Derecho Administrativo -- Héctor Garcini Guerra -- c753297c4351305b34c72a993e69fae2 -- Annas Archive

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Héctor Garcini Guerra
DERECHO
ADMINISTRATIVO
Dr. Héctor Garcini Guerra
Editorial
Pueblo y Educación
Este libro,
en tus manos de estudiante, 
es instrumento de trabajo 
para construir tu educación. 
Cuídalo,
Edición: Lie. Crisna Moráguez Díaz 
Diseño: Lizabeth Álvarez de la Torre
Segunda edición, 1986
Corregida y ampliada
© Héctor Garcini Guerra, 1986
© Editorial Pueblo y Educación, 1986
EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACIÓN 
Calle 3ra. A No. 4605, entre 46 y 60, 
Playa, Ciudad de La Habana
SNLC: CU01.31440-8
Impreso por el Combinado Poligràfico "Juan Mannello", 1986
A María de/ Carmen, esposa 
y compañera, que por más 
de cinco décadas ha sido 
siempre estímulo y guía.
INTRODUCCIÓN
El desarrollo impetuoso de la Revolución cubana ha significado raigales 
transformaciones en todos los aspectos de la vida social del país. Se ha 
creado lá base económica socialista; la producción de bienes materiales, 
la educación, la salud pública y la promoción de la cultura avanzan sin tre­
gua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalización del Estado y 
la estructuración adecuada a su carácter proletario.
A partir de 1970 y ofreciéndonos como cúspide la Constitución de 24 de 
febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mu­
taciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propie­
dad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxis­
mo-leninismo y la Administración Pública se enmarcó en contornos más 
precisos y adaptó sus funciones al logro de objetivos concordes con las 
metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo.
El Derecho Administrativo, rama del sistema jurídico cubano, no ha sido 
ajeno al proceso. De ahí que la primera edición de esta obra, que vio la 
luz en 1981 presente hoy, para su eficaz utilización, perfiles requeridos de 
ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislación emanada 
desde su aparición. Esta segunda edición, referida a las nuevas normas, 
presenta además innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si 
se le emplea como libro de texto, un más amplio conocimiento de la dis­
ciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurídico positivo, ci­
miento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teoría y la 
práctica administrativas.
Esta es la razón y el motivo de este libro.
El autor
CAPÍTULO I 
Concepto del Derecho Administrativo
1. El Estado y la Administración ............................................... 9
Las funciones del Estado ....................................................... 10
Evolución histórica de la Administración Pública ............... 16
Los fines de la Administración Pública ................................ 18
Concepto de la Administración Pública................................. 18
Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo ... 20
Concepto del Derecho Administrativo .................................. 24
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CAPÍTULO II
Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias
Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra­
mas del Derecho y de este con otras ciencias ............. 31
Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del 
Derecho Administrativo con otras ciencias ......................... 31
Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas .......... 32
Relaciones con otras ciencias no jurídicas ........................... 38
Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la 
Administración ......................................................................... 39
CAPÍTULO III
Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista
1. Consideraciones generales ..................................................... 46
2. Principios político-sociales de la Administración del Esta­
do ............................................................................................... 46
3. Principios organizativos de la Administración del Estado .. 51
CAPÍTULO IV
Las fuentes del Derecho Administrativo
1. Consideraciones generales ..................................................... 57
2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio­
nes de la Dirección Política del Estado ................................ 58
3. La ley como fuente del Derecho Administrativo ................. 60
4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La
potestad reglamentaria ........................................................... 63
5. Las disposiciones internas de la Administración Pública ... 67
6. La costumbre su negación como fuente del Derecho Admi­
nistrativo. Concepto ................................................................ 68
7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Dere­
cho Administrativo. Concepto ................................................ 69
8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Adminis­
trativo ....................................................................................... 73
CAPÍTULO V 
La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Adminis­
trativo
1. La norma jurídico-administrativa ............................................ 79
2. La discrecionalidad administrativa ........... 85
3. La codificación del Derecho Administrativo ......................... 90
CAPÍTULO VI
La relación jurídico-administrativa
1. Concepto de la relación jurídico-administrativa ................... 101
2. Los sujetos de la relación jurídico-administrativa ............... 102
3. El acto administrativo. Concepto .......................................... 109
4. Las situaciones jurídico-administrativas ................................ 120
CAPÍTULO Vil
Teoría orgánica de la Administración
1. Concepto de la organización administrativa ......................... 128
2. Los órganos de la Administración Pública ........................... 129
3. Tipos de órganos de la Administración Pública ................. 132
4. Formación de los órganos de la Administración Pública 135
5. Cese de los órganos ............................................................... 137
CAPÍTULO VIII
Sistemas de los órganos de la Administración Pública
1. Principios de la organización administrativa ......................... 140
2. Relaciones entre los órganos de un sistema ....................... 141
3. Centralización y descentralización .......................................... 144
CAPÍTULO IX
Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios perso­
nales ■
1. Los medios jurídicos de la Administración Pública ............. 154
2. Los medios personales de la Administración Pública......... 155
3. Formas de aplicación de las relaciones jerárquicas 167 
CAPÍTULO X 
Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios materia­
les
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
1.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
5.
