Captura do Estado e suas Funções

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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY 
CAMPUS ESTADO DE MEXICO 
"LA INFLUENCIA DE LA CAPTURA DEL ESTADO 
EN LAS FUNCIONES ESTRATEGICAS DEL ESTADO" 
TESINA QUE PARA OPTAR EL GRADO DE 
MAESTRO EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICAS PUBLICAS 
PRESENTA 
ERIK ALFREDO GUERRERO MARQUEZ 
Escuela de Graduados: 
en Administracion Publica y Politice Publica 
Asesor: DR. Bernardo González-Aréchiga 
Comité de tesis: DR. Luís Miguel Pérez Juárez 
DRA. Mireille Roccatti V. 
DR. Bernardo González-Aréchiga 
Atizapán de Zaragoza, Edo. Méx., Mayo de 2007 
Índice 
Introducción 
a. Definición del Problema 
b. Justificación del problema 
c. Objetivos 
d. Hipótesis 
e. Metodología 
Capitulo 1. Decisiones colectivas y gobernanza 
1 .1 Reflexiones epistemológicas 
1.2 Proceso democrático 
1 .3 Formación de las metas colectiva 
1.4 Gobernar en gobernanza 
1.4.1 Gobernabilidad 
1 .4.2 Gobernanza 
Capitulo 2. La política pública y la administración pública 
como agregación de intereses y acción pública 
2.1 Perspectiva del Sistema político 
2.2 La administración pública 
2.2.1 La nueva gestión pública 
2.2.2 Las políticas públicas 
2.2.3 La acción pública 
2.3 Las instituciones y su diseño 
2.4 Jugadores con veto 
2.5 Intervención del Estado 
pagina 
3 
5 
7 
8 
9 
11 
12 
14 
15 
16 
17 
21 
25 
26 
31 
34 
35 
37 
39 
43 
46 
2 
Capitulo 3. Captura del Estado 49 
3.1 Reformas estructurales 50 
3.2 Aproximaciones conceptuales 54 
3.2.1 Daniel Kaufmann 54 
3.2.2 Bernardo González-Aréchiga 56 
3.3 Manifestaciones de la captura 57 
3.3.1 Corrupción administrativa 59 
3.3.2 Captura Regulatoria 65 
3.3.2.1 Problemas de agencia 68 
3.3.3 Influencia excesiva 69 
3.3.4 Subversión de la justicia 70 
3.3.5 Fallas de acción colectiva 71 
Capitulo 4. Tres tesis sobre el Impacto de la Captura 72 
4.1 Impacto de la Captura 72 
4.2 Progreso lento de reforma (Kaufmann) 76 
4.3 Fallas de Estado (González-Aréchiga) 81 
4.4 Declive de la autoridad del Estado 89 
Capitulo 5. Conclusiones: por un sentido de urgencia 100 
5.1 Recapitulando 100 
5.2 Por una democracia radical 104 
5.3 Necesidad de renovar el análisis sobre el funcionamiento del Estado 109 
Bibliografía 112 
a. Definición del Problema 
3 
Introducción 
No aceptes lo habitual como cosa Natural. Porque en tiempos de 
desorden, de confusión organizada, de humanidad deshumanizada, 
nada debe parecer natural. Nada debe parecer imposible de cambiar. 
Bertolt Brecha, Las visiones y los tiempos oscuros 
El objetivo de esta Tesina de Investigación es llevar a cabo un análisis y reflexión conceptual sobre 
la captura del Estado y destacar teóricamente el impacto que la captura provoca en las funciones 
estratégicas del estado. En la literatura existente, la captura representa para la academia y para los 
gobiernos un campo de análisis aún por desarrollar. Conviene señalar que la mayor parte del 
trabajo teórico sobre la captura regulatoria se ha hecho en Europa del Este y en otros países en 
transición 1• Son muy pocos los trabajos que documentan el tema en México2 y por supuesto la 
construcción de evidencias es más en el plano cualitativo. De ahí que sea necesario mantener la 
discusión en el ámbito teórico. No se puede trasplantar mecánicamente a México lo que sucede en 
otros países sino como peligros serios, cosas que cuidar, o como guías para buscar evidencia 
indirectas de ocurrencias semejantes. 
Hecha la aclaración anterior, es necesario precisar que los trabajos teóricos de Daniel Kaufmann y 
Bernardo González Aréchiga, servirán de base para analizar el concepto de captura del estado. El 
enfoque teórico de Kaufmann, es una visión formulada a partir de las "reformas institucionales", y 
forma parte de una línea de Investigación del Banco Mundial. Por su parte, el trabajo teórico de 
González Aréchiga, es un enfoque sobre el ''funcionamiento del estado" desde la visión de las 
políticas públicas, y forma parte de la agenda de investigación de la Maestría en Administración 
Pública y Políticas Públicas del ITESM. Sin embargo, siendo la captura un tema que se encuentra 
en discusión, exploraremos una explicación alternativa apoyada en el modelo propuesto por 
Boaventura de Sousa Santos denominado "teoría critica postmoderna", como posibilidad 
epistemológica. 
1 La participación de los investigadores Joel S. Hellman, Geraint Jones, Daniel Kaufmann, ha sido relevante para 
introducir el tema de la captura en la agenda sobre el funcionamiento de las reformas institucionales. Destaca los 
trabajos teóricos-empíricos de Kaufmann. 
2 Michel Walton y Bernardo González-Aréchiga 
4 
Para el logro del objetivo planteado, es necesario contextualizar que la captura del Estado 
representa una propuesta teórica gestada por especialistas dentro y fuera de los organismos 
internacionales financieros para dar cuenta sobre los factores, procesos, ritmos y condiciones que 
inhiben o incentivan las transiciones económicas vía las reformas institucionales y la intervención 
del Estado. En ese contexto se define a la captura del Estado como un proceso que debilita la 
efectividad y retrasa la velocidad de las transiciones económicas; y la misma, se manifiesta en 
distintas formas. En continuidad con este enfoque, la captura es explicada por la disfuncionalidad y 
la limitada efectividad del proceso político y del proceso de las políticas públicas. Para la 
explicación alternativa, la captura del estado puede llevar al declive de la autoridad del Estado y, 
por lo tanto, propiciar altas posibilidades de poner en riesgo la materialización de las metas 
colectivas. 
Finalmente, no está por demás señalar que al momento de formular las conclusiones de esta 
tesina de investigación, iniciarán en el país los trabajos para la Reforma del Estado, precedidos por 
primera vez, por una Ley que obligará a los actores políticos y económicos a introducir un conjunto 
de cambios en las áreas: régimen de estado y gobierno; democracia y sistema electoral; 
federalismo; reforma del poder judicial; garantías sociales, entre otros3• En la generalidad de esos 
temas, podría existir la posibilidad de introducir en la agenda de discusión el planteamiento de la 
captura del estado. Si bien, las conclusiones del Informe de Resultados de la Cuenta Pública 2005, 
señalan que el Sistema de Administración Tributaria contraviene el principio de equidad fiscal; y en 
otro ámbito las declaraciones del actual Secretario de Comunicaciones y Transportes afirman en el 
discurso que la Comisión Federal de Telecomunicaciones esta capturada por las empresas que 
regula; así mismo, el exsecretario de este ramo declaró con relación a las reformas a la Ley de 
Telecomunicaciones que las empresas que mantiene el monopolio en ese sector capturaron el 
proceso de las reformas a su favor. De ahí, considero que existen razones suficientes para no dejar 
el tema fuera de la reforma del estado4. Sin embargo, como toda agenda del poder se integrará al 
final por las capacidades de veto que cada actor o grupo de actores ponga en juego. 
3 Ley para la Reforma del Estado; Cámara de Diputados 2007; En mi opinión esta iniciativa de reformas va en el sentido 
de hacer que funcione el régimen, de darle instrumentos de gobierno. Describe una trayectoria sectorial y limitada, que 
no busca ir a la parte estructural. 
4 El Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 20054, elaborado por la Auditoria 
Superior de la Federación, dio cuenta de la fiscalización al SA T en los siguientes términos: "Las devoluciones de 
impuestos se encuentran altamente concentradas, generando una situación de privilegio que contraviene el principio de 
equidad fiscal". Asimismo, la fiscalización determinó el incremento de créditos fiscales irrecuperables y se detectó a 
contribuyentes con créditos fiscales que obtuvieron devoluciones. En el mismo documento se determinó que las 
devolucionesy los créditos fiscales irrecuperables son consecuencia de la legislación fiscal, de las resoluciones de la 
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), así como de la baja calidad de las demandas que se presentan y de las 
5 
b. Justificación del problema 
La intervención del estado para asignar y distribuir beneficios individuales y colectivos en el 
contexto de la formación de las decisiones de los poderes públicos durante las transiciones 
económicas, dio entrada a nuevas interacciones de poder ilegal e ilegitimo entre organizaciones del 
sector privado y la burocracia, el parlamento, la Corte, los partidos políticos, los sindicatos, entre 
otros actores. La finalidad de dichas interacciones es influir en la asignación de los recursos 
políticos y fiscales del Estado. Esa nueva forma de interacción ilegitima5, opera por medio de 
oligarquías económicas denominadas poderes fácticos6. 
En la literatura sobre el tema, la influencia ilegitima es una forma que utilizan los poderes fácticos 
para movilizar amplios recursos de veto en la integración de las reformas económicas. La 
operación de estos poderes propicia distintos tipos de incentivos a propósito de coligarse para 
influir y determinar la producción del marco regulatorio y político de la actividad pública, privada y 
social; así como, para flexibilizar y distorsionar la implementación de las leyes a su favor. En el 
nivel discursivo, las oligarquías requieren de aparatos ideológicos para justificar nuevas visiones de 
legalidad y legitimidad. 
La teoría sugiere que la captura del estado al influir en el sentido que deben tomar las reformas 
institucionales, refleja una visión de beneficio económico sobre los procesos de asignación de 
beneficios colectivos vía la regulación. En consecuencia, la asignación de beneficios se transforma 
en un problema público, que tendría que ser explicable en términos de fallas del Estado y 
disfuncionalidad de las reformas institucionales. Ante lo cual, el único agente que puede ajustar las 
limitadas responsabilidades de los servidores públicos. Resumen del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización 
Superior de la Cuenta Pública 2005. http://www.asf.gob.mx/ Actualización 16 de abril del 2007. 
Asimismo, con relación a la captura regulatoria de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, el Secretario de 
Comunicaciones y Transportes declaró que el órgano regulador de las telecomunicaciones está capturado por las 
empresas que regula, representando un gran problema para el gobierno. Esa circunstancia, desde la perspectiva de la 
STC, promueve barreras a la competencia e impacta negativamente en la productividad económica. El planteamiento de 
la captura de la Cofetel referido por la Secretaría, se deriva de las resoluciones de ese órgano regulador a favor de 
TELMEX al limitar la apertura en el área de telefonía, así como el favorecer el control en la determinación de tarifas 
telefónicas. Entrevista al Secretario de Comunicaciones y Transportes, Dr. Luis Téllez; por Ricardo Lapper y Adam 
Thomson; en el Diario Estadounidense The Financia! Times, de fecha 3 de abril de 2007 
5 Bernardo González-Aréchiga; Hacia un Estado más justo: Superando la influencia ilegitima de las Fallas de Gobierno; 
material de Trabajo; Instituto tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey; México; Diciembre; 2006. 
6 Poder fáctico, el que se ejerce fuera de los cauces formales, es decir, que no coincide con el aparato del Estado. El 
poder fáctico ni está legitimado ni busca la legitimación para ejercerse, pero ejerce de hecho (tácticamente) el poder 
aunque no lo haga de iure (legalmente). La mayor parte de las veces no es necesario que se imponga por la fuerza: le 
basta con explicitar, o incluso con sugerir sus deseos para que se conviertan en realidad. La mera existencia de ese 
poder le hace ser determinante. La clave de su ejercicio es su capacidad de control de mecanismos externos a la política 
que le dan el control de la ideología, la sociedad y la economía. http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_f%C3%A1ctico / 
Actualización 18 marzo del 2007. 
6 
asimetrías sociales es el mercado. Bajo estas condiciones las oligarquías ganan influencia en el 
sistema de regulación, permitiéndoles intervenir en la estructuración fiscal y social del Estado, e 
incluso, constituir una cierta forma de nueva hegemonía sobre la producción regulatoria de las 
interacciones sociales y políticas. 
En esta perspectiva teórica, la influencia ilegitima a través de ciertos actores busca reducir las 
tensiones generadas por las asimetrías sociales, vía la provisión de bienes públicos para la 
consecución de metas colectivas. En este escenario, la actuación de los poderes públicos se limita 
a tareas administrativas y de seguridad; en consecuencia la creación de nuevos marcos de 
interacción de la vida social, pública y privada, se vuelven temas para la agenda de las oligarquías. 
En esa dirección, Susan Strange alerta que la sociedad va en sentido del declive de la autoridad 
del Estado. Para Strange, el declive obedece a una serie de factores: difusión y transferencia 
creciente de la autoridad en otras instituciones, grupos, intereses y asociaciones; asimetrías entre 
estados con poder estructural y estados débiles; desequilibrio del poder Estado-mercado; 
banalización del gobierno; ausencia de control sobre los resultados del gobierno; inexistente 
confianza ciudadana; disolución de fronteras entre el ámbito público y privado7 • Añadiría a los 
anteriores factores, un elemento expuesto por la historiadora Bárbara W. Tuchman: los gobiernos 
siguen políticas contrarias a los propios intereses del Estado, para adoptar una forma de 
insensatez y perversidad8• 
Otra perspectiva teórica, postula que la influencia ilegitima de ciertos actores con capacidad de 
veto económico y político, impacta negativamente en la articulación de las metas colectivas. En 
este enfoque Boaventura de Souza Santos, sugiere que el estado va hacía una espeeie de 
fascismo social9. Dicho fascismo no remite a un régimen político sino a un régimen social y de 
civilización. El fascismo social no sacrifica la democracia ante las exigencias del capitalismo sino la 
fomenta hasta el punto de que ya no resulta necesario, ni siquiera conveniente, sacrificarla para 
7 La retirada del Estado; págs. 21-36; 
8 La marcha de la locura; págs. 11-14; FCE; México; 2005 
9 El fascismo social deviene del análisis de la crisis del contrato social. Para explicar éste, se admite que la sociedad 
tiende ha explicar su evolución en términos de inclusión y exclusión, ésta última amplifica sus consecuencias en 
sociedades fragmentadas en múltiples apartheids y polarizada en torno a ejes económicos, sociales, políticos y 
culturales. Una forma bajo la cual se expresa el fascismo social, es el fascismo paraestatal, resultante de la 
usurpación, por parte de poderosos actores económicos, de las prerrogativas estatales de la coerción y de la 
regulación social. Más adelante se ampliará este concepto. 
7 
promover el capitalismo10• Para este fascismo la formalidad democrática incluye espacios de 
exclusión, desigualdad y violencia 11 • 
En la perspectiva teórica del sistema político las consecuencias del declive de la autoridad del 
estado hablan de una crisis en la estructura del sistema social12• Una característica esencial, de 
esa crisis es su proyección de irresolubilidad estructural sobre problemas de autogobierne, lo que 
conduce a la formación de estados débiles para regular metas colectivas y, ello supone la retirada 
del estado de sus funciones de articulador de la acción pública y la acción colectiva. 
Para concluir, diremos que los enfoques teóricos coinciden en señalar que el mayor riesgo de la 
captura del estado, es la existencia de estados paralelos que en sedes extralegales y extra 
institucionales gestionan 13y definen los nuevos marcos regulatorios del estado. Este hecho, 
representa un nuevo estremecimientoante la marcha del mundo, como el que daba cuenta Walter 
Benjamín en sus tesis sobre la filosofía de la historia tras la llegada del fascismo y la Segunda 
Guerra Mundial. Desolado, Benjamín se interrogó acerca de los argumentos de una razón que no 
había sido capaz de alertar acerca de la llegada del fascismo, una razón inhabilitada para articular 
lo que de humano le correspondía al mundo, una razón desarmada para enfrentar la insensatez de 
los hombres14 . 
c. Objetivos 
General 
Realizar un análisis y reflexión conceptual sobre la captura del Estado, mediante el estudio de tres 
enfoques teóricos: el primero de Kaufmann, que representa una visión a partir la "de las reformas 
institucionales"; el segundo de González Aréchiga, que engloba el ''funcionamiento del estado"; y, 
10 El milenio huérfano; Ensayos para una nueva cultura política; pág. 353, Trotta-lLSA; Madrid; 2005. 
11 Juan Carlos Monedero; Conciencia de frontera: la teoría crítica posmoderna de Boaventura De Souza Santos; 
presentación al libro: El milenio huérfano; Ensayos para una nueva cultura política; de Boaventura De Souza Santos; 
~ág. 17; Trotta-lLSA; Madrid; 2005. 
2 En la tesis de Jurgen Habermas, sobre los problemas de legitimación en el capitalismo tardío, la crisis de un sistema 
de sociedad surge cuando se descuidan o abandonan los reforzamientos sistémicos de las capacidades de 
autogobierno, es decir, por contradicciones estructurales. Ver Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, págs. 
15-20, Amorrortu, Argentina, Buenos Aires, 1991. 
13 Luigi Ferrajoli; Derecho y Garantías. La Ley del más débil; pág. 15; Trotta; España, Madrid, 2002. 
14 Juan Carlos Monedero; presentación al libro El Milenio Huérfano. Ensayos para una nueva cultura política; de 
Boaventura de Souza Santos; pág. 15; Trotta, España, Madrid; 2005 
8 
el tercero de Boaventura de Sousa Santos, que sé apoyada en el modelo denominado "teoría 
critica postmoderna". 
Específicos 
l. Describir el marco conceptual sobre la captura mediante el análisis de distintos documentos de 
investigación y bibliografía sobre el tema. 
11. Proponer que el concepto del declive de la autoridad del Estado es útil para interpretar el 
impacto de la captura del Estado. 
111. Proponer un conjunto de estrategias para superar la captura 
d. Hipótesis 
El objetivo de esta investigación es realizar un análisis conceptual sobre la captura del Estado y 
destacar el impacto teórico que la captura provoca en las funciones estratégicas del estado. En 
estos términos las hipótesis que se formulan sólo pretende establecer proposiciones teóricas entre 
la definición del problema y el marco conceptual que la explica. En ese sentido formulamos las 
siguientes hipótesis: 
1. "Cuanto mayor es el grado de la disfuncionalidad en las reformas institucionales en los 
sistemas políticos en transición, mayor es la resistencia a las reformas normativas y 
operativas que caracterizan a las transiciones" 
--•~ reformas normativas y operativas 
__J 
En esta hipótesis la variable independiente es el "grado de la Disfuncionalidad de las reformas 
institucionales" y la variable dependiente es "la resistencia a las reformas normativas y operativas". 
9 
2. "Un alto impacto de las fallas de estado conduce a la mayor inequidad de las políticas 
públicas, lo que genera retos y lleva a la reducción de la gobernabilidad". 
Fallas de Estado inequidad reduce la gobernabilidad 
l 
Esta segunda hipótesis identifica a la variable independiente con el "impacto de las fallas de 
Estado" y la variable dependiente es "políticas públicas inequitativas". 
3. Cuanto más grave sea el declive de la autoridad del Estado, mayor es el riesgo de que 
algunos actores bloqueen la definición y consecución de metas colectivas durante el 
proceso de transición. 
Declive de la autoridad del Estadoo--•• Captura 
l 
; , Concepto clav;: · 
Declive de la autoridad 
Bloquear las metas colectivas 
En esta hipótesis la variable independiente es "cuanto más grave sea el declive de la autoridad del 
Estado". En cuanto a la variable dependiente recae "mayor es el riesgo de que algunos actores 
bloqueen la definición y consecución de metas colectivas". 
e. Metodología 
1. Se analizarán los trabajos teóricos de Kaufmann, González-Aréchiga y de Boaventura de Souza 
Santos, para establecer el marco conceptual de la captura del estado. 
2. Se revisara el enfoque de sistema político en virtud de que consideramos que aporta los 
elementos necesarios para entender el proceso de las decisiones públicas y el funcionamiento de 
la administración pública. 
10 
3. Se estudiará el impacto de la captura del estado apoyado en los factores que intervienen en el 
sistema político. 
4. Se propondrán estrategias conceptuales para superar la captura del estado. 
11 
Capitulo 1 
Frente a un modo de dominación tan complejo y refinado, en el que el poder 
simbólico tiene un lugar tan importante, hay que inventar nuevas formas de lucha, de 
explicación. Dado el lugar particular de las "ideas" en este dispositivo, los 
investigadores tienen un papel eminente que desempeñar. Para ello, deben contribuir a 
dar a la acción política nuevos fines - la demolición de las creencias dominantes - y 
nuevos medios -armas técnicas, basadas en la investigación y en el dominio de los 
trabajos científicos, y armas simbólicas, capaces de socavar las creencias comunes 
dando una forma sensible a las adquisiciones de la investigación. 
Pierre Bourdieu, Contrafuegos 2 
1. Decisiones colectivas y gobernanza 
En cualquier sociedad atravesada por desigualdades e injusticias la ilegalidad e ilegitimidad del 
poder no se puede justificar por la incapacidad de los gobiernos y de las metas colectivas. Captar 
esta realidad permite potenciar proyectos capaces de anticipar cursos de acción 15• En ese sentido, 
el propósito de este primer capitulo es una reflexión epistemológica sobre distintos marcos 
analíticos que nos faciliten ubicar teóricamente el paradigma de la Captura del Estado. Se trata 
sobre todo de no perder de vista el momento de renovación reflexiva sobre los problemas de la 
realidad social, sobre los problemas públicos. Digamos, que los problemas públicos no sólo son 
cuestión de funcionamiento de los gobiernos, sino también se traducen en la construcción de 
metas colectivas. 
Para el propósito de esta tesina de investigación, la idea de paradigma se concibe en el contexto 
de las ciencias sociales como una representación global que sirve de punto de referencia; ordena y 
jerarquiza las representaciones de los diferentes campos y sectores sociales; integra el conjunto de 
valores fundamentales que constituyen las creencias de base de una sociedad, así como una serie 
de normas que permiten elegir entre varias conductas, define la representación que, en un 
momento dado, una sociedad se hace de su posición en el mundo 16• 
En ese sentido, las decisiones colectivas son formas de acción del Estado que han centrado su 
atención sobre las dinámicas de construcción social de la realidad que determinan el marco y las 
prácticas socialmente legítimas en un momento dado17• De ahí que la gobernanza sea una 
15 Para Hugo Zemelman captar la realidad, significa implica tres supuestos. a. supuesto del movimiento; b. supuesto de la 
articulación de procesos; y, c. supuesto de la direccionalidad. Ver Conocimiento y sujetos sociales; pág.23; Colmex; 
México; 2000. 
16 lsabelle Rousseau; Paradigma político; en Léxico de Política; págs. 498-503; FCE; México; 2002. 
17 Berger y Luckmann; La construcción social de la realidad; pág. 25; Amorrortu; Argentina: 1980. 
12 
propuesta para generar nuevas interacciones sociales a efecto de legitimar los procesos de 
regulación económico-sociales. 
1.1 Reflexiones epistemológicas 
Como rezaba un graffito en Berlín oriental, 
cuando teníamos las respuestas nos han 
cambiado las preguntas. 
Juan Carlos Monedero, Cansancio del Leviatán 
El problemateórico-empírico de la Captura del Estado intenta describir un conjunto de 
disfuncionalidades en las interacciones entre el estado, el mercado y la sociedad. La multiplicidad 
de temas que derivan de este fenómeno y sus consecuencias diversifican enfoques y métodos de 
análisis. Más allá del ámbito de cada disciplina que interviene existe un plano común: el Estado y 
su función de cara a los retos que tendrá que enfrentar en el Siglo XXI. Para la ciencia que estudia 
los asuntos públicos la Captura del Estado es un problema público que tendría que describirse y 
explicarse en función del sistema de agregación de intereses sociales, los procesos de 
convertibilidad y los resultados políticos. Sin embargo, desde esa visión sistémica la ciencia de las 
políticas enfrenta cotidianamente una tensión entre las variables sociales y las económicas 
logrando en pocas ocasiones el equilibrio necesario. 
El predominio en las explicaciones por variables sociales o por variables económicas representa un 
paradigma dominante. Paradigma en tanto una forma de plantear y resolver problemas 18• Pero a la 
luz de los cambios de época tras la crisis de los años ?Os las variables económicas adquirieron el 
carácter de paradigma dominante retomando como base una larga tradición de la modernidaá para 
plantear y resolver problemas: canalizar la tensión dinámica entre regulación social y emancipación 
social 19• Al converger esa dinámica entre modernidad y capitalismo la tensión entró en un largo 
proceso de degradación transformando la emancipación social -metas colectivas- en procesos de 
regulación20• 
18 Pablo González Casanova; Reestructuración de las ciencias sociales: Hacia un nuevo paradigma; pág. 5; en Ciencias 
sociales: algunos conceptos básicos; Coordinación, Pablo González Casanova; Siglos XXI, CIICH-UNAM; México2002 
19 Boaventura de Souza Santos; Crítica de la razón indolente. Contra el desperdicio de la experiencia; pág. 13-14; 
Desclée; Bilbao; 2000. 
20 ldem .. págs. 23-24. 
13 
De ahí, que la reflexión epistemológica critique la operatividad del paradigma dominante21 . Con el 
colapso de las metas colectivas en regulación, el paradigma económico jaloneado entre 
modernidad y posmodernidad dejó de renovarse y entró en crisis, es decir, en transición 
paradigmática. Para de Souza Santos, la transición paradigmática distingue dos dimensiones 
principales: la primera, es una transición epistemológica que se da entre el paradigma dominante 
de la ciencia moderna y el paradigma emergente. La segunda, es una transición social, menos 
visible, va desde el paradigma dominante -sociedad patriarcal; producción capitalista; consumismo 
individualista y mercantilizado; identidades-fortaleza; democracia autoritaria; desarrollo global 
desigual y excluyente- hacia un paradigma o conjunto de paradigmas que desde la visión de este 
pensador Portugués, por el momento, no conocemos sino las vibrations ascendantes22 . 
En lo que respecta a la transición epistemológica, el argumento defiende que no se pueden 
concebir metas colectivas en el ámbito del paradigma dominante, ya que todas ellas están 
condenadas a transformarse en otras tantas regulaciones sociales.: modelos sociales de 
regulación -leyes y políticas- y modelos emancipadores complacientes -espectáculo, abundancia y 
consumo-. El paradigma dominante por la fuerza de su linealidad concibe a la sociedad como una 
forma estrecha de sí misma. De ahí que las explicaciones funcionales-económicas limiten la 
realidad social, como en Matriz se codifican las metas colectivas. Ante el colapso de las metas 
colectivas y la proliferación del fascismo social es necesario reinventar no sólo la política, sino las 
políticas públicas, la acción pública, los contenidos y los procesos. 
En todo caso, se trata de reconocer las marcas de un nuevo tiempo, de captar el movimiento real 
que articula las condiciones objetivas y la construcción de un nuevo sujeto histórico. De vertebrar 
un tipo de reflexión en torno al análisis de los problemas públicos que requiera una deconstrución 
de la actualidad23• Se trata de situarse, de sacudir realmente a la sociedad establecida24 • De ir más 
allá para revelar los mecanismos de censura invisibles de la dominación25• Este plano de reflexión 
constituye el despliegue de una línea de prismas analíticos para conocer e investigar la 
configuración del paradigma de la captura del Estado. 
21 Para Boaventura de Souza Santos, constituye el paradigma dominante el modelo global de racionalidad científica. 
Como modelo totalitario niega el carácter racional a todas las formas de conocimiento que no se adecuen a sus principios 
epistemológicos y sus reglas metodológicas. Ver Crítica de la razón indolente; págs. 65-66; desclée; Bilbao; 2000. 
2 ldem ... págs. 54-55. 
23 Entrevista con Jacques Derrida; por Stéphane Douailler, Émile Maleta y Cristina de Peretti; traducción en castellano en 
la Revista el Ojo Mocho. Revista de Crítica Cultural; No 5; Buenos Aires; 1994. 
