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UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES
ACATLÁN

Reelección legislativa inmediata en Chiapas.
Un análisis prospectivo.

TESIS
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE
Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública

PRESENTA
Silvia Hernández Alvarado

Asesor: Maestro Juan José Sanabria López

Agosto 2012

UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
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PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL

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Reelección legislativa inmediata en Chiapas.
Un análisis prospectivo.

Índice
Pág.
Introducción 5
1.- Marco conceptual
1.1 El principio de no reelección en México 10
1.2 Atribuciones del poder legislativo 16
1.3 El concepto de gobernabilidad 23
1.4 El proyecto de análisis político y escenarios prospectivos (PAPEP)
28
2.- Diagnóstico sociopolítico del Estado de Chiapas
2.1 Demografía y sociedad 36
2.2 El impacto del EZLN 41

2.3 Situación política actual 45
2.4 Fuerzas políticas y correlación de fuerzas 52
2.5 El poder legislativo.
2.5.1 Antecedentes históricos. Chiapas se hace México 55
2.5.2 Historia del Congreso del Estado 60
2.6 Configuración actual 72
2.7 Intentos reeleccionistas 75
2.8 Crisis de representación 78

3.- Construcción de escenarios prospectivos
3.1 Ficha técnica 87
3.2 Resultados de campo 88
3.2.1 Resultados de un sondeo de opinión 91
3.2 .2 Entrevistas en profundidad 98

3.2.3 Posicionamientos políticos 108

3.3 Tres escenarios prospectivos
3.3.1 Tendencias estructurales y factor de ruptura 113
3.3.2 Dimensiones relevantes y variables clave 114
3.3.3 Escenarios prospectivos 115
3.3.3.1 Escenario favorable para la
gobernabilidad democrática 117

3.3.3.2 Escenario desfavorable para la
gobernabilidad democrática 119
3.3.3.3 Escenario altamente desfavorable
para la gobernabilidad democrática 121

3.3.4 Consideraciones finales sobre los escenarios 123

Conclusiones 129
Anexos 145
Bibliografía 150

Introducción

La reelección legislativa inmediata es un tema cuya discusión ha cobrado gran
vigencia en el contexto de la discusión de la Reforma del Estado, por las
consecuencias que tendrá en la vida política nacional y en la preservación de la
estabilidad del sistema.
En este sentido, el presente trabajo tiene como objetivo visualizar el impacto que
tendría para la gobernabilidad aprobar la reelección legislativa inmediata en el
Estado de Chiapas, a partir de la identificación del papel que jugarían los actores
estratégicos involucrados, mediante el análisis y la construcción de escenarios
prospectivos.
Se trata de analizar la reelección legislativa con un enfoque integral, a través de
la aplicación de esta herramienta de la ciencia política, la combinación de
posibilidades y la construcción de escenarios favorables y desfavorables para la
gobernabilidad, para finalmente obtener resultados que marcarían tendencias, los
cuales podrían ser utilizados para la toma de decisiones en los ámbitos político y
legislativo.
Esto bajo la hipótesis de que la reelección legislativa consecutiva o inmediata
representa una muestra democrática y profesionaliza el trabajo legislativo; sin
embargo, también posee serías desventajas. De aprobarse en un contexto como
el que presenta el Estado de Chiapas, el impacto en la gobernabilidad, visto desde
un enfoque analítico prospectivo, presenta puntos favorables y desfavorables para
la acción política, los cuales es conveniente conocer antes de tomar cualquier
decisión, para prever posibles situaciones de crisis y formular estrategias políticas
viables, que favorezcan los escenarios deseables.
El tema se aborda mediante una Investigación documental con la aplicación del
Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP), por considerar

que proporciona las herramientas para el desarrollo de capacidades de análisis
político estratégico.
El enfoque prospectivo es el instrumento idóneo para analizar un tema difícil y
polémico en un Estado como Chiapas, donde la sociedad tiende a la polarización
política y donde también ha costado mucho encontrar la estabilidad, pues no debe
desestimarse el hecho de que después de tener seis gobernadores en 12 años (la
mayoría impuestos desde el centro del país), en estos 11 años que corren del
siglo XXI, por primera vez en mucho tiempo un gobernador ha podido concluir su
mandato de seis años, y el actual lleva cinco años sin mayores sobresaltos, al
margen de que las formas de mantener esta estabilidad pueden ser cuestionables.
En consecuencia, el propósito es utilizar este enfoque para prever las posibles
situaciones de crisis que la reelección legislativa podría significar para la
gobernabilidad en la entidad y detectar también los puntos favorables para la
acción política.
En los últimos diez años, el Estado Mexicano registra múltiples transformaciones
producto de la interacción global y de los cambios políticos, económicos y sociales
internos, de la correlación de fuerzas y la aparición en escena de nuevos actores,
entre los que destaca la creciente participación de una ciudadanía cada vez más
crítica.
Después de 70 años de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional en el
poder, en México la alternancia llegó en el año 2000, al ganar la presidencia de la
República el Partido Acción Nacional.
Lo que se concibió como el inicio del cambio, exigió a su vez una Reforma del
Estado con el fin de transformar el marco institucional para atender las exigencias
de una sociedad cambiante.

Esta situación ha traído consigo la necesidad de construir mecanismos y nuevas
estrategias que permitan realizar una Reforma del Estado democrática, plural y
sobre todo, compatible con la participación ciudadana.
Los elementos fundamentales para la Reforma del Estado, considerados
ineludibles para el desarrollo del país y para mejorar el esquema de organización y
funcionamiento de los poderes públicos con una sociedad con mayores derechos
para decidir, son: régimen de Estado y de gobierno, democracia y sistema
electoral, federalismo, poder judicial y garantías sociales.
A la fecha, ya hay avances en algunos temas que integran esta Reforma del
Estado; sin embargo, existe uno para el que no se han generado los consensos
necesarios que permitan impulsarlo, a pesar del interés manifiesto del poder
ejecutivo federal, que lo considera básico en su agenda para transformar la
nación.
La reforma establece la necesidad de revisar la materia electoral y propone la
reelección legislativa inmediata, con base en el reconocimiento de la insatisfacción
ciudadana con la representación política, un tema vinculado al fortalecimiento de
la cultura político democrática y la legitimidad, aspectos estrechamente ligados a
la gobernabilidad.
En el marco del federalismo mexicano, la determinación político-legislativa de
incluir la figura de la reelección legislativa inmediata en la Constitución General de
laRepública, impactaría en todas las entidades federativas, en las que también
tendrían que tomarse decisiones político-legislativas al respecto.
Chiapas es un Estado que se unió a México por decisión de sus habitantes en
1824, antes, como provincia, perteneció a Guatemala; durante muchas décadas
ha estado marcado por el atraso económico y social, así como por fuertes
convulsiones políticas, que han tenido un alto costo para el desarrollo de la
entidad y de su población.

Este es el contexto en el que ubico mi estudio acerca de la posibilidad de incluir
en la legislación la figura de la reelección legislativa inmediata para el caso de las
diputaciones locales, así como los impactos positivos y negativos que traería para
la gobernabilidad, a partir de las opiniones de los actores estratégicos
involucrados, mediante instrumentos metodológicos como las encuestas de
opinión, dirigidas principalmente a la ciudadanía, así como entrevistas de
profundidad a legisladores.
Para cumplir su objetivo, esta investigación se divide en tres capítulos. En el
primero se describe el principio de no reelección en México; las atribuciones del
poder legislativo; el concepto de gobernabilidad y la explicación del PAPEP que
impulsa el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con la finalidad de
brindar herramientas de análisis político que fortalezcan la gobernabilidad
democrática.
El segundo capítulo ofrece el análisis histórico, demográfico, social y político,
básico para entender el Chiapas actual; aborda de manera detallada lo relativo al
poder legislativo, desde sus orígenes hasta su conformación actual y el papel que
juega en la vida democrática de la sureña entidad.
Para concluir, el tercer capítulo, que busca cumplir el objetivo de esta
investigación, presenta la opinión de ciudadanos y legisladores locales, respecto a
la posibilidad de la reelección legislativa inmediata; así como la construcción de
tres escenarios prospectivos, identifica tendencias y acontecimientos clave, que el
sistema político chiapaneco podría enfrentar de aprobarse la reelección.
Lo ideal sería que, la información con la que dispone esta investigación,
contribuyera en alguna medida al debate objetivo e imparcial que el tema de la
reelección legislativa inmediata exige, antes de ser considerada como una opción
real para el fortalecimiento de nuestra democracia.