1.
2.
1.
2.
3.
Introducción .............................................................................. 175
El patrimonio administrativo ................................................. 175
Las cosa públicas .................................................................... 177
Extinción de las cosas públicas .............................................. 179
El uso común ............... 179
La relación de utilización ....................................................... 181
Las restricciones a la propiedad individual ........................... 182
CAPÍTULO XI
La actividad administrativa. Sus formas
La Administración Pública en la sociedad capitalista .......... 190
La Administración pública en la sociedad socialista ........... 193
El servicio público burgués y el servicio estatal socialista . 206
La gestión económica y su aceptación en el Estado bur­
gués ........................................................................................... 207
CAPÍTULO XII
La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)
Antecedentes ............................................................................ 214
La institucionalización de la AdministraciónPública en 
Cuba ......................................................................................... 215
El Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo en la Consti­
tución del 24 de Febrero de 1976 ..................................... 216
El Sistema de la Administración Central del Estado cuba­
no ............................................................................................... 221
Funcionamiento del sistema de la Administración Central cu­
bana ............................................................................ 225
CAPÍTULO XIII 
La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte)
La reglamentación de la Administración Central del Esta­
do ............................................................................................... 230
Funciones de los organismos de la Administración estatal se­
gún el Decreto-Ley número 67 .............................................. 234
CAPÍTULO XIV
Los Órganos Locales del Poder Popular
Introducción .............................................................................. 239
Breve síntesis histórica ......................................................... 241
Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de 
1976 ......................................................................................... 245
4. Las normas reglamentarias de las asambleas provinciales y
municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos .. 248
5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la
Administración Central del Estado y los Órganos Locales del
Poder Popular .......................................................................... 250
6. Oficina de atención a los Órganos Locales del Poder Popu­
lar ............................................................................................... 251
CAPÍTULO XV 
El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La 
responsabilidad de la Administración
1 La ejecutividad de los actos de la Administración Pública . 255
2 La regulación de las actividades de los particulares ........... 256
3 La coacción administrativa ..................................................... 258
4 La responsabilidad de la Administración .............................. 262
CAPÍTULO I
Concepto del Derecho Administrativo
1. El Estado y la Administración
Para arribar a una determinación del concepto del Derecho Adminis­
trativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administración 
Pública debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurídica, tiene 
por objeto la estructura y funciones de la Administración del Estado, esto 
es, que se ocupa de una parte de la organización política de una colec­
tividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una acción 
encaminada a alcanzar esos fines, acción que se manifiesta en forma di­
versa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas.
Lo que entendamos por Administración Pública dependerá esencial­
mente de cómo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en 
defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades 
encaminadas a ocultar su verdadera condición y así lo presentan como 
una institución situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por 
encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudada­
nos, vínculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses 
de las clases y otras fórmulas teóricas, igualmente falaces, tendentes a 
negarle su naturaleza clasista.