24 Guy debord; La sociedad del espectáculo; Pre-textos, Madrid; 2000. 
25 Pierre Bourdieu; Contrafuegos 2; pág. 23; Anagrama; Madrid; 2000. 
14 
Para cerrar esta sección vale la pena dejar sentada la siguiente preocupación de Boaventura: ¿De 
que lado estamos?, esta inquietud se ha convertido para algunos en una pregunta ilegítima, para 
otros, en una pregunta irrelevante y, para el resto, en una pregunta sin respuesta. Si algunos, por 
creer que no tienen que tomar partido, dejan de preocuparse con la pregunta y critican a quienes 
por ella reflexionan, a otros, tal vez nuevas generaciones les gustaría responder y tomar partido, 
observando, a veces con angustia, la dificultad, aparentemente cada vez mayor, de identificar las 
posiciones alternativas con respecto a las cuales habría que comprometerse. Para Pablo González 
Casanova es preciso tener en cuenta algunas reflexiones esenciales del pensamiento crítico que 
resultan ineludibles, aunque al hacerlo sienta uno que se cae en lugares comunes, en repeticiones 
innecesarias, o en lo ya visto que se repite hasta la aburrición26• 
1.2 Proceso democrático 
Las urnas son el medio para alcanzar la democracia, pero 
no su fin: si el voto público no se combina con la oportunidad 
de hablar, escuchar e influir en la toma de decisiones, la 
democracia alcanzada será sólo un concepto vacío de contenido. 
Amartya Sen, Letras Libres mayo 2004 
El proceso democrático conlleva una racionalidad política que implica analizarse tanto en su 
estructura (formas, instituciones, pluralismo) como en su dinamismo (procesos políticos). Para 
Pablo Lucas Verdú el proceso democrático despliega una dinámica a través y en torno a las 
estructuras políticas, impulsada por la agregación de interés entre individuos y grupos27 • En esa 
dirección, Bernardo González-Aréchiga identifica al proceso democrático como el proceso de 
renovación del poder vía la participación del proceso político, lo cual incluye a gobernantes, niveles 
de gobierno y orden público; y por vía del proceso de las políticas públicas, que incluye definición 
de leyes, reglamentos y programas28 . En la versión 2006 del "Informe sobre la política de las 
políticas públicas" el Banco Interamericano sugiere que al proceso de decisión democrática deben 
concurrir mecanismos institucionales y sistema político, es decir, los procesos políticos y los 
procesos de formulación de políticas públicas29. 
26 González, Casanova, Pablo; Las Nuevas ciencias y las humanidades. De la academia a la política; pág. 210; 
Anthropos, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM; Barcelona; 2004. 
27 Principios de ciencia política; Tomo 11; págs. 171-173; Tecnos; Madrid; 1979. 
28 Bernardo González-Aréchiga; Educar en el valor y uso del acceso a la información; Material de Trabajo para su 
participación en el Segundo Foro Anual del Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 
Ensenada, Baja California; México; 2007.29 La política de las políticas públicas. Informe 2006; págs. 3-4; Banco Interamericano de Desarrollo; México. 
15 
Dialécticamente el proceso democrático adquiere significado en la decisión política y en el proceso 
de las políticas. La importancia de la dinámica entre decisión y proceso radica en que integran los 
factores de cohesión para la orientación política de las funciones estratégicas del Estado, es decir, 
el punto de coordinación configura la determinación ideológica de las finalidades político-sociales 
que atañen a la comunidad en su integridad de intereses, y cuya realización tiende la acción de los 
órganos del Estado. La dirección u orientación política en los sistemas políticos esta determinada 
en las constituciones políticas en los siguientes términos: política nacional; principios y criterios 
directivos; política general de gobierno y dirección política; interés nacional; líneas directrices de la 
política30 . Desde esta perspectiva el proceso democrático provoca una serie de resultados: 
orientación, integración, participación e institucionalización política. 
1.3 Formación de las metas colectiva 
Mi pensamiento atraviesa muros de nada buscando 
lo que no soy ni seré. En cambio mi hacer resume 
todo lo que he sido y anuncia todo lo que voy a ser. 
Mi camino, y el caminar, no me con forman: conforman 
apenas la indagación que ardiente muerde mi ser. 
Thiago D. Mello, Silencio y palabra 
Hemos dichos en la sección anterior que la orientación política deriva del proceso democrático. En 
ese sentido, el proceso de dirección política consiste en articular las metas político-sociales. Estas 
metas colectivas representan el mecanismo para canalizar las asimetrías entre los intereses 
individuales y las decisiones colectivas31 • Históricamente su planteamiento representa una tensión 
dialéctica entre el interés individual y las decisiones colectivas, entre voluntad individual y voluntad 
general, entre interés particular y bien común. 
La trayectoria de esta tensión se resolvió merced a la constante polarización del contrato social en 
dos formas de conocimiento, propias de la transición del paradigma dominante. La primera de ellas 
bajo la forma de conocimiento como regulación, que deriva en ignorancia-caos, y en conocimiento-
orden; la segunda, adquirió la forma de emancipación, derivando en ignorancia-colonialismo, y en 
conocimiento-solidaridad. Sin embargo, dicha tensión dialéctica en la orientación del contrato social 
de la modernidad se resolvió en función de criterios de inclusión y de exclusión32 • 
30 Pablo Lucas Verdú; págs. 187-190. 
31 Juan Carlos Monedero; El Gobierno de las palabras. Crítica y reconstrucción de la política; pág. 8; texto que se 
encuentra en prensa; 2006 
32 De los criterios de exclusión Boaventura de Souza Santos, destaca tres: ..... Reinventar la democracia; págs. 4-5; 
Sequitur; Madrid; 2003. 
16 
El balance y contrapeso entre ambos intereses pasa por un sistema de arreglos institucionales que 
definen el proyecto colectivo. La forma en la que se ha resuelto esa tensión ha derivado en una 
intervención mayor o menor del mercado o del estado. En la perspectiva de una intervención del 
mercado son las instituciones, las que regulan los costos-beneficios de transacción de los 
proyectos colectivos, en el entendido de que éstos se traducen como problemas económicos33• Por 
su parte, la intervención del Estado se justifica en virtud de que direcciona los arreglos 
institucionales ampliando o restringiendo las capacidades regulativas de los agentes económicos 
en función de la escasez de los recursos y concentración de la riqueza. 
En todo caso, el resultado de la tensión hace comprensible que ciertas externalidades ahonden las 
asimetrías, y profundicen la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a una sociedad que 
diversifica sus demandas individuales y colectivas. Una tensión sin salidas, ancla al proceso 
democrático en la inequidad en la distribución de la riqueza y ponen en riesgo las expectativas 
presentes y futuras de las metas colectivas de la modernidad: Fraternidad, Libertad e lgualdad34 • 
1.4 Gobernar en gobernanza 
Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno 
a la democracia como gobierno con capacidad gubernativa 
Luis F. Aguilar, Gobernanza y gestión pública 
Esta sección representa conceptualmente hablando, una especial relevancia dado el intenso 
debate en torno a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza por su carga ideológica y 
funcional. Asimismo, por su asociación a una serie de reformas económicas, sociales y políticas a 
nivel global y nacional, ambos conceptos están sujetos por sus contradicciones a una constante 
crítica. 
33 Mauricio Pérez Salazar, Costos, Beneficios y orden Constitucional, en Revista de Economía Institucional No. 5, 
Segundo Semestre 2001 ... 
34 El argumento sobre el cual se asentó el proyecto político de la modernidad tiene como referencia la trayectoria de las 
metas colectivas desprendidas de la revolución francesa de 1789. La continuidad de este punto de inflexión -a 
contracorriente de la tesis del fin de la historia- expresado en sus principios políticos liberté, égalité, fraternité durante el 
periodo de las revoluciones de Europa del Este que va de 1989 hasta 1991, dejó en claro la capacidad de mirar hacia 
atrás, de aprender algo nuevo sobre nosotros mismos. Véase Ágnes Séller y Ferenc F. Fehér, El péndulo de la 
modernidad, págs. 127-133, Península, Barcelona, 2000. Otro punto de vista de esta tesis es la que sostiene John Gray, 
para él casi todas las corrientes políticas recrean las versiones de las ideas políticas de la Ilustración, pero el mundo en 
que surgieron ha desaparecido y por lo tanto no reflejan las creencias actuales. Ver Postrimerías e inicios, ideas para un 
cambio de época, págs. 1-13, Sequitur, España, Toledo, 1998. La conexión de la caída del muro de Berlín con el 
paradigma de la captura del Estado, desde nuestro punto de vista, formuló dos disyuntivas: por un lado, las metas 
colectivas se replantaron a final del Siglo XX sobre los principios políticos de la modernidad; y por otro lado, ante la 
debilidad del Estado como articulador de metas colectivas propició procesos de transición económica que configuraría y 
reagruparía a grupos oligárquicos económicos y políticos como sustitutos de los poderes públicos tradicionales. 
17 
Para José Vidal-Beneyto, toda dominación política necesita de una construcción ideológica que 
justifique su existencia y legitime su ejercicio, y los lenguajes naturales, siendo éstos vehículos 
necesarios para que las ideas y conceptos circulen en el mundo real, en tanto pilares de 
construcción. Por ello, considera, que las palabras, sobre todo las que funcionan como nociones 
polarizadoras sirven para estructurar el discurso político, siendo armas principales del poder. 
Desde esta visión de este autor, gobernabilidad y gobernanza son palabras del imperio que 
funcionan como dispositivos ideológicos y de persuasión35• 
Aunado a lo anterior, la dialéctica de ambos conceptos trazó un camino de renovación conceptual. 
Es decir, la gobernabilidad busca explicar que los sistemas societales requieren de equilibrios en el 
acceso y ejercicio del poder, sin embargo, la prolongada conquista por ese equilibrio llevó a 
mayores insuficiencias para los gobiernos y para los mercados. Estas disfuncionalidades de la 
gobernabilidad (ingobernabilidad), desde el punto de vista de los organismos internacionales, 
representó un reto para reformular la dirección y los instrumentos para los cambios y las reformas 
institucionales. En virtud de ello, promovieron el concepto de gobernanza para poner el énfasis de 
las reformas en factores de dirección y liderazgo gubernamental, en los procesos de interacción 
con las nuevas formas de organización y representación de la sociedad civil y con los agentes del 
marcado. 
1.4.1 Gobernabilidad 
. .. ante el apaciguamientointelectual, que a su vez lleva al conformismo 
y a la pasividad, es urgente contar con una nueva capacidad de espanto 
y de indignación que sustente nuevas prácticas desestabilizadoras 
Boaventura De Souza Santos, La caída del Angelus Novuss 
Pier Paolo Portinaro formula al entrar el siglo XXI: el gobierno, su futuro, su acción gubernamental 
en la complejidad y su capacidad de integración social es una tarea que acarrea muchas 
dificultades y representa un riesgo de graves simplificaciones36. Agrega que en las ciencias 
sociales y políticas ya es común desde hace varias décadas hablar de decadencia o fin del estado, 
del gobierno; poniendo en evidencia por un lado la pérdida de poderes y por otro la pérdida de 
funciones del cuerpo estatal37• 
35 El País; Madrid; 12 de abril de 2002 
36 Ponencia en el Diplomado el Estado Contemporáneo y su reconstrucción institucional; Organizó la Universidad de 
Veracruz; Veracruz; 2002. 
37 ldem .... 
18 
Este argumento surge en los años setenta decantado por un proceso que venía gestándose dentro 
del esquema de la guerra fría desde los años cincuenta, y que tendría como blanco de ataque 
cuestionar la legitimidad de la representación política. En otros términos, se trató de poner en tela 
de juicio la ampliación de los espacios de autoafirmación (con el riesgo de caer en el desorden 
social) y la profundización de la democracia38 • En ese contexto se dio a conocer el Informe de la 
Comisión Trilateral, "La crisis de las democracias. Informe sobre la Gobernabilidad de las 
democracias". Dicha comisión estuvo integrada por Huntington, Crozier y Watanuki. Así, el 
concepto de gobernabilidad nació vinculado a una operación ideológica en el contexto de la guerra 
fría. La Trilateral es impulsada por David Rockefeller, Presidente del Chase Manhattan Bank, en 
1973. Esta Comisión fue el primer antecedente de gobierno mundial en el que participaban las 
principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad 
Económica Europea) para establecer una ofensiva política frente a las demandas sociales de 
democracia política y social, a las que se quería conjurar creando, cuando fuera posible, una nueva 
alianza de clase (la idea del centro político), y cuando no funcionase esa vía, con fuertes medidas 
punitivas que podían llegar hasta golpes militares39• 
En dicho informe aparece por primera vez el término de Gobernabilidad, que ponía el énfasis en las 
dificultades del liderazgo político, en la sobrecarga del Estado y en el auge de las reivindicaciones 
nacionales poscoloniales, así como en la necesidad de frenar las demandas populares y garantizar 
al gobierno una sociedad que renunciara a la contestación40• Paralelamente, se vuelve extensivo el 
planteamiento sobre la crisis de legitimidad con enfoques sistémicos, fiscales y estructurales, y en 
esa misma época salen a la luz pública aportaciones académicas que señalaban los límites 
políticos y económicos del Estado keynesiano. Destacando las obras de James O'Connor, Claus 
Offe, Jürgen Habermas y Nikos Poulantzas. 
El punto de inflexión radicó en la conflictividad social desde dos ópticas. La liberal insistió en el 
overload del Estado, esto es, en su supuesta sobrecarga al gastar más de lo que ingresaba 
creando desestabilizadores déficit fiscales, y en la necesidad de devolver al mercado y a los 
actores sociales parte de sus funciones ( concretamente las relacionadas con el Estado de 
38 Juan Carlos Monedero; La trampa de la gobernanza. Nuevas formas de participación política; pág. 53; Cámara de 
Diputados; LIII, Legislatura; México; 2003. 
39 ldem .... págs. 53-63. 
~o Jdem ... . 
19 
bienestar). Por otro lado estaba la marxista, que planteaba la necesidad de la transformación social 
y su superación desde presupuestos socialistas (terminando con la explotación)41 • 
Es decir, la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la 
crisis financiera y de eficiencia del sector público caracterizó el análisis. El desafío estaba en las 
instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar, que coincidió 
con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de comprender la economía 
y la política (que se tradujo en un giro de la política económica hacia formas más reguladoras de 
intervención pública en la economía). Así, corrientes como el neoclasicismo y la elección social 
aportaron nuevos argumentos para cambiar los límites de un Estado que se había mostrado 
incapaz de hacer frente a las necesidades de crecimiento de una ciudadanía acostumbrada a altos 
niveles de bienestar42 . 
A partir de este contexto histórico la gobernabilidad ha pasado a entender muchas cosas, gran 
parte de ellas inconexas, que hacen de la misma algo ambiguo, difuso, manipulable y, por tanto, 
difícilmente operacionalizable. Es por este motivo que se cree relevante y especialmente pertinente 
un esfuerzo de integración breve sobre el estudio de la gobernabilidad, siguiendo la sistematización 
de Joan Oriol Prats43• 
En una etapa posterior a la descrita durante los ?Os, Prats sugiere que el término gobernabilidad 
surge para designar la consolidación de las democracias en transición. Esta etapa está vinculada a 
estudios de Guillermo O'Donnell y Adam Przeworski; para estos autores la gobernabilidad, es aquel 
estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, 
expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, quedaba 
implícito en la gobernabilidad la mejora del desempeño económico-social y político44 
Continuando, el concepto de gobernabilidad se incorporo al marco conceptual de las agencias 
internacionales como sinónimo de "governance" (o gobernanza). Han sido el Banco Mundial y el 
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, quienes usan el termino gobernabilidad para 
referirse a: el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, 
responsabilizados y reemplazados; la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de 
~, ldem .... 
42 Joan Oriol Prats; El concepto y el análisis de la gobernabilidad; IIGC; .... 
431dem .. . 
44 ldem .. . 
20 
manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y el respeto de los 
ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre 
ellos. De la definición adoptada desde los organismos multilaterales destaca la combinación que se 
realiza entre reglas del juego (procedimientos de elección y toma de decisiones) y los resultados de 
la misma en términos de eficacia y eficiencia (implementación de regulaciones) y de legitimidad 
(valoración de los ciudadanos de sus instituciones). Esta perspectiva falla en distinguir 
analíticamente entre gobernanza ( o entramado institucional) y gobernabilidad ( capacidad de 
gobierno conferida por dicho entramado institucional), lo que provoca confusión45. 
Una última vertiente surge a raíz del proceso de construcción europea, sugiere que el concepto de 
"governance" (o gobernanza) pretendió renovar el concepto de gobernabilidad como estructura de 
toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no 
gubernamentales. Este enfoque abordó: una nueva conceptualización de la legitimidad de las 
instituciones políticas fundamentada en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo más 
que por o desde el pueblo; y una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel 
y de red, donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos 
diferentes por actores con distintas capacidades y preferencias. Destacan autores como Mayntz, 
Héritie, y Scharpf 46 
Finalmente, siguiendo a Kooiman, entendemos la gobernabilidad como la capacidad de un sistema 
sociopolítico para gobernarse a sí mismoen el contexto de otros sistemas más amplios de los que 
forma parte8• De esta forma, la gobernabilidad se derivaría del alineamiento efectivo entre las 
necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico; es decir, de sus capacidades para 
autoreforzarse47 • De esta manera, el problema de la gobernabilidad se torna pues en un problema 
de refuerzo ('enforcement'), en cuanto es el alineamiento de necesidades y capacidades a través 
de las instituciones (o reglas del juego) lo que determina su nivel o grado. Este refuerzo implica a 
su vez un ciclo retroalimentado donde no sólo el grado de gobernabilidad dependerá de la calidad 
de reglas del juego y, en especial, de cómo éstas solucionan sus inevitables 'trade - offs' asociados 
(como el existente entre estabilidad y flexibilidad), sino que también la gobernabilidad influye sobre 
las reglas del juego reforzándolas de una manera o de otra según su grado. De esta forma, un nivel 
u otro de gobernabilidad se verá reflejado en el tipo de políticas públicas o regulaciones 
45 ldem .. . 
46 Idem .. . 
47 Jan Kooiman; Gobernar en Gobernanza; págs. 171-175; en Revista Instituciones y Desarrollo No 16; Instituto de 
Gobernabilidad de Cataluña; Barcelona; 2004; www.iigov.org/ actualización 27 febrero de 2007 
21 
implementado. Por tanto, más gobernabilidad no sólo alineará mejores necesidades con 
capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas48• 
1.4.2 Gobernanza 
La innovación del concepto de gobernanza para las ciencias sociales y para la ciencia de las 
políticas públicas reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la 
realización de crecientes interdependencias sociales, de formas interactivas o socio-políticas. 
Ahora bien, la gobernanza como forma interactiva genera dos campos orientadores. Por un lado, 
en el análisis de Kooiman49 indica la existencia de diferentes modos y órdenes de gobernanza 
como posibles modelos de gobernanza social; por otro lado, Luis Aguilar, la identifica con las 
capacidades directivas en el gobierno para dirigir a la sociedad50 . En ambos casos las 
interacciones articulan marcos regulatorios. 
Desde la perspectiva de gobernanza social, ésta toma diferentes formas de interacción socio-
política tales como autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica y entre órdenes de 
gobernanza. Este modelo desarrolla interacciones con un 'co', carácter público-privado, es una 
perspectiva de gobierno de compensación en contra de la de actuar sólo. A partir de estos 
elementos la gobernanza se define: como el gobierno interactivo o socio-político que será 
considerado como los acuerdos con los que tanto los actores públicos como los privados persiguen 
solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones 
sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo 
con los que estas actividades se llevan a cabo51 . 
La gobernanza social marca una tendencia para dar respuesta a la diferenciación y a la 
integración. Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdependencia o de ampliar las 
cadenas de interacción. Estas cadenas están cada vez más institucionalizadas en muchas 
dimensiones. La ampliación de las cadenas de interacción provoca y requiere una multiplicación 
del número de partes que participan en ellas, del mismo modo, el número de interacciones entre 
estas partes también se multiplica52. 
~
8 ldem .. . 
49 ldem .... pag. 172 
50 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión Pública; págs. 36-37; FCE; México; 2006. 
51 Kooiman ... 16-17 
52 ldem .. 
22 
Por su parte, la gobernanza como proceso directivo social de gobierno en la perspectiva de Luis 
Aguilar, supera el enfoque de la gobernabilidad (e ingobernabilidad) de las democracias, debido a 
que ésta se enlaza con la idea de crisis y al gobierno lo orienta a la solución de la misma, pero 
aclara que ambas dimensiones hacen referencia a distintas interrogantes y realidades, aunque 
graviten alrededor de la problemática del gobierno o dirección de la sociedad. Así, la gobernanza 
es una respuesta a la culminación de las transiciones democráticas y plantea para los gobiernos 
democráticos herramientas para acreditar su calidad de agente capaz de dirigir, coordinar y 
articular a la sociedad con resultados relevantes. 53 Se trata, afirma este autor de responder a los 
efectos que provocan la economía global, la nueva economía y la conectividad informativa, los 
cambios que experimentan las sociedades por la democratización, el libre mercado y la apertura 
cultural, además, de la persistencia de circunstancias nacionales internas surgidas de desarrollo, 
seguridad e integración social. 
En el terreno común de ambos puntos de vista se reconoce a la diversidad, complejidad y 
dinamismo de la sociedad como tendencias claves para la gobernanza. Para clarificar estos 
conceptos debemos partir de que los sistemas son un conjunto de entidades que muestran 
interrelaciones entre ellos. La diversidad, desde esta perspectiva, es una característica de las 
entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el grado en que ellas difieren. La 
complejidad es un indicador de la arquitectura de las relaciones entre las partes de un sistema, 
entre las partes y el conjunto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las 
tensiones en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atención sobre los 
actores en sistemas socio-políticos, y en los aspectos de las propias entidades, tales como los 
objetivos, intenciones y poderes. El concepto de complejidad invita al examen de las estructuras, 
las interdependencias y las interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introducción del 
dinamismo de los sistemas socio-políticos, sus problemas y oportunidades, prestamos atención a 
la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos en los propios sistemas y a su alrededor; 
y también nos centramos en cómo tratarlos-principalmente en términos cibernéticos54 • 
Sintetizando, establecemos que la gobernanza surge en la complejidad de las sociedades actuales, 
como una necesidad por desarrollar nuevos procesos de interacción para definir metas colectivas. 
Ello conlleva a redefinir contextos y capacidades que permitan a los sistemas democráticos 
gobernar la diversidad y diferenciación de la agenda pública. En ese sentido, la diversidad y 
53 Luis F. Aguilar; pág. 38-39 
54 Kooiman ... 173 
23 
diferenciación legitima las capacidades regulatorias del Estado; sin embargo, ante estas 
condiciones desde nuestro punto de vista el Estado enfrenta una serie de riesgos. El primero, 
plantea que el Estado dejó de tener el monopolio de las capacidades regulatorias, lo que implicó 
compartir con otros grupos de interés esas capacidades. El segundo, revela que los grupo de 
interés movilizan sus estructuras de influencia para determinar los temas, la dirección, los 
contenidos y los instrumentos de las reglas y de las instituciones que se derivan de la regulación. 
La importancia de la regulación radica en su función de estabilización y canalización de las 
tensiones generadas ante la diversidad y diferenciación de la agenda pública. Pero, como toda 
regulación se construye sobre la base exclusión/inclusión55 y acentúa la desigualdad en el acceso 
a los beneficios y en la aplicación de la ley. Desde esta perspectiva el dispositivo que juega una 
función de contención cognitiva y simbólica está en la democracia y su marco institucional. Este 
argumento traduce a la democracia bajo un perfil de gobernación que va adquiriendo condiciones 
más firmes de democracia pluralista y competitiva, de gobierno de leyes, con exigencias 
irrenunciables de estado fiscal riguroso y finanzas públicas ordenadas, capaces de autorregulación 
y autosuficientes56 
Atendiendo la renovación teórica que hace LuisAguilar a este concepto en su libro Gobernanza y 
Gestión Pública 2007, brevemente resaltamos: la nueva gobernación significa el modo como la 
sociedad contemporánea define sus valores y objetivos de convivencia y, se coordina para 
hacerlos reales con la característica distintiva y resaltada de que se incluyen y valoran las formas 
de autoorganización y autogobierno social, en razón de su real o supuesta productividad y utilidad 
(particular o hasta general); además de o junto con las formas de la regulación gubernamental. Por 
Gobernación se entiende hoy, espontáneamente, el proceso mediante el cual el gobierno dirige o 
conduce a la sociedad. Así, la gobernanza supone e implica definición de objetivos comunes, la 
aceptación social suficiente de los mismos, la orientación e inducción de la colectividad para que 
tome parte en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones 
de los actores sociales para posibilitar o asegurar su realización. 
55 Las metas colectivas refieren un contrato social, como todo contrato, fija criterios de inclusión a los que por lógica, se 
corresponde una criterios de exclusión. Ver Boaventura de Souza Santos; Reinventar la democracia; pag. 4; Sequitur, 
Madrid; 2004. 
56 Luis F. Aguilar; págs. 36. 
24 
La gobernación formula: 
a. cuáles han de ser los objetivos de la vida asociada; 
b. quién decide los objetivos y cómo se deciden; 
c. cómo se asegura la orientación del conjunto social hacia los objetivos; 
d. cómo se define y lleva a cabo la división social del trabajo y la distribución de la autoridad 
para que una sociedad esté en condiciones de coordinar las acciones de sus diversos 
sectores y así realizar efectivamente sus objetivos proyectados; 
e. cómo se procede a introducir correcciones; 
f. cómo se resuelven los conflictos que se suscitan durante el trayecto57 • 
De esta manera por gobernación se entiende el proceso mediante el cual los actores de una 
sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de 
coordinarse para realizarlos. El proceso general consiste en (y/o se fundamenta en) principios, 
normas, procedimientos, prácticas para decidir colectivamente sobre las metas comunes de la 
convivencia y para realizar coordinadamente los objetivos decididos. Este nuevo concepto de 
gobernación consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y 
las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia -
asociación - coproducción / corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y 
sociales. 
El concepto implica: 
1. la connotación de que la gobernación de la sociedad implica muchos actores, no sólo el 
Estado; 
2. las nuevas formas de relaciones entre el Estado y las sociedades (no verticales ni 
unilaterales); 
3. la revaloración y consolidación de formas sociales independientes de coordinación, 
autorregulación y autogobierno social a través de: 
a. mercado: transacciones recíprocas de utilidad; 
b. sociedad civil: comportamientos de cooperación y solidaridad; 
c. libre conectividad (tecnologías de información)58 
57 Notas de clase en la materia de Análisis de las Políticas Públicas; Maestría en Administración Pública y Política 
Pública; Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey; agosto-noviembre de 2006 
58 ldem .... 
25 
Capitulo 2 
2. La política pública y la administración pública 
como agregación de intereses y acción pública 
No habría posibilidad de reelaborar una cosa 
según el deseo si el mundo fuera cerrado, lleno 
de hechos fijos e, incluso, consumados. En lugar 
de ello hay simplemente procesos, es decir, 
relaciones dinámicas, en las que lo que ha llegado 
a ser no se ha impuesto totalmente. Lo real es 
proceso, y éste es la mediación muy ramificada 
entre el presente, pasado no acabado y, sobre todo, 
futuro posible. 
Ernst Bloch, El principio esperanza 
En este capítulo se describirán una serie de conceptos fundamentales por medio de los cuales 
se material la intervención el Estado. Destacan el proceso de agregación y mediación de las 
políticas públicas, de acción pública y Administración Pública. Por otra parte, la intervención del 
estado es explicable por el modelo de Sistema Político destacando el rol de las instituciones y el 
rol de los actores, principalmente sus capacidades de veto. 
Teóricamente las políticas públicas y la administración pública son productos del sistema 
político, y por lo tanto requieren del sistema la movilidad de actores y agencias, equilibrar las 
capacidades de veto y de recursos que se ponen en transacción y el marco cognitivo que 
orienta la construcción de metas colectivas. 
Así pues, la idea de sistema político representa un modelo integral, cuyas partes y 
componentes deben estar en interacción. Es aquí donde las políticas públicas y la acción 
pública como productos del sistema político revisten gran importancia y su impacto en el 
sistema pueden originar por un lado un clima de equilibrio o de inestabilidad, así como 
promover mecanismos de evaluación del propio sistema político. 