Capítulo 1
Marco conceptual

1.1 El principio de no reelección en México

Colocada en el imaginario colectivo como una de las demandas más
emblemáticas que nos legó la Revolución Mexicana, la no reelección presidencial
en el país encuentra sus orígenes en la férrea oposición encabezada por
Francisco I. Madero a la dictadura de Porfirio Díaz.
En lo que puede entenderse como una paradoja, en su búsqueda por la
presidencia de la República Díaz se oponía a la reelección. En dos ocasiones
desconoció el resultado de las elecciones presidenciales al perder ante Benito
Juárez, en 1871, y en 1876 ante Sebastián Lerdo de Tejada, por lo que se levantó
en armas y triunfó, con base en el Plan de Tuxtepec.
En ambas enarboló una bandera antiautoritaria y anticentralista, pues
rechazaba el excesivo poder del Presidente de la República frente a
los poderes legislativo y judicial y frente a los gobiernos estatales.
Además de oponerse a la reelección, pugnó por reducir el ejecutivo a
los límites contemplados por la constitución y, en contraparte, por
fortalecer los gobiernos de los estados o de los pueblos y, en este
caso, por respetar su derecho para elegir a sus autoridades
municipales y decidir sobre sus asuntos internos.1
Luego de ganar las elecciones y asumir la presidencia en 1877, el general
Porfirio Díaz promovió en 1878 una reforma que prohibía la reelección inmediata,
por lo que en 1880 entrega el cargo a su compadre Manuel González, se postula
nuevamente y gana un nuevo periodo presidencial (1884-1888); al asumir el cargo
promueve una reforma que elimina la restricción a la reelección por lo que
continúa el cuatrienio siguiente (1888-1892). Empero, en 1890 se elimina la
restricción a la reelección y en 1903 Porfirio Díaz amplía el periodo presidencial a
seis años.

1
Speckman, Guerra Elisa. “El porfiriato” en Escalante Gonzalbo, Pablo. et al. Nueva historia
mínima de México. México. El Colegio de México. 2004. pp.192-193.

Con estas reformas a la medida de su deseo, Porfirio Díaz habría de ocupar la
presidencia de la república, gracias a la reelección en los periodos 1888-1892,
1892-1896, 1896-1900, 1900-1904, 1904-1910 y 1910-1916 que apenas inicia .
En el ámbito político, es característico que en la etapa, que va de la aprobación
de la reelección en 1890 y hasta aproximadamente 1908, se acentúa el
autoritarismo de Porfirio Díaz, lo cual se refleja en la sujeción de los poderes
legislativo y judicial al ejecutivo; el Congreso se limitaba a aprobar leyes y la
Suprema Corte funcionaba solamente como tribunal de apelación. La reelección
se daba en todos los niveles.
Los legisladores y magistrados, tanto federales como estatales, eran
prácticamente nombrados por el presidente o sus allegados y eran
reelegidos una y otra vez; sólo abandonaban el cargo si se
enemistaban con su elector o si éste les ofrecía un mejor puesto. De
ahí que le debieran lealtad y carecieran de autonomía.2
Sin demeritar los avances que el porfiriato propició en crecimiento económico y
estabilidad política, que favorecieron la consolidación del Estado nacional, lo cierto
es que en su seno se gestaron las condiciones para que estallara la Revolución
Mexicana, particularmente por sus vicios políticos, una economía y una sociedad
desiguales, así como el surgimiento de diversos grupos opositores al régimen, que
coincidían en sus demandas básicas: respeto al voto y no reelección, apego a la
legalidad y a la Constitución, permanentemente violada.
En 1909 y en medio de la crisis final del porfiriato, uno de los grupos contrarios a
la reelección fue el encabezado por Francisco I. Madero, un hacendado y
empresario originario de Coahuila, cuyo carácter, imagen e intenciones se
describen en el siguiente párrafo:
Si don Porfirio tenía su idea fija (el poder), don Pancho tenía la suya
(poner límites al poder). Con buena lógica y en un lenguaje que hasta
sus detractores consideraron ‘virilmente franco y accesible a todas
las inteligencias’, Madero proponía el remedio: restaurar las prácticas

2
Ibíd. p. 203.

democráticas y la libertad política que iguala a los hombres ante la
ley; volver en suma, a las Constitución del 57. Para ello había que
organizar un Partido Nacional Democrático bajo el lema “Libertad de
sufragio, no reelección”. Díaz podía ser electo libremente, retirado a
la vida privada o, como transacción, podría seguir en la presidencia
por un periodo más ―hasta sus 86 años― pero admitiendo la
libertad de sufragio para la vicepresidencia y parte de las
gubernaturas y las Cámaras.3
En su lucha por impedir que Díaz se reeligiera en 1910, durante la segunda
mitad de 1909 Madero se dedica a hacer tres giras para crear los clubes
antireeleccionistas, que nombrarían delegados para la Convención Nacional, que
a principios de 1910 formó el Partido Nacional Antireeleccionista, proclama los
principios de Sufragio Efectivo y No Reelección y designa como candidatos a la
Presidencia y Vicepresidencia, respectivamente, a Francisco I. Madero y a
Francisco Vázquez Gómez.
A esta acción habría de seguir la aprehensión de Madero, su huida a Estados
Unidos, la redacción del Plan de San Luis, que señalaba el domingo 20 denoviembre como la fecha de inicio de la insurrección y una serie de sucesos, que
devinieron en un proceso de cambio revolucionario.
Fue precisamente el Plan de San Luis con el lema Sufragio Efectivo. No
Reelección, el que marcaría un gran movimiento y que al paso de los años se ha
transformado en toda una institución política.
Para las nuevas elecciones, Madero transforma el Partido Nacional
Antireeleccionista en el Partido Constitucional Progresista con el que gana la
presidencia que inicia en noviembre de 1911.
La presidencia de Madero trajo prácticas políticas más democráticas,
hubo elecciones libres y se respetó la libertad de expresión, el poder

3
Krauze, Enrique. Francisco I. Madero. Místico de la Libertad. México. Fondo de Cultura
Económica. 1987. pp. 37-38.

ejecutivo dejó de dominar al legislativo y al judicial y el poder central
dejó de imponerse a las autoridades estatales y locales.4
Madero es asesinado en 1913, durante el cuartelazo encabezado por Victoriano
Huerta para derrocarlo.
Los hechos históricos posteriores, que serán fundamentales en la definición del
nuevo Estado, no son materia de este apartado. Sin embargo, sí debe quedar
claro, para los fines del tema de reelección, que en la conformación del nuevo
país, en la transición del proceso revolucionario a la creación del Estado
posrevolucionario, resulta primordial la Constitución de 1917.
Con la puesta en vigor de la carta magna y la presidencia de Venustiano
Carranza, se inicia lo que se conoce como el México posrevolucionario. Muchos
estudiosos lo ubican después del levantamiento armado de 1920, encabezado por
el grupo Sonora, que termina con el cardenismo.
La Constitución de 1917 refrenda la división de poderes, señala la existencia de
un Congreso General que se divide en dos Cámaras: Diputados y Senadores;
ratifica el sistema de elecciones y decreta la No Reelección del Presidente de la
República.
Sin embargo, la reforma del 29 de abril de 1933 introduce el principio de que los
senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el
período inmediato, como permanece hasta la fecha en el Artículo 59.
Por lo que respecta al caso del ejecutivo federal, el texto original del Artículo 83
en la Constitución de 1917, señala que:
El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1.ro de diciembre,
durará en el cuatro años y nunca podrá ser reelecto. El ciudadano
que sustituyere al Presidente Constitucional, en caso de falta
absoluta de este, no podrá ser electo para el periodo inmediato.
Tampoco podrá ser reelecto presidente para el periodo inmediato, el

4
Garciadiego, Javier. “La revolución”, en Escalante, Gonzalbo Pablo. et al. Nueva historia mínima
de México. México. El Colegio de México. 2004. p. 233.

