99319806.Parsons Las politicas publicas (2)

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WAYNE PARSONS
 
. ~ 
POLITICAS
 
~ 
PUBLICAS
 
Una introducción a la teoría y la práctica 
del análisis de políticas públicas 
ID
 
FLACSO 
.Mr;XICO 
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ÍNDICE GENERAL
 
Prefacio XV
 
Prefacio a la edición en castellano XVII
 
Presentación a la edición en castellano XXI
 
Introducción	 31
 
Capítulo 1: Meta-análisis
 
Analizar el análisis 35
 
1.1	 Introducción 35
 
I.2	 Lo "público" y las "políticas" como conceptos 36
 
I.3	 La evolución del enfoque de las políticas públicas 50
 
1.4	 Tipos de analistas y análisis de políticas públicas 63
 
1.5	 Variedades de marcos de análisis 66
 
1.6	 Marcos filosóficos de análisis 75
 
1.7	 El análisis yel proceso de las políticas públicas 89
 
1.8	 Modelos, mapas y metáforas • 92
 
1.9	 Paradigmas perdidos y encontrados: cambios en el objetivo y los marcos
 
de análisis de las políticas públicas 102
 
1.10 Etapas y ciclos: el mapa del proceso de las políticas públicas	 111
 
I.I I	 Contenido de los Capítulos II, III YIV de este libro 115
 
Capítulo 11: Meso-análisis
 
Análisis de la definición del problema, el establecimiento de la agenda
 
y la formulación de las políticas públicas 117
 
2.1	 Introducción 117
 
2.2	 Enfoques para el análisis de los problemas sociales 124
 
2.3	 Opinión pública y políticas públicas 141
 
2.4	 Teorías sobre el control de la agenda 156
 
2.5	 Tipologías de los asuntos de las políticas públicas 162
 
2.6	 El pluralismo, la no decisión y la tercera dimensión del poder 165
 
2.7	 Enfoques neomarxistas y críticos 176
 
2.8	 El conocimiento y la agenda de las políticas públicas 184
 
2.9	 Las políticas públicas y los problemas como símbolos 206
 
2.10	 Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido 213
 
2.11	 El análisis de los límites 236
 
2.12	 Globalización y formulación de políticas públicas:
 
parámetros internacionales 260
 
Capítulo 111: Análisis de las decisiones
 
Análisis del proceso de toma de decisiones y análisis de las políticas públicas
 
para la toma de decisiones 273
 
3.1	 Introducción 273
 
3.2	 Toma de decisiones: marcos y contextos disciplinarios 275
 
3.3	 Enfoques del poder ante la toma de decisiones 276
 
3.4	 Racionalidad y toma de decisiones 300
 
3.5	 El enfoque de la elección pública ante la toma de decisiones 333
 
3.6	 Enfoques institucionales 349
 
3.7	 Personalidad, cognición y procesamiento de la información
 
en la toma de decisiones 362
 
3.8	 Análisis de políticas públicas y decisiones públicas 405
 
3.9	 La toma de decisiones racional y la búsqueda de una gobernanza informada .. 450
 
3.10	 Críticas al análisis de políticas públicas 455
 
Capítulo N: Análisis de la implementaci6n y los resultados
 
Análisis de la implementación, la evaluación, el cambio y el impacto .477
 
4.1	 Introducción 477
 
4.2	 Contenido del Capítulo IV 481
 
4.3	 Implementación 481
 
4.4	 Sistemas de implementación y resultados (de/ivery systemi) 509
 
4.5	 Evaluación : 560
 
4.6	 Cambio y continuidad en la formulación de políticas públicas 586
 
4.7	 Promesas y desempeño: evaluar el impacto y los resultados 615
 
4.8	 Conclusión: más allá de la implementación y los resultados,
 
el camino hacia la democratización 629
 
Bib/iografía	 633
 
Capítulo V: Casos latinoamericanos
 
Introducción 685
 
El programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI". Argentina, 1994-1999
 
InésAguerrondo 689
 
El "Programa de Capacitación para el Trabajo" de la Secretaría del Trabajo
 
y Previsión Social mexicana
 
IvicoAhumada Lobo 701
 
Las redes ciencia-industria: nuevas perspectivas de la política científica 
y tecnológica en México 
Mónica Casales	 707
 
El aseguramiento de la calidad en la educación superior en México:
 
una experiencia exitosa de política pública
 
Gloriadel CaJ/illo Alemán 715
 
La participación de organizaciones civiles en el diseño e implementación
 
de políticas: el caso del proyecto de la Salud Sexual y Reproductiva
 
en el Distrito Federal
 
Fabiola Ferndndez Guerra 727
 
La seguridad en los Centros Federales de Readaptación Social en México
 
Rodo!fó [iménez Gonzdlez 735
 
El programa "Bibliotecas de Aula": un caso exitoso de innovación
 
y calidad gubernamental en México
 
Pedro Langre Rosado y Jorge ~lasco y Félix 743
 
La naturaleza cambiante de lo público y lo privado. El caso de la política
 
de privatización en México
 
Tomislau Lendo , 751
 
La reforma de la educación secundaria en México.
 
Una experiencia de política pública
 
Francisco Miranda : ; 763
 
Políticas de combate a la pobreza en Costa Rica: el caso del Fondo
 
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Fodesaf
 
Carlos Sojoy GuillermoAcuña 773
 
Estudio de caso: una mirada a la evaluación de impacto del
 
programa Oportunidades en México
 
Iliana Yaschine, Citlalli Herndndezy Ana Núñez 781
 
Nuevos procesos de gestión pública: las mujeres en la forrnacíón
 
de políticas sociales. Un análisis comparado del Consejo Provincial de la Mujer
 
(Provincia de Buenos Aires, Argentina) y elServicio Nacional de la Mujer (Chile)
 
