformada de acuerdo a la 
elección directa de los ciudadanos de la región. 
Con relación las características del parlamento anticiparemos, brevemente, que 
según su estructura actual sólo posee una cámara, tiene su cede en Montevideo, sus 
sesiones son públicas y, lo mas importante, a diferencia de lo que ocurre con otros órganos 
del bloque, las decisiones se toman por mayoría 
 Entre sus funciones, se encuentran las siguientes: 
 De control: puede solicitar informes a los órganos del MERCOSUR sobre 
cuestiones vinculadas al proceso de integración. 
 De recomendación: puede emitir declaraciones, recomendaciones, e informes sobre 
cuestiones referentes al proceso de integración. 
 De consulta: el PM puede ser consultado sobre todos los proyectos de normas del 
MERCOSUR que requieren aprobación legislativa en los Estados Parte. 
 Fortalecer la cooperación interparlamentaria. 
 Agilizar la incorporación, en los ordenamientos jurídicos internos, de las normas 
MERCOSUR. 
 Contribuir a una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los 
Estados Parte. 
 Fortalecer el compromiso democrático del MERCOSUR. 
Se puede concluir entonces que fue la propia estructura básica inicial de la CPC, 
(establecida desde el Tratado de Asunción y luego con el establecimiento de la CPC como 
órgano del MERCOSUR, mediante el Protocolo de Ouro Preto), la que propició el 
escenario para la creación de un órgano con mayores características de representatividad 
ciudadana. Las deficiencias democráticas de la CPC eran evidentes en la antigua estructura 
y veremos, en las líneas que siguen, si pudieron ser superadas con la creación del 
Parlamento. 
 
 2.2 Beneficios de un Parlamento en el MERCOSUR 
Las tradicionales funciones de un parlamento pueden resumirse en las siguientes: 
115 
 
De representatividad: es el encargado de representar a la sociedad de determinado espacio 
geográfico en el sistema de tomas de decisiones, haciendo llevar la voz del pueblo a la 
esfera pública y de poder. De legitimación: la elección de aquellos que representarán a la 
sociedad en el sistema de toma de decisiones en la estructura de poder, garantiza que las 
decisiones que se adopten en el seno de ésta estructura, cuenten con cierto apoyo de la 
comunidad. Legislativa y de control: la función esencial del órgano parlamentario es la 
elaboración de normas jurídicas generales y obligatorias para determinado espacio 
geográfico. Las funciones de control a las cuales hacemos referencia están relacionadas al 
ejercicio de poderes destinados vigilar la correcta división de funciones dentro la estructura 
de poder 
Todas estas funciones y características intrínsecas del órgano legislativo pueden ser 
trasladadas al plano regional mercosureño y, en este sentido, podemos decir, en líneas 
generales, que contar con un Parlamento del MERCOSUR implica democratizar el proceso 
de integración, contrarrestando el fuerte sistema intergubernamental imperante en el 
modelo institucional creado desde el Tratado de Asunción, con preeminencia de los 
Poderes Ejecutivos de los Estados partes. 
Cabe destacar como propósitos de la creación de este nuevo órgano, los de mayor 
representatividad, entendida como representación de la ciudadanía y no de los Estados, y el 
de legitimidad, como modo de involucrar en el procesos a sectores, hasta ahora postergados 
en la toma de decisiones, como la sociedad civil y la ciudadanía en general. 
En el Preámbulo del Protocolo Constitutivo del Parlamento (CMC DEC N°23/05) se 
sostuvo que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada 
representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un 
aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espaciocomún 
en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la 
democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social 
en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas. 
En el artículo 2 de la mencionada Decisión N°23/05 se enuncia los propósitos que 
fueron tenidos en cuenta al momento de la creación del órgano, que son: 
1. Representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideológica y 
política. 
116 
 
2. Asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz. 
3. Impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad 
cultural de sus poblaciones. 
4. Garantizar la participación de los actores de la sociedad civil en el proceso de 
integración. 
5. Estimular la formación de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios 
para la integración. 
6. Contribuir a consolidar la integración latinoamericana mediante la profundización y 
ampliación del MERCOSUR. 
7. Promover la solidaridad y la cooperación regional e internacional. 
El interrogante que surge frente al proceso actual de integración y al sistema 
institucional del MERCOSUR, que como vimos siguió de los parámetros ideológicos de los 
noventa, i.e, con característica intergubernamental y eminentemente comercial, es si la 
puesta en funcionamiento de un Parlamento, resultaría beneficiosa para la región y para el 
proceso de integración de la forma en que hoy se presenta. 
Frente a este interrogante, autores como Caetano Gerardo enuncia como beneficios 
de la creación de un Parlamento, los de la rehabilitación de la política para avanzar en la 
integración, como una vía para construir la ciudadanía mercosureña y la de formación de 
actores sociales con vocación regional.
23
 