ciudadano que fuere nombrado Presidente Interino, en las faltas
temporales del Presidente Constitucional.”5
La reseña histórica sobre la sucesión presidencial es larga y muy compleja, pero
es conveniente, para fines de su comprensión, dejar asentado el papel que en
este tema jugaron los sonorenses, dos protagonistas fundamentales en la
construcción del Estado Mexicano: el llamado último de los caudillos, Álvaro
Obregón y el denominado Jefe Máximo de la Revolución Mexicana, Plutarco Elías
Calles, quienes habían pactado en 1923 (un pacto quizá no escrito, pero que sí se
mostraba en los hechos), para ocupar de manera alternada la Presidencia de la
República.
Una especie de “diarquía alternada inspirada en el Bajo imperio Romano”6, dice
Jean Meyer.
Producto del pacto entre los sonorenses, en enero de 1927, durante el gobierno
de Plutarco Elías Calles, se publicó una reforma que permitía la reelección del
presidente por un periodo más, aunque no para el periodo inmediato. El
beneficiario de esta reforma era, por supuesto, Álvaro Obregón, presidente de la
República en el periodo 1920-1924, que así se reelegía para un segundo periodo
presidencial a iniciar en 1928.
Llegar a esa reforma no fue fácil, en octubre de 1926 diputados y senadores
representaban duros enfrentamientos por la reelección presidencial.
Debates borrascosos, sesiones secretas, falta de quórum por el
sistemático abstencionismo de los antireeleccionistas (lo cual
paralizará por otra parte, como paralizará también en 1927, la
actividad legislativa del Presidente Calles que se ve obligado a
gobernar por decreto, adoptando a veces medidas de dudosa

5
Biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Texto original de
la Constitución de 1917 y de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de
febrero de 1917 al 1º de junio de 2009. Recuperado en http:/www.doctorado.iap.com.mx. Junio 22
de 2011.
6
Meyer, Jean, et al. Historia de la revolución Mexicana. 1921-1928. México. El Colegio de México,
1981. p. 124.

legalidad. Todo termina el 19 con la aprobación ‘unánime’ (?) de la
reforma.7
El acuerdo entre Calles y Obregón trajo consigo una lucha encarnizada por el
poder, cobró a su paso un sinfín de vidas humanas, incluida la de Obregón, en
aquel episodio del 17 de julio de 1928 en el restaurante La Bombilla, a manos de
José León Toral, unos días después de haber ganado la elección presidencial.
En enero de 1928 se reformó nuevamente el artículo 83, para ampliar el periodo
de gobierno del Presidente de la República a seis años y establecer que nunca
podrá ser reelecto para el periodo inmediato.
El 29 de abril de 1933 se da otra reforma con el siguiente agregado en el
Artículo 83 Constitucional: “El ciudadano que haya desempeñado el cargo de
Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino,
provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo, podrá volver a
desempeñar ese puesto”, tal como permanece hoy día.
Cabe precisar que el principio de no reelección en la Constitución de 1917
alcanzó sólo al ejecutivo federal y a los gobernadores de los Estados, pero la
reforma de 1933 dispuso lo siguiente:
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser
reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán
ser electos para el periodo inmediato con carácter de propietarios,
siempre que no hubieran estado en ejercicio, pero los diputados
propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el
carácter de suplentes.8
Esta norma se encuentra establecida en la fracción III del Artículo 116 de la
Constitución Política.

7
Ibíd. p. 134.
8
Arteaga, Nava Elisur. Derecho constitucional. México. Harla México. Colección Juristas. 1997.
p. 604.

1.2 Atribuciones del poder legislativo

Hablar del poder legislativo en México nos permite conocer el proceso de
conformación del Congreso de la Unión: dos Cámaras, Senadores y Diputados,
también conocidas como Cámara Alta y Cámara Baja, respectivamente.
El tema obliga, así sea de manera fugaz, a una revisión de los aspectos más
importantes de la historia constitucional de México, a partir de la Constitución de
Cádiz de 1812.
Como lo señala Ferrer Muñoz:
Las Cortes de Cádiz llevaron a cabo una transformación
revolucionaria de las estructuras políticas de España, que sirvió de
base para las importantísimas reformas sociales y económicas que
completaron la desarticulación del antiguo régimen.
La radical innovación del sistema político, derivaba básicamente de
la división de poderes, incorporada al texto constitucional en sus
artículos 15 a 17: una potestad legislativa, que residía en las “Cortes
con el Rey”una potestad de hacer ejecutar las leyes, que se confiaba
al rey, y una potestad judicial depositada en los tribunales
establecidos por la ley.9
En materia legislativa, las disposiciones de la Constitución de Cádiz introducían
grandes novedades, como son las figuras de jefe político, diputación provincial y
ayuntamientos de libre elección, éstas dos últimas identificadas, por Ferrer Muñoz,
como “las más características de sistema constitucional”.
No obstante, debemos aclarar que las figuras a las que nos referimos en el
párrafo anterior no tenían las atribuciones o facultades como las conocemos
ahora.

9
Ferrer, Muñoz Manuel. La Constitución de Cádiz y su aplicación en la Nueva España. Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 1993. p. 223. Recuperado de
www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/664/1.pdf. Junio 20 de 2011.
http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/664/1.pdf

Las diputaciones son elegidas por los pueblos para combinar la
confianza y la amovilidad de sus individuos con subordinación al
gobierno (…) La representación nacional no puede ser más que una,
y esta refundida solamente en las Cortes, es la que únicamente
puede expresar la voluntad de los pueblos; y así las diputaciones
provinciales no tienen, ni por naturaleza pueden tener, ningún
carácter representativo, sino en la parte económica y con subjeción
absoluta a la voluntad suprema (…) Las diputaciones son unos
agentes del Gobierno.10
La Constitución de 1812 fue jurada en septiembre y, entre otros aspectos,
establecía la monarquía constitucional, división de poderes, libertad de imprenta y
diputaciones provinciales, sustituía a los virreyes por jefes políticos. Un gran
avance, pero no otorgaba la igualdad y autonomía a los criollos.
Posteriormente, en 1814 la Constitución contemplaba la conformación del
Supremo Congreso Nacional Americano, integrado por cinco vocales nombrados
por región, que podían crear y derogar leyes en beneficio de los habitantes de la
nación. Este ordenamiento también se refiere a la división de poderes en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Por otra parte, la Constitución mexicana de 1824, inspirada en la de Estados
Unidos y la de 1812, fue jurada en octubre y se refería a una república
representativa y federal, integrada por 19 Estados; mantenía la católica como la
religión de Estado, sin tolerancia por otra y dividía al gobierno en tres poderes, con
un Legislativo dominante.
Para 1836, las Siete Leyes Constitucionales detallan la existencia del
bicameralismo, pero el Senado deja de tener la representación de las entidades
federativas; en tanto que, en 1843, el Senado debía conformarse con las clases
sociales más poderosas, los encargados de elegir a una tercera parte de los

10
Argüelles, Agustín, citado en La Constitución de Cádiz y su aplicación en la Nueva España.
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 1993. p. 225. Recuperado de
www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/664/1.pdf. Junio 20 de 2011.
http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/664/1.pdf

Senadores eran el Presidente y la Suprema Corte de Justicia y el resto eran
nombrados conforme a su profesión.
Aunque los federalistas la tacharon de conservadora, era de cuño
liberal, pues preservaba la representación y la división de poderes,
que aumentó con un cuarto, el Poder Conservador, encargado de
vigilar a los otros…el periodo presidencial se amplió a ocho años y se
suprimió la vicepresidencia, el ejecutivo continuó siendo muy débil,
ya que estaba sometido al Poder Conservador, al Congreso y al
Consejo de Gobierno.11
En 1847, a partir de modificaciones a la Constitución de 1824, los Senadores
debían representar a las entidades federativas y debían ser designados por los
propios senadores, los diputados y las Suprema Corte de Justicia, de entre un
grupo de ciudadanos que hubieran ocupado cargos importantes.
La Constitución de 1857 suprime al Senado, queda entonces establecido un
sistema unicameral; el sistema bicameral volverá en 1874, al reformarse la
Constitución de acuerdo al modelo norteamericano, la Cámara de Diputados
representará al pueblo y los senadores a las entidades federativas.
En lo que corresponde a la división de poderes, la Constitución de 1857
presentaba serios problemas:
El Poder Legislativo, que por naturaleza propia de sus funciones,
tiende siempre a intervenir en las de los otros, estaba dotado en la
Constitución de 1857 de facultades que le permitían estorbar o hacer
embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo, o bien sujetarlo a
la voluntad caprichosa de una mayoría fácil de formar en las épocas
de agitación en que regularmente predominan las malas pasiones y
los intereses bastardos.12
Respecto a la Constitución de 1917, sus principales aportaciones las describe el
historiador Enrique Krauze, en los siguientes términos:

11
Zoraida, Vázquez Josefina. “De la independencia a la consolidación republicana”, en Escalante,
Gonzalbo Pablo.et al. Nueva historia mínima de México. México. El Colegio de México. 2010.
p. 158.
12
Krauze, Enrique. Venustiano Carranza. Puente entre siglos. México. Fondo de Cultura
Económica. 1987. p. 128.