26 
2.1 Perspectiva del Sistema político 
El proceso político se explica por dos vías teóricas: la primera, se identifica con la teoría del 
estado y está encaminadas a las estructuras en un sentido de racionalidad normativa y más 
recientemente sobre una renovación del proceso de hegemonía, como articulación contingente.59 ; 
la segunda, por vías de la teoría del sistema político, y esta encaminada por las interacciones, los 
procesos y la diferenciación sistémica60. Para efectos de esta investigación se utilizará el marco 
teórico de sistema político con el objeto de poder dar una mejor explicación sobre políticas 
públicas y la acción pública como productos del Sistema Poi ítico, como productos de la 
intervención del Estado. 
La aportación de Easton: 
Define al Sistema Político61 como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan 
autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los 
mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de 
Legitimidad de la autoridad. Interpreta la vida política como una serie compleja de procesos, es 
decir, como un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está 
incorporado el Sistema Político. Asimismo lleva implícita interacciones políticas de una sociedad 
que constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en 
ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema abierto, es 
decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de forma 
constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia 
adaptarse a las circunstancias. 
Este mecanismo funciona utilizado la denominación de inputs y outputs. Los inputs se refieren a 
la gran variedad de demandas y apoyo que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo 
indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y 
59 La hegemonía representa un discurso teórico práctico renovado para explicar el proceso político actual. Ver 
Hegemonía y estrategia socialista; Ernesto Laclau y Chanta! Mouffe; FCE; México; 2004. 
6° Klaus Von Beyme; págs. 88-91. David Easton; Esquema para el análisis político; págs. 78-80; Amorrortu; Buenos 
Aires; 1969. Gabriel Almond y G. Powell; Política comparada; págs. 18-19; Argentina; 1966. En una visión que 
integra al Sistema político como parte del sistema sociedad, ver la obra de: Klaus Offe; Contradicciones en el Estado 
de Bienestar; Alianza Editorial; México; 1990. Y Problemas de legitimación en el capitalismo tardío; Amorrortu; 
Buenos Aires; 1991. 
61 El Sistema político; Amorrortu; Buenos Aires; 1967. 
27 
modelan el funcionamiento del sistema político.Por su parte, los outputs, son los llamados, 
outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades. Tanto los, imputs-
outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como 
decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado 
por Easton feedback loop (circuito de retroalimentación)62 . 
El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, tener una idea de cómo está la tensión 
en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, 
organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs 
en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo 
inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear 
dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y 
pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben 
de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo 
que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis63 . 
El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos: 
En primer lugar, lo integran los elementos institucionales -régimen político- que representan los 
poderes políticos y sus reglas de interacción para consigo mismo y para con la sociedad, pero 
también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia 
de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los 
actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para 
transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del 
gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la 
sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de 
elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente un sistema político 
se encuentra inmerso en el entramado internacional. 
En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, 
de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y 
62 ldem .. . 
63 ldem .. . 
28 
eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera 
cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. 
El siguiente esquema ejemplifica el Sistema Político de Easton: 
Esquema 1 
Imputs: 
-Demandas 
-Apoyos 
Elaboración propia a partir del Sistema Político de Easton 
La aportación de Almond 
Outputs: 
Respuestas 
Decisiones 
Para éste politólogo, el sistema político es un sistema de interacciones que se encuentra en la 
sociedad realizando permanentemente procesos de integración, articulación de intereses, 
agregación de intereses, comunicación y adaptación a través de un proceso de conversión, 
generando así, orientaciones de legitimación en la transformación del orden en la sociedad. Para 
ampliar la definición de Almond el esquema 2 dos proporciona mayor información. 
Esquema 2 
Insumos: flujo de demandas 
flujo de ayudas: 
-Articulación de intereses 
-Agregación de intereses 
-Comunicación 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
Los resultados de la conversión 
1. Extractivo: impuestos-obligaciones 
2. Distributivo: subsidios 
3. Regulativo: restricciones 
4. Simbólico: legitimidad del sistema 
5. Implementación 
6. Cultura política 
Función de conversión 
Combinación de intereses 
Comunicación política 
Legislación y aplicación de leyes 
y normas de adjudicación 
Mantenimiento del sistema 
Funciones de adaptación: 
reclutamiento político y 
socialización política 
Elaboración propia a partir del Sistema Político de Gabriel Almond. 
29 
Utilizando el modelo de sistema político se esquematiza la interacción de tres actores: Estado, 
Sociedad y Mercado se estructura otro grafico. En éste la movilidad y capacidad de cada actor 
revelan preferencias e ideologías que pueden conducir a dos tipos de interacciones: una asociada 
al terreno de la Gobernabilidad, que tendría que ver con la legitimidad en el acceso y ejercicio del 
poder; y una segunda, encuadrada bajo el modelo de Gobernanza, la cual está dirigida a las 
capacidades directivas y regulatorias de la interacción de los actores en las dos fases 
fundamentales de la política pública. La primera fase, en cuanto a la formación de los marcos y 
reglas de regulación de las interacciones y la segunda fase en la implementación y distribución de 
beneficios. El esquema 3 ejemplifica lo anterior. 
La Gobernabilidad como equilibrio de poder y la Gobernanaza como capacidades directivas de 
gobierno generan la intervención del Estado o del Mercado, mediante las políticas públicas y la 
acción del Estado para canalizar las tensiones al interior de la sociedad entre el interés individual y 
las metas colectivas. 
Esquema 3 
Gobernabilidad 
fallas I -----
Captura 
Gobernanza 
Metas colectivas 
Interés individual 
Equilibrio - conflicto 
\ fallas 
.,__ Mercado 
Retulación--------
Monopolios 
Oligopolios 
Gobierno eficiente 
30 
Las dimensiones seleccionadas ante la complejidad del tema buscarán la integración y la 
estructuración, con el propósito de alcanzar una unidad interpretativa completa, la síntesis de 
múltiples determinaciones64 . Bernardo González-Aréchiga propone el siguiente esquema de 
sistema político-proceso de políticas públicas: 
64 "Lo concreto es concreto porque es la síntesis de múltiples determinaciones, por lo tanto, unidad de lo diverso." Carlos 
Marx, Elementos fundamentales para la crítica de la Economía Política 1857-1858, t 1, Siglo XXI, 1971, p.21., citado en 
Osorio, Jaime, Fundamentos del Análisis Social, pág. 38, UAM, FCE, (2001 ). 
31 
2.2 Administración pública 
La administración pública se encuentra a la mitad de un largo y sinuoso camino, con unos tramos 
en reparación y otros en construcción. Después de su desplome por la crisis fiscal y poi ítica en las 
décadas de los años 70s -90s, la reforma del sector público se concentró en la política de ajuste 
estructural de la hacienda pública, la liberalización de la economía y la privatización de las 
empresas estatales. Sin embargo, la Administración Pública no ha podido superar problemas de 
ese pasado y los nuevos problemas sobre pasan sus capacidades, manteniendo con distintos 
tintes un referente en la crisis. Pero en realidad sugiere Luís Aguilar, su nueva problemática es la 
gobernación, la (re) construcción de la capacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los 
modos apropiados de gobernar en las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e 
incertidumbre65• 
El punto del análisis afirma este autor esta en resolver los problemas públicos viejos y nuevos de 
las sociedades, a partir de dos visiones: corregir las faltas e insuficiencias en el marco cognitivo de 
crisis o introducir un sentido de gobernación para la reconstrucción de la capacidad de gobernar66 . 
Aunado a las capacidades directivas, es preciso no perder de vista que es la Administración 
Pública la forma en que esta organizado el Estado y en torno a ella la sociedad organiza sus 
demandas de bienes públicos67 . 
Por lo anterior, la Administración pública se desdobla en estructuras, procesos y capacidades. Para 
dar dirección conjunta a éstos factores cobra relevancia la visión por la cual se opte para definir a 
los problemas públicos. La visión asociada al eje crisis fiscal - crisis económica ha sido 
cuestionada por la falta de capacidad para conducir al aparto estatal en su función de proveer de 
los mínimos bienes públicos que demanda la sociedad; agotando sus explicacionesy actuaciones 
en el supuesto de las contradicciones del sistema capitalista en su paso a la globalización. Este 
panorama generó la estrategia para restablecer el equilibrio y reconstruir la capacidad operativa del 
gobierno introduciendo medidas correctivas que consignaron modificar las dimensiones del Estado. 
Ello significó recortar el aparato burocrático hipertrofiado y hacer eficiente el desempeño 
65 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión pública; pág.14 FCE; México; 2006. 
66 ldem ... 
67 Ricardo Uvalle Serrones; Las Transformaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad 
Contemporánea; pág. 33; IAPEM; México; 1997. 
32 
gubernamental a fin de poder superar la crisis y restablecer la acción del Estado en su relación 
costo- beneficio, costo- eficacia68 . 
La otra visión que define a los problemas públicos tendría que ver con las condiciones 
contemporáneas de la vida asociada, que se distinguen por la creciente diferenciación de la 
sociedad, la mayor autonomía de personas y sectores, la expansión de la economía global, la 
conectividad informativa, la formación de regiones políticas y económicas, el terror y la persistencia 
de la pobreza y la desigualdad en muchos países. En este escenario la Administración Pública es 
vista en un entorno de complejidad por la diversificación de fronteras y actores, representado una 
visión opuesta a la crisis sistémica por las contradicciones sociales, por lo cual innovación 
institucional y gerencial adquirieron campo abierto. 
En ese sentido, la renovación en el análisis de la administración pública generó dos tendencias de 
rectificación y reconstrucción69• La primera, fue la representada por el movimiento disciplinario y 
profesional de política pública (análisis y diseño de políticas públicas), que concentró su atención 
en la mejora de la calidad de la decisión del gobierno o de las formulación de las políticas; mientras 
la segunda tendencia, más profesional que disciplinaria, fue la gestión pública, cuyo interés se 
enfocó en la reorganización y gestión del aparato gubernamental. 
Frente a estas dos tendencias, es necesario para Luís Aguilar contar con un resorte que configure 
gobernación/gobernanza. Justamente sugiere que se trata de desarrollar la capacidad de 
administrar el cambio, de conducirlo y acompasarlo, de saber cuáles materiales (formas 
organizativas, esquemas directivos, cuerpos normativos, ideas, procesos laborales), ya dieron de sí 
y cuáles merecen ser revalorados y reelaborados porque encierran todavía nuevas posibilidades y 
alcances 7°. 
68 ldem ... . 
69 ldem ... . 
70 ldem .. . 
33 
El siguiente esquema ejemplifica la reflexión anterior. 
Esquema 4 
Estado ____. Administración ____. 
Pública 
34 
2.2.1 La nueva gestión pública 
En la anterior sección se establecieron las circunstancias generales bajo las cuales surge la 
propuesta de Nueva Gestión Pública como respuesta para reconstruir a la Administración Pública. 
Esta tendencia de nueva gestión o nueva gerencia pública, tiene un impacto en el pensar y 
prácticas administrativas. Esta relacionada con la corriente anglosajona de New Public 
Management o del llamado consenso neoliberal de primera generación de los años 80. Su 
contenido teórico-práctico proponía un conjunto de medidas y técnicas, para hacer eficiente 
económicamente el funcionamiento del aparato y corregir las dimensiones de la Administración 
Pública a fin de restablecer y sostener el equilibrio de las finanzas públicas, ésa orientación 
confirmaba el sentido neoliberal de teoremas y prescripciones procedentes del neo 
institucionalismo económico71 . 
El propósito de esta corriente señala Luís Aguilar era mostrar la inoperancia de la Administración 
Pública burocratizada debido a su gran tamaño, su formato vertical de mando, su exceso de 
personal por causa de la división pulverizada de trabajo público, su tendencia a realizar 
directamente ella misma todos sus productos y servicios, su consumo de recursos 
desproporcionado respecto de su aporte a la comunidad ciudadana, su pobre conciencia de 
costos. Asimismo, promovió la reducción de niveles jerárquicos innecesarios, la descentralización 
de las decisiones, la creación de agencias especializadas autónomas, la orientación directa de la 
acción administrativa hacia el ciudadano usuario del servicio público, la reorganización del aparato 
de gobierno alrededor de sus procesos centrales generadores de valor público, la coordinación 
ínter organizacional o transversalidad administrativa, la certificación de procesos internos-externos 
y la certificación de competencias del personal público. 
Esta ideas posburocráticas, sugiere Aguilar van más allá -de la economía, de eficacia, y de la 
eficiencia- de la acción administrativa, debido al sentido de la reorganización de la Administración 
Pública conforme a criterios de calidad institucional y gerencial. Poniendo en juego la redistribución 
del poder y de los recursos públicos en el aparato de gobierno con un sentido "democrático". La 
Nueva Gerencia Pública en latinoamericana ha sido selectiva en la aplicación de temas 
administrativos, ligados al restablecimiento de las finanzas públicas y, por ende, a la eficiencia 
económica del gobierno, siendo los preferidos y dominantes, mientras que las dimensiones 
gerenciales han quedado rezagadas o atenuadas, supuestamente a la espera de que se consolide 
71 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión pública; pág. 18-20; FCE; México; 2006 
35 
la hacienda pública o bajo la razonable premisa de que no se pueden abrir al mismo tiempo tantos 
frentes de cambio o por el prejuicio de que la Nueva Gestión Pública es la colonización privada de 
la Administración Pública72• 
El aporte de esta tendencia para el gobierno implica consolidar una cultura de la eficiencia 
económica y del desempeño. De igual forma la evaluación adquiere mayor crédito ante la 
planeación, resaltando los resultados más que los objetivos. Al mismo tiempo se ha hecho 
compleja la evaluación, que ahora concentra su atención en diversos focos de la acción publica, 
tales como el desempeño del personal, la calidad de los productos (bienes y servicios), los 
resultados o impactos sociales de las políticas y programas, la satisfacción del ciudadano usuario 
del servicio, los esquemas de gestión de los ejecutivos públicos y la averiguación sobre la 
corrección misma del diseño de la política, del programa operativo o de la provisión del servicio. 
Finalmente, el proceso directivo se incorporó como método de dirección estratégica y de dirección 
de calidad, con esquemas avanzados de gestión del desempeño y del conocimiento73 • 
2.2.2 Las políticas públicas 
Luís F. Aguilar propone dos campos de las políticas públicas: uno disciplinaria y otro profesional. 
En el primer campo, la política pública, desde su fundación académica en los años cincuentas, 
consistió en estudiar y racionalizar el proceso de diseño - decisión de las políticas para fines 
públicos. Poniendo el acento en los métodos analíticos (económicos y cuantitativos), y 
reivindicando la naturaleza pública de las políticas. Su aporte principal fue lograr que la manera 
como la política era elaborada, decidida e implementada llegará a convertirse en objeto de estudio 
epistemológicamente para la mejora de la acción de gobierno. En el segundo campo, en el ámbito 
gubernamental, consistió en despertar entre los funcionarios la conciencia de costos de toda 
operación administrativa, maximizar/ optimizar los recursos públicos que consumen las políticas, 
innovar y mejorar la regulación, exigirle la evaluación del desempeño de gobiernos y organismos 
públicos, fortalecer el control interno, generar información pública con fiable y depurar el ámbito 
público 74 • 
De igual forma, la discusión de las políticas públicas parte de tres enfoques. El primero enfatiza el 
carácter racional que implica el esfuerzo multidisciplinariocosto-beneficio para entender y 
72 ldem .... 
7, 
· Idem .... 
7
~ ldem 
36 
recomendar procesos de toma de decisión y acción para los gobiernos. Este carácter introduce un 
elemento de equilibrio entre la racionalidad gubernamental y la racionalidad social75. La opción 
incremental -racionalidad limitada- parte que no se puede contar con información perfecta, por lo 
tanto la incertidumbre es un factor relevante, este enfoque no pretende arribar a un óptimo sino 
acercarse, mediante la redefinición por ensayo y error, a soluciones satisfactorias76 . El tercer 
enfoque, argumenta que las políticas públicas, como un proceso de mediación social, en la medida 
en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir 
entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global77• 
En función de lo anterior proponemos como definición de política pública, los procesos de 
agregación de intereses y la mediación de intervenciones entre actores y agencias de gobierno a 
efecto de ajustar las insuficiencias operadas en el sistema político. El análisis de las políticas 
públicas requiere identificar un conjunto de etapas: 
1. Etapas de las políticas públicas: 
2. Identificación de problemas. 
3. Dimencionamiento de problemas. 
4. Valoración de soluciones actuales. 
5. Valoración de alternativas. 
6. Objetivos y metas. 
7. Preselección de medios. 
8. Proposiciones de política (alcance) 
9. Prioridades 
1 O. Formalización de políticas 
11 . Análisis de proposiciones (viabilidad, coherencia) 
12. Negociación/Gestión Pública 
13. Formulación completa 
14. Retroalimentación y definición final 
15. Seguimiento y evaluación78 
75 Harold D. Lasswell; La orientación de las políticas públicas; págs. 79-103; en el Estudio de las Políticas Públicas; 
edición de Luis F. Aguilar Villanueva; Porrua; México; 1996. 
76 Charles E. Lindblom; Democracia y sistema de mercado; págs. 14-20; FCE; México; 1999. 
77 Pierre Muller; Las políticas públicas; pág. 48; Universidad Externado de Colombia; Colombia; 2002. 
78 Síntesis elaborada por Bernardo González-Aréchiga a partir de Laswell, Almond y Powell, Luis Aguilar y otros; Educar 
en el valor y uso del acceso a la información; Presentación para el Consejo de Transparencia y Acceso a la Información 
Pública de Baja California; Ensenada, Baja California; 15-16 de febrero de 2007 
37 
Otra herramienta útil para el análisis de las políticas públicas es el estudio de redes de políticas. 
Debido a una realidad en la que el estado se fragmenta en compartimentos diferenciados y en 
la que una diversidad de actores aparecen las redes juegan una categoría interesante. Las 
redes de política pública pueden definirse como el resultado de la cooperación más o menos 
estable, no jerárquicas, entre organizaciones que se conocen y se reconocen, negocian, 
intercambian recursos y pueden compartir normas e intereses. La contribución clave del método 
de redes es el mecanismo de recursos y dependencia según el cual se relación organizaciones 
y actores. 
2.2.3 La acción pública 
La acción pública determina la vida pública y el desarrollo. Se trata de una categoría de análisis 
que nos permite explorar el punto de intersección de la acción gubernamental y la acción social. 
Estudiar la acción pública como un espacio social y territorial específico, significa entender la 
acción gubernamental, pero también la intergubernamental. 
Se trata de entender la acción colectiva de los diversos actores sociales, pero también de grupos 
específicos, coaliciones y conglomerados de intereses. El análisis de la acción publica, propone 
que gobernar es conducir la acción colectiva, la cual no sólo se reduce a la acción de los 
gobiernos. El análisis de la acción pública nos permite ver la imagen de una democracia imperfecta, 
que se construye colectivamente79• 
Enrique Cabrero, retoma los argumentos de Jean Claude Thoening, para establecer que la acción 
publica es la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas 
que ella puede delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así 
como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento. De 
igual Cabrero apoyado a Duran plantea que la acción publica, aporta un marco estimulante para el 
estudio de las modalidades de regulación política de las sociedades modernas y representa en este 
sentido una perspectiva de elaboración de una teoría moderna del gobierno. Este enfoque se ubica 
en el marco de la sociología de la acción colectiva, asume el fin de una lógica estandarizada de la 
acción gubernamental favoreciendo una acción gubernamental diferenciada y territorializada de los 
79 Enrique Cabrero Mendoza; Acción pública y desarrollo local; págs. 11-36; FCE; México; 2005. 
38 
problemas públicos, la cual conduce a sustituir un interés General mítico por el estudio de un 
interés colectivo posibleªº. 
Además, de ambos autores franceses Durán y Thoening, Cabrero va sintetizando que la 
institucionalización de la acción colectiva se logra mediante la construcción de la acción publica. Se 
trata dice, de dar cuenta de un "Estado- socio" no sólo en la producción de soluciones, sino en la 
co-construcción colectiva de las opciones y los problemas públicos; sino más bien como un 
desplazamiento de la acción estatal que abandona la dirección y control de arriba hacia abajo para 
actuar horizontalmente como un agente más, aunque se trata de un agente articulador del 
conjunto, dado que. Incluso menciona la posibilidad, a partir de este enfoque, de entender la 
interacción entre la política como función de distribución del poder en la sociedad, la política como 
acción de gobierno, y la política como juego cotidiano de actores por espacios de poder e 
influencia. Lo que en inglés nos remite a la politics, policy y políty. 
Ampliando sus referencias Cabrero menciona a Kiser y Ostrom, quienes caracterizan la acción 
publica como un modo específico de condensación de tres modos de acción: el nivel operacional 
de estrategias de actores; el nivel de elección colectiva en la que las autoridades gubernamentales 
construyen itinerarios de acción, y el nivel constitucional que estructura las oportunidades de 
elección81 • Asimismo hace nuevamente referencia a un elemento central del enfoque de la acción 
pública con relación al concepto de regulación a portado por Thoening. La regulación da cuenta de 
fenómenos empíricos tales como la disociación creciente entre la capacidad que manifiestan las 
normas para establecer el orden social y la manera como este orden se produce en la realidad 
cotidiana. El concepto de regulación permite visualizar el espectro de situaciones que van del orden 
a la ruptura, o mejor dicho, de un sistema de acción normativa formal y rígido a un sistema que 
guía a los actores de acuerdo con situaciones específicas de su contexto particular de intercambio, 
la regulación entonces es una forma concreta del modo de funcionamiento de la acción publica82 . 
Es preciso decir, que el análisis de la acción publica permite ir más allá dado que esta perspectiva 
hace explícito el funcionamiento del sistema político, posibilita observar el surgimiento de arreglos 
múltiples con los cuales se construye la acción pública. El modelo de la acción pública hace 
explícitas dos lógicas en la construcción de la acción: en primer lugar hace posible identificar que 
actores participan y como emergieron, y en segundo término da la oportunidad de entender cuál es 
80 ldem ... . 
81 ldem .. . 
82 ldem .. . 
39 
la lógica de articulación de esos actores para producir una acción eficaz. Es decir, la legitimidad 
que les permite estar presentes, y el poder que les permite actuar. A partir de la visión de la acción 
publica, el análisis de las políticas públicas surge como un marco de estudio de itinerarios de 
acción concretosy de las expresiones de una cierta racionalidad de la acción publica en momentos 
determinados, es decir, nos aproxima la comprensión de la acción publica organizada. 
2.4 Las instituciones y su diseño 
El desarrollo de la ciencia de las políticas públicas y la incorporación de modelos de dirección 
social de gobierno desde la perspectiva de la elección racional, la cultura y la sociología confirman 
el papel de las instituciones y su diseño en las transformaciones del estado. Las capacidades 
directivas de gobierno y las interacciones sociales entre agentes privado-públicos están dotando de 
un nuevo perfil a la realidad social. Esta perspectiva es identificada como nuevo institucionalismo o 
neoinstitucionalismo, expresado en tres escuelas de pensamiento: institucionalismo histórico, 
institucionalismo de la elección racional e institucionalismo sociológico83. La introducción del 
término nuevo institucionalismo se debe a March y Olson, y refiere a un fenómeno polifacético84 • 
El neoinstitucionalismo en tanto matriz de las ciencias sociales gana credibilidad político-
institucional debido a su habilidad para vincular el discurso con las reformas político-
administrativas. De igual forma refleja una ideología hegemónica; su temática sugiere 
transformaciones y consecuencia para los sistemas políticos; condiciones para la democracia y el 
desempeño democrático; proyección de la política económica y su impacto social; alcances de la 
integración económica, del nuevo orden económico y el papel del Estado, entre otros85 . Además el 
neoinstitucionalismo implicó la reintroducción del Estado en las ciencias sociales, en general, y en 
las políticas públicas en lo particular. La importancia de este paradigma radicó en trasladar los 
estudios del Estado hacía el gobierno, es decir, de los estudios sobre las formas, mecanismos y 
agentes de la representación y agregación de intereses, de la configuración del interés público y 
responder a los consensos, hacía el proceso a través del cual se toman las decisiones86. 
63 Peter A. Hall y Rosemary C.A. Taylor; la Ciencia Política y los tres nuevos institucionalismos; pág. 15-36; Revista del 
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C; número especiall 974-1999. 
64 Andreas Schedler; Neoinstitucionalismo; págs. 472-476; en Léxico de la Política; FCE, FLACSO,CONACYT; México; 
2000. 
65 Juan Miguel Ramírez Zozxaya; pág. 57; Revista del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 
A.C; número especial1974-1999. 
66 ldem .. pág. 58-59. 
40 
Ahora bien, para el neoinstitucionalismo las instituciones son la pieza clave. En ese sentido, 
Douglass North las define: como las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las 
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, 
estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico87 . En un sentido 
más amplio Ayala Espino las define como el conjunto de reglas que articulan y organizan las 
interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales. Este 
mismo autor propone para integrar una definición más completa, que la instituciones combinan 
estructuras de reglas, procedimientos y arreglos citando a (Shepsle, 1986), asimismo, comprenden 
prescripciones acerca de las cuales se requieren acciones, prohibidas o permitidas aludiendo a 
(Ostrom, 1986), y éstas son estructuras de gobernación y arreglos sociales guiados por el deseo 
de disminuir los costos de transacción, retomando a (Eggertsson, 1991 )88 • 
La importancia de las instituciones radica en el juego de incentivos y arreglos para disminuir los 
costos de transacción, y diferenciar las estructuras de gobernación para prescribir acciones o 
prohibiciones. A efecto de completar el marco conceptual sobre las instituciones brevemente 
haremos un recorrido por los tres enfoques sugeridos. 
El institucionalismo histórico permitió mirar más cercanamente al Estado, y no verlo más como un 
agente neutral entre intereses en competencia, pero sí como un complejo de instituciones capaz de 
estructurar el carácter y los resultados de un conflicto grupal. Este enfoque define a las 
instituciones como los procedimientos formales o informales, rutinas, normas y prácticas insertadas 
en la estructura organizacional de la política o de la política económica. Desde este punto de vista, 
las instituciones pueden oscilar entre las reglas de un orden constitucional, o de los procedimientos 
operativos estándar de una burocracia, y las convenciones que gobiernan el comportamiento 
sindical o las relaciones entre bancos y empresas. En general, los institucionalistas históricos 
asocian a las instituciones con las organizaciones y las reglas o convenciones promulgadas por 
una organización formal89 . 
Peter A. may y Rosemary C.R. Taylor proponen cuatro características para distinguir al 
institucionalismo histórico: la primera consiste en conceptuar las relaciones entre las instituciones y 
el comportamiento individual en términos relativamente más amplios. En la segunda, subrayan las 
asimetrías del poder asociado con la operación y el desarrollo de las instituciones. En la tercera 
87 Instituciones, cambio institucional y desempeño económico; pág. 13; FCE; México;1995. 
88 José Ayala Espino Instituciones y Economía; págs.62-63; FCE; México; 1999. 
89 Peter A. Hall y Rosemary C.A. Taylor; págs. 15-33. 
41 
característica se inclina por una perspectiva del desarrollo institucional. La cuarta, se preocupa por 
integrar el análisis institucional con los resultados políticos. Los institucionalistas históricos son 
eclécticos, acuden a las propuestas tanto del enfoque de cálculo como al de la cultura para 
especificar la relación entre la institución y la acción. Han sido especialmente atentos a la manera 
en que las instituciones distribuyen el poder en forma desigual entre los grupos sociales. También 
dividen el curso de eventos históricos, en periodos de institución, puntualizados por coyunturas 
críticas90• 
El institucionalismo de la elección racional, se desarrolló al mismo tiempo como institucionalismo 
histórico, con un relativo alejamiento de éste último en varios aspectos. El institucionalismo de la 
elección racional se derivó del estudio del comportamiento del Congreso norteamericano, en lo 
referente ha asegurar mayorías estables para la legislación en el Congreso de los Estados Unidos, 
sobre todo, en situaciones donde los múltiples ordenamientos de legisladores y el carácter 
multidimensional de asuntos que deberían ser conducidos a un rápido ciclo que va de un proyecto 
de ley a otro, así como a las nuevas mayorías que aparecen para revocar cualquier proyecto de ley 
que había sido aprobado En términos más generales, se maneja que las instituciones del Congreso 
reducen los costos de transacción para llegar a acuerdos que permitan ganancias, derivadas del 
propio intercambio entre legisladores y de un tránsito estable en la legislación91 . 