 Además se pretende, a través de un Parlamento, una mejor gobernabilidad del 
MERCOSUR, la participación de los partidos políticos de los países, una lograda 
coordinación en las políticas regionales, y la representación de las subregiones, afianzando 
el equilibrio en la toma de decisiones. También se destacan como argumentos a favor, los 
de aumento en las audiencias y por consiguiente de la transparencia, mayor legitimidad de 
los funcionarios del bloque mediante procesos de elección participativos, y la mejor 
atención ante requerimientos sociales de lo más diversos. 
En cuanto a las normas del Parlamento, se encuentran como beneficios un 
consecuente incremento en la seguridad jurídica, y en la calidad normativa debido a que 
tendrían origen en un órgano de naturaleza deliberativa. Así el Protocolo también enuncia 
 
23 CAETANO, Gerardo, Parlamento Regional y Sociedad Civil en el Proceso de Integración, Una nueva 
oportunidad para otro MERCOSUR? Friedrich Ebert Stiftung, Montevideo, 2006. p. 46-51 
117 
 
la importancia de la cooperación legislativa para avanzar en los objetivos previstos de 
armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la 
incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del 
MERCOSUR, que requiera aprobación legislativa.
24
 
En síntesis el Parlamento estaba destinado, desde su naturaleza inicial, a flexibilizar 
el sistema de corte intergubernamental, a la vez que impulsar el proceso de integración con 
voluntad política participativa. Se creó con la intención de que, en cierta medida, co-
gobernara el proceso, con una mayor democratización y de participación política de la 
sociedad civil. 
Sin embargo, como se verá en el punto que sigue a continuación, todas aquellas 
ideas iniciales que promulgaron la creación del Parlamento, distan mucho de ser una 
realidad. 
. 
3) Desafíos para una sólida conformación del Parlamento 
Luego de haber analizado, en los dos puntos anteriores, los temas relativos a la 
evolución hasta la conformación del Parlamento del MERCOSUR y de indicar los motivos 
que hicieron necesaria la conformación de un Parlamento, en éste punto se analizarán los 
desafíos que todavía presenta la efectiva consolidación de este nuevo órgano del bloque. 
Como se indicó en el punto uno, ha significado una evolución la creación del 
Parlamento con relación a la antigua CPC, pero todavía falta mucho para llegar a conformar 
una verdadero Parlamento representativo. En otras palabras, todavía falta una verdadera 
evolución del órgano destinada a alcanzar los objetivos para lo cuales fue creado. 
Las dificultades o desafíos que presenta la conformación o consolidación del 
Parlamento fueron separadas de acuerdo a lo que fue tratado en el punto anterior, como 
siendo las funciones esenciales de un Parlamento. Al realizar éstas menciones se compara 
la situación actual, por la cual atraviesa el Parlamento del MERCOSUR, con las funciones 
clásicas de un Parlamento y quedarán de manifiesto los problemas y retos que aún son 
necesarios afrontar para una verdadera consolidación del “Legislativo regional” Se 
 
24 Preámbulo de la CMC DEC. N°23/05. 
118 
 
tomarán para el análisis las cuatro funciones esenciales que fueron brevemente descriptas 
en el punto 2.2 
>La representatividad 
La cuestión de la representación proporcional: tomando en consideración que el 
Parlamento no representa a los Estados, sino, que representa a los ciudadanos
25
, fue 
indicado como un freno para la consolidación de la representación ciudadana en el 
parlamento, el hecho de no ser utilizado un criterio proporcional para las elecciones
26
. En 
este sentido, fue propuesto por el Parlamento, el 27 de abril de 2009, tal criterio 
proporcional que tuvo en cuenta la cantidad de ciudadanos de los Estados. De esta forma, 
por medio del “Acuerdo Político para la Consolidación del Mercosur y Proposiciones 
Correspondientes
27”, el Parlamento del MERCOSUR propone al Consejo del Mercado 
Común el siguiente criterio de representación ciudadana: 
 