Lejos de cerrarse o de esparcir sus sorpresas de manera concertada,
aquella caja de Pandora abierta por don Venustiano con sus
‘adiciones al Plan de Guadalupe’ había deparado, como gran
sorpresa, la redacción de cuatro artículos en verdad revolucionarios:
3º, 27º, 123 y 130. Las nuevas Leyes de Reforma se habían
incorporado, acrecentadas a la nueva Carta, haciendo de ésta un
cuerpo legal y doctrinal muy distinto, y aún opuesto, a la Constitución
de 1857. Los diputados carrancistas, por su parte, introducirían su
propia corrección política a la Carta Liberal. Las reformas anunciadas
por el primer Jefe a la estructura de los poderes públicos:
-Fortalecimiento del Poder Ejecutivo
-Límites al Poder Legislativo
-Inamovilidad de los Magistrados del Poder Judicial, para asegurar su
independencia
-Supresión de la Vicepresidencia
-Autonomía Municipal
El espíritu liberal, celoso ante todo de los derechos humanos e
individuales frente al poder, se conservó respetando varios artículos
de la Constitución de 1857 e incorporando el lema maderista que
había iniciado el movimiento revolucionario: Sufragio efectivo, no
reelección. 13
Ahora bien, de acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, promulgada en 1917 y vigente a la fecha, aún con un sinfín de
reformas, en su artículo 49, precisa que:
El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de
estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en
el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para
legislar.14
En lo que respecta al Poder Legislativo, en el Capítulo II, artículo 50, señala que
se deposita en un Congreso, que se divide en Cámara de Diputados y Cámara de
Senadores.

13
Ibíd. pp. 114-115.
14
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado de www.diputados.gob.mx
Junio 21 de 2011.
http://www.diputados.gob.mx/

De acuerdo al artículo 52, la Cámara de Diputados se integra con 500
representantes, 300 electos por votación mayoritaria relativa y 200 de
representación proporcional mediante el Sistema de Listas Regionales.
La Cámara de Senadores,artículo 56, se integra por 128 legisladores: dos por
cada entidad federativa y el Distrito Federal, electos bajo el principio de votación
de mayoría relativa, uno asignado a la primera minoría y 32 electos bajo el
principio de representación proporcional.
Es importante destacar que mientras la Cámara de Diputados se renueva cada
tres años, la de Senadores lo hace cada seis.
En su artículo 7315, la Carta Magna concede al Congreso facultades para:
Admitir nuevos Estados a la Unión Federal; cambiar la residencia de los
Supremos Poderes de la Federación; Imponer las contribuciones necesarias a
cubrir el Presupuesto; dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar
empréstitos con el crédito de la Nación; declarar la guerra, en vista de los datos
que le presente el Ejecutivo; levantar y sostener a las instituciones armadas de la
Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, así como
reglamentar su organización y servicio; dictar leyes sobre nacionalidad, condición
jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración,
inmigración, y salubridad general de la República.
Puede también conceder amnistías por delitos, cuyo conocimiento pertenezca a
los tribunales de la Federación; expedir leyes que establezcan las bases de
coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios,
establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal;
expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de
la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los
Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

15
Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con base en el artículo 73, el Congreso cuenta con atribuciones para conceder
licencia al Presidente de la República y para constituirse en Colegio Electoral y
designar al ciudadano que deba substituir al Presidente de la República; aceptar
su renuncia al cargo; expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que
regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información
financiera, de ingresos y egresos; legislar sobre las características y uso de la
Bandera, Escudo e Himno Nacionales; expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el
ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos;
expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de
la inversión extranjera, la transferencia de tecnología, la generación, difusión y
aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el
desarrollo nacional y expedir leyes en materia de seguridad nacional.
Por otra parte, las facultades de la Cámara de Diputados se detallan en el
numeral 74 expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la
declaración de Presidente Electo; coordinar y evaluar, sin perjuicio de su
autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de
fiscalización superior de la Federación; aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos de la Federación; declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra
los servidores públicos, que hubieren incurrido en delito; conocer de las
imputaciones que se hagan a los servidores públicos; revisar la Cuenta Pública del
año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera; la
revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados, a través de la
entidad de fiscalización superior de la Federación.
Las facultades que se otorgan al Senado, en el artículo 76, son: Analizar la
política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes
anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho
correspondiente rindan al Congreso; aprobar los tratados internacionales y
convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su

decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas
y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos; ratificar los
nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la
República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados
superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada
y Fuerza Aérea Nacionales; autorizarlo para que pueda permitir la salida de tropas
nacionales fuera de los límites del País, el paso de tropas extranjeras por el
territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes
en aguas mexicanas; dar su consentimiento para que el Presidente de la
República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos
Estados; declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales
de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional,
quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo
Estado.
Asimismo, resuelve las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un
Estado, si alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado o, en caso de que por
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediante un
conflicto de armas; erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político
de las faltas u omisiones, que cometan los servidores públicos y que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los
términos del artículo 110 de esta Constitución; designar a los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su
consideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su
aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta
dicho funcionario; nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos
previstos en esta Constitución; autorizar mediante decreto aprobado por el voto de
las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que
sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas; resolver de
manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades

federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos
terceras partes de los individuos presentes.
El régimen interno de cada una de las Cámaras puede decidirse sin injerencia
de la otra, en los términos del artículo 77.

1.3 El concepto de gobernabilidad
Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto momento todo
es gobernabilidad.16

En los años recientes, en nuestro país el término de gobernabilidad se ha vuelto
de uso común, frecuente y en ocasiones hasta excesivo, aunque en la mayoría de
las ocasiones, no se precise su definición.
Así, encontramos en una rápida revisión a la realidad que retratan los medios de
comunicación, que ocurren linchamientos por fallas en la gobernabilidad; que un
ex gobernador de Chiapas es detenido y puesto en prisión porque era un peligro
para la gobernabilidad de la entidad; que un candidato firma un pacto de
gobernabilidad, como parte de sus compromisos electorales; que el asesinato de
alcaldes registrado en el norte de México merma la gobernabilidad y que la
violencia de género es un problema de gobernabilidad.
Estas son algunas de las muchas referencias que se hacen al término, sin omitir
que al cumplirse los 100 días de gobierno de Felipe Calderón Hinojosa se instaló
el Gabinete de Gobernabilidad,17 integrado por dependencias como la Secretaría
de Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa, Marina, Armada de México,

16
Prats, i Catala Joan.Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Material
proporcionado en el Seminario de Profundización Gobernabilidad y Construcción de Escenarios
Prospectivos. PNUD-FLACSO Argentina. 2010. p. 110.
17
Román, José Antonio. “Instala Felipe Calderón el Gabinete de Gobernabilidad” La Jornada,
6.03.2007. www.jornada.unam.mx.

Seguridad Pública, Hacienda y Crédito Público, Energía, Procuraduría General de
la República y Trabajo y Previsión Social. Cinco años después ¿alguien la
recuerda? ¿alguien tuvo noticias acerca de su trabajo, objetivos y resultados?
A manera de entender los orígenes del término “gobernabilidad” (gobernability),
es importante rescatar lo que señala Joan Prats i Catalá18, al subrayar el informe
presentado en 1975 a la Comisión Trilateral sobre la gobernabilidad de las
democracias, en el que se advierte que los problemas de gobernabilidad en
Estados Unidos, Japón y Europa Occidental derivan de la enorme brecha entre las
demandas crecientes de la población y la falta de recursos financieros, marcos
institucionales y autoridad de los gobiernos para satisfacerlas.
Dicho en lenguaje más actual, para fortalecer la gobernabilidad
democrática había que reinventar no sólo el gobierno sino también la
ciudadanía. 1975 inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas
y, con ella, el cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del
exitoso modelo de gobernabilidad generado tras la Segunda Guerra
Mundial.19
En América Latina la utilización del concepto se encuentra en las crisis de los
regímenes políticos durante las décadas de 1970 y 1980, aunque cabe hacer la
acotación que durante esos periodos, más que hablar de gobernabilidad, la
referencia se hacía a la “ingobernabilidad” asociada a sucesos como la falta de
atención a las demandas sociales, las crisis económicas, la corrupción en los
niveles de gobierno, etc.
…La discusión sobre el tema estuvo enmarcada por tres abigarrados
procesos que comenzaron a desarrollarse durante las décadas de los
setenta y ochenta: el proceso de crisis, ajuste y reestructuración
económica; el agotamiento del modelo del Estado interventor y su
consiguiente redefinición en términos de la Reforma del Estado; y el

