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Instrumentos Jurídicos Internacionales para la Reducción de Desastres Naturales. Del DIRDN al Marco de Hyogo y la reivindicación del papel de la geología en la Reducción de Riesgo de Desastres (RDD) International Legal Instruments for Natural Disaster Reduction: from the IDNDR to the Hyogo Framework. Staking a Claim for geology’s Role in Disaster Risk Reduction (DRR) M. Zango-Pascual 1 1. Área de Tecnologías del Medio Ambiente. Dpto. Sistemas Físicos, Químicos y Naturales. Facultad de CC. Experimentales, Universidad Pablo de Olavide. Ctra Utrera, Km 1. 41013 Sevilla. España, mzanpas@upo.es Resumen: Se considera a nivel global que la Década del DIRDN (1990-99) ha sido significativa en avances científicos, pero no así en su aplicación y difusión a efectos prácticos. El análisis realizado a mitad de período por el Secretariado General de Naciones Unidas sobre los logros del Marco de Acción de Hyogo (MAH 2005-2015) destaca que aunque ha servido para orientar las actividades mundiales encaminadas a reducir el riesgo de desastres, no se ha avanzado igual en la reducción del riesgo de desastres, pues aún no está sólidamente integrada en los procesos operativos de los sectores de desarrollo, los ministerios de planificación y las instituciones financieras. Es importante recordar que los desastres pueden producirse tanto como consecuencia de la acción humana como de la inacción, y respecto a amenazas naturales, es frecuente la inacción, entendida como: aplicación o no de códigos constructivos, trasmisión y aplicación de los avances científicos, elaboración de estrategias y políticas públicas específicas en zonas con alto o medio riesgo, e incluso, la no inclusión de la preparación para estos riesgos en las políticas públicas. Se incide en el papel de la geología y las geociencias en la consecución de los objetivos del MAH. Palabras clave: EIRD, reducción del riesgo de desastres, Marco de Hyogo, normativa técnica. Abstract: Worldwide, it is considered that great strides have been made in science over the International Decade of Natural Disaster Reduction (1990-99). This is not the case, however, in terms of its application and dissemination in practical terms. The midterm analysis carried out by the Secretariat General on the Hyogo Framework (2005-2015) achievements indicates that while it has served to guide world action aimed at reducing the risk of natural disasters, equal progress was not made in reducing these disasters themselves since disaster risk reduction has not yet been solidly integrated into operative processes in areas of development, planning ministries, and financial institutions. It is important to remember that natural disasters may occur both as the result of human action and human inaction, and that insofar as natural hazards are concerned, if the application of building codes, the conveyance and application of scientific progress, the drawing up of strategies and public policy in areas with high or medium level risks, and even the failure for preparedness for these hazards in public policy where their presence is habitual are taken into account, there can often be considered to be inaction. This paper stresses geology and geosciences’ role in achieving the Hyogo Framework’s objectives. Key Words: ISDR, disaster risk reduction, Hyogo Framework, technical legislation. INTRODUCCIÓN Analizar a posteriori casos de desastres contribuye a poder crecer en la “Gestión del Riesgo de Reducción de Desastres”, pero no es la única forma y tanto es así que cada vez se le da importancia a la prospectiva, a la visión de futuro para predecir, prevenir, mitigar y evitar llegar a tener que atender una emergencia y la posterior recuperación de la zona y las personas afectadas. Incluso se ha acuñado un término específico, “Gestión Prospectiva del Riesgo de Desastres” en contraposición de la “Gestión correctiva del Riesgo de Desastres”. El matiz que aporta la gestión prospectiva es el de las actividades de gestión que abordan y buscan evitar el aumento o el desarrollo de nuevos riesgos de desastres (EIRD, 2010). La geología y las geociencias tienen un papel esencial en la Reducción de Riesgos de Desastres naturales pero