25 Eso puede extraerse claramente de la lectura misma de los considerandos y objetivos de la creación del 
Parlamento cuando se establece que: “… Conscientes de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, 
con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un 
aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje 
el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la 
representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de 
sus normas….” MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 23/05 PROTOCOLO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO 
DEL MERCOSUR. Disponible en: http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp# 
26 CAETANO Gerardo, VAZQUEZ Mariana, VENTURA Deisy. Reforma Institucional del MERCOSUR. 
Análisis de um reto. Línea de documentos de CEFIR-InWEnt, Diciembre 2008. p. 69 
27 “…Los cancilleres Héctor Timerman (Argentina), Celso Amorim (Brasil), Héctor Lacognata (Paraguay) y 
Luis Almagro (Uruguay) firmaron el acuerdo político que establece la representación proporcional en 
Parlamento del Mercosur durante la XXVI Sesión Plenaria del legislativo regional. El entendimiento al que 
arribaron los Ministros de Relaciones exteriores incorpora además la elección de los representantes en 
forma directa y la creación de un Tribunal de Justicia del Mercosur. La decisión tomada abre el juego ahora 
a la interna de cada país, de modo de terminar de definir la consolidación del organismo hacia 2015, luego 
de unlargo período de deliberaciones. Brasil elegirá sus legisladores regionales en 2012; Argentina 
pretende hacerlo el próximo año junto con las elecciones presidenciales; Uruguay lo hará en 2014, mientras 
que en Paraguay el mecanismo ya está vigente. El acuerdo, que había sido aprobado por los parlamentarios 
en abril de 2009 y que aún debe ser ratificado por los presidentes del bloque, establece mayorías especiales 
para la mayor parte de las decisiones, de modo de evitar que los países más grandes (Brasil y Argentina) 
monopolicen el funcionamiento del legislativo. Si bien el acuerdo político es el aval necesario para legitimar 
y encauzar las negociaciones dentro de cada país, cada uno de los Estados deberá ahora adecuar su ley 
electoral para realizar la elección directa de los parlamentarios…”en: Los cancilleres aprobaron el acuerdo 
político y la reforma de la proporcionalidad se abre camino en el Parlamento del Mercosur Redacción, 
Boletín: Somos Mercosur. Octubre 2010. Disponible en: http://www.somosmercosur.net/general/los-
cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-
paso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10 
119 
 
1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15 millones de habitantes contarán 
como mínimo, de 18 escaños o bancas. 
2. Los Estados Partes que tengan una población de más de 15 millones de habitantes y hasta 
40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o 
escaño por cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones. 
3. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 
80 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el 
correspondiente al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada 
2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 
4. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 
120 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el 
correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca o escaño por cada 
5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 
5. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en 
adelante contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el 
correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1 banca o escaño por 
cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones. 
Por su vez, se propone que la integración del Parlamento debe ser modificada de 
acuerdo al crecimiento poblacional producido en el periodo de 16 años y en base a la 
información suministrada por la División de Población de la CEPAL. Éste acuerdo político 
ya fue, recientemente, aprobada por Decisión del CMC en la VIII Reunión Extraordinaria 
del Consejo del Mercado Común el 18 de octubre de 2010
28
 
Ello implica que los Estados Partes no tendrán un número de representantes 
directamente proporcional a sus poblaciones, pues eso daría un peso excesivamente grande 
a Brasil (186 millones) y Argentina (39 millones), los países con mayor número de 
habitantes. La llamada "representación ciudadana” es un criterio de proporcionalidad 
atenuada, concebido para evitar esa asimetría
29
-
30
. De acuerdo a la situación poblacional 
 
28 MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10 
29 ÁLVAREZ, María Victoria Macías. Dos años de funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR: una 
evaluación preliminar. Revista Integración y Cooperación Internacional. Nº 1.octubre/diciembre 2009. 
disponible en: http://www.cerir.com.ar/revista.php . 
120 
 