Gisela Zarelnberg 789
 
Índiceanalítico 799
 
meros años y todavía se puede apreciar. aunque de cierta manera ha cedido a con-
troles más estriél:os en años recientes. [... ) En resumen, RAND empezó su vida
corporativacon un equilibrioentre loscientíficos de la Academia de Lagado [... ) de
Losviajes de Gullioer, y loscientíficos del NeioAtlantis de Francis Bacon. Se trataba
de una comunidad de inteleél:uales (jóvenes. brillantes, incansables. absolutamente
comprometidos) que dlficilmente sería igualada en ningún lugar del mundo.
(Wi//iams y Palmatier; 1992: 50-51)
No obstante. debe destacarse que los jóvenes brillantes de RAND Corporation
también fueron responsables de cierta especie de devoción tecnócrata (véase
Smith, 1972: 61-62) que contribuyó considerablemente al desarrollo de una
estrategia defensiva que alcanzaría su consumación con la crisis de los misiles
en Cuba (véase la sección 3.3.6).
Como se puede ver a partir del anterior repaso de los tbink-tank». la defini-
ción precisa de thinle-tane varía: los hay enormes y con gran financiamiento.
pequeños y altamente políticos, y enormes, con gran financiamiento y muy
políticos. Pueden ser "académicos" en el sentido de que buscan producir infor-
mes y publicaciones para contribuir al nivel general de conocimiento o bien
tener un enfoque altamente "ideológico". Dror, por ejemplo. elimina una buena
cantidad de organizaciones cuando afirma que "las organizaciones de investi-
gación, diseño y análisis de políticas públicas" (think-tanks) son distintas de las
"unidades que participan en la mejora de las decisiones dentro del
gobierno" o
de los "institutos de estudios avanzados" (Dror, 1984). Una forma más clara de
expresarlo es decir que, en general, hay dos tipos de think-tane: los que están
dentro y los que están fuera del gobierno. El Capítulo III de este libro (3.8.2)
aborda los primeros. Los think-tanles externos pueden clasificarse dentro del
espectro izquierda-derecha, mientras aquellos que se autodenominan indepen-
dientes o "no partidistas" estarían cerca del centro (véase Barberis y May, 1993:
113 y más adelante) .
•;. Los think-tanks
James Cornford, "Performlng Fleas: Reflectlons from aThink-Tank'~ 1990
James Cornford abandonó el mundo de la academia en la década de 1970 para adentrarse
en el mundo de los pensadores de políticas públicas a través de DuterPalieyCirc/e Unit. Posterior-
mente, dirigió una de las mayores agrupaciones de patrocinio a las ciencias sociales en el Reino
Unido, la Fundación Nuffield. En 1989 formó parte de un thtnk-tank de izquierda, el Instituto de
Investigación en Políticas Públicas (IPPR). Este texto plantea que los think-tanks son actores me-
nores en comparación con los departamentos gubernamentales, las corporaciones, los grupos
de profesionales, los partidos políticos y los grupos de interés. Los think-tanks, afirma, son "pul-
gas circenses"que siempre están buscando el momento o la oportunidad de picar al aparato po-
lítico. En su papel de pulgas circenses, los think-tanks son básicamente intermediarios que viven
sobre y de otros actores. Son menos importantes por la originalidad de su aportación a las polí-
ticas públicas que por su capacidad de gestorla y mediación en cuanto a las ideas. La forma en
que un think-tank realiza esta función depende de "su tamaño, la amplitud de sus atribuciones,
horizontes temporales, participación en la investigación, compromiso ideológico, acceso a quie-
nes detentan el poder y estrategia de influencia" Los tbink-tanks, concluye Cornford, están
194 Wayne Parsons
"comprometidos con el gobierno por medio de la conversación, con el poder del debate racional
como motor de las mejorías':
Una buena gura de think-tanks
En 1991-1992,TheEconomist(vol. 321,21 de diciembre -3 de enero de 1992,pp. 81-85)publicó
una guía de los think-tanks más conocidos del mundo. Ihe Economistcalificó a los think-tanks en una
escala de Oa 5 en las siguientes categorías: inteligencia, conexiones, astucia, habilidad para ob-
tener ventajas con esfuerzos mínimos y excentricidad. A continuación se presenta la lista con las
calificaciones en el orden antes citado:
Council on Foreign Relations (Nueva York)
Royallnstitute of International Affairs (Londres)
Stiftung Wissenschaft und Politik (Ebenhausen. Alemania)
Foreign Policy Association (Moscú)
Center for Strategic and InternationalStudies (Washington)
Internationallnstitute for Strategic Studies (Londres)
Institute ofStrategic Studies (Kuala Lumpur)
Centre for European Policy Studies (Bruselas)
East-West Center (Hawai)
Institute for International Economics (Washington)
Institute ofEconomic Affairs (Londres)
Adam Smith Institute (Londres)
Economic Policy Institute (Washington)
Instituto Libertad y Democracia (Lima, Perú)
Korea Development Institute (Seúl)
Institute for Policy Studies (Singapur)
Promethée (París)
Mazingera Institute (Nairobi)
Brookings Institution (Washington)
American Enterprise Institute (Washington)
Cato Institute (Washington)
Heritage Foundation (Washington)
Hoover Institution on War, Revolution and Peace(Stanford University)
4-5-3-3-0
3-5-3-2-0
3-4-1-4-2
2-3-4-2-0
3-5-5-3-1
3-4-3-1-2
2-4-4-3-4
4-4-2-3-1
3-3-3-5-2
5-3-4-3-0
3-2-3-2-4
2-3-5-2-3
2-2-3-1-2
4-5-4-2-3
4-5-2:"3-1
3-4-1-4-2
3-4-2-3-1
4-2-1-0-2
4-3-3-4-1
4-4-3-2-2
4-1-3-2-5
2-3-5-3-4
5-3-3-5-3
Los think-tanks en la década de 1990
La década de 1980 vio el auge de los think-tanks. Sin embargo, como indicaba un reportaje
de The Sunday Times publicado en 1994, los rumores del fin de los think-tanks eran exagerados:
Trevor McDonald sedisculpó profusamente. Elamigo que acababa de aparecer en el pro-
grama News at Ten hablando de la política financiera de los demócratas liberales no era,
como se había dicho al público, Andrew Dilnot dellnstitute of FiscalStudies. No, se trataba
de Madsen Pirie,del Adam Smith Institute. Nada de qué preocuparse; Dilnot apareció unos
cuantos minutos después en Newsnight para debatir las propuestas de Paddy Ashdown,
pisándole los talones a Helen WHkinson de Demos, que hablaba de la generación blanda.
De pronto, las opiniones de los moradores de los think-tanks invaden los medios. La sen-
sación es idéntica a la que experimentamos a principios de la década de 1980.
("Great minds think alike~The Sunday Times, 21 de agosto de 7994:4.3)
El mapa de los think-tanks británicos
Barberis y May (1993)presentan un mapa de los thi;,k-tanks británicos dentro de un continuo
izquierda-derecha (diagrama 2.15).
Capitulo 11: Meso-análisis 195
Diagrama 2.15 Un marro de análisis paralos think-tanks britdnicos
Izquierda
FabianSociely
Centro
Centre for Policy
Srudies
Deruha
LabourResearch
Departmenr
Insrirurefor Public
PolicyRcsearch
Hansard Soeiery
PolicySrudies
Insnrure
AdamSmith
Instíture
Insrirurefor
Eamomic
AJWrs
Fum~ romado y adapradode Barberis y May (1993: 113)
Másallá de GranBretañay Estados Unidos
También han proliferado los think-tanks de diversos tipos fuera de Gran Bretaña y Estados
Unidos, como lo evidencia la encuesta publicada por The Economist (citada anteriormente). Uno
de los países en los que el desarrollo de los think-tanks ha sido notable es Japón:
Hasta la década de 1960 se registraba una escasa participación activa organizada en la
formulación de poUticas en Japón. Sin embargo, a principios de la década de 1970 había
más de 70 grupos privados [... lla mayoría de los think-tanks japoneses tienen una estre-
cha afiliación corporativa y sus vínculos con las universidades no son tan sólidos como
ocurre en Estados Unidos.
(Smith, 7989: 777)
Self (1993) describe la forma en que los think-tanks de derecha llegaron a tener un impacto
significativo en las agendas de políticas públicas en Australia, Nueva Zelanda y Canadá. Esteau-
tor señala que en Australia y Nueva Zelanda "los vínculos entre los think-tanks y los políticos de
derecha son sumamente estrechos" (Self, 1993: 66). Véasetambién Marsh (1991), donde se en-
cuentra una revisión del papel de los think-tanks en Australia.
Por otra parte, la Business Roundtable de Nueva Zelanda y el FraserInstitute de Canadá han sido
importantes en el establecimiento de la agenda de políticas públicas en sus respectivos países. +
Carol Weiss (1992) sostiene que hay cuatro grandes faél:ores que explican
el desarrollo de las organizaciones de análisis de políticas públicas en Estados
Unidos: fragmentación y desagregación política, la complejidad de los proble-
mas sociales y la menor influencia de los servidores públicos. Estos faél:ores
también son aplicables, en diversos grados. a otros sistemas políticos; llenan las
lagunas creadas por mayor cantidad de conocimientos, mayor complejidad y
mayor pluralismo. Anteriormente podía decirse que los "grandes hombres" y los
partidos políticos cumplían la función de mediar y sintetizar los conocimientos
y las ideas. Los personajes clave (líderes de opinión) servían como punto de
entrada de ideas nuevas, inmersos como estaban en una red de opiniones, ideas
y conocimientos. Se trataba de un mundo político habitado por una élite
pequeña y relativamente coherente, con acceso a los tomadores de decisiones y
196 Wayne Parsons
FLACSO -Biblioteca'
...
que entraban y salían de los dominios de políticas públicas y toma de decisiones
de las élites gobernantes. Sin embargo, por todas las razones señaladas por Weiss,
más conocimiento, mayor complejidad y mayor pluralismo aél:ualmente signi-
fican que las ideas se relacionan con
el proceso de formulación de políticas
públicas de manera muy distinta a los tiempos de Keynes. Por lo tanto, la
expansión de los think-tanks es algo que puede verse tanto como una manifes-
tación de pluralismo aél:ivoen una sociedad moderna de la información, como
una amenaza a la democracia. Como pluralistas, es posible afirmar que con la
proliferación de think-tanks el conocimiento puede presentarse, efeél:ivamente,
como un argumento de políticas públicas, yen una sociedad abierta la contra-
posición de conocimientos constituye una forma democrática de proceder. Por
otra parte, en tanto amenaza, puede decirse que el tema de fondo son aquellas
personas que no tienen el poder ni los recursos para acceder al análisis. Así, hay
que considerar la relevancia de los argumentos de los teóricos que señalan cómo
pueden los análisis de políticas servir para distorsionar y manipular el debate
(2.7.3). Para ser efeél:iva, la participación en el proceso de las políticas públicas