no siempre el conocimiento de estas disciplinas forma parte del bagaje de conocimientos y técnicas que se usan en la Gestión y especialmente en 1769 la toma de decisiones, pues en más ocasiones de las deseables se avanza en esta compleja disciplina de la Gestión de Riesgos, debido al impacto social y mediático que ciertas catástrofes provocan que por esfuerzos mantenidos. Parece que se avanza habituamente como a pulsos que con políticas meditadas, y no es por falta de esfuerzos, plasmados entre otros mecanismos, en Instrumentos Jurídicos Internaciones dedicados a la Gestión de Riesgos, sino más bien por una sucesión de causas que podrían denominarse subjetivas y que tienen un peso significativo en que un riesgo se convierta en un desastre (Zango-Pascual, 2011). Se hará un pequeño resumen a lo largo de estas páginas de la evolución de los Instrumentos Jurídicos Internaciones específicos y se discutirá posteriormente sobre el papel desempeñado por la geología y a juicio de la autora las debilidades que aún se observan y dificultan este loable objetico de la RRD. ESTADO DE LA CUESTIÓN En primer lugar sitúese el problema, ¿qué consideramos un riesgo natural, o una amenaza natural? En el mundo actual del siglo XXI es un concepto complejo ligado a la seguridad colectiva pues un terremoto como por ejemplo el de Japón de marzo de 2001 o un fenómeno hidrometereológico como El Niño de 1997-98 pueden tener consecuencias globales y en múltiples campos más allá de los propios considerados en el ámbito de la geología. En el sentido de lo que se considera una amenaza a la seguridad internacional se pronuncia el informe de Naciones Unidas “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio” presentado en 2004 por Kofi Annan, que comenta en sus primeras páginas: “Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado FIGURA 1. Clasificación de los riesgos (amenazas naturales) en el contexto de los tipos de catástrofes y los riesgos ambientales en sentido amplio. 1770 como unidad básica del sistema internacional constituye una amenaza a la seguridad internacional”. Se incluye la FIGURA 1 a continuación, con la que se intenta poner esto de manifiesto. Por ejemplo el terremoto de Japón de 2011 que comenzó como una catástrofe natural, acabó a causa de uno de sus efectos inducidos, el tsunami, convirtiéndose en una catástrofe tecnológica e incluso compleja pues involucró y preocupó a las agencias de seguridad alimentaria de medio mundo e hizo que muchos gobiernos se replanteasen sus políticas energéticas respecto a la energía nuclear. En el mundo actual una amenaza natural se convierte con facilidad en una catástrofe compleja y debe abordarse desde enfoques interdisciplinares e integradores en los que ninguna disciplina afectada, incluidas las geociencias queden al margen en cualquiera de las fases habituales de la Gestión de la Reducción de Riesgos de Desastres. La evolución de la preocupación por la RRD se inicia de alguna forma con la resolución de Naciones Unidas que se considera la precursora de la que finalmente dio lugar al DIRDN en 1989. Ésta es la Resolución 3345 (XXIX), de 17 de diciembre de 1974, investigación de las Interrelaciones entre población, Recursos, Medio Ambiente y Población. En 1984, Frank Press, presidente de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos lanzó la idea, y en su conferencia en la sede centralde Naciones Unidas en Nueva York, el 19 de septiembre de 1987, señaló que los Desastres Naturales afectan a países grandes y pequeños, a ricos y pobres y son una de las barreras más formidables para el desarrollo mundial, regional y local. Varias resoluciones de Naciones Unidas, reuniones y un informe ad hoc de 25 expertos internacionales (del que Frank Press fue el presidente) culminaron con el primer gran esfuerzo de colaboración mundial para la reducción de desastres, la proclamación del DIRDN por medio de la Resolución 44/236 de 22 de diciembre de 1989. En 1990 la Sociedad Geológica de España, se hizo eco del Decenio en el editorial de la Geogaceta nº8. Tras el fin del Decenio, los Estados miembros reunidos en Ginebra (5-9 de Julio de 1999) articulan su continuidad en el Foro del Programa Internacional del DIRDN. A continuación se hace un pequeño repaso por los principales instrumentos internacionales que abordan la gestión de los riesgos y la gestión de la reducción de riesgo de desastre desde entonces a la actualidad. - Resolución 3243 (XXIX), de 29 de Noviembre de 1974, Fortalecimiento de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre. - Día Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, 2º miércoles de octubre. Resolución 44/236 de la Asamblea General de la ONU, de 22 de diciembre de 1989 Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales 1990-1999. - YOKOHANA 1994. Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres Naturales. Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation World Conference on Natural Disaster Reduction Yokohama, Japan, 23-27 May 1994. - A/RES/54/219, de 3 de febrero de 2000. Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales: nuevas disposiciones. - Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro. 2000-2005. Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World. - Cumbre Mundial del Milenio y Declaración del Milenio ( Nueva York 2002). No son específicos, pero su consecución implicaría avances en el tema y son numerosos los informes de UN que relacionan ambas cuestiones. - KOBE 2005. Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres. - MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO, 2005-2015. - La plataforma global (primera sesión 2007 y segunda sesión 2009) Las resoluciones de seguimiento son habituales, algunas se publican de forma periódica y sobre temáticas concretas y en otros parecen ser reactivas a eventos singulares, como por ejemplo, la del 28 de enero de 2005 tras el Tsunami del 26 de diciembre de 2004. DISCUSIÓN El examen de la Estrategia de Yokohama realizado en 1994, es muy explicito en varios de sus párrafos sobre la importancia de los desastres de origen geológico en el contexto mundial de pérdida de vidas y bienes, en concreto en el párrafo 16, comenta que: “Aunque los desastres geológicos sólo representaron el 15% de los sucesos registrados, causaron la tercera parte de las 300.000 víctimas mortales de los diez últimos años (referido a 1994-2004).… Los grandes desprendimientos de tierras y los deslizamientos de escombros y fangos que a veces son buena muestra de los efectos combinados de los peligros hidrometereológicos, geológicos y ambientales, causaron otras 40.000 muertes.” El examen a mitad de periodo del Marco de Acción de Hyogo (MAH 2005- 2015) realizado en 2009 insiste en la idea de que se han conseguido avances científicos y técnicos pero no se han incorporado adecuadamente y de forma sólida a los procesos operativos de los sectores de desarrollo, los ministerios de planificación y las instituciones financieras Son muchos los autores que han reflexionado y se manifiestan sobre la importancia de la geología para evitar pérdidas de vidas y catástrofes, así como pleitos, y sobrecostes (Legget, 1964), o sobre la necesidad de esfuerzos internacionales del nivel del panel de expertos sobre cambio climático para obtener resultados importantes en la RRD (Wisner, 2001). 1771 Incluso se han propuesto modelos usados internacionalmente como el modelo PAR (Wisner et al, 2004) que se conocen más en ámbitos de las ciencias sociales que en las geociencias. De igual modo se ha podido comprobar en varios países en los que se ha tenido la oportunidad de trabajar y que forman parte de las instancias internacionales en las que se gestan las estrategias de reducción de desastres e incluso han ratificado y han manifestado su intención de ponerlas en marcha en sus territorios, que toman decisiones políticas contradictorias al menos con estos objetivos o diseñan estrategias educativas de dudosa efectividad para llevarlas a cabo. En el caso español, el artículo “La extinción de la geología en España: Alerta roja” expresa muy bien la tendencia que se está sufriendo en secundaria y bachillerato en los últimos años en que está disminuyendo la posibilidad de optar por la geología (Domingo y Sequeiros. 