actual de los países En 2015, cuando todos los países hayan concluido sus procesos de 
elección, Brasil pasará a tener 75 parlamentarios (un 48,7 por ciento del total), Argentina 
43 (27,9 por ciento), mientras que Paraguay y Uruguay conservarán sus 18 representantes 
(11,7 por ciento cada uno). En caso de que Venezuela complete su adhesión plena al 
bloque, contará con 32 parlamentarios
31
. 
La cuestión de las elecciones directas: uno de los desafío mas importante que se 
presenta para la conformación del Parlamento y para cumplir con lo establecido en el 
artículo 6 del Protocolo,
32
 es el de la posibilidad de elecciones directas por parte de los 
representantes de los países miembros.
33
 Para lograr tal objetivo, los estados deben 
incorporar, en sus legislaciones electorales, los mecanismos necesarios para llevar a cabo 
tal elección. 
De los 4 países miembros plenos del bloque, quien ha incorporado tal directiva, 
como ya fue adelantado, fue el Paraguay que, en las elecciones presidenciales de 2008, 
también se produjeron las primeras elecciones directas para parlamentarios mercosureños. 
Sin embargo, a pesar de que esas elecciones demostraron la voluntad política de llevar a 
cabo la propuesta de elección directa de los parlamentarios del MERCOSUR, la elección y 
la campaña política de los parlamentarios se vio opacada por la elección presidencial. 
 
30 PEROTTI, Alejandro. Proporcionalidad atenuada en el futuro Parlamento del MERCOSUR. Derecho 
mercosurabc 11/1/2008. Disponible en: 
http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=1395&IdSeccion=14. Ingreso 06/11/2010 
31 Redacción, Boletín: Somos Mercosur. Octubre 2010. Disponible en: 
http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-
la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10 
32 El artículo 6 establece que los Parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos 
Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto, inclusive determina que, a propuesta del 
Parlamento, el Consejo del Mercado Común debe establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la 
elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes. 
33 Establece la disposición transitoria tercera que: “… A los efectos de poner en práctica la elección directa 
de los Parlamentarios, mencionada en el artículo 6, inciso 1, los Estados Partes, antes de la finalización de 
la primera etapa de la transición, deberán efectuar elecciones por sufragio directo, universal y secreto de 
Parlamentarios, cuya realización se hará de acuerdo a la agenda electoral nacional de cada Estado Parte. 
La primera elección prevista en el artículo 6, inciso 4, tendrá lugar durante el año 2014…” esa primera etapa 
de la que habla la disposición transitoria fue establecida del 31 de diciembre de 2006 hasta el 31 de diciembre 
de 2010. Eso quiere decir que a partir del año 2011 debe conformarse una parlamento que haya sido elegido 
por el voto directo de los ciudadanos de los estados partes. 
121 
 
Por su parte, en Argentina el Senado comenzó a tratar el modo de elección directa 
de los Parlamentarios del MERCOSUR Argentinos. En dos reuniones sucesivas, las 
Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Relaciones Exteriores y Culto, han 
comenzado a considerar dos Proyectos de Ley
34
 destinados a modificar el Código Nacional 
Electoral, a fin de establecer el modo de elección directa de los Parlamentarios del 
MERCOSUR Argentinos. Existen dos proyectos diversos. Uno concluye que la única 
alternativa viable para posibilitar la elección de Parlamentarios del MERCOSUR en tiempo 
oportuno y conciliando los dos principios que gobiernan el punto (el de representación 
ciudadana yel de representación de las unidades geográficas internas), es la elección por 
lista en distrito único. En tanto que el otro, pone el acento en que siendo Argentina un país 
federal debe corresponder a cada una de las provincias argentinas una representación 
igualitaria ante el futuro Parlamento del MERCOSUR de acuerdo a una fórmula de 
elección que asegura a las 23 provincias argentinas y a la Ciudad de Buenos Aires una 
representación igualitaria sin importar el número de Parlamentarios a elegirse, que podrá 
ser variable con el tiempo en función de los índices de población que marquen su número, 
de acuerdo a lo que se estableciera en el Acuerdo Político para la Consolidación del 
Parlamento del MERCOSUR
35
 
Además de esos dos proyectos iniciales existe uno de reciente elaboración que 
adopta un criterio mixto. Se propone, entonces, que los parlamentarios del MERCOSUR se 
elijan por un sistema mixto en el cual 24 parlamentarios serían elegidos de forma regional 
(un parlamentario por cada una de las 23 provincias y un parlamentario por la Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires) y el resto de los cargos a cubrir serían elegidos de forma 
general (tomando al territorio Nacional como distrito único)
36
. 
 