18
El autor describe en su texto Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano los
pormenores del informe presentado por Michel Crozier, Samuel J. Huntington y Joji Watanuki, así
como detalla las cuatro conclusiones de las “disfunciones de la democracia” que obstaculizan su
funcionamiento”: erosión de la autoridad, sobrecarga de gobierno, intensificación de la
competencia política e incremento del provicionalismo nacionalista en la política exterior.
19
Prats, i Catala Joan. op. cit. p. 105.

cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones
democráticas.20
En lo que respecta a esta investigación y toda vez que la construcción de
escenarios prospectivos se realizará de acuerdo a la metodología del PAPEP del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se utilizará como
contexto teórico su definición de gobernabilidad democrática.
Por una cuestión de orden, destaco el primer concepto:
Gobernabilidad es entendida aquí como el estado de equilibrio
dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del
sistema político de responderlas de manera legítima y eficaz.
Definición que ubica en el centro el papel de los actores políticos y
estratégicos dotados de recursos de poder necesarios para influir en
la gobernabilidad; actores estratégicos son los que poseen los
recursos de poder suficientes para impedir o alterar el
funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones
y solución de conflictos colectivos.21
La gobernabilidad democrática, siguiendo al PNUD, incorpora como dimensión
fundamental la propensión a impulsar políticas públicas de desarrollo humano.
Desarrollo humano como un proceso que conduce a la ampliación
del conjunto de posibilidades y oportunidades que se le ofrecen a un
ciudadano. "Estas posibilidades (…) suponen que se realizan tres
condiciones esenciales: vivir largo tiempo con buena salud, adquirir
un saber, y tener acceso a los recursos necesarios para gozar de un
nivel de vida conveniente. Si no se cumplen estas tres condiciones,
muchas posibilidades siguen siendo inaccesibles". Pero el desarrollo
humano supone además otras oportunidades que van desde la
libertad política, económica y social hasta la garantía del disfrute de
derechos humanos.22

20
Camou, Antonio. Gobernabilidad en América Latina. Material proporcionado en el Seminario de
Profundización Gobernabilidad y Construcción de Escenarios Prospectivos. PNUD-FLACSO
Argentina. 2010. s.p.
21
Ibíd.
22
Dufour, Gustavo. Desarrollo humano y democracia. Material proporcionado en el Seminario de
Profundización Gobernabilidad y Construcción de Escenarios Prospectivos. PNUD-FLACSO
Argentina. 2010. s.p.

En este sentido, “la gobernabilidad democrática es un elemento central del
desarrollo humano, porque a través de la política, no sólo de la economía, es
posible generar condiciones más equitativas y aumentar las opciones de las
personas”.23
Resulta indispensable subrayar que el PNUD utiliza los PAPEP como
herramientas para fortalecer la gobernabilidad democrática desde la política,
consolidar el Estado de derecho e impulsar la participación ciudadana en la toma
de decisiones.
Una sólida situación de gobernabilidad, considera el PNUD, solo puede ser
democrática y concluye, entonces, que no es un fin, sino un medio para alcanzar
altos niveles de vida; idea con la que coincide Fernando Zumbado, quien entiende
la gobernabilidad como “la vertiente política del desarrollo humano”24.
Vista así, la gobernabilidad democrática está ligada al mejor funcionamiento de
las instituciones para asegurar una mejor distribución económica y la
representación social y política de las sociedades, lo que trae consigo mejor
participación de la ciudadanía a través de organizaciones y partidos políticos, esto
es, propicia la formación de una cultura política democrática.
Actualmente, en el escenario de la globalización, el término “gobernanza” toma
un sentido realmente importante a partir de la interacción entre el Estado y los
actores políticos locales, nacionales e internacionales en el proceso de toma de
decisiones; donde la participación de la sociedad civil es fundamental.
…Si se integran procesos político-sociales y asociativos, cada vez
más comunes en el nuevo contexto mundial y abren el marco de
análisis a las acciones de nuevos actores políticos, hay que referirse

23
Grynspan, Rebeca. “Prólogo” en Calderón, Fernando. Ciudadanía y desarrollo humano.
Cuaderno de Gobernabilidad Democrática I. Buenos Aires, Argentina. PNUD. Siglo XXI. 2010. p. 9.
24
Ojeda, Paullada Pedro. Democracia y gobernabilidad. Material proporcionado en el Seminario de
Profundización Gobernabilidad y Construcción de Escenarios Prospectivos. PNUD-FLACSO,
Argentina. 2010. s.p.

a una concepción más amplia. Esta noción ha sido traducida al
español en forma similar con el término de ‘gobernanza’.25
La tendencia actual es hacia la aplicación del término “gobernanza”, sin
embargo, el término de “gobernabilidad democrática” del PNUD, supera
ampliamente la idea de gobernabilidad como un mero proceso de eficiencia
administrativa de políticas públicas o desempeño institucional y destaca la acción
social en la demanda y ejercicio de sus derechos.
El concepto de gobernabilidad democrática considera una toma de decisiones
más horizontal, lo que coincide con la corriente que habla de gobernanza como un
conceptode avanzada y deja en desuso el de gobernabilidad (cualidad de
gobernable26), como categoría de análisis en las ciencias sociales.
Concluyo con un apunte que sobre la definición del PNUD elabora Tomás
Miklos:
…El concepto de gobernabilidad incluye al Estado pero lo trasciende
pues también abarca las organizaciones del sector privado y de la
sociedad civil. De manera que son tres los actores de la
gobernabilidad: Estado, sociedad civil y partidos políticos.27
En esta perspectiva, dice este autor, el concepto implica el ejercicio de autoridad
en todos los asuntos de un país, en todos los planos y abarca todos los procesos
e instituciones, a través de los cuales la ciudadanía se expresa, ejerce sus
derechos, cumple sus obligaciones y arregla sus diferencias.

25
Solinís, Germán. Mesa redonda: Gobernanza y gobernabilidad democrática en México.
Documentos de debate No. 60. Programa Gestión de las Transformaciones. Recuperado en
www.unesco.org/shs/most. Agosto 8 del 2011.
26
Real Academia Española. Diccionario de Lengua Española. XXII Edición. Recuperado en
www.rae.es Julio 7 de 2011.
27
Miklos, Tomás, Jiménez, Edgar y Arroyo, Margarita, Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político.
México, Limusa. 2010, p. 124.
http://www.unesco.org/shs/most.%20Agosto%208%20del%202011
http://www.rae.es/

1.4 El proyecto de análisis político y escenarios prospectivos (PAPEP)
Convertirnos en artesanos de un futuro elegido más que ser las víctimas
permanentes de un futuro sufrido.
Hugues de Jouvenel28

Por razones de claridad, es conveniente asentar lo que se entiende por
prospectiva.
La prospectiva trabaja con expectativas, propone los caminos
idóneos hacia el futuro, es decir, no sólo es una brújula (que diga por
donde ir), sino un mapa (que ordena las alternativas y permite
vislumbrarlas y contrastarlas): no trata de predecir los eventos, sino
proporcionar pistas acerca de la posible, probable y deseable
ocurrencia de éstos, y “hace un mapa del futuro” que sirva de
referencia. Construir escenarios futuros, compararlos entre sí y
escoger el mejor posible entre los que en verdad son viables desde
una óptica realista constituye un nuevo recurso que en épocas
anteriores no existía.29

Considerada como una disciplina de la Ciencia Política, la Historia, la Sociología
y las Relaciones Internacionales, depende de la escuela o corriente que la emplee,
ya sea esta francesa, norteamericana o inglesa, y los usos que se le dé, la
prospectiva se inicia en la década de 1940.
Ha sido utilizada por agencias de inteligencia, empresas, universidades y
organizaciones internacionales, entre muchos otros; por disciplinas tan variadas
como son la ingeniería (años 40); la física, la economía y la gestión de negocios
(años 50); ciencias políticas, ciencias sociales (para el análisis político y la
investigación de futuros), ciencias administrativas (años 60); sociología y ciencia
política para el análisis y negociación de conflictos (años 70); matemáticas, física,
biología; geografía y ciencias políticas (años 70-80); ciencias sociales y
económicas (desarrollo económico) en la década de 1990.

28
Jouvenel, Hugues de. “Prefacio”, en Miklos, Tomás, Jiménez, Edgar y Arroyo, Margarita,
Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político. México, Limusa. 2010, p. 9.
29
Miklos, Tomás, Jiménez, Edgar y Arroyo, Margarita. op. cit. p. 22.