En realidad, el Estado es la supraestructura política creada para servir 
a la clase económicamente dominante erigida sobre una determinada 
base económica, que la hace dominante también políticamente y en un 
proceso de interacción la provee de medios para la explotación de la clase 
oprimida. En el actuar de la supraestructura política desempeña un impor­
tante papel la Administración Pública, por medio de la cual el Estado rea­
liza la mayor parte de sus fines.
De ahí, que lo que es la Administración Pública en un Estado burgués 
difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la 
diferenciación entre sociedad y Estado, coloca a la Administración ante un 
orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones eco­
nómicas que supone la propiedad privada de los medios de producción y 
su misión es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca­
9
pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pre­
tende cambiarlo. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación 
en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la con­
versión de los medios de producción a propiedad colectiva, se produce la 
gradual desaparición de la distinción entre sociedad y Estado y las clases 
irán desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea 
algo superfluo y se extinga.
2. Las funciones del Estado
El Estado se desenvuelve a través de actividades susceptibles de di­
ferenciación y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administración 
Pública, precisa determinar cuáles son esas funciones, su alcance y con­
tenido, los órganos que las tienen a su cargo y saber qué lugar ocupa la 
Administración en su realización.
No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las 
ideas -que en el siglo xvm expuso Montesquieu, la existencia de la tripar­
tición de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas mo­
dernos, aún los burgueses, niegan la validez de la tríada montesqueyana 
de los "poderes” del Estado, pero muchos se plantean que todo análisis 
de esas funciones desemboca, o bien en la elaboración de normas jurídi­
cas, o en la aplicación de esas normas a casos concretos, o en la decisión 
de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la 
sociedad.
Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pue­
den ignorarse y aún en las nuevas formas de organización política todas 
ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se 
destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que 
se apartan, en su caracterización, de las funciones clásicas: legislativa, ju­
risdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y fir­
mes, como funciones disímiles a las nombradas.
Según nos dice Cañizares Abeledo, esas actividades estatales:
...a través de las cuales se canalizan y regulan todas las demás funcio­
nes y que otorgan además a los órganos de poder sus formas de or­
ganización, así como sus características funcionales, integran la fun­
ción jurídica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su 
intima e imprescindible vinculación con el Derecho.
Esta función entraña la creación de leyes, la administración de la 
justicia, el cumplimiento o ejecución de las resoluciones de los órganos 
jurisdiccionales, así como la Administración del Estado, todo ello en el 
orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los 
deberes derivados de sus relaciones con los demás Estados, en el or­
den externo.1 En un Estado socialista, los objetivos históricos de la 
clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la 
10
transformación económica, la que en el orden interno se traduce en el 
sometimiento de las clases explotadoras, la creación de una economía 
socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas medíante ac­
tividades educacionales y culturales intensas.2
En el propósito de fijar un concepto de la Administración Pública hay 
que considerar a esta no sólo en su estructura, sino también en su diná­
mica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para así alcanzar su 
comprensión integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad admi­
nistrativa, vale decir, el contenido de la función que como parte del Estado 
realiza la Administración Pública. A ese fin, hay que analizar aisladamente 
las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carré 
de Malberg,3diferentes manifestáciones, o diversos modos de ejercicio 
de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable, 
en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus órganos es­
peciales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los indi­
viduos. El estudio jurídico de los actos por los cuales realiza el Estado las 
distintas atribuciones que él mismo pudo asignarse, permite establecer su 
distinción y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, añade el 
autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la po­
testad o una función del Estado.
Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para 
emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un ob­
jetivo único: desarrollar la economía a fin de robustecer la base que le per­
mita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesi­
dades siempre crecientes de la sociedad.
La actividad única del Estado socialista se proyecta en diferentes for­
mas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carácter 
complejo. "La actividad del Estado no puede verificarse en una sola for­
ma. Necesariamente supone una división precisa entre las partes que 
componen el aparato estatal."4
Conforme al método enunciado, analicemos a continuación las funcio­
nes que el Estado desarrolla.