debe atender el tema de cómo el análisis de políticas puede coadyuvar a la equi-
dad en lugar de profundizar la desigualdad de las influencias. En palabras de
Bobrow y Dryzek:
Las grandes corporaciones, las burocracias gubemarnentales, los grupos de interés
nacionalesy las asociaciones profesionales están muy bien organizadas y cuentan
con Jos recursosparacontratar a talentososy convincentesdefensores de suscausas.
Como siempre, lasorganizaciones comunitarias.laspequeñasempresasy los pobres
salen peor librados incluso en un foro de iguaJdad formal de acceso (como lasau-
diencias legislativas. los juicios, las revisiones de proyectos, las audiencias públicas
o lascomisionesespeciales). Elanálisis de políticaspúblicas puede actuar como an-
tídoto de taJ desigualdad al educar a los participantes en relación con lasvíasdel
proceso de las políticas públicas, aJ auspiciar redes informaJes y al dirigir la aten-
ción a los temas clave.
(Bobrow y DryZtk. 1987: 177)
Fischer (1991) apunta que los think-tanks y los análisis de políticas públicas
pueden encontrar un contrapeso en el regreso a los experimentos de las décadas
de 1960 y 1970, época en que se formulaban proyeél:os para el trabajo conjunto de
expertos y ciudadanos en la resolución de problemas. Otra respuesta podría ser
la reevaluación de la idea de realizarseminarios de decisión, propuesta por Lasswell
(Lasswell, 1960). No obstante, el impulso necesario para consolidar este tipo
de cambios no es evidente para Fischer ni para el autor del presente libro. Así,
sigue siendo válido decir que, en vista de la necesidad de que los grupos de
interés y otros aél:oreselaboren argumentos analíticos para impaél:ar el proceso
de las políticas públicas, la falta de análisis de políticas más allá de esas organi-
zaciones yesos intereses capaces de asumirlo disminuye drásticamente la capa-
cidad de los ciudadanos de participar en la formulación de las agendas y la
construcción de los problemas. (Más adelante se volverá sobre este tema, al
revisar la implementación y la evaluación de las políticas públicas; véanse las
secciones 4.3 y 4.5.)
Capitulo 11: Meso-análisis 197
La proliferación de think-tanks, taJ como lo vaticinara Trevor Srnith en la
década de 1970, ha llenado efeél:ivamente el vacío que dejó la decadencia de
los partidos y la política parlamentaria. Srnirh (1994) afirma que, sobre todo.
se necesita una reforma urgente de los acuerdos constitucionales de las demo-
cracias liberales, como Gran Bretaña, a fin de revitalizar el papel que el sufragio
y la política pueden desempeñar, en oposición al papel del "análisis", en la defi-
nición de la agenda política. En este sentido, los think-tanks son síntomas de
una decadencia y una desilusión "postmodernas" más generalizadas en cuanto
a la política "clásica". El peligro es, claro, que sin la renovación del proceso
político democrático las ideas se enfrentarán en los "tanks" y no en foros polí-
ticos abiertos (con elecciones). Lejos de constituir un medio para ampliar la
gama de las ideas, una agenda política dominada por tbink-tanks puede acabar
sirviendo a un limitado rango de opciones e ideas de políticas públicas (véase
el caso de los think-tanles "sociales", 4.4.8).
2.8.3/ Las ideas y el proceso de las políticas públicas
.:. Textos clave
Son varios los libros que ofrecen excelentes compilaciones de ensayos sobre este tema. Entre
ellos destacan los siguientes:
A. Gamble et al., Ideas, Interests and Consequences, 1989.
P.A. Hall (editor), ThePolitical PowerofEconomic Ideas, 1989.
D.w. Colander y A.w. Coats, TheSpread ofEconomic Ideas, 1989.
Gran parte del debate abreva en el texto que aparece en las dos últimas páginas del libro de
Keynes titulado GeneralTheory(1936). Parsons (1983, 1985 Y 1989) discute la visión keynesiana
de la formulación de polfticas con base en las ideas.
La literatura arriba citada aborda las ideas económicas y las políticas públicas. No obstante,
puede consultarse la obra de Kingdon (1984) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993), autores que in-
tentan desarrollar nuevas vías para analizar, de manera más general. cómo las ideas dan forma a
las políticas públicas.•
El desarrollo de los think-tanhs en las décadas de 1970 y 1980 revelaba que
las "ideas" eran consideradas cada vez más importantes dentro del proceso polí-
tico. A lo largo de la historia, los teóricos y los filósofos han subrayado el papel
de las ideas. La noción de que las ideas cambian al mundo y de que son los
grandes hombres los paladines de las ideas fue el concepto central delliberaJismo
del siglo XIX. John Stuart MilI (en el Capítulo III de su Ensayo sobre la libertad)
señala, por ejemplo, lo siguiente:
Hoy en día las masas no adoptan las opiniones de dignatarios eclesiásticos ni polí-
ticos, ni de líderes notables ni de los libros. Sus ideas provienen de personas comu-
nes, que se dirigen o hablan en su nombre, o al calor del momento.
(MilI, 1968: 124)
198 Wayne Parsons
Sin embargo, no puede esperarse la iniciación de nuevas ideas y "cosas nobles"
a partir de esta "mediocridad coleé\:iva" denominada opinión pública. El pro-
greso está en manos de la élite inteleé\:ual, en personas como el propio MilI:
Ningún gobierno por una democracia o una aristocracia numerosa ha sabido ni
podría elevarse sobre la mediocridad. ni en sus aétos políticos ni en sus opiniones,
cualidades y tono del espíritu que alienta. excepto cuando el soberano muchos se
ha dejado guiar l... ] por los consejo y la influencia de tino o variosmejor dorados
e instruidos.
(Mi//, 1968: 124)
Podría afirmarse que esta aé\:itud vié\:oriana encuentra eco en los argumen-
tos de los analistas de políticas públicas y los think-tanks hasta nuestros días.
Lo que importa es la influencia de las personas clave y de sus ideas. El econo-
mista J.M. Keynes expresa este punto de vista con gran elocuencia y es un autor
frecuentemente citado como el principal defensor de la perspeé\:iva según la
cual las ideas, a la postre, moldean el proceso de formulación de políticas. Como
se lee en las famosas últimas líneas de su libro General 1heory 01Employment,
IntereIl and Money (1936):
las ideas de los economistas y los filósofos políticos l... ] son más poderosas de lo
que comúnmente se cree l... ] Los hombres práélícos, que se creen exentos de toda
influencia inteleétual, suelen ser esclavos de algún economista difunto. Los maniá-
ticos con autoridad, que oyen vocesen el aire, destilan frenesí inspirados en algún
escritorzuelo académico de algunos años atrás. Estoyseguro de que se exagera mu-
cho el poder de los intereses creados en comparación con la intrusión gradual de
las ideas.
(Keynes, 1936: 383)
Keynes ha sido muy criticado por su perspeé\:iva "ingenua" (Sweezy, 1964;
Buchanan et al., 1978; Parsons, 1983; Gamble et al., 1989; Colander y Coats,
1989). Sin embargo, su argumento ha constituido durante mucho tiempo el
centro del debate acerca de la relación
entre las teorías, las ideas y las políticas
públicas. Las ideas de Keynes en torno a la formulación de políticas serían tan
influyentes, e incluso podría afirmarse que fueron más influyentes, que sus
teorías económicas. Keynes creía en la primacía esencial de las ideas en los
asuntos humanos: para bien o para mal, las ideas daban forma a la historia y
las políticas del gobierno. La perspeé\:iva de Keynes sobre la relación entre el
progreso yel conocimiento era, en gran medida, baconiana. La gobernanza de
la sociedad implicaba el uso del conocimiento más que la búsqueda del interés.
En Keynes se encuentra el florecimiento pleno de la convicción de Bacon en la
razón y los experimentos: el conocimiento es poder. A partir de ahí, se derivaba
que el mundo estaría mejor ordenado cuando aquellos que poseyeran los cono-
cimientos alcanzaran una posición desde la cual pudieran influir elcurso de las
políticas públicas. Esta "New Atlantis", situada inteleélualmente en algún punto
entre Bloomsbury y Cambridge era un modelo de gobierno mucho más basado
en el saber que en los intereses de una clase exclusiva o una élire en el poder. En
todo caso, aunque es posible criticar la "Utopía" de Keynes gobernada por sabios
Capitulo 11: Meso-análisis 199
y no por los intereses de los poderosos, la convicción de este autor en el cono-
cimiento y las ideas como principal fuente de legitimidad gubernamental se
acerca bastante a la realidad de la formulación de políticas públicas en la aéluali-
dad. El mundo para el que Keynes imaginó una mayor importancia de la infor-
mación, el conocimiento, los hechos, los asesores y los expertos era, en la
práctica, cercano al modelo realista de formulación de políticas en la posguerra.
Keynes argumentaba que los formuladores de las políticas públicas deberían
tomar decisiones racionales, basadas en el conocimiento y el "experimento
razonado" (Keynes, 1971: XXI, 289):
debe ser asunto declarado y deliberado del gobierno responsabilizarse por la reco-
pilación y la difusión general del conocimiento industrial. L1 primera condición
para el control exitoso y la interferencia útil de cualquier tipo de individuo desde
la jerarquía es atluar con conocimientos.
(Krynes, 1971: XXI, 643)
.:. Ideas y lideres
Gabriel Welmann, "The Influential: Back to the Concept of Opinlon Leaders?'; 1991
Hace tiempo se ha argumentado, como Mili y Keynes, que los líderes o las personas que de-
terminan tendencias influyentes constituyen el factor clave para el impacto de las ideas y las
opiniones. Esta noción ha inspirado muchas investigaciones empíricas. En su artículo, Weimann
hace un repaso de la literatura sobre el liderazgo de opinión a fin de medirlo empleando una esca-
la de fortaleza de personalidad (PS). Su estudio está aplicado a Alemania e Israel.
En 1957, Katz planteó el liderazgo de opinión como un asunto que depende de factores per-
sonales y sociales: quién se es, qué se sabe y a quién se conoce (ElihuKatz,1957).
El estudio de Weimann observa que estos factores deben estar relacionados con alguna ac-
tividad en el ámbito de las comunicaciones:
Los individuos identificados como "fuertes" en la escala PS presentan una combinación
de características personales, competencia y posición social en su red personal que les
permite ejercer cierta influencia en otras personas. Por lo tanto, no se trata simplemente