Los institucionalistas de la elección racional obtuvieron herramientas analíticas de la nueva 
economía de la organización: derechos de propiedad, arrendamientos y costos de transacción a la 
operación y desarrollo de las instituciones. La elección racional también giró su atención a una 
variedad de otros fenómenos, incluyendo el comportamiento de coalición, el desarrollo de las 
instituciones políticas y la intensidad de los conflictos. Otros institucionalistas analizaron las 
transacciones democráticas y los problemas de la reforma democrática en términos de un juego 
teórico92 . 
Esta forma teórica sugiere que una forma particular de organización puede ser explicada como el 
resultado de un esfuerzo por reducir los costos de transacción. Asimismo, las impulso teorías de la 
agencia centradas en los mecanismos institucionales por los cuales los directivos pueden controlar 
y obligar la sumisiónde sus agentes; ésta teoría ha resultado útil para explicar cómo el Congreso 
estructura relaciones con sus comisiones o con las agencias regulatorias que supervisa. En 
90 ldem ... 
91 
92 ldem ... 
42 
general, postulan que los actores fijan un conjunto de preferencias, que se comportan 
instrumentalmente para maximizar el cumplimiento de estas preferencias, y de una manera 
estratégica suponen la aplicación de un cálculo más amplio. Para este enfoque, la política se 
expresa como una lucha por el poder o como un proceso de aprendizaje social. Así, se manifiesta 
por ver a la política como una serie de dilemas de acción colectiva, cuándo los individuos actúan 
para maximizar el cumplimiento de sus propias preferencias. De igual forma, la elección racional 
establece que el comportamiento de un actor no debe ser conducido por las fuerzas históricas 
impersonales, sino por el cálculo estratégico y, ese cálculo será profundamente afectado por las 
expectativas del actor sobre cómo otros actores probablemente lleguen a comportarse. 
Finalmente, el proceso de creación institucional normalmente gira alrededor de acuerdos 
voluntarios de los actores relevantes; y si la institución queda sujeta a un proceso de selección 
competitiva, ésta sobrevivirá ante todo, debido a que brinda más beneficios a los actores relevantes 
que a las formas institucionales alternas93• 
Para cerrar esta sección, el institucionalismo sociológico surgió dentro del subcampo de la teoría de 
la organización. Los institucionalistas vieron en las organizaciones proceso asociados en la 
transmisión de prácticas culturales. De esta manera, sostienen que aún las más aparentes 
prácticas burocráticas tienen que ser explicadas en términos sociales y culturales. Esta escuela 
presenta las siguientes características: define a las instituciones como sistemas de simbología, 
pautas cognoscitivas y patrones morales que proporcionan los marcos de significación que 
orientan la acción humana; compresión distintiva entre instituciones y acción individual; las 
instituciones se asocian con roles, es decir los individuos que han sido socializados en roles 
institucionales particulares, que interiorizan las normas asociadas con estos roles, y de esta 
manera se afirma que las instituciones afectan el comportamiento; pone el énfasis la dimensión 
cognoscitiva del impacto institucional94 • 
Así, las instituciones no solamente afectan los cálculos estratégicos de los individuos, como afirman 
los institucionalistas de la elección racional, sino que también afectan sus preferencias más básicas 
y a su misma identidad. Asimismo, se ha llegado a afirmar que las autoimágenes e identidades de 
los actores sociales están constituidas de las formas institucionales, de las imágenes y de las 
señales brindadas por la vida social. Destacando el alto carácter mutuamente constitutivo o 
interactivo de la relación entre las instituciones y la acción individual. Los institucionalistas 
sociológicos sostienen que las organizaciones a menudo adoptan una nueva práctica institucional, 
93 ldem .. . 
94 ldem ... . 
43 
no sólo porque se progrese en la eficiencia de los medios y fines de una organización, sino porque 
también incrementa la legitimidad social de la organización o de sus participantes. Pasa de una 
lógica de conveniencia social, que contrasta con una lógica de instrumentalidad. 
2.4 Jugadores con veto 
Las notas de esta sección se tomarán de un texto reciente de Georges Tsebelis95. El 
planteamiento es cómo las instituciones políticas, afectan las medidas políticas, y qué efecto tienen 
sobre el sistema político, tales como la estabilidad de los gobiernos y el papel del poder judicial y 
de las burocracias e identificar las dimensiones a lo largo de las cuales es distinta la toma de 
decisiones en diferentes formas de gobierno, y estudiar los efectos de esas decisiones. Las 
decisiones están formadas para cambiar políticas, en ello un cierto número de actores individuales 
y colectivos tiene que estar de acuerdo en el cambio propuesto. Así este autor denomina 
jugadores con veto a los actores que participan en esas decisiones. 
Los jugadores con veto son especificados en un país por la constitución o por el sistema político. A 
estos dos tipos los denomina jugadores con veto institucional y partidarios. De acuerdo con estas 
reglas, cada sistema político tiene una configuración de jugadores con veto, con distancias 
ideológicas específicas entre ellos y una cierta cohesión cada uno. Las características afectan al 
conjunto de resultados que pueden remplazar al statu quo - el conjunto ganador del, como 
llamaremos al conjunto de estos puntos -. Y el tamaño del conjunto ganador del statu quo tiene 
impactos particulares sobre la creación de las políticas: una desviación importante de statu quo son 
imposibles cuando el conjunto ganador es pequeño; cuando tienen distancias ideológicas 
importantes entre ellos y cuando poseen cohesión interna. Llama estabilidad política a esta 
imposibilidad de desviaciones importantes del statu quo96 . 
En este planteamiento Tsebelis sugiere que las instituciones políticas ordenan a los jugadores con 
veto en secuencias específicas a fin de tomar decisiones políticas. Es decir, los jugadores con veto 
que presentan propuestas de toma o déjalo, a los otros jugadores con veto tienen un control 
importante sobre las políticas que remplazan al statu quo. A estos jugadores con veto les da el rol 
de establecedores de agenda, los cuales tienen capacidad para hacer propuestas aceptables a los 
otros jugadores con veto. La importancia radica en seleccionar loss resultados factibles que se 
95 Jugadores con veto; Cómo funcionan las instituciones políticas; FCE; México; 2006. 
96 ldem ... 
44 
prefiera. El impacto se traduce en que los poderes establecen la agenda en función de la 
estabilidad política. Cuanto mayor sea la estabilidad política, se reducirá el papel de la integración 
de la agenda. En el caso limite, en que no se es posible el cambio desde el statu quo, no importa 
quien controle la agenda97 • 
Es clave en este análisis el conocimiento de las preferencias de los jugadores con veto, su posición 
en el statu quo y la identidad como establecedores de la agenda. El conocimiento de estos factores 
puede derivar en estabilidad política o inestabilidad política en el gobierno y en el sistema político. 
Esquema 5 
Jugadores con veto _,. Estabilidad política 
Fuente: tomado de Georges Tsebelis 
Importancia reducida del 
establecimiento de aaenda 
Inestabilidad del gobierno 
( oarlamentarismo) 
Inestabilidad del régimen 
(oresidencialismo) 
Independencia burocrática 
/ conductual) 
Independencia judicial 
Este enfoque de jugadores con veto asociado a la formación de políticas, específicamente, a partir 
de la legislación y la creación de leyes, traduce las medidas políticas como el principal resultado de 
un sistema político. Es decir, el pueblo participa en un sistema político con el fin de promover los 
resultados que prefieran. Para los actores políticos la creación de políticas es importante, ya que 
traduce sus preferencias sobre ciertas políticas o desvía su preocupación por la reelección por 
motivaciones ideológicamente. Esos actores políticos proponen diferentes medidas y son elegidos 
sobre la base de las políticas que recomienden. Los políticos o los partidos son sustituidos en su 
97 ldem .... 
45 
cargo cuando las políticas que proponen conducen a resultados indeseables, o cuando no aplican 
las medidas que prometieron antes de la elección. Un sistema político aplica políticas para 
estabilizarlo o aplica políticas para derrotar alternativas98 • 
Digamos que Georges Tsebelis ofrece una interesante disyuntiva: al analizar el sistema político 
gana terreno la estabilidad política como imposibilidad de cambiar significativamente al statu quo, y 
se achican las alternativas para inducir dirección al cambio. Frentea esta tesis argumenta: la 
estabilidad política afecta a una serie de características del sistema político; se privilegia, el 
carácter decisivo de un sistema político en su capacidad de resolver problemas cuando se 
presenten; en este punto se apoya de Weaver y Rockman, quienes establecen una distinción entre 
diez diferentes capacidades que todos los gobiernos necesitan para establecer y mantener 
prioridades entre las diferentes demandas en conflicto que se les hacen de modo que no sean 
sobre pasados ni caigan en bancarrota; para destinar recursos donde sean más efectivos; para 
innovar cuando las políticas antiguas hallan fracasado para coordinar objetivos en conflicto en un 
todo coherente; para hacer capaces de imponer pérdidas a grupos poderosos; para representar 
intereses difusos y no organizados, además de otros concentrados y bien organizados; para 
asegurar la implantación efectiva de las políticas gubernamentales una vez que hayan sido 
aprobadas; para asegurar la estabilidad política de modo que las políticas tengan tiempo de 
funcionar; para hacer y mantener compromisos internacionales en los campos del comercio y la 
defensa nacional para asegurar su bienestar a largo plazo; y , por encima de todo, para resolver las 
divisiones políticas a fin de asegurar que la sociedad no degenere en guerra civil. 
Para ir concluyendo afirma que existen jugadores con veto que no les agrada el statu quo y 
prefieran un sistema político con capacidad para hacer cambios rápidamente, mientras que los 
defensores del statu quo preferirán un sistema que produzca estabilidad política. Enfocar la 
estabilidad política y no la dirección de cambio hace que se concentre el análisis en las 
instituciones y sus efectos. Por ello habrá resultados específicos de las instituciones dominantes y 
de las preferencias de los actores implicados. Así la estabilidad política es definida por el tamaño 
del conjunto ganador del statu quo, es decir, ante la falta de equilibrio por la presencia de espacios 
políticos multidimencionales rara vez se generan equilibrios. El conjunto ganador del statu quo 
reconoce la importancia de la intersección de las restricciones que cada participante impone al 
conjunto de resultados. Finalmente el sistema político es el medio para la toma de decisiones 
colectiva. En consecuencia todos los actores en un sistema político, ya se trate de votantes, 
98 ldem ... 
46 
representantes o partidos, se preocupan por los resultados políticos, ya sea de modo indirecto o 
indirecto, ya sea porque prefieren algunos resultados o porque otras cosas no les gustan. Así los 
resultados de la política son producto de dos factores: las preferencias de los actores implicados y 
las instituciones predominantes. Dado que la identidad de los jugadores y sus preferencias son 
variables, mientras las instituciones son más estables, los resultados de la política habrán de variar 
dependiendo de quién controle el poder político así como en dónde esté el statu quo99 . 
2.5 Intervención del Estado 
En el marco de las funciones estratégicas del estado (ejercicio del poder y proceso democrático), la 
intervención del mercado y la intervención del estado, teóricamente producen una serie de efectos 
en el sentido de hacer menos o más eficiente al mercado o al estado. Es decir, la intervención está 
relacionada con fallos del mercado y con fallos del estado. En cualquiera de los dos casos explicar 
teóricamente los fallos requiere de apoyarse en el marco teórico de la política económica, 
entendida ésta como el uso ininterrumpido, por parte de los poderes públicos, de un mecanismo de 
asignación de recursos, el cual puede hacerse operativo tanto a través de la actuación económica 
directa del estado, cuanto de su influencia sobre la actividad del sector privado de la economía 100; 
así mismo, se acude a la economía política, para determinar la estructura de oportunidades y la 
distribución resultante de retribuciones de los que participan en la economía social a partir del 
mecanismo de mercado competitivo 101 . 
Para efectos de esta tesis optaremos por describe teóricamente la intervención del estado a través 
de la concepción de la política económica. Entendemos que el mecanismo de asignación exige la 
adopción de decisiones y su potencial ejecución, en efecto los poderes políticos están obligados a 
encarar la resolución de los problemas que en cada momento presente la economía real, y ello les 
obliga a fijar prioridades entre las diferentes alternativas de intervención. Al proceder a la formación 
y desarrollo de la agenda político económica (entendida como el conjunto jerarquizado de 
cuestiones y problemas que son establecidos como prioritarios en un momento determinado), las 
autoridades publicas se instituyen en decidores políticos (policy makers): es decir, si hay algo que 
resulte característico de su comportamiento es la necesidad perpetua de elegir entre opciones 
distintas y en ocasiones enfrentadas1º2 • 
99 ldem ... 
100 Xosé Carlos Arias; La Formación de la Política Económica; pág.21; Civitas; Madrid; 1996. 
101 Edmund S. Phelps; Economía Política; págs. 29-33; Bosch; Barcelona; 1986. 
102 Xosé Carlos Arias .... 
47 
Para la economía política cualquier fenómeno económico, se desenvuelva en dominios públicos o 
privados, lleva consigo un proceso de elección. Las dos características básicas del Estado como 
sujeto económico, hacen que los procesos electivos por parte de los sujetos públicos se distingas 
de los que se dan en la economía privada por varios motivos. Entre otros por las vías de 
intervención de que se vale (imposición legal de conductas); por el concepto de eficacia (que va 
mas allá de su medición en términos técnicos); por la forma en que se registran las preferencias 
(las sociales, establecidas mediante procedimientos de votación, frente a las meramente 
individuales, que recogen sólo el poder de compra de los sujetos); y por los mecanismos de control 
(control político frente a ajuste de mercado} 103• 
Desde esta perspectiva, el componente de decisión, de elección, se configura entonces como 
fundamental para la formación de las políticas como resultado de una cierta dinámica de 
intercambio político, en el cual intervienen múltiples actores. La decisión político económica se 
produce siempre en un espacio de conflicto de intereses en el que participan intereses económicos, 
grupos sociales y sujetos decidores políticos, así la formulación de la política económica no es más 
que una porción del proceso general de la política publica; es decir, las pautas de decisión 
económica forman parte de los órganos del estado. 
En este enfoque existe una pluralidad de restricciones en la dinámica de la toma de decisiones. 
Entre ellas destacan las que se derivan de la evolución económica general, la disposición de las 
estructuras del estado, la acción de los diversos grupos de interés y los condicionamientos 
internacionales. Estos son explicables en una economía de mercado, ya que no basta con que 
exista la capacidad formal de elaborar leyes y aplicar sanciones. Teóricamente los res u ita dos de la 
política económica dependen en gran medida de que esta sea capaz de influir significativamente 
sobre el comportamiento del resto de los agentes, y estos se pueden conseguir a través de 
diferentes procedimientos operativos. Otra restricción tiene que ver con el dispositivo institucional 
básico en el que las decisiones se fraguan y se aplican 104• 
En la discusión teórica suele hacerse la siguiente pregunta ¿Mercados o gobierno?, la respuesta 
para los que favorecen la acción pública entraña entender la realidad económica en su dimensión 
política, en su sentido de bienestar, como un intento de proporcionar bases objetivas; lo que dará 
103 Jdem ... . 
104 Jdem .. . 
48 
lugar para los que favorecen el mercado de fallas de mercado, centrándose éstas en problemas de 
eficiencia y, de un modo mucho mas controvertido,en la distribución. 
Para ir cerrando esta sección, la justificación tradicional de la intervención pública, dentro de la 
economía se deriva de la teoría de los fallos de mercado. Esta teoría parte del supuesto de que, en 
términos generales, el desarrollo sin interferencias del mecanismo de mercado es la vía para 
alcanzar soluciones económicas eficientes, pero, al mismo tiempo de un modo excepcional, cabe 
identificar algunas situaciones en las que este mecanismo no funciona adecuadamente. Más en 
concreto, se producirá un fallo de eficiencia en la asignación de recursos por el mercado cuando 
éste no sea suficientemente competitivo, o bien se esté en presencia de externalidades o de bienes 
políticos. El catálogo de fallos de mercado relativos a la eficiencia ha ido ampliando para incluir 
problemas tales como el de fallo de la información, la existencia de mercados incompletos y de 
costes de transacción. En todos estos casos, existen posibilidades para que a través de la 
intervención pública se produzcan ganancias paretianas. 
3. Captura del Estado 
Capitulo 3 
49 
Cuando crucé la frontera pensé: 
más que mi casa, necesito la verdad. 
Pero necesito mi casa también. Y desde entonces 
la verdad ha sido para mí como una casa. 
Bertolt Brecha, Las visiones y los tiempos oscuros 
En este capitulo describiremos el marco teórico de la captura del Estado, así como sus distintas 
manifestaciones. Dentro de éstas destacaremos: corrupción administrativa, influencia excesiva, 
captura regulatoria, subversión de la justicia y fallas de acción colectiva. Asimismo, tomaremos 
como referencia teórica las aportaciones hechas por el Dr. Daniel Kaufmann105, principalmente de 
Europa del Este, y por el Dr. Bernardo González-Aréchiga 106. La relevancia consiste en exponer 
las concepciones básicas sobre las formas en la que se origina y expresa la captura del Estado, 
para determinar en el capitulo siguiente la gravedad que representa este problema público en el 
funcionamiento del Estado y en la articulación de las metas colectivas. 
De igual es importante destacar que la vertebración instrumental racional del proceso de las 
economías en transición ha forjado una nueva realidad de la corrupción: oligarquías que manipulan 
la formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego para su propio 
beneficio, este tipo de comportamiento se denominado captura del Estado. Es un tipo de 
corrupción a gran escala, difícil de detectar en la economía política de las reformas institucionales y 
económicas de los países en transición 1°7. 
105 Es Ph.D en Economía de la Universidad de Harvard. Actualmente es economista jefe del Grupo de Economía del 
Desarrollo en el Banco Mundial. Como economista del Banco, ha trabajado en varias economías en transición en América 
Latina, África y Asia. Ha publicado extensamente en revistas académicas de economía y políticas públicas. Sus 
investigaciones se ha concentrado en entender las causas de la corrupción y diseñar medidas de política para combatirla. 
106 Es Licenciado en Economía por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, con Maestría en 
Economía en la Universidad de Essex, Inglaterra y Doctorado en Economía en la Universidad del Sur de California, 
Estados Unidos. Recibió en 1986 la distinción de la Chaudhuri lntemational Book Award y en 2001 el Eisenhower 
Fellowship para el 2002. Actualmente es Coordinador Nacional de la Escuela de Graduados en Administración Pública y 
Política Pública {EGAP) y Director de la misma en el Campus Monterrey. Trabaja como líneas de investigación captura 
del Estado, fallas del Estado, Transparencia y Acceso a la Información y Rendición de Cuentas. 
107 Joel Hellman y Daniel Kaufmann; artículo: La captura del Estado en las economías en transición; revista, Finanazas y 
Desarrollo, pág. 31, número septiembre, año 2001. 
50 
3.1 Reformas estructurales 
El programa de reforma estructural (ajuste) diseñado por el Fondo Monetario Internacional y el 
Banco Mundial que fue implantado durante las transiciones económicas y políticas en distintos 
países, integró un amplio programa de ajustes en el ámbito macroeconómico y una apertura del 
mercado interno en el sentido de insertar las economías al proceso de globalización, 
principalmente en el ámbito financiero, mediante la liberalización y privatización de los sectores 
estratégicos de las economías nacionales 108• Los tejidos de estas políticas adquirieron cuerpo con 
el llamado modelo neoliberal, que vio en las conquistas sociales -derechos sociales, económicos, 
civiles y poi íticos- las barreras más significativas. 
El concepto de "ajustar'' connota conformar, acomodar una cosa con otra, de suerte que no haya 
discrepancia entre ellas", y también "arreglar, moderar''. La palabra adopta con frecuencia un 
contenido normativo: se ajusta algo desquiciado, como una máquina que funciona mal. En 
economía, especialmente para la escuela neoclásica, esa norma es el equilibrio de los mercados, o 
más precisamente, ya que no vivimos en un mundo de equilibrio general, de determinados 
mercados considerados estratégicos: se habla entonces de "los grandes equilibrios 
macroeconómicos", pero no siempre se explica cuáles son, qué significa ajustarlos, y de qué 
manera puede hacerse 109. 
Así, la intervención de los gobiernos desde la óptica de las políticas de ajuste estructural se 
impulsó para incidir en los equilibrios del mercado. Estas políticas, por lo tanto van orientadas a la 
consecución del crecimiento en el largo plazo, por medio de la eficiente asignacfón de recursos 
entre el sector productor de bienes exportables y el sector productor de bienes de consumo 
doméstico, no competitivos internacionalmente. Entre las políticas de ajuste estructural destacan: 
1) Políticas que propician el eficiente empleo de recursos en el sector público: reestructuración y 
privatización de las empresas públicas y racionalización del gasto. 2) Políticas que corrigen las 
distorsiones en los mercados: liberalización comercial, corrección de distorsiones en precios y 
eliminación de subsidios y controles de precios. 3) Políticas que propician un marco institucional 
108 Ver Ana Esther Ceceña; Modernización neoliberal en México; págs. 51-52; en El Ajuste estructural en América Latina. 
Costos sociales 
109 Calcagno F. Alfredo, Ajuste estructural, costo social y modalidades de desarrollo en América Latina, pag. 75-80; en El 
ajuste estructural en América Latina. Costos sociales y alternativas; ; coordinado Emir Sader; Clacso, Argentina, 2001 
51 
adecuado para el éxito de las políticas de ajuste: regulación industrial, legislación específica y 
administración de impuestos11º. 
Dicha visón entro en operación desde finales de los años setenta y principios de los años ochenta 
y ha condicionado la ayuda financiera internacional en términos de exigir a los gobiernos la puesta 
en marcha de un conjunto de medidas de profundo alcance en la desregulación de sus áreas 
estratégicas. Para un número importante de investigadores ese ajuste, tuvo como objetivo 
intervenir en la balanza de pagos (generar transferencias de recursos para el exterior). El 
desequilibrio en la balanza, era compatible con un gigantesco desajuste en el mercado de trabajo 
pese a las caídas de salarios; con un gran desajuste entre capacidad productiva y producción, 
elevados desequilibrios en las cuentas fiscales, la aceleración de los procesos inflacionarios, crisis 
masivas de los sistemas financieros. Todo ello generó el colapso de la inversión y la caída del 
salario real. 
Más adelante en la segunda mitad de los 80s y durante los 90s, el énfasis adquirió una noción más 
amplia de "ajuste estructural", entendido éste como un proceso de políticas y reformas que 
apuntaba a crear ciertas condiciones básicas para poner en marcha otra modalidad de desarrollo. 
Así las modalidades de dicho desarrollo se concretarían, con un conjuntode reformas (apertura, 
privatizaciones, desregulación del sistema financiero, de los mercados de bienes y del régimen 
laboral), aspectos que significaron factores de condición para el apoyo financiero que requirieron 
los países de la región. En teoría, había una secuencia óptima para estas medidas 111 • 
En ese momento, la estrategia consistió en propiciar un clima favorable en un marco-que no fuera 
de crisis, pero en la práctica se promovió una liberalización radical general en todas las 
coordenadas en cuanto se reunieran las condiciones políticas propicias, lo que ocurría 
precisamente durante las crisis. 
Podría decirse, que una vez que el FMI convenció de la adopción de las medidas correctivas 
inevitables, estos programas agruparon estas medidas en un conjunto lo más acabado posible 
para restablecer la confianza y crear las bases para el progreso futuro, claro el delineado por ellos. 
Sin embargo, en esos programas de ajuste estructural se pretendió abreviar con cálculos 
prospectivos la fase más ruda del reajuste, aquella durante la cual hay que corregir los errores y 
110 José Ayala Espino, Economía Pública, pag. 21; UNAM, México, 1997. 
111 Calcagno F. Alfredo; págs. 75-80 
52 
las rigideces acumuladas en el pasado y en la que no se manifiestan aún los efectos positivos 
esperados 112 . 
Dentro de tal estrategia de control de daños, se admitía que se generarían costos, pero se suponía 
que éstos serían no solamente transitorios, sino también breves: las reformas estructurales no 
tardarían en dar lugar a una expansión significativa de la inversión, del crecimiento y, por 
consiguiente, del empleo y las remuneraciones. Se reconocía así que habría costos sociales, de 
los que no se decía explícitamente si recaerían o debían recaer sobre la sociedad en su conjunto, 
o si afectarían a un grupo determinado, el más vulnerable. En la práctica, los promotores de este 
"ajuste estructural" le asignaron un rol a las políticas públicas para paliar la situación de los más 
pobres. 
Por lo anterior, nos sumamos al grupo de investigadores que comparten que las reformas o 
ajustes estructurales tiene su base ideológica neoliberal y operativa en: Informe de la Trilateral y 
en el Consenso de Washington. 
1) El Programa político-económico recomendado en el Informe de la Comisión Trilateral 
promovía las siguientes medidas: 
a) descentralizar la administración pública; b) convertir los Parlamentos en órganos más técnicos y 
menos políticos, reduciendo el peso de las ideologías revolucionarias sobre la sociedad; c) 
personalizar el poder para estimular la identificación de los ciudadanos y reducir sus exigencias de 
participación; d) hacer de los partidos órganos de gestión más que de discurso político; suprimir las 
leyes que prohíben sus financiación por las grandes empresas, y sumar la financiación desde 
fondos públicos; e) disminuir la influencia de los periodistas en los medios de comunicación, 
normas administrativas deben proteger a la sociedad y a los gobiernos contra el excesivo poder de 
los mass media; f) reducir los recursos financieros puestos a disposición de las Universidades, que 
generan excedentes de licenciados; programar la reducción de las pretensiones profesionales de 
quienes reciben una educación superior; g) en las empresas, combatir la presión a favor de la 
autogestión o de la participación de los trabajadores en su dirección; en compensación, prestar 
más atención a las condiciones de organización del trabajo y dignificar el trabajo manual; h) no 
confiar al azar el funcionamiento democrático, sino constatar y coordinar las experiencias políticas 
en los países integrantes de la Comisión Trilateral, tal como se viene haciendo en el terreno militar 
112 ldem ... 
53 
y económico; i) establecer una especie de Pacto Atlántico en el terreno ideológico, que contenga la 
excesiva voluntad de cambio en los países con exceso de democracia y preste ayuda a los países 
con déficit democrático. 
11) El Programa político-económico del Consenso de Washington recomendó las siguientes 
políticas: 
El Consenso implicó: (1) equilibrio del presupuesto público reduciendo el déficit fiscal; (2) 
reconducción del gasto público primando la selección del mercado; (3) reformas fiscales que 
redujeran los impuestos directos y aumentaran los indirectos; (4) establecimiento de tipos de 
interés positivos que atrajeran capitales y fomentasen el ahorro interno; (5) tipos de cambio que 
permitieran orientar la economía hacia el exterior de manera competitiva; (6) liberalización 
comercial con plena apertura de fronteras; (7) recepción de inversión extranjera directa; (8) 
privatizaciones del sector público; (9) desregulación en lo referente al mercado laboral, a los 
controles a las empresas y a los capitales y desaparición de las barreras legales a los movimientos 
económicos (salvo de mano de obra); (10) garantías a los derechos de propiedad113• 
113 
Juan Carlos Monedero; La trampa de la gobernanza. Nuevas formas de participación política.; págs. 22-23; Cámara 
de Diputados del H. Congreso de la Unión, LVIII Legislatura; 2003. 
3.2 Aproximaciones conceptuales 
3.2.1 Daniel Kaufmann 
54 
"Sólo quiero hacerles notar que fueron ustedes mismos los que 
formaron este Estado, y en gran medida a través de estructuras 
políticas y cuasipolíticas que ustedes controlan. Si no les gusta 
lo que ven, tal vez no deberían echarle la culpa al espejo." 