Por lo que toca a la escuela francesa, se atribuye, los inicios de la prospectiva a
las reflexiones de Gastón Berger, en 1957, como “la acción que permite el futuro”;
sin ser considerada necesariamente una escuela, pero si retoma aspectos
metodológicos de la francesa y la norteamericana.
Actualmente, la prospectiva es una opción metodológica que estudia y trabaja
sobre el futuro, permite conocer futuros alternativos para elegir de entre ellos el
mejor y diseñar estrategias para construirlo. Otra aportación que hace la
prospectiva es que en el diseño de los futuros posibles, subraya las
contradicciones y factores de ruptura que cada escenario podría presentar.
En este sentido, la prospectiva se convierte en herramienta de análisis para la
toma de decisiones y resulta de especial importancia en política.
De acuerdo con Hugues de Jouvenel, el objeto de la prospectiva es
responder a lo que puede ocurrir (anticipación) para formular lo que
podemos hacer (estrategia). Implica una visión holística (el todo por
encima de las partes), teleológica (el largo plazo sobre el mediano y
el corto) y trascendental (generadora y gestora de cambios
estratégicos). Para la prospectiva, el futuro no se prevé, se construye
a través de decisiones y acciones: anticipar para actuar.30

En América Latina los esfuerzos por trabajar con reflexiones prospectivas son
impulsados por el PAPEP del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, que hace énfasis en los escenarios de gobernabilidad.
Los PAPEP son instrumentos que tienen el propósito de contribuir, desde la
política, al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en la región, parten de
la premisa de que este programa es la red mundial de la Organización de las
Naciones Unidas en materia de desarrollo humano, que conecta a los países con
los conocimientos, experiencia y recurso, para que las personas tengan una vida
mejor.

30
Ibíd. p. 28.

El análisis político que lleva a cabo el PNUD por medio del PAPEP
revaloriza el rol de la política como la capacidad de acción autónoma
y deliberativa de los actores para lograr acuerdos y consensos
públicos y plantear opciones de desarrollo centradas en la
ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. La política connota
una cualidad integradora que resulta fundamental para la expansión
de la ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. La política
genera espacios para la discusión de propuestas que posibilita lograr
acuerdos, plantear soluciones a los problemas de la sociedad y
reunir a los diversos actores políticos y sociales a fin de lograr
consensos del Estado en torno a las prioridades de la sociedad.31
El equipo de gobernabilidad democrática del PNUD, de la Dirección Regional de
América Latina y el Caribe, fortalece la democracia y sus instituciones, para la
consolidación del Estado de derecho y la participación de la sociedad en la toma
de decisiones, asimismo propicia que las instituciones respondan con mayor
sensibilidad a los ciudadanos.
Los proyectos PAPEP constituyen una herramienta de análisis
político estratégico que se pone al servicio de los actores para
ayudarlos a comprender mejor el presente para así poder plantear
opciones políticas futuras que fortalezcan la gobernabilidad
democrática. …Los PAPEP se diferencian de otros tipos de análisis
político por su particular visión prospectiva, por sus objetivos, por su
respaldo y por su impacto.32
El enfoque PAPEP se basa fundamentalmente en dos aspectos: la neutralidad
activa y la visión prospectiva.
La neutralidad se entiende como la forma en que se sitúa políticamente al
servicio de todos los actores relevantes, al margen de posiciones ideológicas,
busca el consenso entre todos ellos y promueve el diálogo, para ayudarlos a
comprender mejor el presente y plantear opciones futuras que fortalezcan la
gobernabilidad, para lograr más y mejor democracia. El propósito final es ayudar a

31
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La Metodología PAPEP. De los conceptos
a la práctica. Cuaderno de Gobernabilidad. Material proporcionado en el Seminario de
Profundización Gobernabilidad y Construcción de Escenarios Prospectivos.PNUD-FLACSO
Argentina. 2010. s.p.
32
Íbíd. s.p.

detectar puntos de acuerdo y elementos de ruptura para construir escenarios
futuros.
La visión prospectiva por su parte, puede entenderse como la reflexión que
puede hacerse del futuro, a partir del análisis de los procesos decisorios y la
acción del presente.
La prospectiva no se propone predecir o acertar con precisión el
futuro, sino lograr sugerencias acerca de las mejores decisiones que
se podrían tomar para conseguir ciertos futuros posibles y/o
deseados o para evitar situaciones que se lleven a cabo futuros no
deseados. La prospectiva no trata de anticipar un solo futuro, sino de
investigar múltiples futuros de acuerdo con las diferentes
contingencias y los distintos deseos, posibilidades y escogencias de
las personas, grupos, organizaciones, culturas involucradas.33
Como parte del análisis prospectivo, la construcción de escenarios prospectivos
es una técnica empleada para incluir una aproximación de la anticipación para
definir los futuros posibles y probables, toma como base las reglas del juego y los
resultados producidos por el juego.
Como herramienta de análisis político, el éxito de los PAPEP depende de la
medida en que sus aproximaciones contribuyan a fomentar el debate político,
plural y democrático entre los actores políticos, para tomar decisiones fundadas y
estables que eviten los escenarios no deseados y favorezcan los deseados.
Existen ciertas precondiciones de aplicación de los PAPEP: la democracia como
meta compartida; las instituciones importan; la política práctica también importa; la
visión de los actores es crucial; el diálogo tiene capacidad transformadora.
Respecto a la metodología, los PAPEP parten de una formación de conceptos,
una formación de proposiciones y un diseño de investigación, éste con una caja de
herramientas que incluye el método de construcción de escenarios.
Las herramientas características de esta caja son:

33
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. op.cit. s.p.

 La voz de los liderazgos. Reúne la visión de las élites a través de la
recolección de percepciones mediante diversas técnicas, como son
entrevistas en profundidad y consultas a líderes.
 La voz de los ciudadanos. Consiste en el registro de percepciones y
demandas de la población que se recaban principalmente a través de
encuestas de opinión o grupos focales. Al igual que el punto anterior,
consiste en obtener la visión de los autores.
 El saber experto de estudios y documentos, ya producidos sobre el tema.
 Los talleres prospectivos. Aquí participan expertos del PAPEP y son
utilizados para recolectar información, validar los resultados y construir
escenarios. Con diferentes modalidades, se pueden llevar a cabo
conversatorios y mesas de devolución.
 Construcción de escenarios. Son imágenes posibles de futuro, que
muestran la evolución en la trayectoria de los actores. Se elaboran con una
narrativa dinámica y describe cada uno de ellos, la interacción de eventos o
variables críticas.
De acuerdo a la metodología del PNUD, los estudios PAPEP detonan con una
pregunta de investigación y posteriormente se componen de cuatro etapas:
diseño, relevamiento, análisis y devolución.
Resulta fundamental en la etapa de diseño definir el tema y el horizonte temporal
del análisis prospectivo, así como los elementos de la caja de herramientas que se
utilizan.
La etapa de relevamiento está diseñada para la recolección de información; lo
primordial es conocer la voz de los actores, mediante las herramientas de la voz
del soberano, la voz de los liderazgos y, por supuesto, el saber experto.

Posteriormente, inicia la etapa del análisis, que representa el momento de la
construcción de los escenarios prospectivos y el producto conceptual del proyecto,
que es el análisis político prospectivo.
El análisis se debería proponer alcanzar los siguientes resultados:
Descripción de las percepciones predominantes en los actores
políticos, económicos y sociales (respecto de los temas en discusión,
de los procesos de decisión en curso, de los demás actores y de los
objetos y restricciones propios).
Exploración de tendencias y mecanismos que puedan estar
influyendo sobre esos procesos (por ejemplo, las lógicas de conflicto
que están dominando el comportamiento de los actores)
Cuando se trata de procesos de decisión política o de aplicación de
decisiones, estimar la probabilidad de los bloqueos que podrían
ocurrir en sus distintas etapas o segmentos.
Identificar posibles escenarios de corto y mediano plazo.
Explorar posibles cursos de acción que permitan esquivar los
bloqueos o conflictos con mayor capacidad desestabilizadora.34
Una vez definidos los aspectos fundamentales del análisis prospectivo y la
construcción de escenarios, esta investigación documental abordará el tema de la
Reelección Legislativa Inmediata en Chiapas.
El propósito es preguntarse qué costo político y social tendría para la
gobernabilidad, incluir en las leyes de Chiapas la figura de la reelección de
diputados locales, a partir, por una parte, de los acuerdos políticos entre poderes y
entre partidos, por otra, con la posibilidad de incluir nuevas formas de participación
ciudadana que signifiquen mecanismos de evaluación del desempeño, para
decidir si los representantes populares continúan o no en el cargo, lo cual requiere
también un grado mayor de conocimiento, ejercicio y respeto de los derechos de
las personas.

34
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. op.cit. s.p.