de una medida unidimensional, sino de una combinación de rasgos personales con po-
sición dentro de una red social.
Sus conclusiones sugieren que el uso de la escala PSdemuestra la existencia de un grupo de
influyentes clave en Alemania e Israel; además, señala que la identificación de tal grupo tiene
implicaciones prácticas importantes para todos aquellos que combinan la investigación social
con la comunicación persuasiva. La investigación de Weimann et al. parece confirmar los argu-
mentos de Mili y Keynes acerca de la importancia de las ideas y los líderes de opinión. Para estos
autores, por supuesto, la idea de una red habría sido bastante obvia. Laélite gobernante en los
tiempos de Mili y Keynes estaba formada por un grupo muy pequeño. En realidad, la influencia
significaba poco más que moldear las opiniones internas.
David Burton, TheLearnedPresidency: TheodoreRoosevelt, Wil/iam Howard Taft,and Woodrow
Wilson, 1988
Burton analiza cómo las ideas dieron forma a las presidencias de tres mandatarios y cómo la
búsqueda de conocimientos fue parte integral de sus enfoques de política y de políticas públi-
cas: Roosevelt, historiador y naturalista; Taft, académico en derecho, y Wilson, teórico político.
200 Wayne Parsons
Para Burton, la influencia de las ideas y del aprendizaje en 105 gobiernos presidenciales de la
segunda mitad del siglo xx ha sufridocambios considerables:
Los presidentes posteriores a Franklin Delano Roosevelt han dependido enormemente
de 105 medios de comunicación masiva [... ] Han proyectado sus personalidades y vendi-
do sus imágenes, echando mano de dispositivosespeciales de comunicación masivapara
ganar la presidencia y mantenerse en ella [... ] Los resultados,en cuanto al liderazgo en la
escala nacional, no son homogéneos, pero difícilmente podría debatirse [oo.] el dominio
de los nuevos especialistas en política [... ] el carácter exacto de una presidencia neole-
trada sigue siendo poco claro [... ] Qué elementos del viejo mundo del conocimiento se
conservarán,de qué manera ycon qué combinación [... ]está más alláde cualquiercálculo
posible. (pp. 198-199).
¿C6mo influyen las ideas? Cuatro enfoques
El enfoque de Hall. Keynes propuso un nuevo pape! para la economía, la
teoría económica y los economistas en el gobierno, así como una nueva con-
vicción en la capacidad de los diseñadores de políticas para emplear la creciente
información económica y aplicarlaa lasintervenciones de política macroeconómica.
Al final, lo que daba estructura a las políticas gubernamentales no era tanto el
poder de las ideas sino e! poder de las instituciones para representarlas e incorpo-
rarlas a los procesos de políticas públicas de los gobiernos occidentales, sobre
todo los modelos y los supuestos económicos. Keynes aportó una objetificación
del interés público y sentó las bases de la noción que dominaría la mayor parte
de la política económica (y otras políticas públicas) hasta la década de 1980:
la noción de que era posible conocer e! interés público. El modelo keynesiano
de formulación de políticasen el que las ideas y no los intereses determinan las de-
cisiones ha sido objeto de debate durante largo tiempo. La importancia de las
ideas para la formulación de políticas es un tema que adquirió especial prepon-
derancia en la década de 1980, cuando en muchos países e! diseño de políticas
económicas se aferraba a una revolución "contra keynesiana". Una compilación
de ensayos editada por Hall con el rítulo 7he Polítical Power o/Economic Ideas
(1989) abordaba el modelo keynesiano con una perspeél:iva comparariva. La
conclusión de Hall propone el modelo que aparece en eldiagrama 2.16, basado
en la relación de las nuevas ideas con tres fa6l:ores necesarios para que un nuevo
grupo de ideas influya la formulación de las políticas.
Las ideas son importantes en e! modelo de Hall, pero también lo son otros
faél:ores capaces de asegurar o arruinar su progreso. Para que una idea sea adop-
tada como política pública necesita ajustarse bien a las circunstancias econó-
micas del momento, debe aparecer como parte de los intereses políticos
dominantes y debe juzgarse faél:ible en términos administrativos. Como mues-
tra Hall, estos elementos constituyen una base efectiva para comparar la forma
en que las ideas (económicas, en este caso) llegan a definir las políticas públicas en
diversos países en distintos momentos.
Capitulo II: Meso-análisis 201
Diagrama 2.16 El modelo de Hall sobre la influencia de /as ideas en /as políticas
públicas
UNA NUEVA TEORIAECONÓMICA/
¡ ~
I
• Limiaciones internacionales • Asociaciones colectivas conI poUticas similares+ y sus exponentes
• VIABILIDAD ECONÓMICA I
~ • VlABIUDAD POLITICA y~ .ADOPCiÓN COMO POÚTICA
• Relación con las teorías actuales
I
• Naturaleza de la economía
internacional
• Metas generales de los partidos
en el poder
• Intereses de los posibles
aliados en una coalición
• Sesgos administrativos y poder
relativo de lasagencias relevantes
I
• Capacidades estructurales
para la implemenación
!
• VIABILIDAD ADMINISTRATIVA
-:
Fuente: tomado y adaptado de Hall (1989)
Coats y Colander: tres modelos dela difusión de /as ideas. Como economistas,
Coats y Colander están habituados a pensar en función de modelos. En su libro
sobre la difusión de las ideas económicas proponen tres modelos para explicar
la propagación de las ideas (Colander y Coats, 1989: 10-1S):
1 El modelo de la enfermedad infecciosa.
2 El modelo del mercado de ideas.
3 El modelo de la teoría de la información.
El modelo 1 sugiere el estudio de la difusión de una idea como si ésta fuera
una enfermedad. En este modelo, la cuestión es establecer puntos de contacto
entre los portadores de la enfermedad y los susceptibles de ser contagiados. La
función del propagandista y el popularizador es debilitar a los individuos y los
grupos para aumentar su receptividad ante nuevas ideas. Por otra parte, el
modelo 2, ve el proceso en función de las ideas en un mercado de compradores
y vendedores. ¿Laoferta crea su propia demanda o las ideas buscan comprado-
res? ¿Cuál es la relación entre los produél:ores y los consumidores de ideas?
¿Cómo cambian la oferta y la demanda en el tiempo yel espacio?¿Ngunas ideas
son más aptas para un mercado que otro? ¿Existen condiciones de monopolio,
competencia u oligopolio? ¿Hay tendencias y modas en el mercado de las ideas?
¿Cómo se publiciran, comercializan y venden las ideas?El modelo 2 corresponde
estrechamente a la "teoría económica de la democracia" y la teoría de la elección
202 WayneParsons
pública (véanse Downs, 1957 y Tullock, 1976). El modelo 3 aplica otra metá-
fora: las ideas como un Rujo de información. ¿Cuáles son las fuentes? ¿Quiénes
son los receptores? ¿La señal es fuerte o imprecisa? ¿Cómo se transmiten las
señales? ¿Cómo se codifican las señales? ¿La retroalimentación es eficiente? El
modelo 3 encuentra eco en el estudio sobre la opinión pública y las comunica-
ciones de Lasswell (1972).
No obstante, como Coats y Colander saben, ningún modelo es capaz de
explicar la difusión y las influencias de las ideas. Lo que sí pueden hacer los
modelos es sugerir vías para abordar el proceso.
Enfoques de la "red"y la "comunidad" sobre lapolítica de las ideas. Los cien-
tíficos políticos plantean otros modelos que buscan aportar explicaciones más
generales de la relación entre las ideas y las políticas públicas mediante el uso
de metáforas del proceso de las políticas públicas: "redes", "subsistemas",
"corrientes" y "coaliciones". En la sección 2.10 se hace un repaso de estas metá-
foras. De especial relevancia para el estudio de las ideas son las teorías de Kingdon
(2.10.3) YSabatier y jenkins-Smirh (2.10.4). Estas explicaciones se concentran
en la manera en que las redes y las comunidades de políticas públicas (incluyen a
políticos, servidores públicos, analistas de políticas públicas, expertos, grupos
de interés, erc.) promueven ideas en determinadas áreas de las políticas públicas.
Así, para explicar cómo ha impactado (o no) cierta idea a cierta política públi-
ca hay que analizar a la red o a la comunidad en cuestión. Uno de los enfoques
estrechamente vinculados a los modelos de cambio de políticas públicas del
"subsistema de las políticas" es la idea de las "comunidades epistémicas" (véanse
Holzner y Marx, 1979; Foucault, 1973; Evan (editor), 1981 j Crane, 1972 y
Haas, 1990). La exposición más acabada de este enfoque es aportación de Haas
(l990), autor que considera a las "comunidades epistérnicas" como entidades
compuestas por profesionales que comparten el "compromiso con un modelo
causal común y una serie de valores políticos comunes. Los une la convicción
en la verdad de su modelo y el compromiso de traducir dicha verdad en polí-
ticas públicas, convencidos de que así mejorará el bienestar de los seres huma-
nos" (Haas, 1990: 41; véase también la idea de los "mundos de los supuestos"
en la sección 3.7.7). Haas se enfoca al papel de estas comunidades en las orga-
nizaciones internacionales, pero su marco es igualmente aplicable al ámbito
nacional. Este autor señala que las comunidades adoptan la forma de "univer-
sidades invisibles" o "redes de personas con ideas afines". La adopción de las
ideas de las comunidades depende de dos faltores:
1) la aseveración de la verdad propuesta debe resultar más convincente para los
tomadores de decisiones dominantes en el ámbito político que otras aseveraciones
y 2) el establecimiento de una alianza exitosa con la coalición política dominante.
Se puede decir que las comunidades epistémicas buscan monopolizar el acceso a
las posiciones estratégicasde toma de decisiones, aunque algunas de ellasconsiguen
preservar alguna de esas posiciones durante largo tiempo.
(Hans, 1990: 42)
Capitulo 11: Meso-análisis 203
Desde esta perspectiva, algo como la revolución keynesiana puede leerse
como la exitosa monopolización de las posiciones de toma de decisiones por
personas "de ideas afines". Algunas de esas personas detentarían el poder durante
largo tiempo, hasta que otra comunidad epistémica rival (economistas "mone-
taristas", políticos, académicos, periodistas y otros) planteara demandas que
parecieran más atraétivas a los formuladores de políticas que la comunidad
keynesiana en funciones. El éxito de las comunidades es variable. Haas afirma
que lasciencias naturales han tenido un éxito más "espectacular" que lasciencias