-Vladimir Putin, en una reunión con dirigentes empresariales rusos 
en julio de 2000 
Kaufman, Finanzas Y desarrollo 
En las etapas iniciales de la transición en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, asociadas a 
la caída del muro de Berlín, se impulsaron reformas estratégicas para reducir y reorientar el rol del 
estado en la economía bajo el concepto de economías en transición. En particular, se concentraron 
las reformas en estrategias de liberalización y privatización que se inclinaban a cambiar la manera 
en la cual el estado interactúa con las empresas, dejando a un lado cómo las empresas influencian 
al Estado, especialmente, cómo ejercen su intervención y conspiran con funcionarios públicos para 
obtener beneficios114• En la práctica las reformas dejaron ver que la influencia-conspiración 
generada durante las transiciones económicas llevó a un grupo selecto de empresas a darle forma 
a las reglas del juego para su propio provecho, a unos costos sociales considerables, creándose 
"economías de captura"115. 
A partir de este antecedente el programa empírico sobre el "gobierno en transición", de la División 
de Gobierno, Regulación y Finanzas del Banco Mundial, abrió una línea de investigación para 
analizar la economía capturada. Esta fue definida en términos, en los cuales los funcionarios 
públicos y los políticos venden privadamente a las empresas individuales, bienes públicos 
suministrados deficientemente y una gama de ventajas generadoras de rentas a la carte. En este 
tipo de economía de captura, la empresa captora, recibe beneficios privados significativos a un 
enorme costo social para todo el sector empresarial, cuya tasa total de crecimiento se reduce 
considerablemente 116• 
114 Joel S. Hellman, Geraint Jones y Daniel Kaufmann; Captura del Estado, Corrupción, e Influencia en la Transición; 
Banco Mundial; 2000; /www.worldbank.org/wbi7governance/ actualización marzo 2007. Y la captura del Estado en las 
economías en transición; Joel Hellman y Daniel Kaufmann; págs 31-32; Revista de Finanzas y Desarrollo; Fondo 
Monetario Internacional; Septiembre de 2001. / http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2001/09/pdf/hellman.pdf / 
actualización 24 marzo de 2007. 
115 ldem ... . 
116 ldem .. . 
55 
Principalmente, esta línea desarrolla un marco teórico desde el ámbito económico y de regulación 
sobre la influencia que ejercen las empresas (monopolios y oligopolios) en los procesos de 
transición económica. Asimismo, es pertinente decir, que el grupode investigadores al interior del 
Banco Mundial, impulsan más allá de esa institución en círculos académicos de distintos países la 
relevancia de las propuestas teóricas que sugiere la economía de captura y sus consecuencias. 
Sin embargo, aún no se cuenta con literatura especializada, y lo que se tiene a la mano son los 
informes del Banco Mundial sobre el tema y artículos en Revistas Especializadas. Pero, el tema va 
ganando terrero en las discusiones nacionales. 
Dentro del grupo de investigadores-economistas que promueve la captura del Estado destaca, 
desde nuestro punto de vista el Dr. Daniel Kaufmann. Él junto con otros investigadores estableció 
una dinámica para determinar el grado en que era capturada una economía. Para ello integraron 
una investigación empírica basándose en el Estudio del Ambiente de Negocios y Desempeño de 
las Empresas de 1999. Este estudio lo efectúo conjuntamente el Banco Mundial y el Banco 
Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, con el fin de evaluar los obstáculos en el entorno de 
negocios a través de 22 economías de transición. Así como, establecer la separación de la 
corrupción en componentes con significados y mediciones 117• 
Las investigaciones efectuadas en la dinámica de las economías en transición a partir de los 
niveles de corrupción configuraron tres fenómenos que contrastan: 1. la captura del Estado, que se 
refiere a la capacidad de las empresas para darle forma y afectar la formación de las reglas 
básicas del juego, leyes, regulaciones y decretos a través de pagos privados a funcionarios 
públicos y políticos; 2. influencia, tiene que ver con la misma capacidad sin efectuar tales pagos; 
corrupción administrativa, que se refiere a las llamadas insignificantes formas de soborno en 
conexión con la implementación de leyes, reglas, y regulaciones existentes 118• 
Una consecuencia global que impacta a esta tres formas derivadas de la economía de captura, 
tiene que ver, que durante el proceso de transición grandes empresas (monopolios y oligopolios) 
que mantienen lazos formales con el estado tienden a heredar la influencia como un legado del 
pasado y son propensos a disfrutar de una mayor seguridad en cuanto a los derechos sobre la 
propiedad y de tipo contractual, así como tasas de crecimiento más elevadas. Ante este escenario 
117 La captura del Estado en las economías en transición; Joel Hellman y Daniel Kaufmann; págs 31-32; Revista de 
Finanzas y Desarrollo; Fondo Monetario Internacional; Septiembre de 2001. / 
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2001/09/pdf/hellman.pdf / actualización 24 marzo de 2007. 
118 ldem ... 
56 
para competir los nuevos participantes optan por una estrategia para compensar la debilidad en el 
marco de trabajo legal y regulatorio. Así, cuando el Estado proporciona deficientemente los bienes 
públicos necesarios para el ingreso y la competencia, las empresas captoras adquieren 
directamente del Estado tales beneficios privados como seguros derechos de propiedad y la 
eliminación de obstáculos para mejorar el desempeño 119• 
3.2.2 Bernardo González-Aréchiga 
La perspectiva teórica del Dr. González-Aréchiga sobre el tema de captura del Estado ha venido 
evolucionando interesantemente con un enfoque original, que construye a partir de la propuesta 
analítica de Kaufmann y el grupo de investigadores del Banco Mundial. Sintetizamos dicha 
perspectiva en tres momentos, aún a riesgo de equivocarnos. 
En el primer momento, se vincula con el análisis sobre los costos fiscales derivados del rescate 
bancario, y se relaciona con problemas de agencia, corrupción, imperfecciones del mercado o 
captura regulatoria. Así la captura del Estado se deriva de la falla de Estado en relación al 
mercado, es decir, la falla de estado se explica por problemas en los mecanismos de 
transferencias de los costos en la relación entre Estado, Mercado y Sociedad, luego entonces, la 
captura del Estado se origina por problemas en la transferencia de costos 120. 
Más adelante, en un segundo momento, al analizar las condiciones para un Estado más justo, 
propone que las fallas de Estado derivan de la Influencia Ilegitima y las Fallas de Gobierno; en ese 
sentido, la captura del Estado tendría que ver con la influencia ilegitima. Para. el caso de la 
influencia ilegitima se asocia con: corrupción administrativa, captura regulatoria, subversión de la 
justicia; interferencia o corrupción internacional y obstrucción del poder. Por su parte, en cuanto a 
las fallas de gobierno se asocia a la: interferencia interna, debilidad de mandato, corrupción interna: 
desvío de recursos, fallas de funcionamiento e incapacidad de acción colectiva 121 . 
En cuanto al tercer momento, logra sintetizar el problema alrededor de lo que denomina Patologías 
en el funcionamiento del Estado. De ahí plantea cinco patologías que se relacionan con el 
119 ldem .... 
120 Transparencia en el Rescate Bancario: ¿problemas de agencia, corrupción, imperfecciones de mercado o captura 
regulatoria?; presentación en el Foro: Debatiendo las fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad. Conferencia sobre 
corrupción y Transparencia; pág. 14; Instituto de Investigaciones Sociales; UNAM; 23-25 de marzo de 2006. 
121 Hacia un Estado más justo: superando la influencia ilegitima y las fallas de gobierno; material de trabajo; Instituto 
Tecnológico de Monterrey, Campus Monterrey; diciembre 2006 
57 
funcionamiento del Estado-captura del Estado, y cuyas manifestación son: corrupción, captura 
regulatoria, subversión de la justicia, problemas de agencia e incapacidad de acción colectiva. 122 
3.3 Manifestaciones de la captura 
En las perspectivas teóricas del Dr. Kaufmann y del Dr. González-Aréchiga la captura deviene en 
origen, manifestación y efectos. El siguiente cuadro pretende esquematizar comparativamente 
ambas posturas. 
122 Educar en el valor y uso del acceso a la información; Ponencia presentada ante el Consejo Ciudadano de 
Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California; Ensenada, Baja California; 15-16 de febrero de 2007 
58 
Cuadro 1. Comparativo entre el enfoque que describen la captura del Estado 
Autor Origen Manifestación Efectos 
Fallas en el 
Funcionamiento 
de la Economía 
-Captura del Estado 
- Influencia 
-Corrupción Administrativ, -Costos sociales 
Destaca 6 -Costos para el 
componentes para el crecimiento del 
funcionamiento de la sector empresarial 
Kaufmann Economía en transición economía en función -Costos para la 
de la gobernabilidad: competitividad 
Economía en captura -Costos para la 
1. Voz, libertades gobernabilidad-
Reformas institucionales fundamentales, y gobernanza 
Acconuntability -Costos para la 
2. Estabilidad política Transparencia 
sin violencia y crimen -Costos para combatir 
3. Calidad del la pobreza 
marco regulatorio 
4. Eficacia 
gubernamental-burocracié 
5.Control de la corrupción 
6. Aplicación de las 
normas del derecho 
1. Influencia ilegitima Incapacidad del Estado 
(captura): para: 
-Corrupción administrativé -Proteger bienes 
-Captura regulatoria públicos y derechos 
-Subversión de la - Definir reglas del 
Justicia juego: leyes y normas 
-Interferencia o corrupciór -Crear condiciones para 
internacional renovar ordenadamente 
-Obstrucción del poder el Estado 
2. Fallas de gobierno: - Cumplir rol de 
González-Aréchiga Fallas de Estado 
-Interferencia interna gobierno definido por 
-Debilidad de mandato leyes 
-Corrupción interna: - Crear y administrar 
Reforma de Estado 
desvío de recursos riqueza del Estado. 
-Fallas de - Generar condiciones 
Reformas del Estado funcionamiento para la actividad 
-Incapacidad de privada. 
acción colectiva - Compensar fallas de 
Patologías en el actividad privada y 
funcionamiento redistribuir ingresos 
del Estado - Impartir la justicia y 
-Corrupción crean condiciones para 
-Captura regulatoria dirimir controversias-
-Subversión de la justicia Representar intereses 
-Problemas de agencia públicos y privadosen el 
-Incapacidad de acción mundo. 
colectiva 
59 
3.3.1 Corrupción administrativa 
Para llegar al concepto de corrupción administrativa, primero estableceros un par de definiciones y 
contextos sobre la corrupción. Como muchos otros conceptos utilizados en las ciencias sociales, el 
termino corrupción lejos de reflejar un conjunto teórico uniforme y coherente han sido fuente de 
diversas formas de definición y teorización. En ese sentido, la corrupción es un fenómeno complejo 
con múltiples causas y efectos, que fluctúa desde el simple acto de un pago ilícito hasta el 
funcionamiento endémico del sistema económico y político. El problema estructural ha sido 
considerado no sólo como un problema estructural sino también moral y cultural. Por lo tanto, las 
definiciones que existen sobre corrupción van desde términos generales de "mal uso del poder 
público" y "deterioro moral" hasta definiciones legales estrictas, que describen este fenómeno como 
un mero acto de extorsión que involucra a algún servidor público y una transferencia de 
recursos 123• 
Para Arturo Castillo existen varias definiciones de corrupción. Por ejemplo, corrupción como un 
tipo de relación entre Estado y sociedad; o diferencia entre corrupción "política" y corrupción 
"burocrática"; así como corrupción ''funcional" y "disfuncional". Y más recientemente se ha incluido 
la lucha contra la corrupción como elemento clave en los procesos de democratización 124 • 
Para Transparencia Internacional la corrupción es entendida como todo abuso de un poder público 
con fines privado, por su parte para Transparencia Mexicana significa: la violación de una 
obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o representante popular (político) con el 
objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la persona que lo 
soborna o a quien extorsiona 125 • 
Arturo del Castillo argumenta que la corrupción puede aparecer cuando existen ciertas condiciones 
estructurales que la hacen más propicia. Tales condiciones pueden ser formuladas a partir de lo 
que se ha llamado la "ecuación básica" en referencia a Klitgaard. La ecuación es la siguiente: 
Corrupción = Monopolio de la decisión pública más Discrecionalidad de la decisión pública menos 
Responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública adoptada 126• 
123 Arturo del Castillo; Medición de la corrupción: un indicador de la rendición de cuentas; Auditoria Superior de la 
Federación; págs ..... . 
124 ldem .. . 
115 ldem .. . 
126 ldem .. . 
60 
Se podría decir que la corrupción es algo que existe siempre, cualquiera que sea el sistema político 
y el tiempo en que se piense. La corrupción ha llegado incluso a ser clasificada de endémica en 
todas las formas de gobierno 127• La corrupción como fenómeno social suele ser enfocado desde 
dos perspectivas conceptuales. Una de ellas es la ubica en la visión de la modernización: así la 
corrupción sería un fenómeno propio de regímenes políticos no evolucionados, es decir, que 
cuanto mayor sea el grado de desarrollo o de modernización de una sociedad política, tanto menor 
habrá de ser el grado de corrupción 128• Sin embargo, la realidad cotidiana de los países altamente 
industrializados y los países en vías de desarrollo o economías en transición han puesto de 
manifiesto la falsedad de esta tesis. 
Digamos que la correlación que se pretende establecer entre mayor democracia y menos 
corrupción es empíricamente insostenible. La segunda denominada perspectiva de la moralidad, 
expresa una relación empíricamente dudosa entre coacción y corrupciones toda vez que todos los 
casos de corrupción son calificados moralmente reprochables 129. 
Por su parte González-Aréchiga define a la corrupción a partir de Hidenheimer, Johnston y LeVine 
como el mal uso de la función pública, el Intercambio impropio de dinero o favores por influencia o 
poder, y por la violación del interés público o normas de comportamiento para obtener beneficios 
especiales o intereses privados. Asimismo retoma a Nye, Eker y Werlin: comportamiento que se 
desvía de las responsabilidades formales de la función pública; mecanismo de intercambio por el 
cual la riqueza fluye hacia el poder en contraprestación a un trato preferencial; e interés privado o 
de grupo que reta al interés público130• 
En función de lo anterior la corrupción administrativa se refiere a las llamadas insignificantes 
formas de soborno en conexión con la implementación de leyes, reglas, y regulaciones 
existentes 131 • Se trata de la forma "sucia" de influencia que tal vez sea también la más 
vulnerable 132• Para Kaufmann refleja el grado en que actores privados especialmente empresas 
privadas influencian el proceso de transición para sus propios fines. 
127 Francisco J. Laporta; La Corrupción Política; 19; en Francisco J. La porta y Silvina Álvarez, editores; Alianza; España, 
Madrid; 1997. 
128 Ernesto Garzon Valdés; Acerca del concepto de corrupción; pág. 19; en Poder, derecho y corrupción; Miguel Carbonell 
t Rodolfo Vázquez, coordinadores; IFE, ITAM, Siglo XXI; México; 2003. 
29 ldem; pág. 20 
130Educar en el valor y uso del acceso a la información; Ponencia presentada ante el Consejo Ciudadano de 
Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California; Ensenada, Baja California; 15-16 de febrero de 2007. 
131 Kaufmann ..... 
132 Educar es el valor ... 
61 
La corrupción administrativa se expresan en: Soborno, Extorsión, Robo, Tráfico de influencias, 
Fraude, Malversación, Patrocinio, Mal uso de información privilegiada y Contribución ilegal a 
campañas políticas 133. 
En ese mismo sentido Francisco J. Laporta define esas formas: 
A) Soborno. Ofrecimiento de una recompensa irregular para influir la conducta del agente público; 
B) Extorsión. Es la amenaza por parte del agente público al ciudadano de una medida lesiva para 
éste si no realiza una contraprestación irregular a beneficio del agente; 
C) Arreglos. El agente público y el ciudadano privado establecen un pacto recíproco en perjuicio 
del público, de forma tal que una decisión oficial (adjudicación de contrato, concesión 
administrativa, etc.) favorecer al privado a cambio de una recompensa o merced para el agente 
público; 
D) Alteraciones fraudulentas del mercado. El agente público que decide en materias que 
introducen en el mercado externalidades positivas o negativas determinantes del cambio de valor 
de bienes (recalificación de terrenos, planes de urbanismo, trazado de carreteras o líneas de 
ferrocarril) utiliza su decisión para beneficiarse a sí mismo (auto-corrupción) o para beneficiar o 
perjudicar a un tercero sin bases objetivas para hacerlo, por simple amistad o enemistad, o 
mediante la aceptación de una recompensa; 
E) Malversaciones y fraudes. Utilización de fondos públicos o de posiciones oficiales para objetivos 
distintos de los previstos en las leyes, tales como selección interesada de personal, favores, 
adquisiciones, contrataciones, etc; 
F) Especulación financiera con fondos públicos. Inversiones de fondos públicos en el mercado 
financiero con objeto de obtener, incluso sin menoscabo de los fondos públicos, intereses 
irregulares, o no contabilizados, a través de cuentas clandestinas; 
G) Parcialidad. Discriminación deliberada en la formulación y aplicación de normas (regulaciones 
ad hoc), en la administración de servicios (favoritismo y clientelismo) o en la provisión de cargos 
133 Educar en el valor. .... 
62 
(votación de cátedras y nombramientos en virtud de pertenencia a escuelas o facciones) a favor de 
personas y organizaciones afines simplemente por ser afines. El fenómeno conocido como 
patronazgo consiste en la parcialidad sistemática en la administración de servicios o en la provisión 
de cargos con objeto de crear una clientela cohesionada y fiel; 
H) Colusión Privada. Tipo de corrupción indirectamente relacionado con las administracionespúblicas y en perjuicio del interés general, que se produce cuando ciertas empresas o agentes 
económicos que pugnan por una adjudicación o concesión pública se ponen de acuerdo entre sí 
para controlar el tipo mínimo de oferta en la subasta y se reparten entre sí los beneficios (los 
llamados subasteros, por ejemplo). Suele darse también en contratos de aprovisionamiento y de 
servicios que se convocan con recurrencia periódica en un marco escaso de ofertantes; y, 
1) Uso de información privilegiad 134: 
En cuanto a los efectos de la corrupción González-Aréchiga sostiene que 135 : 
1. Incrementa la desigualdad social: 
a) Reasigna recursos hacia privilegiados 
b) Quita recursos a más desprotegidos 
c) Empuja hacia mecanismos informales de subsistencia 
2. Encarece la acción pública y reduce su eficiencia: 
a) Incrementa gastos y reduce ingresos. 
b) Disminuye recursos para infraestructura y transferencias 
3. Inhibe la inversión y la actividad económica: 
a) Distorsiona decisiones 
b) Reduce incentivos 
4. Crea incentivos para mantener complejidad y excesos regulatorios 
5. Lleva a la ilegalidad: 
134 Francisco J. Laporta; La Corrupción Política; págs. 21-22; en Francisco J. La porta y Silvina Álvarez, editores; Alianza; 
España, Madrid; 1997. 
135 Educar en el valor y uso del acceso a la información; Ponencia presentada ante el Consejo Ciudadano de 
Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California; Ensenada, Baja California; 15-16 de febrero de 2007. 
63 
a) Empuja empresas a actuar fuera de la regulación 
b) Lleva a empresas y personas hacia la economía informal 
6. Entorpece la acción política y la participación ciudadana: 
a) Causa la pérdida de credibilidad del gobierno. 
b) Desalienta la participación política.Asimismo, la corrupción impacta en el sistema político 136: 
1. Degrada el desempeño de la Administración Pública; 
2. Inhibe el funcionamiento de la Sociedad y el Sector productivo; 
3. Desvía la intención de las Políticas Públicas; 
4. Crea desconfianza y dificulta la comunicación entre Administración Pública y el resto del 
Sistema Político; 
5. Genera conflictos entre niveles de Gobierno y Poderes; 
6. Genera fatiga y rechazo por reformas estructurales; y, 
7. Debilita condiciones de equidad en la competencia entre actores, por tanto debilita la 
competencia para el control del Estado y de la corrupción. 
Finalmente en los últimos años se han impulsado varios índices que intentan medir el nivel de 
corrupción, de opacidad o de transparencia de diferentes países en todo el mundo, de entre ellos 
destacan: 
a. El Internacional Country Risk Guide (ICRG), el cual se basa en encuestas de opinión de expertos 
y periodistas. Este indica la propensión que existe, en los países enlistados, de que los funcionarios 
públicos cometan actos de extorsión en procesos administrativos relacionados con la adquisición 
de licencias para importar o exportar, pago de impuestos o asistencia policíaca. 
136 ldem ... 
64 
b. El índice de Business lnternational (81), el cual se basa en una encuesta de opinión mundial y en 
el que se incluyen varios factores de riesgo comercial y político, incluyendo corrupción. Los datos 
para este índice se recolectaron a partir de una red global de corresponsales y analistas de 
inversión, que cubrieron el periodo 1981-1983. 
c. El Global Competitiveness Report lndex (GCRI), el cual se basa en una encuesta que involucra a 
mandos medios y directores de empresas en todo el mundo. Este índice reporta estimaciones de 
soborno en negocios internacionales. Sin embargo, dada su metodología y objetivos es poco 
utilizado para análisis empíricos consistentes. 
d. El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el cual es publicado anualmente por 
Transparencia Internacional, la única ONG internacional dedicada al monitoreo y combate a la 
corrupción en el mundo. Este es un índice compuesto que se basa en varias encuestas de opinión 
realizadas por diferentes organizaciones privadas y entrevistas a analistas y expertos 137 • 
Asimismo, el debate de la opinión pública esta orientado hacía: 
a. El Índice de Democracia. Este índice está calculado con base en una encuesta de opinión 
pública realizada cada año por una empresa chilena, la Corporación Latinobarómetro. Representa 
las opiniones, estudios, comportamientos y valores de los países de América Latina en los que se 
aplica. 
a. El Índice de Gobernabilidad. Este índice fue creado por un grupo de investigadores del Instituto 
del Banco Mundial, encabezado por Daniel Kaufmann. Para construir este índice se utilizaron 
varias encuestas de opinión que se estandarizan para enlistar a los diferentes países evaluados. El 
propósito de este índice es el de ilustrar características de gobernabilidad para analizar y discutir 
implicaciones. No se intenta con esto 'jerarquizar' a los países con estas fuentes externas, sino 
estudiar los retos a nivel micro de cada país. Para desarrollar este índice, un total de 175 países 
fueron evaluados con base en seis dimensiones de gobernabilidad. Estas dimensiones fueron las 
siguientes: 
137 Arturo del Castillo; Medición de la corrupción: un indicador de la rendición de cuentas; Auditoria Superior de la 
Federación; págs ..... . 
Columna 1: Voz, libertades fundamentales y rendición de cuentas. 
Columna 2: Estabilidad política y falta de violencia. 
Columna 3: Eficacia gubernamental o burocrática. 
Columna 4: Calidad del marco regulatorio. 
Columna 5: Aplicación de las normas del Derecho. 
Columna 6: Control de la corrupción. 
3.3.2 Captura Regulatoria 
65 
La captura regulatoria es una de las manifestaciones con mayores repercusiones en el sistema 
político y en la formación de las políticas públicas. Este tipo de captura impacta el funcionamiento 
del Estado y debilita la autoridad de los poderes públicos. Para Bernardo González-Aréchiga la 
captura regulatoria sucede desde dentro del sistema y se reviste de legitimidad procedimental pero 
desvía recursos e incentivos. Así, se convierte en un serio obstáculo para la equidad y el 
desarrollo. Lo permisivo de sus efectos promueve el menosprecio por la legalidad y el Estado de 
Derecho, poniendo en riesgo los fines del gobierno. El punto central de esta captura es su 
influencia sobre el proceso de formación de leyes, normas y reglamentos, es decir, la influencia en 
la definición de las reglas del juego puede darse a través de pagos ilegales, contratación de 
servicios profesionales, favores y otras contraprestaciones a legisladores o a funcionarios 
públicos 138• 
La Captura Regulatoria, como plantea Kaufmann, pude darse vinculada a la corrupción o exenta de 
ella: 
a. Captura asociada a la corrupción: soborno, extorsión, tráfico de influencias, patrocinio y 
contribución ilegal a campañas políticas. 
b. Captura no asociada a la corrupción deriva en dos efectos: 
1. Influencia sin contrapeso: reviste la capacidad de las empresas para influenciar la formación de 
las reglas del juego sin necesidad de acceder a pagos privados a funcionarios públicos. Los 
138 Transparencia en el Rescate Bancario; pág. 14. 
66 
factores que inciden en ésta: tamaño de la empresa; vínculos de propiedad con el Estado; e 
Interacción frecuente con funcionarios139. 
2. Fallas de agencia: proceso político que da por resultado la formación de normas contestado de 
manera diferenciada por diferentes actores políticos. Muchos intereses son sobre representados 
mientras que intereses críticos no aparecen con suficiente fuerza en el proceso. Esto ocurre 
particularmente cuando los beneficios de una regulación se concentran en un número reducido de 
jugadores mientas los costos están dispersos. En este caso podrían darse manifestaciones de 
apoyo muy fuertes y manifestaciones de rechazo débiles o aún inexistentes aún cuando el 
resultado global de la decisión podría ser negativo para la colectividad. Estos son elementos 
críticos del proceso deformación de políticas públicas 140• 
Esta a su vez se expresa en: 
a. Asimetría de información 
b. Problemas de acción colectiva 
3. Interferencia o corrupción internacional: 
a. Gobiernos extranjeros 
b. Empresas trasnacionales 
c. Poderes fácticos globales 
4. Problemas de agencia: a la situación en que el actor en que reside el poder (en este caso la 
sociedad) no puede actuar de manera directa y lo tiene que hacer por medio de un tercero al que 
"manda" o "encomienda" la ejecución de tareas en su nombre. El "mandante" que puede ser un 
funcionario electo, funcionario público designado o un legislador debe actuar como "agente" a 
nombre de la sociedad para cumplir sus fines 141 • 
139 ldem .. . 
140 ldem .. . 
141 ldem ... 
67 
-Débil apoderamiento a autoridades 
Problemas de agencia 142 
-Administración incompetente 
-Esfuerzo insuficiente (shirking) 
-Nepotismo 
-Resistencia administrativa a cambios estructurales 
-Defensa a ultranza de posiciones de poder 
-Conflicto entre objetivos (función objetivo no compartida) 
-Fallas como regulador, supervisor 
-Conflictos de interés 
Para cerrar esta sección acudimos nuevamente al Dr. Bernardo González-Aréchiga, para 
establecer las instancias y efectos de la captura regulatoria: 
1 . Captura del proceso poi ítico: 
2. Captura del proceso 
de la política pública: 
3. Captura Judicial: 
142 ldem ... 
68 
3.3.2.1 Problemas de agencia: modelo del principal-agente 
El marco del principal agente (P- A), supone que un actor (el principal), tiene el incentivo para 
delegar sus facultades en otro actor (el agente), a fin de determinar determinados problemas. Se 
supone que la delegación es un acto racional donde los beneficios esperados son mayores que los 
costos. En ese sentido Hernández Arroyo en referencia a (Thatcher y Stone) señala que las 
relaciones P-A. son los políticos electos que utilizan su autoridad para establecer agencias 
reguladoras mediante un acto público de delegación. Asimismo, los agentes son los que gobiernan 
ejerciendo las facultades delegadas. Por lo que este modelo se basa en la lógica funcional de la 
delegación 143• 
Desde esta perspectiva Hernández Arroyo a propósito (Majone, Tallberg, Thatcher y Stone), 
establece cuatro razones principales que explican la delegación y, en su caso particular de 
delegación, pueden estar involucradas una o varias de ellas. 
1. Reducir asimetrías de información en decisiones técnicas y complejas en las que los políticos 
carecen del nivel específico de conocimiento. 
2. Disminuir los costos de la toma de decisiones en los que incurren los políticos al negociar y 
diseñar las decisiones detalladas de políticas públicas. 
Eludir las culpa de decisiones impopulares y políticas fallidas asignando la responsabilidad a la 
agencia. 
3. Cumplir los compromisos que en materia de políticas públicas hacen los políticos con 
distintos actores (por ejemplo: inversionistas y electores) 144• 
La lógica de este modelo hace que los principales esperan que, en el futuro, los agentes actúen de 
acuerdo con sus preferencias. Por lo tanto, las facultades conferidas a un agente están vinculadas 
a los problemas funcionales que motivaron la delegación. Sin embargo, el acto de delegación 
implica "costos de agencia", que consisten en la situación en la que las decisiones tomadas por el 
143 Federico Hernández Arroyo; La agencias reguladoras en México: los sectores energético y de 
telecomunicaciones; págs. ; Revista de Gestión y política pública; Volumen XVI, número 1, primer semestre de 
2007. 