Las preguntas detonantes, en el contexto socio político y cultural de Chiapas,
son para este caso ¿qué impacto tendría para la gobernabilidad incluir la figura de
la reelección legislativa inmediata?, ¿cuál sería la reacción de la ciudadanía?
¿qué efectos traería esta medida para la estabilidad social?
Se trata de conocer los impactos positivos y negativos que la reelección
legislativa inmediata de diputados locales representaría para la gobernabilidad, a
partir de las opiniones de los actores estratégicos involucrados, a través de la
utilización de instrumentos metodológicos como las encuestas de opinión, dirigidas
principalmente a ciudadanas y ciudadanos, así como entrevistas de profundidad a
legisladores.
El propósito final será obtener propuestas sobre la reelección legislativa
consecutiva para identificar tendencias y acontecimientos clave que el sistema
político podría enfrentar potencialmente a partir de la información que disponga la
investigación, impedir la emergencia de escenarios políticos no deseables y
favorecer la probabilidad de ocurrencia de los deseables.

Capítulo 2
Diagnóstico sociopolítico del Estado de Chiapas

2.1 Demografía y sociedad
Chiapas es en el cosmos, lo que una flor al viento.
Enoch Cancino35

Fuente: Chiapas división político administrativa.mx. kalipedia.com

Considerado el principio de la patria, Chiapas se localiza al sureste de la
República Mexicana, colinda al norte con el Estado de Tabasco, al oeste con
Veracruz y Oaxaca, al sur con el Océano Pacífico y al este con la República de
Guatemala.
Es el octavo Estado más grande del país, con una superficie territorial de
74,41536 km²; se encuentra dividido en 118 municipios y en 15 regiones
económicas: I Metropolitana; II Valle Zoque; III Mezcalapa; IV De los Llanos; V
Altos Tsotsil-Tseltal; VI Frailesca; VII De Los Bosques; VIII Norte; Región IX Istmo-
Costa; X Soconusco; XI Sierra Mariscal; Región XII Selva Lacandona; XIII Maya;
XIV Tulijá-Tseltal-Chol y Región XV MesetaComiteca Tojolabal.

35
Cancino Casahonda, Enoch. Antología poética (1948-1985). México. Consejo Estatal para la
Cultura y las Artes de Chiapas. 2008. p. 45.
36
Contexto estatal. Recuperado en www.cieg.chiapas.gob.mx Septiembre 16 del 2011.
http://www.cieg.chiapas.gob.mx/

La capital es Tuxtla Gutiérrez y entre las principales ciudades se encuentran San
Cristóbal de Las Casas, Tapachula, Palenque, Comitán y Chiapa de Corzo.

Con una exuberante riqueza natural, que incluye recursos hidráulicos (cuatro
hidroeléctricas), maderables y petroleros (116 pozos)37, su sorprendente belleza
contrasta ampliamente con las condiciones socioeconómicas de sus habitantes.
De acuerdo a datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 201038, en la
entidad hay 4 millones 796 mil 580 habitantes; un millón 141 mil de ellos son
indígenas.
En el Estado tienen presencia los pueblos Tseltal, Tsotsil, Ch´ol, Tojol-ab´al,
Zoque, Chuj, Kanjobal, Mam, Jacalteco, Mochó, Cakchiquel y Lacandón o Maya
Caribe.
Del total de su población, en Chiapas hay 2 millones 352 mil 807 hombres y 2
millones 443 mil 773 mujeres; la población es predominantemente joven (edad
mediana 20 años).
Durante décadas la entidad ha estado marcada por el atraso económico y social,
así como por fuertes convulsiones políticas, que han tenido un alto costo para su
desarrollo y el de su población.
Uno de los mayores problemas a los que se atribuye la pobreza en la entidad es
a la dispersión poblacional:
51.3% de la población total vive en localidades de menos de 2 mil
500 habitantes, mientras casi la quinta parte de la población (18.7%)
reside en asentamientos de 100 mil personas o más, cifras que

37
Gobierno de Chiapas. Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012. Chiapas 2007. p. 21.
38
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Recuperado en www.inegi.gob.mx. Agosto 18 del 2011.

contrastan con el promedio nacional de 23.2% y 47.8%,
respectivamente.39
Chiapas es uno de los Estados que mayor rezago presenta en materia
educativa, política, social, económica y de salud, como detallaré a continuación.
Los datos censales de 201040 muestran que a nivel nacional 6.9% de la
población de 15 años y más no sabe leer ni escribir; la proporción es de 5.6%
entre los hombres y de 8.1% entre las mujeres. Sin embargo, en Chiapas estas
cifras se elevan significativamente a 17.8% de la población de 15 años y más, que
no sabe leer ni escribir; esta proporción es de 13.5% entre los hombres y de
21.8% entre las mujeres.
El analfabetismo se concentra principalmente en municipios indígenas como
Mitontic, Sitalá, Pantelhó, Chamula, Zinacantán, Santiago el Pinar, Ocotepec, San
Juan Cancuc, Tumbalá y Chanal.
Entre otros datos de Chiapas, de acuerdo al Censo y al Plan de Desarrollo
Chiapas Solidario 2007-201241, destacan los siguientes, que nos permiten tener
un panorama general del contexto socio económico que prevalece en la entidad:
 Chiapas es una de las entidades con mayor población rural, 48.7% reside
en localidades de 2500 o menos habitantes.
 33.8% de la población de 15 años y más no concluyó la primaria.
 29.6% tiene primaria completa, mientras que 27.4% no cuenta con algún
grado de escolaridad.
 El promedio de escolaridad de la población de 15 años y más es de 6.7
grados, es decir, primer año de secundara incompleto.

39
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Datos a propósito del Día Mundial de la Población.
Recuperado en www.inegi.org.mx. Agosto 18 del 2011.
40
Ibíd.
41
Cfr. Instituto de Geografía y Estadística. Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 y
Gobierno de Chiapas. Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012. Recuperado en
www.chiapas.gob.mx. Septiembre 9 del 2011.
http://www.inegi.org.mx/
http://www.chiapas.gob.mx/

 En el país, la población que habla alguna lengua indígena es de 6.9
millones; el 18.3% vive en Chiapas, la entidad concentra el mayor número
de hablantes de lenguas indígenas. Las lenguas que se hablan
mayoritariamente son el tseltal (38.2%), tsotsil (34.5%), chol (15.9%), zoque
(4.5%) y tojolabal (4.4 por ciento).
 Población de 5 años y más que habla una lengua indígena: 1 millón 141 mil
499.
 De cada 100 personas de 5 años y más que habla alguna lengua indígena,
32 no hablan español.
 La actividad económica predominante es la agrícola, con una fuerte
tendencia a incrementarse el sector comercio y el de servicios.
 El salario mínimo para la entidad es de 56.70 pesos diarios.
 De la población de 12 años y más, el 48.1% es económicamente activa; de
este porcentaje el 97.7% está ocupada y el 2.3% desocupada.
 De cada 100 viviendas, 14 tienen piso de tierra y 41.9% tienen agua
entubada dentro de la vivienda; 83.4 % cuentan con drenaje, 93.8 con
servicio de sanitario y 95.9 con electricidad.
 De cada 100 viviendas, sólo 7.2% cuentan con internet y el 12.6% con
computadora.
 El 64% de la población profesa la religión católica, el 13% se manifestó sin
religión y en el 23% restante se encuentran protestantes, evangélicos,
pentecostés, adventistas, mormones y testigos de Jehová.
 En materia de salud persisten enfermedades endémicas como el dengue, el
paludismo, la oncocercosis y el tracoma (el 50% de los casos que se dan
en el país se registran en Chiapas).