La función legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se di­
rige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a 
ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla Aristóteles.5
Establece de manera general y obligatoria las normas por las que de­
ben conducirse los integrantes del grupo social, así como la propia orga­
nización que esa sociedad adopta.
El Estado, a través de la función legislativa, establece los preceptos 
jurídicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada 
relación social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideración 
material, producto de esa función tienen por característica enunciar 
juicios, en el sentido lógico de la palabra, que no se contraen a un caso 
concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se 
procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble 
aspecto, formal y material, en sus características, en las circunstancias 
que rodean su elaboración y vigencia, etc. Sólo interesa postular, siguien­
do a Laband,6 que la potestad legislativa carece de límites, que el órgano 
legislativo puede siempre atraer hacia sí y apropiarse le cualquier materia 
sobre la que desee legislar. La materia, objeto de emisión en forma legis­
lativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de 
reglamentación distinta por parte de una autoridad u órgano administra­
tivo.
La función política. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio, 
conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfa­
ciendo sus exigencias."7Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto 
dictando leyes como manteniendo servicios públicos" o mediante la 
creación de bienes materiales, esto es, la gestión económica, o ejecutando 
y aplicando las normas jurídicas. Pero el Estado tiene que determinar pre­
viamente cuáles son las líneas de orientación que habrá que seguir en su 
desarrollo y a esa función, o por mejor decir, al resultado de ella están su­
bordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La política 
determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan 
de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."8
En todo Estado existe un centro impulsor que señala la ruta por la que 
hay que marchar, cuáles son las metas que deben alcanzarse y los medios 
capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base 
económica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de acción a em­
plear para robustecerla.
En ocasiones no resulta fácil distinguir la función política de la función 
administrativa, que se analizará ulteteriormente, y difícil se hace también 
diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los órganos polí­
ticos de los órganos administrativos. Un intento de solución definitoria 
encontramos en Hauriou9 para el cual la función administrativa consiste, 
esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del público en lo que 
concierne a la gestión de intereses generales y a la administración ejecu­
tiva del Derecho. La función política o gubernativa, como la llama, con­
siste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad 
política y en velar por los grandes intereses nacionales.
La actividad de gobierno es, en suma, acción de dirección, la impulsión 
que parte del centro para la conducción de los asuntos, conforme a la 
política que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y pre­
cede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, de acuerdo con 
la política que se trace.
Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre Gobierno y 
Administración. Esta actúa dentro de la esfera de sus atribuciones, a te­
nor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines gene­
rales del Estado. La trascendencia de esta relación, fue reconocida ya por 
Lorenzo von Stein cuando integró su concepción estructural de la Admi­
nistración Pública. "El gobierno no sólo tiene que ejecutar la ley, sino que 
12
además, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."10 "Por go­
bierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada 
en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la Admi­
nistración."11 Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una 
función política nítidamente diferenciada de la administrativa, equivale a 
negar la presencia del gobierno y de su emancipación en la estructura y 
fines del Estado, lo que significaría afirmar la inexistencia de este.
La función ejecutiva. La función legislativa, pese a su trascendencia y 
significación que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por 
sí sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica 
y ejecuta, no provoca medida fáctica alguna en cuanto a la mutación jurí­
dica que la motivó como expresión de voluntad del órgano legislador. 
Corresponde a la Administración, y en ella incluimos a la jurisdicción, ob­
tener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta 
situación existe aún respecto a las leyes que no requieren de un acto for­
mal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se 
cumplen y la Administración o la jurisdicción no acuden a imponer coac­
tivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Es­
tado actúe materialmente para que se satisfaga la necesidad social que 
originó la norma.