144 ldem ... 
69 
agente difieren de las que favorece el principal, ya sea por "elusión" (shirking), o "desprendimiento" 
(slippage) 145 
De esta manera la elusión ocurre cuando el agente sigue sus propios intereses en detrimento de 
los objetivos del principal. Además, la información se distribuye de manera asimétrica en la 
relación. Los principales tienen información incompleta en relación con las actividades del agente y 
respecto al modo en que dichas actuaciones afectan los resultados, de modo que la elusión puede 
pasar inadvertida parcialmente o del todo. Por otro lado, el desprendimiento implica problemas 
inducidos institucionalmente. Los agentes pueden actuar siguiendo las preferencias de los 
principales, pero el proceso de elaboración de políticas de la institución puede producir una 
decisión que de todos modos difiera de las preferencias deseadas del principal 146 
Finalmente la respuesta a esos problemas, estará en que los principales diseñarán la agencia para 
minimizar los costos de agencia, impidiéndole controles al agente. Al imponer los mecanismos de 
control, los principales tienen en cuenta las diversas funciones delegadas a los agentes. En pocas 
palabras la decisión de los principales para delegar va seguida de la lógica para resolver un 
problema (s); esta motivación condiciona el tipo de facultades transferidas y éstas, a su vez, 
condicionan los controles diseñados. La relación entre las facultades y los controles pueden 
concebirse en términos de una "zona de discreción" teórica. Esta zona esta constituida por la suma 
de las facultades delegadas por el principal al agente, menos la suma de los controles de los que 
puede disponer el principal 147 
3.3.3 Influencia excesiva 
La influencia calificada como excesiva es trata por Bernardo González-Aréchiga como una 
manifestación de la captura regulatoria y ha sido definida en esa sección. Por su parte, Kaufmann 
ubica a la influencia en contextos de estados frágiles y sociedades civiles subdesarrolladas, tales 
formas de influencia han tenido un poderoso impacto sobre el ritmo y dirección de las reformas, el 
diseño de las instituciones económicas y políticas y, finalmente, la calidad general del gobierno en 
los países en transición. 
145 ldem .. . 
146 ldem .. . 
147 ldem .. . 
70 
3.3.4 Subversión de la Justicia 
En la propuesta sobre patologías sobre el funcionamiento del Estado el Dr. Bernardo González 
introduce dos nuevas manifestaciones; una de ellas tiene que ver con la subversión de la justicia. 
Esta se manifiesta por acciones ilegales y legales en la esfera de aplicación del derecho y de las 
autoridades del Poder Judicial; y agregaríamos una aportación teórica de Alejandro nieto: 
l. Legal: 
1. Presión política a jueces y a ministerios públicos 
2. lnequidad extrema en capacidad legal 
3. Cabildeo para designación de jueces, reguladores o supervisores 
4. Dilación: Tácticas de retraso.11. Ilegal: 
11. Ilegal: 
1. Compra (corrupción): 
a.Jueces. 
b.Testigos. 
c. Ministerio público 
2. Intimidación. 
3. Interferencia con designación de jueces o reguladores 148• 
111. Desgobierno judicial: 
1. Una justicia tardía 
2. Una justicia atascada 
3. Una justicia cara 
4. Una justicia desigual 
5. Una justicia imprevisible 
6. Una justicia mal trabada 
7. Una justicia desgarrada 
8. Una justicia ineficaz 149 
148 Hacia un Estado más justo ... 
149 El Desgobierno Judicial; Trotta; Madrid; 2005. 
71 
3.3.5 Fallas de acción colectiva 
Esta es la otra manifestación que se incluye en las patologías sobre el funcionamiento del 
Estado. La misma se identifica en la incapacidad del Estado como las siguientes: 
1. Errores de Elección Institucional 
2. Generación suficiente de Bienes Públicos 
(infraestructura, educación, investigación) 
3. Incapacidad de generar resultados de eficiencia bajo cualquier criterio como: 
a. Eficiencia-Pareto: mejorar a algunos sin empeoren a nadie 
b. Soluciones Rawls: dar máximo posible a los que menos tienen 
c. Soluciones Sartori: demo-distribución suma positiva 
e. Soluciones de Cooperación a casos de Dilema de Prisionero 
72 
Capitulo 4 
La causa de la degradación no es, pues, como muchas veces 
se supone, la explotación económica, sino la desintegración del 
entorno cultural de las víctimas. El proceso económico puede, 
por supuesto, servir de vehículo a la destrucción y, casi siempre, 
la inferioridadeconómica hará ceder al más débil, pero la causa 
directa de su derrota no es tanto de naturaleza económica cuanto 
causada por una herida mortal infligida a las instituciones en las 
que se encarna su existencia social. El resultado es siempre el mismo, 
ya se trate de un pueblo o de una clase, se pierde todo el amor propio 
y se destruyen los criterios morales hasta que el proceso desemboca 
en lo que se denomina "conflicto cultural" o el cambio de posición 
de una clase en el seno de una sociedad determinada. 
Karla Polanyi, La gran transformación 
4. Tres tesis sobre el Impacto de la captura 
El desarrollo de este capítulo tiene como objeto proponer la plausibilidad de las hipótesis 
formuladas sobre bases teórico-empíricas cualitativas. Es decir, cada una de las hipótesis 
planteadas: reforma institucional, funcionamiento del estado y declive de la autoridad del estado, 
se limitarán a determinar proposiciones teóricas entre la definición de captura del estado y el marco 
conceptual que las explica. Conviene señalar que la mayor parte del trabajo teórico sobre la 
captura del estado se ha hecho en Europa del Este y en otros países en transición. En México es 
muy limitada la bibliografía que documenta el tema, y la elaboración de indicadores requiere de 
mayor discusión teórica, antes que intentar trasplantar mecánicamente la base empírica. De ahí, 
que sea necesario mantener la reflexión en el ámbito teórico con un sentido de urgencia que nos 
alerte, que nos sirva de guía ante la posibilidad de su presencia en nuestro país. 
4.1 Impacto de la captura 
El argumento que pretendemos desarrollar en las siguientes secciones, consiste en describir el 
impacto que genera la captura del estado en el proceso de reformas institucionales, operación del 
estado y declive de la autoridad del estado. En términos generales las hipótesis formuladas ponen 
en el centro de la discusión teórica la influencia que ejercen los poderes económicos en el 
mercado, en el sistema político y en la sociedad. La captura es un problema público que describe 
una trayectoria por niveles de magnitud y contornos. En ese sentido, elaboramos una serie de 
esquemas analíticos sobre el estado, que nos servirán como insumo para explicar este capitulo. 
Los elementos conceptuales han sido tomados de Kaufmann, González-Aréchiga y Monedero. 
73 
Para armar el contexto contemporáneo del Estado en términos de su justificación 150: 
Esquema 6 
El estado es factor decisivo para: 
Provocar riesgos 
a. Para individuos y poblaciones 
b. Es rebasado por la dinámica de la 
tecnología, los mercados globales y la 
población 
c. Hace uso inadecuado e inequitativo 
de su poder 
d. Desperdicia recursos 
e. Descuida e incluso destruye bienes 
públicos 
f. Resguarda resabios del imperialismo 
g. Mantiene instituciones de la guerra 
fría, inseguridad e inceridumbre 
h. Promueve grandes diferencias 
sociales, culturales, militares, 
tecnológicas, económicas, democráticas 
i. Crea condiciones para que persistan: 
estados ingobernables, tiránicos, 
explotadores, arbitrarios, discrecionales, 
utilitarios, no democráticos 
Enclaves 
Enclaves 
Provocar bienestar 
a. Para la defensa de libertades y 
derechos 
b. Para el posicionamiento y la 
competitividad de culturas, personas y 
empresas 
c. Para la definición de las reglas 
generales del juego 
d. Para la conformación de nuevos 
Estados Nacionales 
e. Para el gobierno global de los 
Estados 
f. Para garantizar los derechos básicos 
de los individuos 
g. Para la creación y preservación de 
bienes públicos globales (estabilidad, 
equilibrio ambiental, control de 
infecciones) 
h. Para el control de intereses de 
grandes trasnacionales 
i. Para la garantía de equidad en el 
comercio global de bienes y servicios 
j. Para la solución de conflictos 
fronterizos, étnicos, de agua. 
Estos esquemas señalan las funciones generales y estratégicas del estado 151 : 
150 El esquema se elaboro a partir de Bernardo González-Aréchiga; Hacia un Estado más Justo: superando la 
influencia ilegítima y las fallas de gobierno 
Esquema 7 
Funciones Generales 
1. Proteger bienes públicos y derechos humanos. 
2. Definir reglas del juego: leyes y normas 
3. Crear condiciones para renovar ordenadamente 
el Estado 
4. Cumplir rol de gobierno definido por leyes 
5. Crear y administrar riqueza del Estado 
6. Generar condiciones para la actividad privada 
7. Compensar fallas de actividad privada 
8. Redistribuir ingresos 
9. Impartir la justicia y crean condiciones para dirimir 
controversias 
1 O. Representar intereses públicos y privados en 
el mundo 
Proceso político: 
equilibrio en el acceso 
y ejerció del poder 
Proceso de la 
política pública: 
Agregación de 
intereses y 
mediaciones por 
interacciones, 
regulaciones y acción 
colectiva 
Gobernablidad: 
equilibrio en el acceso 
y ejerció del poder 
Funciones Estratégicas 
Ejercicio del Poder: 
Gobernanza: 
agregación de 
intereses por 
interacciones y 
regulaciones 
1 . Ejercicio de Gobierno 
2. lmpartición de Justicia 
3. Uso de la fuerza del Estado 
4. Coordinación y contrapeso entre niveles y órdenes 
Proceso de renovación del Poder 
(Proceso Democrático): 
1. Definición de quién gobierna en cada nivel y orden 
público (Proceso Político) 
2. Definición de leyes, reglamentos y programas 
(Proceso de la Política Pública) 
t 
74 
Durante los procesos de transición económica y política se manifiestan tres factores: 1. debilidad 
en la operación del gobierno (estados débiles); 2. oligarquías poderosas; y 3. acción colectiva 
151 lde .... 
75 
limitada 152• Desde nuestra visión dichos factores describen una trayectoria y una magnitud 
problemática. Para efectos de ejemplificar elaboramos el siguiente esquema. 
Esquema 8 
Economía de transición: 
-Funcionamiento de la 
economía 
-Economía capturada 
-Reformas institucionales 
Fallas de Estado: 
-Influencia ilegitima 
-Fallas de gobierno 
Declive de la autoridad 
del Estado: 
-Difusión y transferencia 
de la autoridad pública 
-Asimetrías de poder 
-Mercado con poder 
público 
-Banalización del ejercicio 
del poder 
-Acción del gobierno sin 
control 
-Inexistencia de la 
confianza ciudadana 
-Insensatez y perversidad 
-Fascismo social 
Magnitud 
Frontera: funcionamiento de la económica 
Trayectoria 
Frontera: funcionamiento 
del Estado 
Frontera: articulación 
de la metas colectivas 
4.2 Progreso lento de reforma (Kaufmann) 
152 Kaufmann-González-Aréchiga 
76 
Esta sección parte de la hipótesis: "Cuanto mayor es el grado de la disfuncionalidad en las 
reformas institucionales en los sistemas políticos en transición, mayor es la resistencia a las 
reformas normativas y operativas que caracterizan a las transiciones". 
En las economías en transición la economía política determina un conjunto de decisiones y 
arreglos para impulsar reformas institucionales y económicas que conduzcan a cambio 
sustanciales en el sistema económico y regulativo imperante. En los procesos de transición 
concurren mecanismos de liberalización y privatización de distintos sectores y áreas de la 
economía 153 . El principal mecanismo tiene que ver con una serie de reformas dirigidas a la 
desregulación y nueva regulación. Desde esta perspectiva, para la economía política es 
fundamental analizar los enclaves de las interacciones entre el estado y los empresarios. La 
confección de ese análisis resulta estratégico para identificar y comprender las capacidades y nivel 
de presencia de los agentes económicos tradicionales asociados con el status quo y aquellos 
agentes emergentes que ha n adquirido rápidamente hacerse de recursos económicos y políticos 
asociados a un sector que representa la nueva clase política. 
Las interacciones entre el estado y los empresarios plantea dos cuestiones: una que tiene que ver 
con la propia interacción, que es necesaria, en el sentido de establecer vínculos con el estado para 
mantener alianzas con mutuos beneficios(protección-continuidad); y la influencia o mecanismos de 
influencia, mediante los cuales las empresas influyen en las decisiones del Estado para obtener 
ventajas concretas, a menudo imponiendo barreras a la competencia, con un alto costo 
socioeconóm ico 154 . 
En esa dirección, el principal objetivo de una transición económica en términos del enfoque de la 
economía política, es impulsar una economía que esté basada en el mercado, y para ello debe 
establecer un cierto tipo de regulación para promover la competencia, y la preservación de bines 
públicos (estabilidad, estado de derecho), siendo ésta el principal dispositivo para el 
funcionamiento óptimo del mercado. Asimismo, la regulación y la competencia idealmente 
inducirán y promoverán las conductas de los agentes económicos: empresas, consumidores y 
sector público. 
153 Daniel Kaufmann; La captura del Estado en las economías en transición; págs. 31-32; Revista Finanzas y Desarrollo; 
Fondo Monetario Internacional; septiembre 2001. Y Joel S. Hellman, Geraint Janes y Daniel Kaufmann; captura del 
Estado, corrupción e influencia en la transición; Instituto del Banco Mundial; septiembre 2000 / 
www.worldbank.org/wbi/governance 
154 ldem ... 
77 
Por su parte, Kaufmann analiza que factores representan barreras para el impulso de las reformas 
institucionales, observando dos tipos de obstáculos en el camino de la transición. Por un lado, la 
"mano codiciosa del estado", opera para dejar fuera a empresas con bajo poder de negociación 
para maximizar los intereses privados de políticos y burócratas; por otro lado, empresas poderosas 
-del viejo y nuevo status quo- conspiran con funcionarios públicos para obtener rentas a través de 
la manipulación del poder del estado. Esta visión de los obstáculos de la economía en transición 
amplia la comprensión sobre los constreñimientos políticos del proceso de reforma 155. 
En razón de los anteriores antecedentes, Kaufmann y otros introducen la categoría de "economía 
de captura", y al analizar su dinámica encontraron tres formas de manifestarse: 1. captura del 
Estado; 2. influencia; y, 3. corrupción administrativa 156. Los efectos de las mismas, impactan 
profundamente en una mala gestión de gobierno. De estas tres formas, en que se manifiesta la 
economía de captura resalta la captura del Estado, en virtud del impacto que tiene en la 
formulación de las leyes, las políticas y la reglamentación del Estado. Desde esta óptica, la 
economía queda atrapada en un círculo vicioso en el cual se ven obstaculizadas las reformas 
institucionales para mejorar la gestión de gobierno, por imperar una colusión entre empresas 
poderosas -monopolios, oligopolios-, funcionarios públicos y líderes políticos. 
Esquema 9 
Transición económica 
Economía de transición 
Economía capturada 
155 ldem .... 
Reformas: liberalización 
Privatización 
Obstáculos 
Reformas y regulaciones 
sistema económico 
-mano codiciosa del estado 
-oligarquías poderosas 
-transformar y mejorar la 
gestión de gobierno 
78 
Para determinar el impacto de la captura Kaufmann participó en la creación del Índice de captura 
del Estado, en este índice se establecieron tres modalidades y cinco componentes 157 . 
Modalidades de la captura del Estado: 
1. Economías de alto nivel de captura: Países con reformas parciales en términos políticos y 
económicos. Aunque han avanzado en la liberalización y la privatización, han sido mucho más 
lentos en la aplicación de las reformas institucionales complementarias que sustentan el 
surgimiento de los mercados. Además, sus regímenes políticos tienden a caracterizarse por una 
mayor concentración del poder y limitaciones a la competencia en el ámbito político. 
2. Economías con un nivel moderado de captura: Países que han ido introduciendo 
gradualmente reformas, y culminando cada etapa con regulaciones básica. 
3. Economías de bajo nivel de captura: Países que han puesto en práctica una reforma 
económica de mayor cobertura 158. 
Una observación relevante en el estudio de las modalidades, tiene que ver que con el ritmo de las 
reformas y con las libertades civiles. En el caso del ritmo de las reformas económicas se 
establecen "lenta, parcial y avanzada"; y en cuanto, a las libertades civiles, se configuran en 
"amplias libertades públicas" y "libertades públicas limitadas". Una conclusión de esas 
observaciones, radica en que cualquiera que sea el ritmo de la reforma económica opera una 
drástica reducción de la captura del Estado en los países con un mayor nivel de libertades 
cívicas 159• 
En cuanto al índice de captura, se determinaron indicadores asociados a la interacción empresa-
estado, en función de los pagos extraoficiales de las empresas a funcionarios públicos para influir 
en las decisiones de seis instituciones públicas. 
1. Poder Legislativo: influir la formación de las leyes a través de los parlamentarios; 
2. Poder Ejecutivo: influencia en decretos, decisiones presidenciales de los altos funcionarios; 
157 ldem .. . 
158 
ldem .. . 
1591dem .. . 
79 
3. Corte (tribunales): influencia en las decisiones de los jueces, magistrados y ministros; 
4. Banco central: influencia en la política monetaria; 
5. Agencias reguladoras: captura de los regulados por las empresas reguladas, problemas de 
agencia; 
6. Partidos políticos: pertenencia e influencia de las élites160• 
Por último, aplicando el marco teórico seleccionado estamos en condiciones de formular el grado 
de disfuncionalidad en las reformas institucionales por resistencia a las reformas normativas y 
operativas que caracterizan a las transiciones: 
1. El enfoque de Kaufmann sobre la captura del estado proviene de la disfuncionalidad de las 
reformas institucionales que configuran el proceso de las economías en transición; de ahí que una 
economía en captura, se encuentra expuesta a las capacidades de las empresas captoras para 
determinar el contenido normativo y reglamentario de las reglas que instituyen el funcionamiento 
del mercado y la competencia. 
2. El funcionamiento del mercado y su principal dispositivo que es la competencia, representan en 
las economías en transición factores relevantes para evaluar la gestión del gobierno y el ambiente 
para la inversión en términos de la economía política. En ese sentido, la regulación del mercado y 
la competencia, adquieren papel estratégico para las empresas captoras. Para éstas, sólo priva el 
criterio de la renta aún generándose a un alto costo socioeconómico al reducir el crecimiento del 
sector privado y controlando la competencia en la producción de bienes públicos (bienes y 
servicios). 
4. La disfuncionalidad de las reformas promueven condiciones de contexto para facilitar la 
resistencia de reformas operativas y normativas que obstruyan las transiciones. Esta idea 
teóricamente refleja un lento proceso de formulación de reformas y su implementación. Una 
respuesta promisoria al limitado desempeño de las reformas institucionales radica en el hecho de 
capturar el proceso de la formación de las decisiones públicas. 
160 ldem .... 
80 
5. La evaluación de resultados de una gestión de gobierno en una economía capturada, debe ir 
hacía la eficiencia y eficacia de las reformas institucionales. Por lo que, éstas se interpretan en 
términos de la velocidad y efectividad para introducir nuevas formas de interacción entre los 
empresarios y el estado, que hagan posible la consolidación de la transición económica. 
5. Las nuevas formas de interacción más que ir al problema, construyen un discurso en el que se 
da por sancionado el poder de las empresas captoras 161 y al estado lo actualizan ca-partiendo 
facultades regulativas con esas empresas y con la sociedad civil. Es por esta razón, que conceptos 
como gobernanza causen desconfianza, y se mal entienda a la sociedad civil en su función de 
legitimación. 
6. La ca-capacidad de empresas captoras-estado, para formular políticas públicasy acción publica 
impacta, desde el enfoque de la economía política en la función de conversión del sistema político, 
toda vez que el resultado de agregar intereses bajo esa nueva modalidad impacta en los resultados 
extractivos y regulativos. 
7. Las empresas captoras se convierten en jugadores con veto y adquieren gran capacidad para 
estabilizar el sistema político al mantener blindado el status quo, o en su caso afectan al conjunto 
de resultados en disputa. 
8. Considero que los puntos anteriores son consistentes con la hipótesis 1 planteada en esta 
tesina: En consecuencia, podemos considerar que: en las economías en transición la calidad de la 
democracia se debe medir en términos de la efectividad de las reformas y del desempeño del 
gobierno. Luego entonces, podemos considerar que una baja calidad en la democracia conduce a 
la disfuncionalidad de las reformas institucionales, incrementándose las condiciones para que la 
economía sea capturada. 
Reconozco mi parcialidad por aquellos que han intentado cambiar 
al mundo y mi franco entusiasmo por quienes lo han buscado con 
seriedad y con método. No me refiero a quienes ejercen el poder o 
161 El discurso devine en la construcción de realidades inevitables, estar fuera de ese razonamiento es tener una 
perspectiva marginal frente o lo que evidente. 
81 
a quienes lo asedian por medio de la intriga o la fuerza, sino a aquellos 
que buscan una transformación de fondo a partir de las ideas. 
Confieso también mi interés menor por utopías y modernos apocalipsis, 
a pesar de que me atrae fuertemente su lenguaje típicamente 
revelador y sugerente. 
Bernardo González-Aréchiga, a propósito de los situacionistas 
4.3 Fallas de Estado: González Aréchiga 
La hipótesis ha demostrar teóricamente en esta sección es: "Un alto impacto de las fallas de 
Estado conduce a la mayor inequidad de las políticas públicas, lo que genera retos y lleva a la 
reducción de la gobernabilidad". 
El marco teórico de González-Aréchiga para determinar el impacto de la captura del estado radica 
en un solo enfoque que deviene en dos propuestas de explicación. Por un lado, las fallas de estado 
ocurren por la combinación entre influencia ilegitima y fallas de gobierno; por otro lado, el 
funcionamiento del estado presenta un cuadro patológico originado en la anormalidad de cinco 
niveles de funcionamiento. En ese sentido, podríamos afirmar que la captura del estado se 
materializa en la influencia ilegitima, en las fallas de gobierno y en la anormalidad en los niveles de 
funcionamiento del estado. Aunado a ello, debe considerarse que la disfuncionalidad en las 
interacciones entre el estado el mercado y la sociedad favorece la captura. Esta perspectiva desde 
nuestro punto de vista ubica el problema de la captura en lo sectorial-estructural. 
Consideramos que es preciso para continuar con el análisis, contar con una aproximación 
conceptual sobre el Estado que permita poner en perspectiva las propuestas de ese autor. Las 
teorías que explican al Estado tienen su origen en distintas tradiciones, de entre ellas sobresalen la 
marxista, liberal y funcionalista, cada una de las cuales ha contemplado al estado como un 
espacio, una arena, en la que las luchas de clase, grupos de interés e individuos se expresan e 
institucionalizan, y en la versión funcionalista, la voluntad general -valores esenciales, consenso 
normativo- se expresa y cumple. Asimismo, se encuentra la tradición militar, cuya visión es la 
encarnación de la fuerza física en la sociedad. Agrupando estas tradiciones el Estado se define a 
partir de sus funciones e instituciones, bajo cuatro elementos que se desprenden de Max Weber: 1. 
conjunto diferenciado de instituciones y personal; 2 centralización en el sentido de que las 
relaciones políticas irradian del centro a la superficie; 3. un área territorialmente demarcada sobre 
82 
la que actúa; y, 4. un monopolio de dominación coactiva autoritaria, apoyada en un monopolio de 
los medios de violencia física 162 • 
Más recientemente Jean Gatty formula con relación al estado: ¿cómo debe ser el Estado en un 
mundo de hombres libres e iguales?. Para este autor el estado es una autoridad colectiva más allá 
de dónde provenga y de quienes sean los titulares de la misma. Ese orden colectivo, puntualiza 
esta dado sobre hombres libres, iguales con preferencias, deseos y aspiraciones. En ese sentido, 
las decisiones de la autoridad colectiva son diferenciadas por niveles de beneficio, coerción y gasto 
en una perspectiva de intercambio o transacción. Es decir, el estado como autoridad colectiva debe 
tomar decisiones para ocuparse de la eficacia de los intercambios; entonces se produce una 
concepción del estado interviniendo en los intercambios mediante la elección colectiva, la 
competitividad y la gestión competitiva 163• 
En función de las anteriores definiciones podemos decir que el estado es un espacio de autoridad 
colectiva y un espacio de agregación de intereses. Es decir, decisiones, funciones e instituciones. 
En esta línea, Bernardo González-Aréchiga sugiere una definición del estado a través de la 
concurrencia del ejercicio del poder y del proceso democrático. Para efectos de ejemplificar 
elaboramos el siguiente esquema 164: 
162 Michael Mann; El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y resultados; págs. 9-13; Cuadernos de 
Ciencias sociales, Flacso; Costa Rica; 1993. 
163 Principios de una nueva Teoría del Estado; págs. 9-12; Eudeba; Universidad de Buenos Aires; 2005 
164 Hacia un estado ..... 
Esquema 10 
Funciones 
estratégicas del estado 
Ejercicio del Poder: 
1. Representación nacional 
2. Ejercicio de Gobierno 
2. lmpartición de Justicia 
3. Equilibrio-ampliación a través de órganos autónomos 
4. Monopolio en el uso de la fuerza del estado 
4. Coordinación y contrapeso entre niveles y órdenes 
Proceso Democrático: 
1. Proceso Político: 
(orientación política) 
2. Proceso de la Política Pública: 
(agregación y conversión de intereses) 
1. Crear y proteger bienes públicos nacionales y globales 
2. Crear y administrar riqueza del estado 
3. Actuación eficiente y eficaz Funciones críticas 
4. Representación 
5. Renovación ordenada del estado 
83 
En la visión sectorial-estructural hay fallos del Estado cuando la intervención del estado provoca 
ineficiencia e ineficacia en la distribución de la renta y los beneficios vía el ejercicio del poder y el 
proceso democrático. De esta manera la captura impacta: 1. debilitando al estado; y, 2. debilitando 
a la sociedad y a la economía. El siguiente proceso conlleva a explicitar el impacto de la captura 
del estado 165: 
165 ldem ..... 
84 
Esquema 11 
Impactos: 
a. Corrupción Administrativa 
b. Captura Regulatoria 
c. Subversión de la Justicia 
d. Interferencia o corrupción internacional 
e. Obstrucción del poder 
Impactos: 
a. Interferencia interna 
b. Debilidad de mandato 
c. Corrupción interna: Desvío de recursos 
d. Fallas de funcionamiento 
d. Incapacidad de acción colectiva 
Impactos debilidades 
A. Debilidad del Estado: 
1. Debilita condiciones de equidad en la competencia entre actores: 
a. Mantiene influencia ilegítima. 
b. Obstaculiza inadecuadamente los medios de influencia legítima. 
c. Genera competencia destructiva. Competencia: 
-Por medios no legítimos 
-Búsqueda ilegítima del poder 
2. Reduce aportación del Estado a libertades y equidad (igualdades) 
3. Preserva problemas de agencia. 
4. Degrada la Administración Pública: 
a. Produce ineficiencia en el Estado. 
b. Genera intervención excesiva. 
c. Genera conflictos entre Niveles de Gobierno y Poderes. 
d. Reduce ingresos públicos. 
e. Deteriora bienes, servicios e infraestructura pública. 
f. Desvía la intención de la poi ítica pública. 
g. Incrementa gastos. 
h. Genera inestabilidad en las Reglas del Juego. 
i. Causa discontinuidad en el proceso de la política pública. 