sociales porque pueden afirmar la posesión de conocimientos más "certeros".
Además, las comunidades del mundo de las ciencias sociales tienden a carecer
de "intermediarios" de políticas públicas capaces de informar a los "consumi-
dores políticos del conocimiento" de la importancia de sus hallazgos. El resul-
tado es que los diseñadores de las políticas públicas (como muestra Lynn, 1978)
tienden a estar un poco menos interesados en la aplicación del conocimiento
social cuando se trata de tomar decisiones (Haas, 1990: 221-222). El papel de
los intermediarios de ideas es, en el modelo de Haas, crucial, tanto como resulta
poco probable que una idea demuestre su capacidad de influencia cuando no
hay personas que integren ideas al proceso de las políticas públicas. Como ocu-
rrió con la revolución keynesiana y la "contrarrevolución" en la década de 1970,
los intermediarios capaces de intervenir y llevar las teorías a la práctica y pene-
trar el centro del poder tuvieron gran importancia (véanse Parsons, 1989; Bar-
beris y May, 1993: 107-119).
2.8.4/ La aportación del enfoque histórico a las políticas públicas
.:. Las ideas en la historia
Los procesos de la naturaleza pueden por lo tanto describirse como secuencias de sim-
ples eventos; no así los procesos de la historia. No se trata de procesos de simples even-
tos, sino procesos de acciones con una dimensión interior de pensamiento; lo que el
historiador busca son esos procesos de pensamiento. Toda historia es la historia del pen-
samiento.
(Collingwood, 7974:26)
Uno puede aventurarse a decir que, desde el registro de la historia, pareciera que las ideas
más poderosas son aquellas que hablan por todos [... ] La idea es,en sí misma, el actor más
longevo del escenario humano [... ] La gran idea es [...] una agencia del cambio, un deli-
neador del orden moral.
(Redfield, 7968 ' 8: 89-97)
¿Elfin de la historia?
Una de lasteorías más influyentes (o por lo menos más debatidas) acerca del poder de las ideas
es la teoría que planteara Francis Fukuyama tras el
desmembramiento del Bloque del Estey la caí-
da del comunismo a fines de la década de 1980. Ensu obra titulada TheEndofHistory (Fukuyama,
1992a), el autor argumenta que, lejos de haber llegado a la convergencia, como algunos autores
18 La edición en castellano es Redfield, R., El mundoprimitivoy sus transformaciones (1963).
204 WayneParsons
afirmaron en la década de 1970, las ideas occidentales hablan triunfado. Fukuyama afirmaba que
lo que estaba ocurriendo no era simplemente el fin de la guerra fría, sino el "fin de la historia co-
mo tal" El conflicto ideológico está muerto y está siendo reemplazado por la "mercantiJización
común" en las relaciones internacionales. En retrospectiva, reflexionando sobre la controversia
que despertó su teorta, (en un articulo periodístico) Fukuyama sostuvo su observación de que
"lademocracia liberal había sido ampliamente aceptada yesa tendencia se mantendrá en el muy
largo plazo'; independientemente del surgimiento de fundamentalismos y nacionalismos en mu-
chos lugares del mundo (Fukuyama. 1992b).•
El análisis del papel de las ideas constituye un tema particularmente idóneo
para el enfoque histórico. En lugar de las teorías simplistas y generalizadas acerca
del impacto de las ideas, el análisis histórico de cambios específicos en las polí-
ticas públicas tiende a ser menos tajante acerca del momento en que las ideas
realmente ejercen determinada influencia y cómo impaétan la formulación de
políticas. El libro de Harris sobre eldesempleo y la política británica entre 1886
y 1914 es un buen ejemplo de ello. La autora afirma que "Al rastrear la evolu-
ción de una política nacional sobre el desempleo resulta difícil señalar la influen-
cia individual. decisiva de cualquier serie de ideas reformistas o descubrir alguna
secuencia lógica de cambios institucionales" (Harris, 1972: 362). Esto no quiere
decir que las ideas no desempeñen un papel, sino que localizar el punto "deci-
sivo" en el que éstas dan forma a las políticas públicas no es una tarea fácil. Las
motivaciones políticas de los tomadores de decisiones y los servidores públicos,
así como el contexto en el que se enmarca una política pública hacen ver que
los intereses y las ideas son, en la práética, difíciles de separar. Además, la rela-
ción de la innovación en políticas públicas con la continuidad de las políticas
públicas no siempre es tan clara como muchos científicos sociales suponen (véase
la sección 4.6). El análisis histórico tiende a mostrar que no es fácil definir, loca-
lizar o precisar el cambio en las políticas públicas. Como señala Hartwell:
Por supuesto, las ideas influyen las políticas públicas, mas no de manera pura. En
el micronível de la historia cotidiana, es posible explicar la evolución de una polí-
tica en particular y la forma en que las ideas se traducen en acciones, y reconocer
en todo momento el poder de una filosofíagubernamental general para inAuir de-
terminadas políticas. Sin embargo, las ideas l...] si bien determinan el caráél:er ge-
neral de la legislación [lo hacen] a la par de otras influencias.
(Hartw~/l1989: 119)
Entre las "otras influencias", Hartwell incluye las condiciones sociales' y
económicas, los cambios dentro de las instituciones, el aplazamiento de las
aétivídades gubernamentales en tiempo de guerra y el impaéto de los empren-
dedores de las políticas públicas. Así, es necesario situar a las ideas en el (com-
plejo) contexto de las fuerzas sociales y económicas, así como las instituciones
y los motivos y la forma de operar de las personalidades clave (sobre el papel
de las personalidades, véanse las secciones 3.7.2 y 3.7.7).
Capitulo 11: Meso-análisis 205
2.91 Las politicas públicas y los problemas como sfmbolos
.:. Textos clave
El punto de partida para estudiar el lenguaje en el proceso de las políticas públicas es la obra
de Edelman (1964,1971,1977,1985 Y1988).Enparticular, su artículo"Political Languageand Political
Reality" (1985) contiene una excelente introducción breve al enfoque de este autor.
Edelman parte del trabajo de autores como Orwell,Wittgenstein, Chomsky, Derrida, Foucault,
Habermas y otros, entre ellos Lasswell y Burke (1945). De particular relevancia para el estudio de
las políticas públicas son los textos de Habermas (1970,1973) YLasswell (1930a, 1949).
Como estrategia de lectura, sesugiere empezar porOrwell ("Politics and the English l.anquaqe"
en Orwell, 1984, y la novela 7984,1954), Edelman y Lasswell (véase Elshtain, 1985), y después ex-
plorar el material a partir del cual Edelman desarrolló sus argumentos. En términos generales, la
mejor reseña de los cambios del lenguaje político se encuentra en Ball eral. [editores] (1989).•
2.9.11 Lenguaje, poder y políticas públicas
L os think-tanhs y otras modalidades de análisis y propugnación de las polí-ticas públicas influyen y definen el discurso de dichas políticas (Fischer,
1991). Es decir, buscan desempeñar un pape! en el contexto de los asuntos y
en el lenguaje que se emplea para debatir y analizar los problemas que abordan
las políticas. Sin embargo, e! estudio de esta dimensión de las políticas públicas
constituye una de las aristas menos consideradas dentro del análisis. En las
palabras de Oye:
La televisión ha hecho que la imagen de las políticas públicas sea tan importante
como su contenido. Elanálisissistemático de las políticas públicas se concentra en
lo que los gobiernos hacen, en por qué lo hacen y en la diferencia que ello implica.
Dicho análisis dedica menos atención a lo que los gobiernos dicen. Tal vezse trate
de una debilidad del análisisde las políticas públicas. Nos hemos dedicado. prin-
cipalmente. a lasaétividadesde los gobiernos y no a su retórica.
(Dy~, 1987: 35.5)
.:. Las mismas palabras con distintos significados
Being There:una historia plausible
En su película BeingThere (basada en un libro de Jersey Kosinski), Peter Sellers interpreta a
Chauncey, un jardinero poco ocurrente y obsesionado con la televisión que, debido a una serie
de accidentes, se hace amigo de un tipo muy influyente y poderoso. Chauncey recurre al lengua-
je de la jardinería (el único que conoce) y éste resulta ser efectivo para comunicarse con su po-
deroso amigo, con la televisión y. finalmente, con el presidente. Cuando Chauncey habla de las
estaciones en el jardín no quiere decir nada más que eso; no obstante, el público cree que está
hablando de la economia y la situación del país. No hay información alguna sobre él; el poder de
sus (aparentes) metáforas es tal que la gente lo ve como candidato ideal a la Presidencia de Es-
tados Unidos. Maravillosamente, Chauncey no se percata de que sus palabras significan mucho
más que aspectos de jardinería.
206 Wayne Parsons
Elcaso del "espacio entre las palabras"
El hecho de que haya un acuerdo acerca de la definición sintáctica de un problema no signi-
fica que exista un consenso en torno al problema de políticas públicas. Por ejemplo, en un deba-
te acerca de las políticas de relaciones raciales pertinentes a la igualdad de oportunidades, Ken
Young señala:
El debate sobre la igualdad de oportunidades en el empleo está plagado de las ambigüe-
dades y confusiones típicas de los temas de políticas públicas, donde un lenguaje común
puede enmascarar múltiples y conflictivos significados [... ] Aunque dichas ambigüeda-
des pueden facilitar la consolidación de acuerdos en un nivelsimbólico, excluyen laespe-
cificación clara de los fines de la política pública en cuestión e inhiben la adecuada
identificación de medios factibles para su consecución.
(Young, 7987:94)
La profesionalidad como "lenguaje"
Como se mencionó antes (2.8.1), Laffin y Young describen la profesionalidad no como "pro-
piedad de un individuo, sino como un lenguaje dentro del cual el individuo afirma ciertas atribu-
clones" Para estos autores, la política es "una "actividad" constituida lingüísticamente; es decir,
tiene que ver
con el lenguaje y con las ideas que tal lenguaje expresa o elude. El lenguaje de la
profesionalidad pertenece, al menos en parte, al discurso de la discreción y la rendición de cuen-
tas" (Laffin y Young, 1990: 3 y 7).
La retórica como análisis
Con demasiada frecuencia se sustituye a la retórica con conceptualización adecuada,
y así se genera ambigüedad y falta de dirección en todo el proceso de formulación e
implementación. El resultado final parece un programa que fracasó en el intento de re-