 Según el Plan Estatal de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012, datos del
IV Censo Nacional de Talla 2004, indican que el 29% padece algún grado
de desnutrición.
 De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones
Unidas, citado en el Plan Estatal de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-
2012, 28 municipios de la entidad, están clasificados con índice de
desarrollo humano “menor”.
En sus “Índices de Marginación”42 del año 2005, el Consejo Nacional de
Población ubica a Chiapas con un grado de marginación muy alto.
Chiapas, Oaxaca y Guerrero son por mucho las entidades con la
mayor proporción de población residiendo en localidades con alto y
muy alto grado de marginación con 58, 55 y 47% de sus habitantes,
respectivamente. De hecho estos estados son los únicos, como tales,
clasificados con grado de marginación muy alto en 2005.43
Esta idea es reconocida al interior del Estado, ya que el Plan de Desarrollo
2007-2012, clasifica a 53 de los 118 municipios de la entidad con grado de
marginación “muy alto” y a otros 40 con “alto”44
La situación se reafirma en el Informe de Pobreza Multidimensional en México
2008, que para el efecto considera la pobreza multidimensional a partir de tres
espacios analíticos: bienestar económico, derechos sociales y contexto territorial.
Las tres entidades con mayor porcentaje de pobreza fueron Chiapas
(76.7%), Guerrero (68.2%) y Puebla (64.0%)…Las personas que
vivían en Chiapas (3.1), Guerrero (3.4%) y Oaxaca (3.5) tenían en
promedio más carencias que el resto de la población.45

42
“El índice de marginación es una medida resumen que permite diferenciar las localidades del
país según el impacto global de las privaciones que padece la población como resultado de la falta
de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas y la carencia de bienes”. Índices
de marginación a nivel localidad 2005. Recuperado en www.conapo.org.mx. Agosto 21 del 2011.
43
Consejo Nacional de Población. Índice de marginación a nivel localidad 2005. México. 2007.
p. 19.
44
Gobierno de Chiapas. Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012. Chiapas 2007. p. 20.
45
CONEVAL. Informe de pobreza multidimensionalen México 2008. México. 2010. pp. 20-21.
http://www.conapo.org.mx/

A la comprensión de esta situación pretende contribuir el apartado que más
adelante, describe como Chiapas pasó a formar parte de México.

2.2 El impacto del EZLN
Para nosotros nada. Para todos todo.
Subcomandante Marcos46

La historia reciente de Chiapas no puede comprenderse sin reconocer el impacto
social, político y cultural que tuvo en la vida de la entidad y del país el surgimiento
del autodenominado Ejército Zapatista de Liberación Nacional.
A manera de antecedentes, cabe decir que “desde 1974 Chiapas era una región
incendiada y desalojada, aún cuando durante veinte años esta pequeña guerra
haya sido silenciosa y silenciada.”47 Como ejemplo, están los hechos registrados
en marzo de 1974, cuando 40 soldados del 46 Batallón incendiaron 29 chozas en
San Francisco, en el municipio de Altamirano; conflictos electorales en San Juan
Chamula, las primeras expulsiones por parte de caciques, los desalojos en la
Frailesca, los asesinatos de líderes como Bartolomé Martínez, en 1975,
detenciones y torturas en San Quintín y en la Selva Lacandona; los desalojos del
Soconusco en 1980; los asesinatos de tzeltales en Wololchán durante el gobierno
de Juan Sabines Gutiérrez; la marcha Xinich’ en 1992.
Para fines de 1987, el cuadro en Chiapas podía resumirse en cinco
puntos: los ganaderos y finqueros están más protegidos por la ley y
los gobiernos; el corporativismo oficial está en crisis; la oposición
independiente crece; la identidad indígena, no sólo la campesina, es
visible en la organización de esta oposición; una represión que no

46
Comunicado del 16 de febrero de 1994 en Poniatowska, Elena y Monsiváis, Carlos. EZLN
Documentos y comunicados. 1º de enero/8 de agosto de 1994. Ediciones ERA. Colección
Problemas de México. México. 1994. p. 156.
47
García de León, Antonio. “Prólogo” en Poniatowska, Elena y Monsiváis, Carlos. op.cit. p. 21.

cesa acompaña a un lenguaje modernizador y paternalista, en lo que
Thomas Benjamín denomina los años del ‘populismo sangriento’.48
En un escenario de más o menos represión, que se entiende fue el caldo de
cultivo de una rebelión eminentemente indígena y con un enfrentamiento previo
con el Ejército Federal, en un campo de entrenamiento del EZLN ocurrido en mayo
de 1993 en Corralchén, llegamos al primero de enero de 1994, justo en la fecha en
que entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En las
primeras horas del año nuevo un grupo armado hizo presencia en por lo menos
cuatro municipios de la entidad, provocó un sobresalto mayúsculo al gobierno
federal, al declararle la guerra al Ejército Mexicano, solicitar la renuncia y juicio
político contra el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari.
La cabeza visible del movimiento, el subcomandante Marcos, guardada su
identidad en una capucha y con una pipa que se le volvería inseparable a su
imagen, se volvió un icono del neozapatismo chiapaneco.
La prensa nacional e internacional hizo de San Cristóbal de Las Casas el refugio
rebelde y poético donde se escenificaba una rebelión sin más balas que las
disparadas sólo durante los primeros 10 días del enfrentamiento, ya que ante la
enorme presión social, el Gobierno Federal declaró el 11 de enero el “alto al
fuego”.
Después, habrían de dispararse millones de palabras para reclamar los
derechos fundamentales que siempre se les habían negado a los indígenas. El
movimiento tenía como espacio geográfico la zona de los altos de Chiapas, pero
con él se reivindicaba la situación de los indios del país.
Lo que la revuelta mostró en realidad eran las aristas de un proceso
de modernización desigual que ocurre a diario en varias regiones del
país, y que era sólo la proa de una larga historia de conflictos y
resentimientos acumulados: los que se habían madurado en las
grandes luchas urbanas y sociales del pasado reciente –los

48
Gilly, Adolfo. Chiapas la razón ardiente. Ensayo sobre la rebelión del mundo encantado. México.
Ediciones Era. Colección Problemas de México. 1997. p. 62.

estertores de un sistema indigno que se niega a dejar la escena-, y
las que venían abonándose en Chiapas desde siglos. Era en realidad
la comunión de las revueltas, la unión de los herederos y
sobrevivientes de una de las más olvidadas ‘guerras sucias’ de
América Latina –la ocurrida en México durante las antiguas
resistencias indias y campesinas del continente. Fue esta conjunción
y no otra la que dio legitimidad y raíz a los rebeldes, la que alimentó
su paso desde un principio.49
La respuesta del gobierno federal no se hizo esperar, millones de pesos se
canalizaron a la entidad para mejorar la situación de los pueblos indios; a la
llegada de los recursos aparecieron nuevos “damnificados”, entre ellos los
ganaderos y los dueños de tierras supuestamente invadidas, que reclamaban
indemnización. Mucho dinero, mucha presencia internacional y nacional, muchos
actores nuevos, Comisionados para la paz del gobierno federal, el obispo Samuel
Ruiz, intermediario y afín a los zapatistas; mucho de todo, pero hoy la situación no
ha cambiado mucho, los indios siguen, en su mayoría, olvidados por el desarrollo.
En la Declaración de la Selva Lacandona, fechada en el año de 1993 y dada a
conocer el 2 de enero de 1994, se establecen como demandas básicas de los
pueblos zapatistas: “Trabajo, tierra, techo, alimentación, salud, educación,
independencia, libertad, democracia, justicia y paz”.50
Por otra parte, su pliego de demandas, dado a conocer el 3 de marzo (fechado
el 1º de marzo de 1994) presentado en la Mesa de Diálogo de las Jornadas por la
Paz y la Reconciliación en Chiapas, el autodenominado Comité Clandestino
Revolucionario Indígena. Comandancia General del EZLN, planteaba entre las
causas y razones del movimiento el hecho de que el gobierno nunca hubiera dado
solución a la siguiente problemática:
El hambre, la miseria y la marginación que hemos venido padeciendo
desde siempre.
La carencia total de tierra donde trabajar para sobrevivir.

49
Ibíd. p. 15.
50
Poniatowska, Elena y Monsiváis, Carlos. op.cit. p. 35.

La represión, desalojo, encarcelamiento, torturas y asesinatos como
respuesta del gobierno a las justas demandas de nuestros pueblos.
Las insoportables injusticias y violación de nuestros derechos
humanos como indígenas y campesinos empobrecidos.
La explotación brutal que sufrimos en la venta de nuestros productos,
en la jornada de trabajo y en la compra de mercancías de primera
necesidad.
La falta de todos los servicios indispensables para la gran mayoría de
la población indígena.
Las mentiras, engaños, promesas e imposiciones de los gobiernos
desde hace más de 60 años. La falta de libertad y democracia para
decidir nuestros destinos.
Las leyes Constitucionales no han sido cumplidas por parte de los
que gobiernan el país, en cambio a nosotros los indígenas y
campesinos nos hacen pagar hasta el más pequeño error y echan
sobre nosotros todo el peso de una ley que nosotros no hicimos y
que los que la hicieron son los primeros en violar.51

El movimiento de 1994 exigió el reconocimiento de mujeres y hombres indígenas
como sujetos de derechos e implicó todo un replanteamiento institucional, que en
más de un sentido representó beneficios para quienes fueron excluidos.
Sí se lograron cambios, ahora los indígenas ya no se tienen que bajar de la
acera en el momento que un cashlan (ladino) camina por ella; se creó una
Secretaría de Pueblos Indios, representantes de sus comunidades participan en
foros estatales, nacionales e internacionales para