Durante años se ha considerado que la Administración tenía como 
función única la ejecución de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo 
largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo, 
planteándose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad 
que corresponde a la función administrativa, definiéndose en el sentido 
más absoluto a la Administración como una función de ejecución, en tan­
to que la legislación es la expresión de voluntad del Estado. Como expresa 
Carré de Malberg,”...comprendida así la Administración no es únicamente 
una función subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como una 
actividad estrechamente encadenada, que no entraña ningún poder pro­
pio de iniciativa o apreciación, o incluso, a decir verdad, no consiste de 
ninguna maneta en actos de voluntad". 2
Como el mismo autor resalta, esa teoría, contraria a la realidad, es hoy 
rechazada universalmente. Si bien la Administración tiene entre sus fun­
ciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho más relevante, 
puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Es­
tado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de funciónque es la que 
tipifica su naturaleza, función que será objetivo de inmediato estudio.
La función administrativa. La Administración Pública, en su actuar, no 
puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada función ejecutiva. Sus 
actividades van más allá del simple aplicar de la ley.
Ella es, en sí misma, acción y actividad encaminada a cumplimentar fi- 
naljdadeajBSiaifiles.
Corresponde a la Administración -dicen Duez y Dabeyre-una vez de­
terminadas por los gobernantes las grandes líneas de orientación política 
13
de un país, ponerlas en práctica en la vida cotidiana para la satisfacción 
de necesidades generales:
Esta puesta en práctica de las directivas fijadas por la función guber­
namental ...es justamente el objeto de la función administrativa que va 
a actuar a través de los medios de servicio y de las empresas de in­
terés general que ella administra. Se puede entonces definir la función 
administrativa... por la gestión de empresas para dar satisfacción a las 
necesidades colectivas del público, dentro del marco de las directivas 
fijadas por los gobernantes.13
La actividad de la Administración es continua y se enfrenta a diario a 
una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas. 
La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello:
...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes 
se colocaría prácticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen in­
numerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, día 
tras día y de una manera incesante, por razón de los acontecimientos 
variables que las leyes no han podido presentir.
A menudo, en efecto, estas disposiciones sólo pueden escogerse útil­
mente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen 
necesarias... Por otra parte, es también evidente que esas medidas, 
precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y va­
rían según los hechos que las producen, han de poder decidirse por la 
autoridad administrativa a que corresponde según las necesidades del 
momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciación ac­
tual. No sólo no se reduce la función administrativa a la pura ejecución 
material, sino que también, en muchos aspectos parece que entraña 
una potestad igual o incluso superior a la del legislador.14
Apreciamos pues, la realidad de una función administrativa, que cons­
tituye la médula del obrar de la Administración, función que en su con­
cepción y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, in­
tensa y prolijamente, en la vida social.
La función jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste en pronun­
ciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su co­
nocimiento, deduciendo de la ley o creando por sí misma, en ausencia de 
la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la fun­
ción jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos con­
cretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la 
ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicación, si lo está 
el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el ámbito de la juris­
dicción es más amplio. Un principio universalmente reconocido impone a 
los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que 
conocen, aún en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra 
una forma jurídica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que 
14
se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean 
creadoras de Derecho. Esta creación se excepciona en la acción de Ios- 
tribunales ante las conductas antisociales, porque en esa acción han de 
ajustarse al principio, de igual modo universal, nulla poena sirte lege.
Ahora bien, cabe preguntarse si es posible afirmar la existencia de di­
ferencias sustanciales entre las funciones que realizan la Administración 
y la jurisdicción, en otras palabras, si la función jurisdiccional se evade del 
marco amplísimo y cambiante de la función administrativa^ En el Derecho 
burgués, que de manera general estima que toda actividad estatal se en­
casilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,^eje­
cutiva y jurisdiccional, se admite la imposibilidad de asimilar la función ju­
risdiccional dentro de la*administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre 
todo para nosotros, el criterio a que puede arribarse debe tener, científi­
camente, apoyo en las características reales de los diversos aspectos de 
la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fá­
cilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva 
y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido anali­
zadas. Con idéntica metodología debe contemplarse la realidad que en su 
actuar ofrece la jurisdicción.