solver un problema, aun cuando nadie está muy seguro de cuál es el problema [... ] Las
agendas de las políticas públicas reflejan la movilización de las demandas políticas y no
un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos. Por ende, no es
raro que los "problemas" aparezcan en la agenda de toma de decisiones sin haber sido
adecuadamente conceptualizados o reflexionados.
(Wolman, 7987:463)
El lenguaje que rodea los problemas y las políticas cumple una función estratégica. Como se-
ñala Edelman, la ambigüedad en la definición de los problemas puede ser un recurso útil en la
formulación de las políticas y puede aprovecharse para lograr objetivos "políticos" •
La importancia del lenguaje en la política y el poder se ha reconocido desde
la época de los clásicos. La retórica o arte de las palabras y la persuasión era
materia de estudio impartida a los jóvenes como parte fundamental de su edu-
cación. Los autores griegos y romanos abordan el tema frecuentemente. San
Agustín fue, antes de su conversión, profesor de retórica. En el siglo XIX, Herbert
Spencer y J.S. Mili se ocuparon de la importancia de la retórica en el discurso
humano (Dixon, 1990 y Bailey [editor], 1965). No obstante, hace relativamente
poco que el papel del lenguaje en la política ha vuelto a ocupar un lugar en el
estudio moderno de la política (véanse Wilson, 1990 y Fowler, 1991). Asimismo,
en el análisis de las políticas públicas es necesario estar pendientes del uso de la
jerga política por parte de los diseñadores de las políticas públicas y de los sig-
nificados subyacentes a la presentación yel discurso de dichas políticas.
Capitulo": Meso-análisis 207
Francis Bacon, el filósofo que se mencionó en elCapítulo 1 como una espe-
cie de "padre fundador" del análisis de las políticas públicas, tenía mucho que
decir acerca de la relación entre las palabras y su efeé\:odeformador. Las palabras,
afirmaba, pueden obstruir la comprensión, ya sean palabras o cosas que no
existen o cosas que sí existen pero están mal definidas. Las palabras son, para
Bacon, produé\:o de los "ídolos de la mente". Una de las tareas básicas del apren-
dizaje es exponer y liberar al mundo de tales ídolos (Bacon, 198519: 277-285).
Harold Lasswell también creía que el análisis del lenguaje, los símbolos y el
"estilo" de los comunicados políticos constituía un aspeé\:o esencial del estudio
de la política, el poder y la identificación de los valores para las políticas públicas
(véanse Lasswell, 1936. 1949 Y 1972). Según Lasswell, los políticos y los diseña-
dores de las políticas públicas son, básicamente, "especialistas en símbolos".
Sin embargo, hasta fechas relativamente recientes, el estudio de esos temas
no había sido fundamental para el análisis del proceso de las políticas públicas.
Como señala Oye (I 987), este descuido ha implicado ciertos costos para el
análisis de las políticas públicas, ya que ha significado que los analistas se hayan
preocupado más por la racionalidad de las políticas ("obras") que por el discurso
de las políticas y la retórica o las "palabras". No obstante, para Lasswellla política
se entiende mejor como el proceso en el que lo irracional se hace público (Lasswell,
1930a). A partir de ahí, afirma que el estudio de la formulación de las políticas
debe atender a la construcción de la irracionalidad: cómo las élites hacen desplie-
gues de palabras, lenguajes, símbolos, señales, mitos e imágenes, pues:
Toda élite se defiende y afirma en nombre de los símbolos de un destino común.
Esos símbolos son la "ideología" del orden establecido, la "utopía" de los grupos
antiélites, Mediante el uso de palabrasy gestos autoritarios, la élite arranca sangre,
trabajo, impuestos y aplausos a las masas.
(Ltuswell. 1959: 31)
Así, el estudio de las políticas públicas debe concentrarse en la forma en que
los símbolos se manipulan para definir la composición y la distribución de los
valores, y para explotar el sentido de inseguridad personal de los ciudadanos.
Por desgracia, durante gran parte de la historia, el estudio de las políticas públi-
cas ha hecho caso omiso de este aspecto absolutamente crucial del tema.
•:. El lenguaje y el poder
George Orwell y la polftlca del lenguaje
Uno de los escritores más perceptivos de todos los tiempos acerca de la relación entre el len-
guaje y la política es George Orwell, autor de 79842°.
En 7984, Orwell retrata un mundo en el que el poder. el "Gran Hermano'; necesita reestructu-
rar el lenguaje, al que el autor denomina neolengua, cuyo objetivo "era no solamente disponer
de un medio de expresión para describir la visión del mundo y los hábitos mentales l ... ] sino im-
posibilitar cualquier otra forma de pensar"
19 La edición en castellano es Bacon. F.. Ensayos (1974).
20 La edición en castellano es Orwell, G., 1984 (2000).
208 Wayne Parsons
Ensu ensayo titulado "Politics and the English t.anquaqe" Orwell plantea que la degradación
del lenguaje obedece a razones políticas y económicas:
Losdialectos políticos que seencuentran en los panfletos, los artículos de vanguardia y los
manifiestos varían de un partido a otro, pero todos se parecen en el sentido de que difí-
cilmente contienen el sabor fresco, vfvido y casero del giro del discurso [... ] Estereducido
estado de conciencia, si no indispensable, en todo caso es favorable a la conformidad po-
fítica [... ] el lenguaje político tiene que consistir, en gran medida, en eufemismos, razona-
mientos circulares y ambigüedad descarnada [oo.] Cuando hay diferencia entre los
objetivos reales y los objetivos expresados públicamente, las personas recurren, como si
fuera un instinto, a las palabras largas.
(Orwell, 7954: 367-363)
Brendan Bruce, Images afPawer, 1992
Bruce fue asesordel Partido Conservador de Gran Bretaña. Suobra enfatiza la importancia que
tiene para los políticos inventar y usar lenguajes capaces de "socavar el argumento del enemigo":
El lenguaje suele ser un factor determinante para ganar la batalla de las ideas. Por ejem-
plo, el Partido Laborista tuvo éxito al sustituir el "cargo comunitario"por el "impuesto elec-
toral (poli tax)" y "autonomía" por "exclusión voluntaria" [...] Los demonios se conjuran
para que 105 exorcistas lleguen, cual caballeros, en el momento ideal. "Dormirse en sus
laureles'; ya seaen el contexto de la expansión o la integración europea es, sin duda, una
mala idea. Del mismo modo, estar "fuera de ritmo" o "aislado" siempre evoca una imagen
de terror... (pág. 176).
Mortunadamente, el interés de Lasswell por la naturaleza comunicativa.
simbólica y deformante de la formulación de las políticas se ha tornado más
vital para el estudio de las políticas públicas a partir de los últimos años de la
década de 1980 gracias a la influencia de Habermas. Foucault, Derrida y otros
autores en el desarroJlo de lo que se conoce como enfoque "argumentativo"
(véase Fischer y Forester [editores], 1993). Este enfoque ya ha sido analizado
en el presente libro (secciones 2.7.3.3.9 y 3.10.5). Murray Edelman es el autor
protagónico del estudio de los aspeélos simbólicos y lingüísticos de la política
y la formulación de políticas públicas desde la década de 1960. En la siguiente
sección se revisan sus ideas.
2.9.2/ Edelman: las palabras que triunfan y las políticas públicas que fracasan
Edelman es el especialista en ciencias políticas más dedicado a explorar la
relación entre el aspeéto simbólico
yel aspecto sustantivo de los problemas y
de la política pública después de Lasswell. En obras como 1heSymbolic Uses o/
Politia (1964), Politics as Symbolic AElion (1971), Political Language (1977) y
Conf/ruEling the Political Speilacle (1988) ha analizado el uso que los políticos
y los burócratas hacen del lenguaje como un elemento para la fabricación}' la
manipulación de símbolos que funcionan como placebos del interés público.
Edelman considera que elverdadero poder en la formulación de políticas públ ¡-
cas radica en el proceso de construcción y articulación de problemas, ya que las
personas viven la política a través del lenguaje: "ellenguaje que interpreta obje-
Capitulo 11: Meso-análisis 209
tos y acciones también constituye al sujeto" (Edelrnan, 1988: 9). Este autor se
ha encargado de analizar el contenido simbólico de las políticas y la política,
además de las formas en que los diseñadores de las mismas participan de la
explotación de los símbolos y el lenguaje. Los símbolos pueden. afirma, ser
referenciales, es decir, pueden referirse a algo tangible y relacionarse con recom-
pensas y recursos reales. No obstante, debido a que los símbolos referenciales
son un bien limitado, es más probable que los diseñadores de las políticas con-
tribuyan a la producción de símbolos de condensación o emocionales, que
reafirman y dan la ilusión de interés o solución. (Cf el argumento de Lasswell
acerca de la relación entre la inseguridad personal y la formulación de políticas:
Lasswell, 1930a y 1935.) Por ejemplo, en Political Langttnge, Edelman sostiene
que la capacidad de estructurar problemas complejos usando palabras y formas que
convienen a los diseñadores de las políticas distorsiona las percepciones de los
ciudadanos. Lejos de resolver los problemas, éstos "se construyen" para justificar
soluciones (Edelman, 1988: 20-22). (Véase, en comparación, el modelo "del
cesto de basura": March y Olsen, 1976; véase también la sección 2.10.3.)
En el mundo contemporáneo. los diversos temas que tratan [os gobiernos están
profundamente interrelacionados. aunque se nos induce a percibirlos como si es-
tuvieran separados. Debido a que las noticias diarias y las declaraciones guberna-
mentales cotidianas evocan ansiedades y reafirmaciones acerca de "problemas"
concretos que se perciben como entidades independientes [... ] nuestros mundos
políticos están segmentados, desarticulados,siempre concentrados en una pequeña
serie de ansiedades. aun cuando cada tema forma parte de un todo cada vez más
integrado [... ] Lejosde dotarnos de la aptitud para abordar los temas a partir de
los vínculos lógicosy empíricos que los unen, el lenguaje de la política nos alienta
a verlos como cuestiones separadas [oo.] Muchas de nuestras convicciones acerca
de cuáles son nuestros problemas, cuálessus causas, cuál su gravedad y cuál nues-
tro éxito o fracasoal momento de hacerles frente provienen de sutiles usos del len-