B. Debilidad Social y Económica: 
1.Transfiere ineficiencia hacia el sector privado: 
a. Rent seeking. 
b. Altos costos de transacciones. 
c. Afecta los patrones de: 
-Asignación de recursos 
-Distribución del ingreso 
d. Disminuye incentivos para la inversión 
e. Lleva a las empresas: 
-Sector informal 
-Actuar fuera de la ley 
f. Distorsiona proceso de decisión sobre inversiones 
2. Inhibe el funcionamiento de la Sociedad: 
85 
86 
a. Fomenta la desigualdad social 
b. Acentúa diferencias entre grupos 
c. Quita voz a los más pobres y los empuja hacia mecanismos informales de subsistencia 
3. Concentra privilegios y desprotege a minorías: 
a. Concentración de poder, privilegios, ingreso y riqueza 
b. Inadecuada tutela de derechos de minorías, consumidores, etc. 
c. Sentido de injusticia 
d. Falta de respeto por las normas 
4. Debilita la democracia: 
a. Obstaculiza proceso de la política pública 
b. Desalienta la participación política 
c. Crea desconfianza 
d. Destruye capital social 
d. Dificulta la comunicación entre la Administración Pública y el resto del sistema político 
5. Reduce la capacidad del Estado para generar consensos y mediar 
La otras propuesta explicativa sobre la captura del estado es en relaciona a una Patología en el 
funcionamiento del estado. Los tres primeros síntomas fueron descritos con anterioridad, los dos 
últimos representan nuevas aportaciones 166• 
Patologías: 
1. Corrupción. 
2. Captura Regulatoria. 
3. Subversión de la Justicia. 
4. Problemas de Agencia. 
5. Incapacidad de acción colectiva. 
166 Educar en el valor .... 
Problemas de agencia 
a. Débil apoderamiento a autoridades. 
b. Administración incompetente. 
c. Esfuerzo insuficiente (shirking). 
d. Nepotismo. 
e. Resistencia administrativa a cambios estructurales. 
f. Defensa a ultranza de posiciones de poder. 
g. Conflicto entre objetivos (función objetivo no compartida). 
h. Fallas como regulador, supervisor. 
i. Conflictos de interés. 
Incapacidad de la acción colectiva 
a. Errores de Elección Institucional. 
b. Generación suficiente de Bienes Públicos (infraestructura, educación, investigación). 
c. Eficiencia-Pareto: mejorar a algunos sin empeoren a nadie. 
d. Soluciones Rawls: dar máximo posible a los que menos tienen. 
e. Soluciones Sartori: deme-distribución suma positiva. 
d. Soluciones de Cooperación a casos de Dilema de Prisionero. 
Impacto en la definición de las políticas públicas 
1. Obstaculiza el proceso: 
a. Fijación de prioridades (primacía, factibilidad, vulnerabilidad). 
b. Evaluación (incidencia, impacto, medios, requerimientos, riesgos). 
c. Negociación/Gestión pública. 
d. Formulación: 
-Criterios de aplicación 
-Función de producción 
-Recursos 
-Articulación 
-Control 
87 
88 
e. Retroalimentación eficaz. 
2. Inhibe: 
a. El funcionamiento del sistema político. 
b. El desarrollo de sociedad civil y actividad productiva. 
c. La consolidación de la democracia. 
d. El funcionamiento del Estado. 
3. Frena la revisión de las políticas públicas. 
4. Sesga las "reglas del juego". 
Para cerrara esta sección a partir de la reflexión de Kaufmann y de González-Aréchiga, 
pretendemos argumentar que cuanto más alto impactan las fallas de estado mayor es la inequidad 
de las políticas públicas, en los siguientes términos: 
1. Las funciones estratégicas: ejercicio del poder y proceso democrático, conciben al estado como 
un espacio de funciones, decisiones e instituciones. Cada uno de estos factores se logra por el 
equilibrio entre las demandas y los productos en el sistema político. 
2. Si, al integrar las demandas de la sociedad al proceso de conversión del sistema político 
prevalecen factores de influencia ilegítima se producen políticas públicas inequitativas. 
3. La captura del estado produce fallas en el funcionamiento del estado, debido a un alto contenido 
sistémico de sus procesos. La relación funcionamiento del estado-captura del estado, busca 
ordenar al estado más hacía el futuro. 
4. La debilidad del estado se asocia a competencias, problemas de agencia, doble circulación de 
ineficiencias sector privado-público, concentración de la riqueza y limitada acción colectiva. 
5. Las políticas públicas son capturadas, debido a su alta capacidad legitimadora de las acciones 
del estado. En ese sentido, el proceso democrático desdobla una ampliación de espacios para la 
intervención del estado, vía la mediación de las políticas públicas; sin embargo, el proceso 
democrático funciona en la medida que logra balancear las capacidades de veto entre el status quo 
89 
y los actores emergentes. Desde esta perspectiva, la captura es un recurso de los jugadores con 
veto. 
6. Los planteamientos anteriores son consistentes con la segunda hipótesis formulada en esta 
tesina de investigación la cual establece que, el impacto de las fallas del estado conduce a una 
mayor inequidad en la formación de las políticas públicas . 
..... conforme se debilita la mano izquierda del Estado, la mano femenina 
y se abandona a las fuerzas del mercado la tarea de cuidar, alimentar, 
enseñar y confortar, necesariamente la mano derecha del Estado, la mano 
masculina (que guerrea, amenaza, encarcela, juzga y castiga en 
una pelea competitiva descarnada) tiende a reforzarse. 
Pierre Bourdieu, Contrafuegos 1 
Los lazos que nos unen a cada uno de nosotros con el Estado-nación me 
parecían algo así como los hilos que aguantaban a Pinocho, que era así 
la marioneta de fuerzas sobre las que él no tenía control ni influencia. 
Al fin y al cabo, su problema ya no era que le creciese la nariz cuando 
decía mentiras. Ya había aprendido que no estaba bien decir mentiras. 
Cuando al final la marioneta de madera se convierte por arte de magia en 
un niño de verdad, su problema es que deja de tener hilos que lo dirijan ( ... ) 
En un mundo de autoridad múltiple y difusa, cada uno de nosotros 
comparte el problema de Pinocho: nuestras conciencias 
individuales son nuestra única guía. 
Susan Strange, La retirada del Estado 
4.4 Declive de la autoridad del Estado 
En esta sección la hipótesis a documentar teóricamente es: cuanto más grave sea el declive de la 
autoridad del Estado, mayor es el riesgo de que algunos actores bloqueen la definición y 
consecución de metas colectivas durante el proceso de transición. 
Dos preocupaciones analíticas sobre la captura del estado anteceden a esta sección. En ellas, hay 
muestra de un intenso trabajo de análisis y reflexión teórico-práctico. Ambos ejercicios de 
investigación postulan intensiones de ir madurando el debate y las evidencias. Asimismo, durante 
la revisión, estudio y análisis del marco conceptual y bibliográfico, descubrimos que el problema de 
la captura del estado desde la visón de las economías en transición y de las fallas de estado, 
encara sugerencias para ir más allá de esos ámbitos teóricos en busca de explicaciones 
alternativas. 
En función de esa línea se inscribe esta sección; con ello pretendemos sugerir una explicación 
alternativa estructural o un pensamiento alternativo para determinar el impacto de la captura del 
90 
estado en el declive de la autoridad del estado y, su consecuencia el riesgo de vaciar de sentido a 
las metas colectivas. Para ese propósito, nos apoyaremos en el modelo de "teoría critica 
postmoderna", como posibilidad epistemológica propuesta por Boaventura de Sousa Santos". Para 
él una teoría crítica es aquella que no reduce "la realidad" a lo que existe. La realidad 167 , como 
quiera que se le conciba, es considerada por la teoría crítica como un campo de posibilidades, 
siendo precisamente la tarea de la teoría crítica definir y ponderar el grado de variación que existe 
más allá de lo empíricamente dado 168 • 
Asimismo, de Souza, establece que el análisis crítico reposa sobre el presupuesto de que los 
hechos de la realidad no agotan las posibilidades de la existencia, y que, por tanto, también hay 
alternativas capaces de superar aquelloque resulta críticable en lo que existe. Desde esta 
perspectiva el malestar, la indignación y el inconformismo frente a lo que existe sirven de fuente de 
inspiración para teorizar sobre el modo de superar tal estado de cosas 169. 
Ahora, para definir la teoría crítica postmoderna, haremos referencia a la teoría crítica de la 
modernidad. Ésta última estructura dos formas de conocimientos: el conocimiento regulación, cuyo 
punto de ignorancia se designa como caos, y el punto de saber se designa como orden; y el 
conocimiento-emancipación, cuyo punto de ignorancia se designa como colonialismo, y cuyo punto 
de saber se designa como solidaridad. En la evolución de esta matriz se volvió dominante el 
conocimiento regulación; esto se debió a que la ciencia moderna se convirtió en conocimiento 
hegemónico y se institucionalizo como tal. Al dejar de lado la crítica epistemológica de la ciencia 
moderna, la teoría crítica, a pesar de pretender ser una forma de conocimiento-emancipación, 
acabó por convertirse en conocimiento regulación 170 . 
En la fase actual de transición paradigmática entre teoría crítica moderna y teoría crítica 
postmoderna, esta última aspira a que todo conocimiento crítico tenga que comenzar por la crítica 
del propio conocimiento. La teoría crítica postmoderna se construye a partir de una tradición 
167 Retoma la tesis: "la realidad se construye socialmente". La construcción social de la realidad implica construir la 
realidad social sobre la base de interacciones simbólicas, a través de las cuales interpretamos el mundo de la vida 
cotidiana. Esta se constituye como una realidad ordenada, un mundo compartido. Este mundo de la vida cotidiana es 
tanto un mundo subjetivo como una realidad objetiva. Así la realidad es algo externo a los individuos que ejerce control 
coercitivo sobre los mismos, y como expresión de los significados subjetivos que los actores dan a sus acciones. Así la 
sociedad, posee facticidad objetiva. Y la sociedad, esta constituida por una actividad que expresa un significado subjetivo. 
Es justamente el carácter dual de la sociedad en términos de facticidad objetiva y significado subjetivo lo que constituye 
se realidad. P. Berger y T Luckmann; La Construcción social de la realidad; págs. 13-35; Amorrortu; Buenos Aires. 
168 El milenio huérfano. Ensayos para una nueva cultura política; Boaventura de Souza Santos; págs. 97-98; Trotta; 
Madrid; 2005 
169 ldem ... 
17° Crítica de la razón indolente. Contra el desperdicio de la experiencia; págs. 30-40; Descleé; 2000. 
91 
epistemológica marginada y desacreditada por la modernidad: el conocimiento-emancipación. En 
esta forma de conocimiento la ignorancia es el colonialismo, el cual se define por la concepción del 
otro como objeto y, consecuentemente el no reconocimiento del otro como sujeto. En ese sentido, 
esta forma de conocer es reconocer y progresar en el sentido de elevar al otro de la condición de 
objeto a la condición de sujeto171 • 
El punto anterior es clave para entender el proceso de tensión en la configuración de las metas 
colectivas. El conocimiento-emancipación ejemplifica con claridad el conflicto con relación a los 
derechos sociales. Al respecto Gerardo Pisarrello, afirma que el problema de los Derechos 
Sociales estriba en que su reconocimiento positivo está lejos de haberles convertido en 
expectativas plenamente exigibles frente al poder, o en instrumentos aptos para asegurar las 
necesidades básicas y la autonomía de sus destinatarios. Al contrario su vulnerabilidad obedece a 
las desigualdades del poder existente en la sociedad, y al discurso que devalúa su percepción en 
relación con otros derechos. El reconocimiento de las expectativas comportan obligaciones 
positivas y negativas, de hacer y de no hacer para los poderes públicos y para los particulares, en 
virtud de los contenidos de las metas colectivas 172 . 
Desde esta visión, las metas colectivas tienen que ver con el desafío consistente en la 
discrepancia entre las experiencias y las expectativas. Al exceso de expectativas con respecto a 
las experiencias se le dio el nombre de progreso. Y al ampliar ese exceso se marcó sentido 
contrario, ya que las expectativas han caído, y ahora las experiencias privan con su escaso 
contenido de tangibilidad173• 
De lo anterior resulta que el declive de la autoridad del estado es el punto de quiebre para la 
viabilidad de las metas colectivas. No estamos hablando de problemas asociados a la economía 
política para determinar los arreglos institucionales que pueden ser más o menos propicios para 
lograr las metas colectivas, ni de economía pública para justificar la intervención del estado en las 
metas colectivas 174 . Por el contrario, siguiendo a Luciano Tomassini el concepto de estado permite 
varias connotaciones. En primer lugar, el concepto de estado expresa una forma de representación 
colectiva de la sociedad, representación que fundamenta y define el interés general que persigue la 
"autoridad": esta concepción realza el papel del estado como expresión e interprete de los valores 
171 ldem ... 
172 Los derechos sociales y sus garantías; págs. 11-18; Trotta; Madrid; 2007. 
173 Crítica de la razón ... 
174 Mauricio Pérez Salazar; Costos, beneficios y orden constitucional; págs. 129-132; Revista de Economía Institucional; 
No. 5, segundo semestre 2001. 
92 
sociales y de la cultura política. Una segunda connotación concibe al estado como la forma de 
organización de la vida social, que promueve la regulación de la esfera pública-privada-colectiva y 
el principal instrumento de delimitación y agregación de los intereses públicos y los intereses 
privados. Y, una tercer matiz concibe al estado como un actor social, es decir, como el organizador 
de las tareas públicas y como el autor de iniciativas de beneficio colectivo: fundamentalmente, 
como el formulador de las políticas públicas necesarias para perseguir los intereses colectivos, lo 
que lo convierte un actor social protagónico175• 
Por su parte, Ralph Miliband, nos dice que el estado como sujeto que está a una multitud de 
presiones encontradas, provenientes de grupos e intereses organizados, no puede exhibir ninguna 
predisposición en favor de unos y en contra de otros: de hecho, el papel especial que tiene que 
desempeñar el estado es el de componer y reconciliar a todos 176 . 
Si las coordenadas del impacto de la captura se estacionan en el funcionamiento del mercado y del 
estado, y mutuamente se están convirtiendo en reguladores del juego de fuerzas que les da 
equilibrio, tendremos una perspectiva de metas colectivas logradas en ese formato de 
regulaciones, entonces como dice Boaventura, el conocimiento que se desprenda será de 
regulación, de orden, de colonización, de no subjetivización de las metas colectivas. En la línea de 
este argumento, Norbert Lechner, sugiere que cuando las satisfacciones ofrecidas por el proceso 
democrático y la reforma económica se rutinizan, mostrando sus límites, salen a la luz las 
tensiones de dos factores de las metas colectivas: la política y la cultura. Entre ellas sobresale una 
suerte de antipolítica que, sin cuestionar abiertamente la democracia, altera profundamente su 
ejercicio. Este fenómeno representa más que una simple desviación o disfuncionalidad; señaliza un 
proceso más general de redefinición y reestructuración 177• 
Por lo anteriormente expuesto, estamos en condiciones de plantear una aproximación conceptual 
sobre el declive de la autoridad del estado en relación a la captura del estado: "como el grado 
último de renuncia a los proyectos colectivos, de fascismo social para diferenciar ciudadanías, de 
cansancio democrático para desarticular la vida en común y de marginación de otras formas de 
construir conocimiento". Todo ello ha sido provocado por la transferencia al mercado y a los 
poderes fácticos de autoridad legitima-legal para que produzcan los bienes públicos esenciales de 
175 Estado,Gobernabilidad y desarrollo; págs. 21-22; Banco Interamericano de desarrollo; Washington, D.C.; 1993. 
176 El Estado en la sociedad capitalista; págs. 3-7; Siglo XXI; México; 1997. 
177 El malestar con la política y la reconstrucción de los mapas políticos; págs. 15-50; en Culturas políticas a fin de siglo; 
Rosalía Winocur, compiladora; FLACSO-Juan Pablo editor; México; 1997. 
93 
la libertad, la igualdad y la solidaridad, bajo la categoría de derechos privados. En este sentido, es 
indudable el desplazamiento de la autoridad del estado para regular los flujos sociales y metas 
colectivas dentro de las fronteras nacionales. Para ello se ha hiperglobalizado la experiencia del 
mundo actual mostrando el contraste de una visión única en la que caben sólo dos posibilidades 
para elegir: la posibilidad del mercado habla de un incremento de las oportunidades, de un 
desarrollo tecnológico exponencial, de la incorporación al primer mundo de zonas del mundo 
tradicionalmente retrasadas, de una reducción de la proporción mundial de pobres y analfabetos o 
del crecimiento del número de países formalmente democráticos. Sin embargo, para el Estado las 
tareas que posibilitan su viabilidad está en administrar las disfuncionalidades y excesos del 
mercado: crecimiento de las desigualdades, hambrunas, pandemias, guerras, terrorismo, paro, 
precarización laboral, deterioro ecológico, reducción de la biodiversidad, privatización de medios 
tradicionales de vida, soledad, depresión, amenazas múltiple 178• 
Los impactos de la captura del estado en el declive de la autoridad estatal lo esquematizamos de la 
siguiente manera: 
Esquema 12 
Impactos epistemológicos estructurales 
Declive de la autoridad del Estado 
178 Definición elaborada a partir de Susan Strange; Boaventura de Souza Santos; Juan Carlos Monedero; y, Michel 
Foucault. 
94 
A partir del análisis de Susan Strange y de Boaventura de Souza 179 sugerimos las implicaciones 
del declive de la autoridad del estado: 
1. Sacrificar las vidas de los ciudadanos (hoy, morir y matar por la defensa del territorio ha perdido 
relevancia al no vincularse ya territorio y prosperidad, algo que más vinculado a la cuota de 
mercado que se posea); 
2. Gobernar a través del valor de la moneda; 
3. Cancelar la red de seguridad para los más necesitados; 
4. Recaudación de impuestos compartida con oligarquías y poderes fácticos creando paraísos 
fiscales; 
5. Defensa de la competitividad de los mercados mundiales y al interior presionar la competitividad 
en la masa trabajadora; 
6. El monopolio fáctico de la violencia legítima pasa a la seguridad privada y a las organizaciones 
criminales; 
7. Constitución de poderes paralelos legislando y emitiendo justicia en las grandes corporaciones; 
8. Nuevas formas de sociabilidad fascista: No se trata de un régimen político sino de un régimen 
social y de civilización: 
a. Fascismo del apartheid social: la segregación social de los excluidos dentro de una cartografía 
urbana dividida en zonas salvajes y en zonas civilizadas. Las primeras son las del estado de la 
naturaleza hobbesiano, las segundas, las del contrato social. Estas últimas viven bajo la amenaza 
constante de las zonas salvajes y para defenderse se transforman en castillos neufeudales, en 
estos enclaves fortificados que definen las nuevas formas de segregación urbana: urbanizaciones 
privadas, condominios cerrados, gated communities. La división entre zonas salvajes y civilizadas 
se está convirtiendo en un criterio general de sociabilidad, en un nuevo espacio - tiempo 
179 Strange ....... y De Souza ...... . 
95 
hegemónico que cruza todas las relaciones sociales, políticas y culturales, y que se produce en las 
acciones tanto estatales como no estatales. 
b. Fascismo del Estado paralelo: formas de acción estatal que se caracterizan por su 
distanciamiento del derecho positivo. En tiempos de fascismo social el estado paralelo adquiere 
una dimensión añadida: la de doble vara en la medición de la acción: una para las zonas salvajes 
otra para las civilizadas. En estas últimas el estado actúa democráticamente, como estado 
protector, pero ineficaz o sospechoso que pueda resultar; en las salvajes actúa de modo fascista, 
como estado predador, sin ningún propósito, ni siquiera aparente, de respetar el derecho. 
c. Fascismo paraestatal: resultante de la usurpación, por parte de poderosos actores económicos, 
de las prerrogativas estatales de coerción y de la regulación social. Esta usurpación, a menudo, 
completada con la connivencia del estado, que o bien neutraliza o bien suplanta el control social 
producido por el estado. El fascismo paraestatal tiene dos vertientes destacadas: el fascismo 
contractual y el fascismo territorial. El contractual se da, cuando la disparidad de poder entre las 
partes del contrato civil es tal que la parte débil, sin alternativa al contrato, acepta, por onerosas y 
despóticas que sean, las condiciones impuestas por la parte poderosa. El proyecto neoliberal de 
convertir el contrato de trabajo en un simple contrato de derecho civil genera una situación de 
fascismo contractual. 
Esta forma de fascismo suele seguirse también de los procesos de privatización de los servicios 
públicos, de la atención medica, de la seguridad social, la electricidad, etc. El contrato social que 
regia a la producción de estos servicios públicos por el Estado de bienestar se ve reducido a un 
contrato individual de consumo de servicios privatizados. De este modo, aspectos decisivos en la 
producción de servicios salen del ámbito contractual para convertirse en elementos 
extracontractuales, es decir, surge un poder regulatorio no sometido al control democrático. La 
connivencia entre el Estado democrático y el fascismo paraestatal queda, en estos casos, 
especialmente patente. Con estas incidencias extracontractuales, el fascismo paraestatal ejerce 
funciones de regulación social anteriormente asumidas por un Estado que ahora, implícita o 
explícitamente, las subcontrata a agentes paraestatales. Esta cesión se realiza sin que medie la 
participación o el control de los ciudadanos, de ahí que el estado se convierta en cómplice de la 
producción de fascismo paraestatal. Por su parte, la vertiente identificada con el fascismo territorial, 
es cuando los actores sociales provistos de gran capital patrimonial sustraen al estado el control del 
territorio en el que actúan o neutralizan ese control, cooptando u ocupando las instituciones 
96 
estatales para entender la regulación social sobre los habitantes del territorio sin que estos 
participen y en contra de sus intereses. 
d. Fascismo social es el fascismo populista. Consiste en la democratización de aquello que en la 
sociedad capitalista no puede ser democratizado (por ejemplo, la transparencia política de la 
relación entre representantes y representados o los consumos básicos). Se crean dispositivos de 
identificación inmediata con unas formas del consumo y unos estilos de vida que están fuera del 
alcance de la mayoría de la población. La eficacia simbólica de esta identificación reside en que 
convierte la interobjetualidad en espejismo de la representación democrática y de interpasividad en 
única formula de participación democrática. 
e. El Fascismo social es el fascismo de la inseguridad. Se trata de la manipulación discrecional de 
la inseguridad de las personas y de los grupos sociales debilitados por la precariedad del trabajo o 
por accidentes y acontecimientos desestabilizadores. Estos accidentes y acontecimientos generan 
unos niveles de ansiedad y de incertidumbre respecto al presente y el futuro tan elevados que 
acaban rebajando el horizonte de expectativas y creando la disponibilidad a soportar grandes 
costos financieros para conseguir reducciones mínimas de los riesgos y de la inseguridad. Este 
fascismo funciona poniendo en marcha dos tipos de ilusiones: ilusiones retrospectivas e ilusionesprospectivas. Este fenómeno resulta hoy en día especialmente visible en el ámbito de la 
privatización de las políticas sociales, educativas y de la vivienda. Las ilusiones retrospectivas 
avivan la memoria de la inseguridad y de la ineficacia de los servicios estatales encargados de 
realizar esas políticas. Las ilusiones y prospectivas intentan, por su parte, crear unos horizontes de 
seguridad supuestamente generados desde el sector privado sobrevalorados por la ocultación de 
determinados riesgos, así como de las condiciones en que se presta la seguridad. Estas ilusiones 
prospectivas proliferan hoy en día sobre todo en los seguros médicos y en los fondos privados de 
pensiones. 
f. Fascismo financiero. Se trata de las más virulienta de las sociabilidades fascistas. Es el fascismo 
imperante en los mercados financieros de valores y divisas, en la especulación financiera, lo que se 
ha venido a llamar "economía de casino". Esta forma de fascismo social es la más pluralista: los 
movimientos financieros son el resultado de las decisiones de unos inversores individuales e 
institucionales esparcidos por el mundo entero, y que, de hecho, no comparten otra cosa que el 
deseo de rentabilizar sus activos. Es el fascismo mas pluralista, y por ello el más virulento ya que 
su espacio - tiempo es el más refractario a cualquier intervención democrática. Los mercados 
97 
financieros son una de las zonas salvajes del sistema mundial, quizás la más salvaje por su 
discrecionalidad en el ejercicio del poder financiero. La virulencia del fascismo financiero reside en 
que, al ser el más internacional de todos los fascismos sociales está sirviendo de modelo y de 
criterio operacional para las nuevas instituciones de la regulación global. Una segunda forma de 
fascismo financiero - igualmente pluralista , global y secreto - es el que se sigue de las 
calificaciones otorgadas por las empresas de rating, es decir, las empresas internacionalmente 
reconocidas para evaluar la situación financiera de los estados y los riesgos y oportunidades que 
ofrecen a los inversores internacionales. De hecho, el poder discrecional de estas empresas es 
tanto mayor en la medida en que puede atribuir calificaciones no solicitadas por los países. Los 
agentes de este fascismo financiero, en sus varios ámbitos y formas, son unas empresas privadas 
cuyas acciones vienen legitimadas por las instituciones financieras internacionales y por los 
estados hegemónicos. Se configura así un fenómeno hibrido, paraestatal y supraestatal, con un 
gran potencial destructivo. 
Para concluir esta tesis sobre el declive de la autoridad del estado a partir Boaventura de Sousa 
Santos, pretendemos argumentar el riesgo de que algunos actores bloqueen la definición y 
consecución de metas colectivas, en los siguientes términos: 
1. La captura del estado entraña un proyecto epistemológico-estructural para una nueva forma de 
sociabilidad de las regulaciones colectivas. 
2. El proceso político y el proceso democrático coexisten bajo la autoridad legitimada de poderes 
paralelos. Así mismo, consolidan los marcos cognitivos de la captura al permitir el sentido privado 
de las metas colectivas. 
3. El declive de la autoridad del estado revela que el funcionamiento del estado y de la economía 
constantemente mantienen una relación de tensión y contradicciones. Es ahí, donde la captura va 
introduciendo nuevas funciones del estado, más en el sentido de proyectar nuevos arreglos 
sociales, por la incapacidad del estado. 
4. El cansancio democrático del estado, se ha vuelto un no problema ante la magnitud de las 
experiencias que proyecta el poder simbólico del nuevo contrato civil. Colectivamente se reducen 
las oportunidades de sumarse a la realidad, en cambio fuera de las metas colectivas es posible 
98 
tener acceso a un pedazo de la realidad, incluso fragmentando tanta veces se quiera esa pedazo 
de realidad. 
5. El proyecto de la captura parece indicarnos la creación de nuevas sociabilidades. Para ello, el 
estado debe fragmentarse en tantas realidades posibles a fin de no configurar unidad en su 
autoridad. 
6. La fragmentación de las realidades, es distinta a la diferenciación y diversificación de la acción 
colectiva; mientras la fragmentación desvincula, disocia los núcleos esenciales de las metas 
colectivas, la diferenciación amplia los núcleos esenciales del sentido colectivo. 
En síntesis, e! planteamiento teórico basado en de Souza Santos, es consistente con la tercera 
hipótesis planteada y que afirma que: el declive de la autoridad del estado, expresado a través del 
grado último de renuncia a los proyectos colectivos, de la presencia de un fascismo social que 
fragmenta ciudadanías, de un cansancio democrático que desarticula la vida en común y la 
marginación de otras formas de construir conocimiento, bloquea la existencia de las metas 
colectivas. 
Finalmente elaboramos un esquema con el propósito de ejemplificar de manera general los 
argumentos expuestos. 
Esquema 13 
Proceso de formulación de las Políticas Públicas 
Trazando el momento de la captura del Estado 
~·-·-·-·---·-·-·-·-·-·-·-·-·-·-·-·-·-·- ·-·-·-·-·-·-·-; 
1 ~-------------~ i 
' Proceso de formación de las i 
1 • 
i Políticas: debate, negoc1ac1on y : 
: aprobación / de la formación de las i 
• 1 
i metas colectivas / de las simetrías ; 
1 democráticas i 1 • 
• 1 
1 ~-------------~ i 
~ i 
1 . 
• 1 
! i 
1 .------------------, i 
~ i 
i Formación de las reglas del juego: ; 
' leyes, reglas, decretos, regulaciones, i 
1 
poi íticas, etcétera. , 
1 
1 
1 
1 
1 
Influencia 
Implementación y control de 
las Políticas / de las metas 
colectivas / de las simetrías 
democraticas 
t 
Implementación y control de 
las reglas del juego: 
leyes, reglas, decretos, 
regulaciones, políticas, etcétera. 
. Captura Reglil~torici 
e< - . • l >-,. 
t+---· -----.i· Corrupción AdQ1inistrativa . . 