34 Vea por ejemplo: Expediente 5453-D-2010. Disponible en: 
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=5453-D-2010 y Expediente 
1572/09. Disponible en: 
http://www.senado.gov.ar/web/proyectos/verExpe.php?origen=S&tipo=PL&numexp=1572/09&nro_comision
=&tConsulta=3 
35 Fuente: información institucional del Parlamento del MERCOSUR. De 23/08/2010 Argentina comienza a 
tratar proyectos de ley para la elección de Parlamentarios del MERCOSUR. Disponible en: 
http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#. Ingreso: 30/08/10 
36 Nº de expediente: 7116-D-2010. Disponible en: 
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=7116-D-2010 
122 
 
Por su parte, en Brasil y en Uruguay todavía se encuentran en proceso deliberativo. 
En Brasil las elecciones que se llevaron a cabo en octubre de este año podrían haber sido 
una excelente oportunidad para que también se realicen las elecciones de los parlamentarios 
mercosureños de forma directa, pero esto no sucedió.
37
 Esto se debe al hecho de que 
todavía no fue efectuada la reforma a la normativa electoral y todavía existen legisladores 
que opinan que el Congreso no se encuentra maduro para discutir esa cuestión. 
Con relación a Uruguay el Senador Francisco Gallinal decía: “…es fundamental: es 
probable que a partir del año 2014 los integrantes del Parlamento del MERCOSUR ya no 
sean designados por los Parlamentos correspondientes, sino que surjan como 
consecuencia de una elección que tendrá que celebrarse en cada una de las naciones. En 
función de esto, nuestro país debería convocar a elecciones nacionales con el propósito de 
que la ciudadanía uruguaya decida quiénes lo van a representar. Pero previamente 
modificar la Constitución… ”38. Esto quiere decir que en Uruguay inclusive se debe llevar 
a cabo una reforma constitucional para hacer efectivas las elecciones directas y se discute 
un plazo hasta el 2014, cuando el mismo protocolo establece como etapa para elaborar las 
modificaciones a la normativa electoral hasta 2011. 
En síntesis, la elección directa de los representantes parlamentarios del 
MERCOSUR ya es un hecho en Paraguay, se discute en Argentina y es un desafío jurídico 
tanto para Brasil como para Uruguay, quienes deberán modificar sus constituciones y leyes 
electorales. Se espera, sin embargo, que estas modificaciones se lleven a cabo antes del 
2014. 
 
>La legitimación 
 
37 “... A escolha dos representantes estava prevista para o próximo ano, junto com as eleições nacionais. 
Deputados e senadores, no entanto, analisam que não há tempo suficiente para debater e votar as regras que 
tramitam na Câmara. Para uma alteração na Lei Eleitoral valer para 2010, ela tem de ser aprovada até 03 de 
outubro...” fuente: inesc 30 anos: Desinteresse compromete eleição para Parlamento do MERCOSUL 
BRASÍLIA - A eleição direta dos representantes brasileiros para o Parlamento do MERCOSUL dificilmente 
será feita em 2010. Disponible en: http://www.inesc.org.br/noticias/desinteresse-compromete-eleicao-para-
parlamento-do-mercosul/. Fecha de ingreso: 30/08/10 
38 Extraído del periódico electrónico Uruguay al día. 8 de junio de 2010. Disponible en: 
http://www.uruguayaldia.com/2010/06/el-parlamento-del-mercosur/. Fecha de ingreso: 30/08/10 
123 
 
La legitimación en el parlamento y en las decisiones que éste adopta encuentra 
estrecha vinculación con lo que fue dicho anteriormente, i.e, con la elección directa y 
proporcional de los parlamentarios. Esto es así porque, como fue dicho, la elección de 
aquellos que representarán a la sociedad en el sistema de toma de decisiones en la 
estructura de poder, garantiza que las decisiones que se adopten en el seno de ésta 
estructura, cuenten con cierto apoyo de la comunidad. Sin embargo, en lo que respecta a la 
legitimación del Parlamento del MERCOSUR como estructura y de sus decisiones, también 
nos encontramos con un desafío para los años que siguen. Este desafío puede vincularse a 
dos situaciones concretas. En primer lugar será necesario crear en la consciencia de los 
parlamentarios el sentimiento de estar representando a la ciudadanía de forma directa y no 
a los parlamentos nacionales.
39
 En segundo lugar, también será necesario incentivar la 
identificación de la sociedad civil con los parlamentarios mercosureños. 
En éste sentido es preciso recordar que los funcionarios que ocupan cargos políticos 
en la estructura interna de poder vienen padeciendo, hace muchos años, una fuerte 
desconfianza y descrédito de por parte de la sociedad civil, que no encuentra en ellos 
ninguna o carente representación. Por ello será un desafío muy grande que ésta sociedad, 
incrédula, desconfiante, descreída y decepcionada de la política interna, considere a la 
política regional como algo en lo que pueda, en cierta medida, confiar. Para eso será 
necesario que le legitimación en el proceso del establecimiento del MERCOSUR se origine 
desde su instauración (o sea, que la legitimidad derive de la voluntad misma de los 
ciudadanos mediante elecciones directas). 
 