guaje y de las medidas gubernamentales asociadas a ellos.
(Edelman, 1977: 40-41)
En el texto titulado ConflruOing tbe Politieal SpeOacle (1988), Edelman
analiza cómo las dimensiones más visibles de la agenda política están dominadas
por ideas e interpretaciones que tienden a preservar el flatu quo y a apoyar a los
poderosos. así como a contravenir el cambio y afe6l:ar a los carentes de poder.
Este autor se concentra específicamente en el papel de los medios de comuni-
cación masiva y los programas de noticias, así como en la relación entre los
líderes y su público. Ladefinición de los problemas ocurre en un proceso en el que
les políticos y los medios manipulan los significados y los símbolos con el fin
de facilitar el control de aquello quese discute, la forma en que se discute y la
importancia que se le da a cada tema. Por ende, para Edelman, el ciudadano
no tiene ante sí un mundo de hechos, sino un mundo de ficciones políticas:
El espeétáculo del reportajenoticiosoconstruyey reconstruye.continuamente, pro-
blemas sociales. crisis, enemigos y líderes, generando una cadena de amenazas y
reafirmaciones. Estos problemas y personalidades construidas alimentan el contc-
210 Wayne Parsons
nido del periodismo político y los datos para el apoyo histórico y analítico. así co-
mo la oposición para las causas políticas y las políticas públicas.
(Edelman, J988: J)
Por lo tanto, la definición de los problemas y el lenguaje de las políticas
públicas son necesariamente ambiguos (Edelman, 1988: 25-30). En la jerga de
las políticas públicas, al igual que en todo lenguaje y comportamiento pragmá-
ticos (véase John Wilson, 1990) hay un trasfondo en aquello que se dice o que
puede decirse. La forma en que se expresa una política pública es un elemento
central para comprender qué está pasando cuando se definen los temas, los
problemas y las políticas. El lenguaje es un elemento clave en la problematización
de un tema y la definición de soluciones. El marco de todas las políticas públi-
cas es muy importante para adaptarse a lascircunstancias, dar cabida a lasdemandas
y fomentar el cumplimiento del público. Así, aunque las políticas públicas ten-
gan éxito como dispositivos políticos, pueden fracasar en el intento de atender o
aminorar un problema, excepto en los términos que hayan definido los diseña-
dores de las políticas. En Political Language (1977), Edelman presenta una
interesante descripción de este fenómeno: "las palabras que triunfan y las polí-
ticas públicas que fracasan". Las políticas pueden ser un éxito en el nivel sim-
bólico de la reafirmación, pero un fracaso rotundo en la práél:ica, como la
expresión "la operación fue un éxito, pero el paciente murió". Por ende, desde
esta perspeél:iva la formulación de políticas puede verse como la manipulación
de los símbolos (Lasswell, 1936) o la fabricación/construcción del "espeétáculo"
(Edelman, 1988). Las políticas públicas tienen que ver con "hacer algo" más
que con "resolver problemas". Como manifestara Bacon mucho tiempo atrás.
las palabras que se usan en las políticas públicas se convierten en ídolos o sím-
bolos para definir algo que quizás ni siquiera esté ahí. De este modo, el diseña-
dor de las políticas puede suponer que determinada política pública ha "resuelto"
un problema o mejorado una situación cuando "en realidad" lo que ha sucedido
es que los símbolos fueron manipulados. Estas acciones reafirman al público y
los diseñadores de las políticas mantienen o sacan brillo a su legitimidad:
El lenguaje político puede granjearse o mantener el apoyo o la aceptación del pú-
blico ante otras acciones violatorias de los escrúpulos morales y, por lo general. lo
logra al negar las premisas sobre las que se basan dichas acciones al tiempo que re-
tiene rastros de la premisa.
tEdelma», J988: 116)
Si bien la coerción y la intimidación ayudan a verificar la resistencia en todos los
sistemas políticos, la táél:ica clave siempre debe ser la evocación de significados que
legitimen las medidas preferidas y que amenacen o reafirmen a la población con el
fin de alentarla a mostrar su apoyo o permanecer inaél:iva [... ] Al tiempo que la ma-
yor parte del lenguaje político guarda poca relación con el bienestar real de la gen-
te, tiene mucho que ver con la legitimación de regímenes y la pasividad de las
poblaciones en medidas decididas sin su participación.
(Edelman. J985: JJY J4)
Capitulo 11: Meso-análisis 211
Para Edelman, la formulación de políticas es poco más que una especie de
teatro o función política que se presenta ante un público (la ciudadanía) para
asegurar la pasividad pública. Su propósito es ensombrecer, y no arrojar luz
sobre los problemas públicos; reducir y no ampliar el poder del público. Bene-
ficia a los privilegiados y deja en desventaja a los carentes de poder:
El limitado poder del público está implícito en práélicamente todo el lenguaje en
torno al diseño de las políticas [a travésde} [... ] su representación del diseño de
las
políticas como algo que tiene lugar en un foro alejado de la vida cotidiana [... ] En
este sentido, el espeéláculo político evoca algo parecido al asombro y al sentido de
impotencia personal caraélerísticos de las posturas religiosas [... ] Al igual que los mi-
tos religiosos sobre grandes acontecimientos en tiempos y lugares externos a la ex-
periencia cotidiana, estas explicaciones políticas fabrican un atractivo intensificado
y su lejanía provoca una respuesta pasiva.
(Edt/man. 1988: 98)
Así, para Edelman, una de las tareas centrales del análisis de las políticas
públicas debería ser la deconstrucción de los discursos políticos y la desmitifi-
cación de los mitos y símbolos de los que se aprovechan los diseñadores de
políticas.
•:. La poUtlca como actividad simbólica
Ken Young y Charlie Mason. "The Slgnificance of Urban Programmes'~en Young y Mason (edi-
tores), 1983
Hace tiempo que los ciudadanos inteligentes se han percatado de que gran parte de la
actividad gubernamental es más simbólica que sustantiva. La diferencia esencial resulta
familiar a quienes nunca han leído a Walter Bagehot, George Sorel, Graham Wallas o
Murray Edelman. Lasdeclaraciones de políticas públicas, la nueva maquinaria y la asigna-
ción de recursos frescos casi sejustifican a sí mismas cuando sederivan de decisiones to-
madas en un clima de creciente y aguda preocupación pública. Hay poco sitio para el
iconoclasta que pide una lógica más firme que la comodidad de "hacer algo" (pág. 216l.
La formulación de polftlcas como teatro: la representación de las polftlcas en la vida cotidiana
Afirmar que seestá haciendoalgo, hacercomo que sehacey no emprender acciones sustantivas
ante la "realidad" es, desde luego. una característica humana tanto individual como grupal.
Esta pregunta acerca de cómo se hacen presentaciones o se establece comunicación en la
esfera pública fue el tema del libro de Erving Goffman titulado ThePresentation ofSelfin Everyday
Life (1971l.
Goffman plantea la necesidad de distinguir entre regiones de comunicación que considera
análogas al teatro. Hay comunicación o representación, es decir, un frente público de actividad
en un escenario, y hay otro espacio equivalente a los bastidores o bambalinas. las representa-
ciones son, básicamente. comportamientos manejados y Goffman encuentra que la jerga teatral
es adecuada para el análisis del comportamiento social.Elmundo es un escenario. Paraeste autor,
los diseñadores de las políticas tienen rutinas y parlamentos, pies. entradas y salidas de escena.
Tienen decorados y luces, pueden salir como perfectos don nadie y volver convertidos en estre-
llas. Pueden fracasar y hacer el ridículo.
212 WayneParsons
En el Estado moderno, la política está definida en gran medida por el discurso de las"políti-
cas públicas'; La presentación de las políticas es un asunto de gran interés. De hecho, se sabeque
los diseñadores de políticas argumentan que las políticas públicas son buenas, pero que la pre-
sentación no les hizo justicia: la gente "no captó el mensaje real'~ Si se contempla la formulación
de políticas bajo este reflector teatral, entonces puede decirse que las agendas y los problemas
forman parte de una relación entre el ciudadano como espectador y el diseñador de políticas
como intérprete. Así:
Elfactor clave en esta estructura es mantener una sola definición de la situación; esta de-
finición debe manifestarse, y dicha manifestación debe sostenerse ante una multitud de
posibles interferencias. El personaje sobre el escenario del teatro no es, en cierta forma.
real, ni tiene el mismo tipo de consecuencias reales que el carácter profundamente artifi-
cial interpretado por un timador; en todo caso,el montaje exitoso de cualquiera de estas
figuras falsas implica el uso de técnicas reales.
(Goffman, 7977:247)
Las Imágenes como condición postmoderna
David Harvey, The Condition otPostmodernity, 1992
La mediatización de la política lo invade todo [...] La producción y la mercadotecnia de
semejantes imágenes de permanencia y poder requieren un importante grado de sofis-
ticación [...] Los materiales para producir y reproducir dichas imágenes, si es que no exis-
tían, se han convertido en el centro de la innovación: cuanto mejor sea la reproducción
de la imagen. mayor será el mercado masivo para la fabricación de imágenes. F.n sí mis-
mo, es un tema importante que nos lleva [...] a considerar el papel del "simulacro" en el
postmodernismo. Por"simulacro"se entiende el estado de una reproducción casi perfec-
ta, tanto que resulta prácticamente imposible notar la diferencia entre el original y la
copia [... ] Ciertamente, podemos verlo en el ámbito de la política a medida que los fa-
bricantes de imágenes y los medios adquieren un papel más poderoso en la definición
de las identidades políticas ... (pp. 288-289) •
2.10/ Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido
2.10.1/ Nuevos enfoques del análisis de la agenda y formulación de
políticas públicas
El argumento de que las agendas de políticas públicas de los países condemocracias liberales y otros tipos de régimen convergen (Fukuyarna, 1992a
y 1992b) sustenta la idea de que se necesitan más modelos y teorías más gene-
rales para explicar los procesos antes analizados. No hay escasez de modelos de
rango medio que expliquen diversos aspeél:os de [as etapas formativas de las
políticas públicas. De hecho, el despliegue de ideas puede dejar perplejos a