1998). En el caso de El Salvador la desaparición de la carrera de geología ha contribuido a que no exista un conocimiento de base en el país para afrontar mejor el riesgo natural aún siendo muy elevado con respecto a sismicidad, vulcanismo, fenómenos hidrometereológicos y todos los efectos asociados habituales (Zango-Pascual, 2011). El caso de Cuba, considerado un Paradigma de la Gestión del Riesgo Hidrometereológico (OXFAM Solidaridad- PNUD 2008) destaca por la gran importancia que da a la educación, la ciencia y la sensibilización de la población hacia la gestión de riesgos. No es ésta la única razón pero si una de las fundamentales. En España el Real Decreto 1301/1990, de 26 de octubre, atribuye a la Comisión Nacional de Protección Civil el carácter de Comité español del Decenio Internacional para la reducción de Desastres Naturales, y en la actualidad las competencias ligadas al desarrollo de la EIRD y el MAH siguen en el mismo ámbito. CONCLUSIONES A pesar de estas afirmaciones tan rotundas del Sistema de Naciones Unidas, en el sentido de que el 15% de los desastres, en un período analizado de 10 años y con una Estrategia en marcha, ha sido de origen geológico y han causado la tercera parte de las muertes, y que los logros científicos y técnicos alcanzados no se trasladan de manera operativa a la sociedad que convive con el Riesgo, parece que se sigue avanzando lentamente en el conocimiento de la EIRD incluso entre los expertos, académicos, científicos y asociaciones profesionales y académicas vinculadas a su posible desarrollo. Se reivindica como conclusión la necesidad de que la comunidad científica, al menos en España avance en el traslado de sus relaciones con la sociedad para alcanzar una exitosa RRD. AGRADECIMIENTOS Este trabajo se enmarca en la Tesis Doctoral de la autora.. Se agradecen dos acciones que contribuyeron a su desarrollo: el Premio Nacional de Protección Civil (2007)y la concesión de una beca de postgrado por la UNIA en Cooperación Internacional (2008) que finalizó con una pasantía de investigación en el PNUD de Cuba. Se agradece asimismo la experiencia y el trabajo compartido con varias ONG`s especializadas como son GM, ISF, CEPRODE y ACUA-SABES. REFERENCIAS A/Conf.206/L.1 de 20 de diciembre de 2004, Examen de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un mundo más seguro (1994). Domingo, M y Sequeiros, L. (1998). La extinción de la geología en España: Alerta roja. Geología The Geology in Spain: a real menace of extinction. Enseñanza de las Ciencias de la Tierra, (63) 206- 210. ISSN: 1132-9157 EIRD/ONU 2004. Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres, Secretaría Interinstitucional de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. NacionesUnidas. Disponible en línea: http://www.eird.org/vivir-con-el-riesgo, V.S.05.0.3, Vols. 1 & 2, ISBN 92-1-300228-9 (Set de 2 Vols.). GV.S.05.0.3, Vol. 1, ISBN 92-1-300229-7 code bar , GV.S.05.0.3, Vol. 2, ISBN 92-1-300230-0. Living with Risk:A global review of disaster reduction initiatives. ISRD/UN 2004. Legget. F.R. (1964) Geología para Ingenieros. Ed. Gustavo Gili, S.A. Barcelona. Depósito Legal: T.282-1964, 853 pp. MAH. Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. Conferencia mundial para la reducción de Desastres (CMRD) Celebrada en Kobe, Hyogo Japón. 18 al 22 de Enero de 2005. Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres. OXFAM Solidaridad (2008). Cuba. Paradigma en la reducción de riesgo de desastres. Colaboración Editorial: Estado Mayor Nacional de la Defensa Civil de Cuba; Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración Económica y Oxfam Internacional. http://www.undp.org/annualreports/2005/espanol/I AR05-Spanish.pdf Wisner, B. (2001). Disasters: what the United Nations and its world can do. Enviromental Hazards 3: 125- 127 Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T and Davis, I. (2004). At risk: natural hazards, people's vulnerability, and disasters. 2nd ed London. Routlegde. 124 pp, y en línea en www.prevent.org. Zango-Pascual, M. (2011): La Gestión Integral de los Riegos Naturales en el marco de los Derechos Humanos de Tercera Generación. El caso de los efectos inducidos por la sismicidad en El Salvador (Centroamérica). Tesis Doctoral. Universidad Pablo de Olavide, Sevilla, 530 pp. www.unisdr.org, ISRD. United Nations International Strategy for Disaster Reduction. 1772 http://www.eird.org/vivir-con-el-riesgo http://www.isrd.org/