> La función legislativa y de control 
 
La primera respuesta de cualquier persona común sobre cual es la función del 
Parlamento es: El Parlamento legisla o “el Parlamento hace leyes”. Una respuesta más 
elaborada, de aquellos que se dedican al estudio de estos temas, podría ser: el Parlamento 
 
39 DRUMMOND Maria Claudia. Parlamento do MERCOSUL: Consolidação e desenvolvimento das suas 
competências. Palestra, anotada, proferida no Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma 
institucional del MERCOSUR, organizado por Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR ), 
en Montevideo, el 4 e 5 diciembre, 2008. p.116 
124 
 
emite normas generales y obligatorias. Pues bien, el Parlamento del MERCOSUR no hace 
nada de eso. Es por ello que, el Parlamento regional, aún está lejos de constituirse en el 
“órgano legislativo” del bloque. Las competencias del Parlamento incluyen, como fue 
anticipado en el punto 2.1: “emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre 
cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración” (actos no vinculantes, 
carentes de obligatoriedad). Por otro lado, además, puede proponer proyectos de normas 
MERCOSUR al ConsejoMercado Común, puede elaborar estudios y anteproyectos de 
normas nacionales, orientadas a la armonización de las legislaciones nacionales de los 
Estados Partes, Ambas competencias, no obligan ni a los órganos decisorios del 
MERCOSUR, ni a los parlamentos nacionales, a legislar en base a las propuestas del 
Parlamento. Además de éstas funciones, los órganos decisorios del bloque, tienen la 
obligación de transmitir al Parlamento los proyectos de normas antes de ser aprobados, para 
que éste emita un dictamen. Si el proyecto de norma es aprobado por el órgano decisorio de 
conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma debe ser considerada 
por los poderes legislativos nacionales dentro del plazo de 180 días a través de un 
procedimiento preferencial. Sin embargo, los órganos decisorios del MERCOSUR no están 
obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del Parlamento sino que sólo 
tienen la obligación de solicitarlo. Es por esa razón que el papel del Parlamento es 
básicamente consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas, sin poder real de 
creación legislativa. 
Esto quiere decir, que la normativa que pueda derivar del Parlamento seguirá el 
mismo camino que aquella normativa que deriva de los órganos con capacidad decisoria del 
MERCOSUR. Esto quiere decir, que no se aplica, ni la aplicabilidad inmediata (o sea, que 
una norma de Derecho interno deberá internalizar lo que se decida regionalmente) no tiene 
efecto directo (esto quiere decir que los ciudadanos no pueden beneficiarse de la normativa 
si esta no fue internalizada) y tampoco posee primacía sobre el Derecho interno (esto es, 
que una norma interna posterior puede derogarla). 
En lo que se relaciona al poder de control, el Parlamento del MERCOSUR supone, 
en algún sentido, un avance respecto a la CPC, ya que, el Parlamento puede efectuar 
pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del 
MERCOSUR sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración que 
125 
 
deben ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. En el antiguo sistema de la CPC, 
no se preveía ningún período de tiempo para que su pedido fuera satisfecho. El Parlamento 
del MERCOSUR puede, además, invitar a representantes de otros órganos del bloque, para 
informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, e intercambiar opiniones. 
Debe, también recibir, al finalizar cada semestre, a la Presidencia Pro-Tempore del 
MERCOSUR, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho 
período, y al inicio de cada semestre, para que presente el programa de trabajo acordado, 
con los objetivos y prioridades previstos para el semestre. 
Todo lo que fue dicho significó un avance con relación a su anterior sucesora, la 
CPC. Sin embargo, a pesar de haber sido establecidas estas nuevas competencias, el 
Parlamento no posee potestades para el nombramiento o remoción de los miembros de los 
órganos decisorios del bloque. Esto provoca que los mecanismos de control institucional 
dentro del bloque dependan todavía de aquel control que se ejerce desde la estructura de 
poder de los Estados Parte. 
Frente a ésta carencia de funciones esenciales que hacen a la naturaleza misma de 
un verdadero Parlamento, se ha dicho que, lo que se ha dado a llamar “Parlamento del 
MERCOSUR” no puede llevar tal nombre y que, de la forma en que fueron planteadas sus 
competencias y funciones, está destinado a desaparecer o, como mínimo, a ser una 
estructura burocrática sin sentido
40
. También surgieron críticas en el sentido de entender 
que, dentro del MERCOSUR, se están institucionalizando órganos antes de que se 
establezca una verdadera unión económica y que, siendo así, se ha comenzado por el 
final
41
. 
 