estudiantes y a analistas profesionales por igual. Como consecuencia de la pro-
liferación desmedida de enfoques, una de las principales caraél:erísticas del
análisis de las políticas públicas en años recientes ha sido la búsqueda de rnode-
[os de mayor alcance. Este deseo de síntesis ha encontrado eco en varios mode-
los. A continuación se analizan cuatro grandes enfoques:
Capitulo 11: Meso-análisis 213
• Redes y comunidades de políticas públicas (2.10.2).
• Corrientes de políticas públicas (2.10.3).
• Coaliciones promotoras (2.10.4).
• Equilibrio interrumpido (2.10.5).
2.10.21 Redes y comunidades
Estos enfoques abordan los aspectos más relacionales e informales de la
formulación de políticas. Como vocablo, el uso de la palabra "red" data del
siglo XIX con el significado de cubrir con redes o con un trozo de red. Tulloch
afirma que aétual mente esta palabra se utiliza en dos sentidos, ambos empleados
por los teóricos de las redes. Como verbo, hacer trabajo de redes significa apro-
vechar los contaétos, por ejemplo:
A medida que el movimiento feminista adquirió impulso en la década de 1970. se
advirtió que los hombres siempre habían aprovechado las viejas redes masculinas
para avanzary no había ninguna razón por laque las mujeresno debieran hacer Jo
propio [...] Hacia finesde la década de 1980 el trabajo de redes ya se reconocía
como una importante vía para promover todo tipo de intereses.
Evidentemente, el otro sentido moderno de esta palabra se refiereal lenguaje de
la informática: la idea de ínterconeétar aparatos de cómputo (Oxford Didionary,
1992: 211).
El uso de esta palabra en ciencias sociales data de las décadas de 1940 y
1950, cuando se empleaba para analizar y trazar mapas de las relaciones,
interconexiones y dependencias personales (véanse Bott, 1957 y Frankenburg,
1966). Los politólogos y otros académicos empezaron a usarla en la década de
1970 porque permite un análisis más fluido y realista de la interacción social
en diversos niveles. Su atractivo en cuanto a la formulación de políticas públi-
cas es indiscutible, pues enfatiza la manera en que cada política es resultado de
una compleja interconexión de personas y organizaciones, y presenta un cuadro
más informal de la manera en que ocurre la política en la realidad (real politics).
Hacia fines de la década de 1970, la metáfora de la red se convirtió, como seña-
lan Kenis y Schneider, en "una metáfora adecuada para responder a una
serie
de observaciones empíricas relacionadas con los cambios críticos en la gober-
nanza política de lasdemocracias modernas" (I 991: 34). En las décadas de 1930
y 1940, la red de las políticas públicas parecía relativamente pequeña a los ojos de
Keynes. Sin embargo, con la expansión del gobierno y de las aél:ividades rela-
cionadas con la formulación de políticas, el rango de participantes en las redes
ha crecido en tamaño y complejidad. La mayor diversidad social y de los pro-
gramas de políticas públicas diseñados para llegar a objetivos y cumplir funcio-
nes específicas, así como el incremento en el número de participantes en el
proceso de las políticas públicas determinan que la metáfora de la red sea más
afortunada cuando se trata de la formulación moderna de las políticas que el
pluralismo, el corporativismo (véase la sección 3.3) y otros modelos "tradicio-
nales". El resultado es la producción de diversas tipologías que buscan definir
214 WayneParsons
los nuevos patrones relacionales de las sociedades modernas. La fortaleza del
enfoque de las redes radica en que aporta una metáfora para esta complejidad
que "encaja" con los cambios tecnológicos y sociológicos de la sociedad moderna.
En su contra tiene la diversidad de usos e interpretaciones de esta metáfora.
La metáfora de una red o comunidad busca concentrarse en el patrón de Jos
contaélos formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de
las políticas públicas y la toma de decisiones. en contraposición a la interacción
que tiene lugar dentro y entre las organizaciones e instituciones formales encar-
gadas de las políticas públicas. Esto es particularmente importante en las socie-
dades que tienen un alto grado de pluralismo, en las que hay múltiples
influencias en el proceso de las políticas públicas. El análisis de las redes se basa
en la idea de que toda política pública está enmarcada en un contexto de rela-
-ciones y dependencias. Como han señalado David Knoke y James Kuklinski, el
análisis de las redes supone que los aélores participan en un sistema social en
el que otros aélores influyen en las decisiones de los demás y. en segundo lugar.
que la investigación debe ocuparse de los niveles de estruélura dentro de un
sistema social. Al analizar el contexto de las relaciones y las estruéluras en la
que éstas tienen lugar. se argumenta que dicho contexto aporta un "poderoso
brochazo cuando se trata de pintar un cuadro sistemático de las estructuras
sociales mundiales y de los elementos que las conforman" (Knoke y Kuklinski,
en Thomson et al. [editores], 1991: 173)21.
Uno de los primeros autores de ciencias políticas que recurrió a esta idea fue
Hedo (1978), quien escribió un ensayo en el que comparaba las "redes de temas"
con los "triángulos de hierro" en el contexto del poder ejecutivo estadounidense.
Posteriormente, Richardson y Jordan (1979) aplicaron la idea al sistema britá-
nico. Plantearon que el mapa de la formulación de políticas en Gran Bretaña se
caraélerizaba por una fragmentada colección de subsistemas: una "serie de com-
partimentos o segmentos verticales, cada uno de ellos habitado por un conjunto
distinto de grupos organizados y generalmente imposibles de ser penetrados
por 'grupos no reconocidos' o por el público en general" (Richardson y Jordan,
1979: 174). Rhodes ha aplicado la teoría de la dependencia de recursos y el
intercambio, así como la idea de las redes de políticas públicas al estudio de las
relaciones locales-centrales (véase Rhodes, 1981, 1986 Y1988). Asimismo, este
autor sigue a Benson al definir las redes de políticas públicas como "un complejo
de organizaciones vinculadas entre sí por dependencias de recursos" (Benson,
1982: 148) y propone hacer modelos de las redes a partir de las diversas estruc-
turas de dependencia (véase la sección 4.3.7).
Richardson etal. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de lascomu-
nidades de políticas públicas a partir de la idea de que cada país tiene un patrón
(o estilo) propio de formulación de políticas y toma de decisiones. Las dos dimen-
siones principales del estilo de las políticas públicas según Richardson son:
21 El caso presentado por Mónica Casalet muestra el impacto de las redes ciencia-industria en el proceso de
elaboración de las políticas científicas y tecnológicas. Véase el Capítulo V: Casos latinoamericanos.
Capitulo 11: Meso-análisis 215
• Estilo anticipatorio (tendencia a anticiparse a los problemas) o estilo reac-
cionario (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias conforme se
presentan).
Diagrama 2.17 . Dimensiones del ~flilo de las políticas públicas
Los formuladores de
políticas tratan de
lograr elconsenso
2
Los formuladores
de pollticas prevén
los problemas
Los formuladores de
--------11------ políricas reaccionan
ante los problemas
4
Los formuladores de
políticas tratan de
imponer sus decisiones
3
Fumk: lomado y adaptado de Richardson (1982: 13)
• Estilo de búsqueda de consenso (tendencia a tomar decisiones mediante
acuerdos entre las partes interesadas) o estilo que tiende a imponer sus
decisiones a la sociedad.
El modelo del estilo de las políticas públicas (diagrama 2.17) plantea que,
si bien las modalidades de formulación de políticas en los países industrializados
muestran un viraje hacia estructuras más "comunitarias" o "redes", existen
importantes diferencias en la forma en que interactúan las comunidades de
políticas públicas. Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las políticas públi-
cas hará que el gobierno trate de planear y consultar a las comunidades. En el
cuadrante 2 se puede encontrar un estilo de formulación de políticas asociado
a la política "incrementalísra": pluralista, fragmentada, toma de decisiones
improvisadas, conocimientos imperfeél:os, etc. En el cuadrante 3 el gobierno
no formula políticas mediante la planeación y el consenso, sino que reacciona
a los problemas cuando es necesario e impone sus decisiones. En el cuadrante
4 el gobierno recurre a la planeación, la racionalidad, la predicción, etc., y se
reserva la prudencia de imponer sus planes y soluciones. (Compárese con el
modelo planteado por Braybrooke y Lindblom, 1963: 67; véase la sección
3.4.3.).
216 Wayne Parsons
Evidentemente, el "estilo" que enmarca el funcionamiento de las comuni-
dades y redes de políticas públicas cambiará con el tiempo y de un seétor a otro.
Ríchardson, por ejemplo, afirma que en Gran Bretaña predomina el estilo de
políticas públicas del cuadrante 2: es decir, una tendencia a negociar con las co-
munidades y "reaccionar" a los problemas en vez de anticiparse a ellos de manera
"racional". Jordan y Richardson (1983 y 1987) lo describen básicamente como
un sistema de "acomodo burocrático" entre las comunidades más relevantes de
políticas públicas. Sin embargo, en el gobierno de la "Dama de Hierro" (sic) el
estilo se situaba definitivamente en el cuadrante 3: no era una política con
inclinaciones por el "consenso" sino un exponente del "estilo contencioso" (véase
Richardson, 1990). En países donde el estilo ha tendido a situarse en los cua-
drantes 1 y 4, la formulación de políticas suele implicar algún tipo de proceso
de planeación (Francia y Japón, por ejemplo). Como las comunidades de polí-
ticas públicas cambian de un sector a otro, el estilo del sector que cuenta con
una comunidad de políticas públicas bien organizada y poderosa será muy dis-
tinto del estilo del sector en el que los diseñadores de las políticas disponen de
una red laxa y difusa. En el primer caso, la formulación de políticas se conso-
lidará después de muchas e intensas negociaciones; en el segundo, el gobierno
podría optar por un enfoque más "robusto" e imponer sus decisiones sin dar
demasiada importancia a las consultas a la comunidad. Algunos asuntos propios
de las políticas públicas (corno la defensa) pueden tratarse confidencialmente en
pequeños círculos