Dentro de la ideación burguesa la función jurisdiccional se individualiza 
no sólo por el órgano que la atiende, sino por las características con que 
la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. Así Fleiner 
distingue la justicia de la Administración en que para aquella su propio fin 
es la aplicación del Derecho, en tanto que para esta la aplicación del De­
recho no es más que un medio para un fin. "La justicia -añade ese autor- 
tiene que establecer en sus sentencias lo que es justo según la ley vigente, 
prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las par­
tes interesadas. Por el contrario -continúa- la Administración tiene que 
proveer al bien común y procurar cosas útiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16 
nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el co­
nocimiento jurídico del caso. Lo único definitivo para su decisión es el hic 
et nunc (aquí y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al fu­
turo. En cambio, la Administración proyecta su actividad hacia el futuro, 
en su acción conformadora del orden social y entregada a su propia ini­
ciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerándolo aisladamente, 
si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando 
actúa en relación con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un 
carácter teleológico.
Esta distinción burguesa, entre la jurisdicción y la Administración tiene 
escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carác­
ter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cu­
bana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de 
nuestro Derecho, hay que atender a los órganos jurisdiccionales que la 
Revolución ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles 
de la administración de justicia, en conjunción con jueces profesionales y 
los principios que informan la actividad de esa administración, significan 
15
la existencia de características que los alejan del patrón que para los ór­
ganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgués. No vemos, por con­
siguiente, una diferenciación nítida, entre la función jurisdiccional y la fun­
ción administrativa.
3. Evolución histórica de la Administración 
Pública
Cada época histórica desarrolla un tipo de Administración Pública con­
cordante, como parte de la supraestructura política, con la base económi­
ca como expresión factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas 
diversas, según la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrás 
de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de 
una misma época los cambios que experimentan la base y la supraestruc­
tura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificacio­
nes, tanto en su organización como en su actividad.
Aunque ya en la más remota antigüedad podemos encontrar que el 
hombre, al agruparse socialmente, requirió adaptarse a un cierto orden 
que normara la vida colectiva y en esa organización incipiente hay un ger­
men de administración, situación que se mantiene a lo largo de la historia. 
No es posible considerar la existenciade una Administración Pública re­
gulada jurídicamente con principios de Derecho encaminados directamen­
te a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno. 
"El comienzo de la Administración, con el moderno sentido de la palabra 
hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su ma­
terialización en la posición patrimonial y en los derechos de soberanía sin­
gulares y se objetiviza en la ejecución de los cometidos estatales de índole 
general."17
En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no exis­
tió una Administración Pública. En Grecia y en Roma no bastaron para 
que consideremos una concepción de lo que entendemos por Administra­
ción Pública, la distinción que se hacía entre los intereses particulares y 
los colectivos, ya que no hay una organización encaminada a satisfacer 
los segundos. En la época feudal la actividad del señor, del príncipe, se 
centraba en la corte. El poder soberano era un poder doméstico que 
asentaba su actividad en la administración de la propiedad patrimonial in­
mueble y en el ejercicio de los derechos de soberanía de que gozaba por 
derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos18 
sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la co­
lectividad.
La lucha entre el príncipe y los estamentos devino, en suma, en el acre­
centamiento del poder del señor hasta desembocar en las monarquías ab­
solutas y en su forma de organización política, el Estado-policía, que se 
caracterizaba por el arbitrario uso que el monarca hacía de su poder, cada 
16
vez mayor. En esta época, como nos dice Garrido Falla "...sería exagerado 
decir que de hecho, el poder no tenía otras limitaciones que el puro ca­
pricho del soberano”.19 Aquellas que existían no tenían carácter jurídico, 
sino que nacían de raíz religiosa y consuetudinaria.
Penetrando en la época capitalista, encontramos en sus inicios asegu­
rado el poder de la burguesía, la farsa ideológica, demoliberal, en su falaz 
y adormecedora exaltación del individuo y sus libertades. Como quiera 
que el sistema naciente no presentaba aún en toda su agudeza las con­
tradicciones que lo caracterizan, la Administración, auténticamente abs­
tencionista, reducía al mínimo su actividad y adaptaba como regla de con­
ducta el dogma fisiocrático del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du 
luí meme. Esa Administración no requería apenas otras actividades que la 
defensa del país y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjunta­
mente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Dere­
cho burgués que advino al ocurrir el desplome del régimen feudal. Con 
ese advenimiento, se imponen la separación de poderes y la aparente ga­
rantía constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Admi­
nistración, se introducía el principio de que sólo podía actuar conforme a 
la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante, 
era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pu­
diera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los 
medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase 
dominante.