40 En una entrevista al periódico virtual El País de Uruguay, el diputado Jorge Orrico dijo: “…No es un 
Parlamento. Esa es una verdad científica, tan científica como que respiramos aire. Un Parlamento tiene 
determinadas características que no las tiene este mal llamado Parlamento del MERCOSUR, ya que es un 
lugar de discusión donde no se toman decisiones que sean obligatorias. Para ser un Parlamento, debería 
sancionar leyes y controlar a un Ejecutivo…” disponible en: www.elpais.com.uy. El Parlasur no tiene 
oficinas y algunos dudan de su existencia. MERCOSUR. Miradas encontradas sobre una posible postura 
"supranacional" 07/06/10. http://www.elpais.com.uy/100607/pnacio-493681/politica/el-parlasur-no-tiene-
oficinas-y-algunos-dudan-de-su-existencia. Ingreso: 06/11/10 
41 Andres Oppenheimer opinaba: “…los países del MERCOSUR quieren copiar el exitoso ejemplo de la 
Unión Europea, pero lo están haciendo al revés: mientras que la Unión Europea nació como un acuerdo 
comercial sobre el carbón y el acero, y se consolidó como un bloque económico sólido antes de crear 
instituciones políticas, el MERCOSUR está creando instituciones políticas antes de haber logrado la 
126 
 
>Otros desafíos 
Definición de una agenda 
El parlamento debería definir una agenda prioritaria para la región, con una visión 
de mediano y largo plazo. La agenda debe consistir, principalmente, en el trato de los 
problema que afectan con mayor intensidad la consolidación del bloque, por ejemplo, la 
consolidación de la Unión Aduanera, la nivelación de las asimetrías entre los países 
miembros, la identificación cultural, el fomento de la participación ciudadana en el proceso 
de integración, la promoción de políticas públicas, etc. Es decir, debería tener una función 
mas activa en los problemas estructurales que son causales de frenar el proceso de 
integración. 
La infraestructura 
Parecería que, frente a los otros desafíos y problemas, el hecho de que el Parlamento 
todavía no cuente con un lugar destinado a él, es un tema menor. Sin embargo, 
consideramos que, al mismo tiempo que se superen los otros desafíos y problemas, deberá 
afrontarse éste de singular importancia. Al momento actual, los parlamentarios no cuentan 
con despachos y los funcionarios trabajan en cuatro pequeñas salas, donde funcionan las 
secretarías. Los legisladores de no reciben remuneración por ejercer funciones en el 
Parlamento, salvo los legisladores de Paraguay, dedicados exclusivamente a él y pagados 
con presupuesto paraguayo
42
. 
 
Conclusión 
 
 
integración económica. O sea, a falta de acuerdos económicos, retórica política….” Disponible en: ¿Servirá 
el Parlasur? eltiempo.com20/06/07. 
http://www.eltiempo.com/participacion/blogs/default/un_articulo.php?id_blog=3396044&id_recurso=300001
302. Ingreso: 06/11/10 
42 Fuente: Periódico virtual El País. www.elpais.com.uy. El Parlasur no tiene oficinas y algunos dudan de su 
existencia. MERCOSUR. Miradas encontradas sobre una posible postura "supranacional" 07/06/10. 
http://www.elpais.com.uy/100607/pnacio-493681/politica/el-parlasur-no-tiene-oficinas-y-algunos-dudan-de-
su-existencia. Ingreso: 06/11/10. 
 