Enfoque estructural 
Monopolios y oligopolios 
Enfoque Sectorial 
Economía de mercado 
99 
100 
Capitulo 5 
5. Conclusiones: por un sentido de urgencia 
Esta sección es la parte final de la tesina de investigación, en ella pretendemos realizar un ejercicio 
de conclusión en dos vías. Por un lado, recapitularemos de manera general las líneas centrales de 
los argumentos teóricos sobre el fenómeno de la captura del estado; y por otro lado, en vinculación 
a los impactos que hemos descrito en las tres tesis formuladas, sugeriremos incorporar dos 
elementos a la discusión para cerrarle el paso a la captura. 
5.1 Recapitulando 
El fenómeno de la captura del Estado es de reciente confección, su origen se encuentra en las 
transiciones económicas y políticas en Europa del Este y Rusia durante los años 1989-1991. El 
lema bajo el cual se agrupo a estas transiciones se denomino "la caída del muro de Berlín, una 
revolución pacífica" y sus consecuencias reconfiguraron un nuevo mapa del poder político, 
mediático, económico, tecnológico y militar a nivel internacional, con repercusiones para los 
estados nacionales. 
En particular la vertiente económica representó para estas transiciones en los trabajos teórico-
empíricos de Kaufmann, en un primer momento retos relacionados con el desarrollo 
económico y la calidad de los gobiernos a fin de favorecer el clima de inversión interna y externa y 
controlar las variables macroeconómicas. La estrategia consistió en poner en marcha una serie de 
reformas institucionales para modificar los marcos regulatorios y definir nuevas reglas del juego en 
los procesos de liberalización y privatización de áreas y sectores económicos y sociales. Sin 
embargo, las evidencias empíricas aportaron datos analíticos para establecer la presencia de 
fuertes resistencias para modificar ciertas áreas de la economía y la provisión de bienes públicos, 
por parte de un reducido grupo de intereses identificados principalmente con el sector privado. Una 
de las evidencias de mayor pesoestaba directamente vinculada con distintos niveles de 
corrupción, por lo que se asoció a ésta con la disfunción del gobierno y sus instituciones 180 , y 
180 Bernardo González-Aréchiga: Hacia un Estado más justo: superando la influencia ilegítima y las fallas de gobierno; 
Funcionamiento del Gobierno y la ética de funcionarios y ciudadanos; y, Educar en el valor y uso de la información; 
Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey; 2006-2007 
I O I 
representó un reto determinar que áreas del sector público eran las que estaban más expuestas a 
este tipo de conducta, para no generalizar este fenómeno 181 • 
De ahí, que estratégicamente era necesario investigar empíricamente la dinámica de la transición 
económica en un contexto de alta corrupción, a fin de poder desagregarla en componentes con 
significado y susceptibles de ser medibles. Las investigaciones identificaron un proceso más 
complejo de corrupción, que denominaron captura que vinculada al estado fue definida como la 
configuración de la formación de las reglas básicas del juego (leyes, reglas, decretos y 
regulaciones), a través de pagos privados ilícitos y oscuros a funcionarios públicos. Asimismo, 
encontraron una forma de influencia que referida igualmente a la capacidad de las empresas para 
tener un impacto sobre las reglas básicas del juego, se llevó a cabo sin efectuar pagos privados a 
funcionarios públicos; y, un tipo de corrupción administrativa, que operó por medio de pagos 
privados a funcionarios públicos para distorsionar la implementación de las reglas y políticas 
oficiales. 
En la perspectiva económica, sé denominó economía en captura, la cual se expresó en empresas 
captoras, asociadas al status quo; y empresas influyentes vinculadas a la nueva clase política. 
De igual forma, la investigación sobre la dinámica de la transición económica incluyó promover 
estrategias para adecuar el tamaño y funciones del estado, así como, redefinir la interacción del 
estado con las empresas, e identificar el grado de influencia de las empresas para influir en las 
decisiones del Legislativo, del Ejecutivo, de la Corte, de los Partidos Políticos y del Banco Central. 
En cuanto a las reformas, las investigaciones dieron relevancia al proceso de desregulación y 
regulación, debido a su impacto en el ejercicio del poder, en la integración del proceso democrático 
y en el perfil de la acción colectiva. Asimismo, establecieron que una orientación de apertura de las 
reformas ampliaría las expectativas de acumulación de capital y renta para oligarquías 
tradicionales y emergentes. En esa dirección, dichas oligarquías pusieron en juego sus recursos y 
alianzas con el poder público y político para capturar el proceso de formación de las reglas básicas 
del juego en su beneficio. No obstante, es preciso decir, que dicha captura no ocurre de manera 
automática, es decir, en el sistema político el movimiento de actores con capacidad de veto (grupos 
políticos, intereses económicos contrarios, partidos de oposición, estándares internacionales, 
181 Daniel Kaufmann, Corrupción y reforma institucional: el poder de la evidencia empírica; Instituto del Banco Mundial. 
www.worldbank.org/wbi/gobernance 
102 
etcétera) permanentemente esta formando equilibrios logrando a veces beneficios parciales, a 
veces completos y a veces el bloque total de iniciativas. 
Es importante mencionar en el trabajo de tesis que se plantea, que la anterior situación no se 
encontró aislada de otros factores determinantes, por el contrario, la transición económica se 
acompañó de una transición política originada por una crisis de legitimidad y de resultados de las 
principales instituciones públicas. Al respecto considero, que una transición económica que no es 
acompaña del respaldo amplio de una ciudadanía activa y reflexiva, pierde su carácter de 
oportunidad, sin embargo, gran parte de las transiciones, registran un déficit en el circuito de la 
legitimidad (de origen, de ejercicio y de resultados) en razón de la convertibilidad de la legitimidad 
como un concepto operable más que articulador. Desvincular la legitimidad de los resultados, ha 
separado al estado de la sociedad. Así en la realidad tenemos estados construyendo resultados 
que no responden a los bienes que requiera la sociedad, la tendencia es estandarizar los 
problemas con una visión internacional de indicadores, mientras que la legitimidad ha tenido un 
sentido más de contestación que de transformación. 
Este clima de crisis de legitimidad y limitados resultados de las instituciones publicas, refleja: una 
baja intensidad democrática, de desgobierno judicial, de crisis en el sistema de representación, de 
ineficiencia e ineficacia del sector público, de alta corrupción, de limitada ciudadanía, de crecientes 
desigualdades sociales y de una proliferación de organizaciones criminales, alertó a las empresas 
captoras sobre un momento de oportunidad inmejorable. Por mi parte considero que estos 
fenómenos ocurren de dos formas. Algunos están siempre presentes y otros no. Por ejemplo, la 
captura ocurre de manera esporádica pero afecta regulación crítica. En el otro extremo, la baja 
intensidad democrática (la excepción es más bien que opere la ciudadanía). Algunos temas se 
encuentran en medio: ineficiencia del sector público (se ha mejorado en muchos ámbitos pero 
persisten rezagos), corrupción (también mejora pero sobrevive con efectos muy graves), 
desigualdad (se amplía). 
Esta nueva realidad requería acelerar reformas en un sentido y bloquear otras que no se ajustarán. 
Para ello, se presentaron distintas formas de perversión o patologías: captura del estado o 
influencia ilegitima, captura regulatoria, subversión de la justicia, problemas de agencia, e 
incapacidad de acción colectiva. 
103 
Esta problemática materializó por lo menos tres tipos de impactos: 1. relacionado con el 
funcionamiento, ritmo y modalidad de las reformas económicas, el cual se expreso a través de las 
empresas captoras; 2. vinculado a las fallas de estado, en sus expresiones ejercicio del poder y 
proceso democrático; y, 3. asociado al declive de la autoridad del estado, para articular metas 
colectivas. De esta manera cada patología, impacta de manera específica en las reformas 
económicas, en el funcionamiento del estado y en la formación de las metas colectivas. Sin 
embargo, a lo largo de esta investigación nos ha quedado claro que la captura del estado es un 
fenómeno altamente peligroso para la viabilidad del Estado democrático de derecho 182 . 
Finalmente Kaufmann, alerta sobre el descarrilamiento de las reformas económicas por influencia 
de las empresas captoras, ante los cual se generan altos costos socioeconómicos para el sector 
privado y la competencia; este tipo de enfoque ubica a la captura como un problema sectorial, el 
cual puede ser resuelto mejorando el diseño de las reformas y introduciendo un conjunto de 
indicadores, tanto de resultados como de desempeño. Para González-Aréchiga, el funcionamiento 
del Estado muestra un cuadro sintomático de patologías, que inhiben la eficiencia y eficacia para la 
provisión de los bienes públicos y defensa de las garantías fundamentales del Estado democrático 
de derecho; esta visón va más allá, ubicando a la captura como un problema sectorial-estructural. 
Y, para terminar, la tesis personal postula que el declive de la autoridad del estado, implica la 
intensión de formular una nueva sociabilidad vía las regulaciones impulsadas por las oligarquías 
económicas, cuya pretensión es concentrar la riqueza con el efecto de vaciar de sentido 
reivindicativo la formación de las metas colectivas. 
182 
5.2 Por una democracia radical 
104 
... me basta cerrar los ojos para deshacerlo todo y recomenzar 
Julio Cortzar, Rayuela 
Nombrando cosas a partir de la teoría es hacer que existan, es tocarlas, es darles voz. No nos 
faltan razones, pero para avanzar es mejor expresarcon claridad nuestras incertidumbres. Y una 
de ellas, tiene que ver, precisamente con la perplejidad teórica que nos alerta sobre un declive en 
la autoridad del estado. Esta incertidumbre podría parecer, irrelevante en la actualidad habiendo un 
menú que ofrece distintos centros de poder. En palabras de Bertolt Brecha, "malos tiempos cuando 
hay que explicar lo obvio", a propósito de la Segunda Guerra Mundial, "la obviedad en ese 
momento era el ascenso del nazismo, los malos tiempo, su profunda irracionalidad silenciada por 
una interpretación de la historia que no habría sido capaz de alertar del peligro que se estaba 
cuajando" 183• En esta dirección, Walter Benjamín apuntala esta idea, "articular históricamente el 
pasado no significa conocerlo como verdaderamente ha sido ... el peligro es ser convertidos en 
instrumentos de la clase dominante. En cada época es preciso esforzarse por arrancar la tradición 
al conformismo que esta a punto de avasallarla. Sólo tiene derecho a encender en el pasado la 
chispa de la esperanza aquel historiador traspasado por la idea de que ni siquiera los muertos 
estarán a salvo del enemigo, si éste vence. Y este enemigo no ha dejado de vencer184 . 
En este documento consideramos que existe evidencia para suponer que el Estado Mexicano 
muestra señales de declive de la autoridad. El planteamiento de esta tesis es que si no atiende las 
fallas, el declive puede ser mayor. 
Entonces la respuesta sería obvia, en la medida que el declive sea más profundo, el estado esta en 
peligro de dejar de ser el espacio para la acción colectiva, de dejar de ser el unificador del proceso 
de formación de la voluntad política, el garante de la formación y ampliación de ciudadanía, el 
garante que impulsa y reconoce todas las formas de saberes, de conocimientos. No quiere decir, 
que el estado sea el único eje omnímodo para materializar la vida pública; por el contrario, éste 
cuenta con los resortes suficientes para mediar, para acomodar y para ajustar las tensiones entre 
el interés individual y el interés colectivo. 
183 Juan Carlos Monedero; presentación al texto de Boaventura de Sousa Santos, el Milenio Huérfano; pág. 
33; Trotta; Madrid 2005. 
184 Ensayos escogidos; pág. 45; Ediciones Coyoacán; México; 1988. 
105 
En la visión de un estado ce-regulador con otros poderes, no caben las exigencias de 
transformación vía el conflicto, para ésta nueva forma de producción de sociabilidad colectiva, es 
pertinente la exclusión como sistemas de equilibrio para no sobre cargar al sistema político. El 
conflicto siempre está presente. Lo que se requiere es un balance colaboración-conflicto que sea 
cada vez más consistente con el concepto de ce-regulación. La competencia y el otro como 
enemigo revelan un tipo de consenso racional que desactiva el antagonismo potencial que existe 
en las interacciones sociales. La otra cara es el antagonismo, como consenso y disenso en función 
de adversarios. Por ello, ha sido posible el declive de la autoridad del estado ante la imposición 
racional del consenso como única forma de condensar las tensiones sociales. Declive ocurre 
cuando el conflicto crece o cuando no se maneja adecuadamente. Esa condensación sólo es 
posible en el pensamiento liberal democrático, de ahí que el declive de la autoridad del estado se 
reformulé en diversos centros de poder. La respuesta desde, nuestro punto de vista esta en 
impulsar una Democracia Radical 185• 
En el intermedio de esta reflexión, nos parece relevante para nuestro propósito el siguiente análisis 
de Habermas: según este autor, la diferencia decisiva entre la concepción liberal y republicana 
tiene que ver con su papel en el proceso democrático. Para la concepción liberal, este proceso 
democrático cumple la tarea de programar al Estado en interés de la sociedad, entendiéndose el 
Estado como el aparato que es la administración pública y la sociedad como sistema del tráfico de 
las personas privadas y de su trabajo social, estructurado en términos de economía de mercado. 
La política (en el sentido de la formación de la voluntad política de los ciudadanos) tiene la función 
de agavillar e imponer los intereses sociales privados frente a un aparato estatal que se especializa 
en el empleo administrativo del poder político para conseguir fines colectivos. En la visión 
republicana, la política no se agota en tal función de mediación; sino que es elemento constitutivo 
del proceso social en conjunto. La política es entendida como forma de reflexión de un plexo de 
vida ético. Por lo cual, constituye el medio en el que los miembros de comunidades solidarias se 
tornan conscientes de su recíproca dependencia, y prosiguen y configuran con voluntad y 
conciencia, transformándose en una asociación de ciudadanos libres e iguales, y de 
reconocimiento recíproco 186• 
185 La propuesta de Democracia Radical proviene de: Chantal Mouffe; El retorno de lo político; Comunidad, ciudadanía, 
pluralismo, democracia radical; Paidós; Barcelona; 1999. Ernesto Laclau y Chantal Mouffe; Hegemonía y estrategia 
socialista. Hacia una radicalización de la democracia; FCE; México; 2004. Pedro lbarra, Salvador Marti y Ricard Goma, 
coordinadores; Creadores de democracia radical. Movimientos sociales y redes de políticas públicas; Icaria; Barcelona; 
2002. 
186 Jurgen Habermas; La inclusión del otro; Estudios de teoría política; págs. 231-232; Paidós; Barcelona; 2002. 
106 
Parece difícil imaginar una forma de resistencia intelectual ante la captura del estado. Lo más 
probable es que las oligarquías que han sabido aprovechar del poder del estado, tengan que 
encarar siempre la contestación de una plataforma de reflexión alternativa, aún ante su capacidad 
de incidir sobre las acciones del estado y su aparentemente insaciable deseo de dominarlo y 
conquistarlo todo: los cuerpos, las palabras, los símbolos, los anhelos, las cosas, los recursos. De 
poseer el presente, el pasado y el futuro 
Así, la "democracia radical" es una propuesta para entender el proceso democrático como la 
capacidad de los adversarios de darse en el consenso pero también en el disenso. Quiere decir 
también hacerlo de manera que su existencia sea social y políticamente significativa. Es decir, 
capacidad para compartir un proyecto plural cuya fortaleza se trenzaría con un movimiento social 
amplio y trabado, quizá no necesariamente masivo, pero sí que apareciera como inevitable para 
producir la necesaria proporción de legitimidad social. 
No habrá mejores tiempos, si acaso peores, si no asumimos la gravedad de la situación y 
tomamos medidas de democracia radical. También seguir defendiendo todo aquello del pasado 
que sea menester, pero, sobre todo, esforzarnos en inventar. Defender lo ya construido que 
merezca ser conservado, pero por encima de nostalgias y tradiciones, inventar, construir, 
proponer. En ese sentido !barra, González y Martí, proponen que el pluralismo democrático 
radical opera como garantía ante la erosión (o vaciado) democrático que supone, la captura de 
las instituciones públicas por parte de un solo grupo (o de un núcleo muy reducido), con 
intereses dominantes pero no mayoritarios, y con fuertes recursos de poder para imponer sus 
propios intereses en los contenidos de las decisiones públicas resultantes. 
Es imprescindible por tanto, buscar los medios -nuevos- y las formas -nuevas- que permitan 
enfrentarse a estos novedosos poderes fácticos. Hay que construir una nueva identidad 
emancipadora. 
Para cerrar esta sección consideramos que el pentagrama sugerido por Juan Carlos Monedero 187 
orientará el propósito de una democracia radical: 
187 El Gobierno de las palabras ..... . 
107 
PENTAGRAMA DE LAS POSICIONES POLÍTICAS 
(Estos espacios no se dan puros; todas las personas participan de todos, 
variando los énfasis que se ponen en unos u otros) 
Uerarquía/poder) 
Conservadurismo 
( presente en e I presente) 
(Sta/u quo) 
(heterarquía/retropoder)Reacción 
(presente en el pasado) 
( Contrarrevo/ ución) 
(transarquía/poder amable) 
Reformismo 
(presente actualizado) 
(poliarquía/contrapoder) 
Subversión 
(futuro en el presente) 
(Revolución) 
( aclua/izacilm) 
( anarquía/antipoder/rebeld ía) 
Reversión 
(presente en el futuro) 
(Rebeltlía) 
Eje dominante 
Eje de transición 
Eje emergente 
Con la idea de "Pentagrama" el Dr. Juan Carlos Monedero intenta acercarnos a un mapa para 
guiarnos en la reflexión actual sobre como desbordamiento el estado, el capitalismo y la 
modernidad. También puede verse como es un marco para pensar los problemas y los retos. Es 
una manera de observar que, señala aludiendo a Jesús lbáñez, vivimos en una época donde lo 
relevante no es solucionar problemas sino "problematizar soluciones". Las tesis del pentagrama 
parten de los trabajos teóricos, sociología de las ausencias y la sociología de las emergencias de 
Boaventura de Sousa Santos. A través de estas aportaciones teóricas el Dr. Monedero señala las 
tres grandes autopistas que han conducido a las perplejidades actuales. 
Desbordar el capitalismo porque es el responsable de que tres cuartas partes de la humanidad 
apenas tengan posibilidades; porque amenaza la supervivencia humana; porque degrada la 
existencia de las personas al basarse en la explotación. Desbordar el capitalismo porque en su 
fiesta, deslumbrante desde fuera y desde dentro, hay muy pocos comensales y demasiados 
servidores. 
108 
Desbordar la modernidad porque no permite, con sus significantes y sus significados, pensar la 
emancipación. Desbordar la modernidad porque se basa en una falsa idea de progreso; porque 
constantemente recorta la realidad con su lógica lineal; porque está al servicio del colonialismo, del 
patriarcalismo, del productivismo. Desbordar la modernidad por su profunda arrogancia occidental, 
recuperando de ella el método y la capacidad de diálogo que otorga el uso de la razón y con el que 
ofreció al mundo la promesa ilustrada de libertad, igualdad y fraternidad. 
Desbordar el estatismo porque los Estados nacieron con violencia y a la violencia se han 
consagrado. Desbordar la posición preeminente de los Estados porque hay política en otros 
ámbitos que apenas pueden despegar por la presión paternalista o represora del aparato estatal. 
Desbordar el estatismo porque lo pequeño es hermoso, y cuando lo pequeño no es posible o 
conveniente no debe entregarse su gestión a gigantes que apenas vislumbran a los humanos. 
Desbordar el Estado para que la tarea de supervisión que le corresponde no se convierta en una 
reelaboración del /aissez faire, laissez passe (dejar hacer, dejar pasar) propio del liberalismo 
mercantilista. 
Para llevar a buen puerto este desbordamiento (que no abolición, prohibición, negación), es 
imprescindible realizar previamente un buen diagnóstico que permita una correcta terapia. Para 
ello, es necesario entender que en las sociedades capitalistas actuales pueden identificarse cinco 
diferentes posiciones respecto del orden existente. Estas cinco posiciones se ubican a su vez en 
tres ejes. Hay un eje dominante (donde existe dominio), en el que se reproducen dos posiciones 
que reclaman poder: el poder hegemónico, representado por quienes controlan la política, la 
economía y la cultura (conservadurismo); y un poder opuesto al poder existente pero sólo porque 
se quiere ocupar esa situación para provecho propio (reacción). 
Hay un segundo eje, éste de transición, que puede regresar al eje dominante de donde procede, o 
trascenderse hacia un lugar superior en términos de emancipación. Es el eje reformista, que, 
como referencia central, cambia lo justo para que la situación permanezca. Como todo está sujeto 
al segundo principio de la termodinámica (el paso del tiempo aboca a todo lo que está vivo a perder 
toda la energía), el moverse sólo un poco te condena a quedarte siempre en el mismo sitio. El 
reformismo es un no lugar permanente. El reformismo, o articula con claridad sus objetivos de 
superación total o parcial del capitalismo, la modernidad y el estatismo o se transforma en su más 
conspicuo salvador. 
109 
Por último, hay un eje emergente, donde encontramos de nuevo dos posiciones. Por un lado, un 
contrapoder, que quiere subvertir el orden existente con el fin de repartir el poder, con apoyo, si es 
necesario, de la violencia (subversión), y siempre dentro de unas referencias compartidas (incluso 
la subversión del sistema se hace dentro de unas reglas clásicas). Completa este eje emergente un 
antipoder, que quiere negar cualquier situación de dominación utilizando para ello formas 
renovadas que desbordan el sistema usando su propio impulso (reversión). No se trata de repartir 
el poder entre grupos, sino de negarlo. Para ello, inventa nuevas armas o demuestra la inutilidad o 
inhumanidad del arsenal del poder para superarlo. Así evita que la reacción, el conservadurismo y 
el reformismo lo combatan, principalmente negándole el apoyo popular acusándolo de "subversivo", 
violento, terrorista o antisistema. 
Es una posición superior que utiliza el recurso de la ironía, usa el impulso del sistema para que él 
solo se caiga, lo derrota dejándolo sin argumentos. Es cierto que la historia ha obligado a menudo 
a reversión a convertirse en subversión (perseguida, encarcelada, asesinada, silenciada), de la 
misma manera que, con frecuencia, en ausencia de subversión la reversión era imposible. Pero el 
horizonte del siglo XXI, con un neoliberalismo que da señales claras de agotamiento, con un 
cansancio social mundial respecto de la violencia, con la amenaza de catástrofe ecológica, con un 
deseo profundo de asumir que un socialismo triste es un triste socialismo, la alegría de la reversión 
va avanzando posiciones. No hay mejor estrategia para superar el capitalismo, la modernidad y el 
estatismo que desbordarlos con nuevas formas de organización económica y política, con nuevas 
formas de pensar, que demuestren las debilidades de esas articulaciones con otras más eficaces, 
eficientes y humanistas. 
5.3 Necesidad de renovar el análisis sobre 
el funcionamiento del Estado 
El actual sistema democrático carece de instrumentos efectivos para hacer frente a la captura del 
estado. La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas son posibilidades de 
largo aliento, pero indispensables para ir cerrándole el paso a la captura. Sin embargo, como 
sugiere Alain Touraine, la democracia y el estado así debilitados, tienden a ser destruidos, ya sea 
desde arriba por un poder autoritario, ya desde abajo por el caos, la violencia y los conflictos 
internos, ya de sí misma, por el control ejercido sobre el poder por oligarquías o partidos que 
110 
acumulan recursos económicos o políticos para imponer sus decisiones a unos ciudadanos 
reducidos a electores y consumidores 188• 
El reflejo de una democracia capturada es el conflicto en la operación del sistema de toma de 
decisiones públicas. Asimismo indica las limitaciones de la sociedad para transformar una realidad 
que no hace más que confirmar la necesidad de renovar la deliberación pública y el arreglo 
institucional asumiendo un pensamiento crítico. 
A nivel internacional es evidente que los gobiernos corren el riesgo de ser los últimos en darse 
cuenta que ellos y sus ministros han perdido la autoridad que solían tener sobre la sociedad y la 
economía nacional. Incluso las elites gobernantes optan por el juego de imágenes y discursos 
como sí realmente controlasen el destino de los países. Susan Strange sugiere preguntarse ante el 
declive de la autoridad del Estado ¿quién gobierna el mundo y en consecuencia quién gobierna a 
los Estados?, ella encuentra la respuesta en el capitalismo global, en las mafias, en las 
multinacionales, en los monopolios, en las empresas de consultoría, en los cárteles, entre otros 189• 
Sin lugar a dudas, la dimensión de esta respuesta seríaindicativa de la configuración de los 
nuevos factores reales del poder que no enfrentan sanción legal ni social. 
Aunado a lo anterior, es fundamental no perder de vista que un sistema democrático de gobierno 
que se guía por la deliberación pública y la rendición de cuentas tendría la responsabilidad de 
someter al debate público y trasladar al sistema de sanciones el comportamiento y funcionamiento 
de todo tipo de regulación que fragmenta el contrato social. 
En mi análisis personal propongo que la captura responde ideológicamente al neoliberalismo y al 
conservadurismo de oligarquías económicas y políticas avocadas a la continuidad del modo de 
dominación hegemónico actual y acumulación de capital. La pretensión de las oligarquías es 
producir el marco regulatorio de las nuevas economías, de las nuevas democracias. Por lo tanto, el 
centro de gravedad de su estrategia está en la formación de las ideas que impactan en el 
funcionamiento del sector público y el sector social, toda vez que éstas forman conceptos los que a 
su vez construyen realidades. Entonces se comprueba la tesis marxista sugieren que las 
188 Qué es la democracia; págs. 15-25; FCE; México; 2000. 
189 En el texto La retirada del Estado, se desarrolla la tesis de las limitaciones de la ciencia política para analizar el papel 
de la autoridad no estatal en la sociedad. Dicha autoridad no estatal se identifica desde transnacionales hasta mafias con 
amplio poder estructural, págs. 103-11 O, Icaria, España, Barcelona, 2001. 
111 
ideologías, en tanto que ideas dominantes de una época, son, como dice contundente Marx, las 
ideas de una clase dominante 190 • 
Propongo para rearmar el análisis sobre las funciones del estado, acompañar las reflexiones de 
Juan Carlos Monedero: Se trata de seguir buscando pautas que hagan cierto el contenido profundo 
del ejercicio del poder y del proceso democrático: una legitimidad de origen (es la acción 
colectiva de donde emana la capacidad de gobernar); una legitimidad de ejercicio (es la acción 
colectiva la que directamente o a través de representantes libremente elegidos ejerce el gobierno); 
y, una legitimidad de resultados (es la acción colectiva, la que se tiene que ver beneficiada por la 
gestión del gobierno). Para el Dr. monedero, la democracia es la conjunción de esos tres 
elementos. Por tanto, no vale el "todo para el pueblo sin el pueblo" (el despotismo ilustrado o 
tecnocrático) ni el "nada para el pueblo con el pueblo" (la falacia de la democracia formal hueca de 
contenidos), y mucho menos el "nada para el pueblo sin el pueblo" (la utopía neoliberal y el fin de la 
historia ante un escenario sin participación) 191 . Finalmente para reformular las funciones del estado 
se deberían incorporar tres principios de: (1) eficiencia; (2) sostenibilidad; (3) equidad192. 
Para finalizar, propondría incorporar en la reflexión los ocho movimientos sugeridos por Daniel 
Cohn-Bendit y José María Mendiluce193, para transformar el ejercicio del poder y el proceso 
democrático: 1. Reinterpretar la realidad, para entenderla; 2. Renovar la democracia, para 
reforzarla; Recuperar la política, para ponerla en el puesto de mando, Redefinir los conceptos, para 
que nos sirvan; Repensar las propuestas, para que respondan a las expectativas; Regenerar las 
organizaciones, para que sean instrumentos eficaces, Rediseñar el discurso, aunque sólo sea para 
que se entienda; y Recomponer el espacio, para ampliarlo 
190 La estructura de este planteamiento la ofrece Ernst Bloch, ver su texto el principio esperanza; p. 187; Trotta; Madrid, 
2005. 
191 El Gobierno de las palabras. Crítica y reconstrucción de la política; en prensa; pág. 125. 
192 ldem .... 
193 Por la tercera izquierda; págs. 65-113; Debolsillo; Barcelona; 2000: 
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