127 
 
Como hemos visto, a lo largo de éste trabajo, la creación del Parlamento no puede 
ser considerada, desde su entrada en funcionamiento, representativa de los ciudadanos 
dentro del espacio regional mercosureño y expresión de un verdadero Parlamento 
Como todo lo que es creado en el marco del MERCOSUR, son necesarios largos 
procesos de evolución para una eficaz consolidación. En realidad todo el proceso de 
integración del MERCOSUR se encuentra en un estado pocoevolucionado, que precisa de 
la voluntad política constante de los Estados, independientemente de quien esté en el 
gobierno de turno y el Parlamento no se encuentra ajeno a ésta situación. 
Es claro que desde la CPC hasta la creación del Parlamento mucho se ha 
conseguido, pero aún queda mucho por realizar para conseguir una verdadera identificación 
de los ciudadanos con los parlamentarios y viceversa. En otras palabras, por un lado, 
todavía se encuentran pendientes mecanismos que hagan que los ciudadanos se sientan 
miembros de un espacio común y, por el otro, todavía es necesario que quienes son 
llamados a representar a los ciudadanos dentro del bloque, tengan la convicción de que 
están representando una porción de la sociedad del cono sur y no, meramente, los intereses 
de quien ejerza el Poder Ejecutivo de turno. 
Como se vio, la necesidad de establecer modificaciones en la normativa electoral de 
los cuatro países es necesaria para establecer el voto directo de los parlamentarios. La 
definitiva implementación, designando un día para la votación, es susceptible de provocar 
en el electorado un mayor interés en los temas regionales. Por otro lado, provocará en los 
candidatos el interés de organizar campañas políticas destinadas a persuadir a la ciudadanía 
de votar en ellos, lo que provocaría un mayor acercamiento entre el político regional y el 
ciudadano, en comparación con la situación actual. 
Los cuatro punto centrales que fueron definidos como siendo funciones y 
características esenciales de un Parlamento deben ser revisadas y reforzadas. En primer 
lugar, con relación a la representatividad y a la legitimación, será posible una superación de 
los desafíos, mediante la aplicación del sistema de representación proporcional atenuada, y 
la elección directa de los ciudadanos. También es importante reforzar la legitimidad dentro 
de la estructura interna de poder de los Estados miembros del bloque, para que los 
ciudadanos puedan sentir una identificación entre ellos y sus políticos y entre aquellos que 
envíen a representarlos en el plano regional. Con relación a la función legislativa y de 
128 
 
control, se sugiere que el Parlamento ejerza una verdadera función legislativa, i.e, emitir 
normas de carácter general que obligue tanto a los otros órganos del MERCOSUR como a 
los órganos internos de los Estados miembros. Esta propuesta es un tanto más osada, en 
virtud de la actual situación del MERCOSUR, donde su estructura es básicamente 
intergubernamental. La experiencia en la Unión Europea nos demuestra que el órgano que 
primero se encarga de establecer la supranacionalidad es el judicial. Sin embargo, nada 
obsta a que pueda crearse un Parlamento con éstas característica 
No dejamos de ser optimistas y entendemos que, según la experiencia de 20 años, la 
integración es un proceso lento, pero es importante nunca dar retrocesos y entender que los 
tiempos que deseamos no son los tiempos reales de la integración. Solo mediante éste 
entendimiento y mediante el trabajo constante de aquellos que creen que la integración es 
el camino, se logrará conseguir algún resultado satisfactorio. 
 
Referencias: 
 
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Se repartieron el Parlasur entre Argentina y Brasil. Uruguay quedará en minoría 
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http://www.elpais.com.uy/101019/pnacio-522885/nacional/se-repartieron-el-parlasur-entre-
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¿Servirá el Parlasur? eltiempo.com (20/06/07) 
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Comenzaron las sesiones del Parlamento del MERCOSUR. clarín.com (07/05/07). 
http://edant.clarin.com/diario/2007/05/07/um/m-01414199.htm 
El Parlamento del MERCOSUR, con una dura pelea en Montevideo. clarin.com 
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130 
 
Normativa: 
TRATADO DE ASUNCIÓN 
TRATADO DE OURO PRETO 
MERCOSUR/CPC/DEC. S/N/91. 
MERCOSUR/CPC/RES. 91022 
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Res. CPCM Nº04/96 
Acta 01/1996. CMC_1996_ACTA01 
MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 
MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 
MERCOSUR/CMC/DEC.Nº23/05 
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 49 /04. 
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10 
Proyecto de ley: Expediente 5453-D-2010 
Proyecto de ley: Expediente: 7116-D-2010. 
Proyecto de ley: Expediente: 1572/09 
 
Sítios de Internet: 
http://www.somosmercosur.net/ 
http://www1.hcdn.gov.ar 
http://www.uruguayaldia.com 
http://cefir.org.uy/