Al transcurrir los años se presentaron nuevas realidades sociales de­
terminadas por el progreso técnico, los cambios en la economía y el fe­
nómeno universal de la masificación creciente, que impusieron al Estado 
nuevas tareas. Ya la conservación del orden público, la mezquina misión 
del Estado-policía, no basta para que la interacción de las fuerzas sociales 
y económicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Adminis­
tración, la obligación de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar 
por sí sola la satisfacción de las necesidades colectivas, fomenta y esti­
mula la actividad privada para que actúe a ese fin, y en los casos en que 
aquella no lo haga, se organizará para la prestación, cada día más crecien­
te, de los servicios públicos, hasta que llevada por las transformaciones 
sociales afronta la gestión económica, la creación de bienes materiales, 
tarea que sólo alcanza su verdadera dimensión y se logra plenamente, 
cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores 
asumen el poder.
Ante esta transformación, la legislación no es el único módulo deter­
minante del sistema jurídico-administrativo. El centro de gravedad, en 
cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del órgano legislativo 
hacia la Administración, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la 
ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es 
más fluida y ha aumentado y la normación administrativa es más flexible 
y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las 
nuevas condiciones objetivas.
17
Pese a sus múltiples actividades, la Administración tiene que seguir 
constituyendo una estructura armónica, como manifestación de la vida 
estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados 
por la realidad político-económica de este. Penetra en el orden social, y 
así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras 
jurídicas. De ocurrir una revolución, esas estructuras responderán al pro­
pósito de asegurar la desaparición definitiva de la burguesía y la conso­
lidación de la dictadura del proletariado.
Característica de la época actual, con revolución o sin ella, es que el 
individuo no se enfrenta independientemente con la Administración, sino 
que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el 
cambio socio-económico, su capacidad de trabajo se halla a la disposición 
del Estado que no puede tolerar parásitos y como sujeto económico es­
tará inserto en el sistema de planificación estatal.
4. Los fines de la Administración Pública
Una vez determinado el concepto de la Administración Pública y co­
nocida su evolución histórica, analizaremos cuáles son sus fines.
El fin primordial de nuestra Administración Pública es asegurar la sa­
tisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, la Administración 
fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salva­
guarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; ga­
rantiza los derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos; estimula 
el cumplimiento de sus deberes mediante la educación político-ideológica 
del pueblo; educa a las masas populares en un espíritu de disciplina cons­
ciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con 
los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos y 
la colaboración fraternal con los demás países socialistas; se enfrenta a 
las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan 
actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del con­
sumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construcción 
del socialismo.
5. Concepto de la Administración Pública
Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en 
cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histórico de la Ad­
ministración Pública que muestra cómo ha evolucionado, y conocidas sus 
finalidades, puede intentarse la integración de su concepto, asentándolo 
en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecu­
ción de sus fines.
No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Admi­
nistración, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tra­
tado de interpretarla conceptualmente.
18
Administración, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccionario 
de ta Lengua Española, edición de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar. 
Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimología, se re­
cuerda que el vocablo proviene del latín como ad ministrare (servir a) o de 
ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemán, 
nos recuerda Garrido Falla, verwaitung (administración) deriva del verbo 
waiten (reinar,imperar) cuyo significado hace referencia directa a una 
¡dea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una fi­
nalidad de servicio y de una -actividad para lograr un fin."20 La llamada 
Administración Pública presentará, necesariamente, los aspectos que ha­
brán de caracterizarla: la actividad se desarrolla a través de sus órganos 
y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado.
Merkl parte para arribar a una comprensión de la Administración Pú­
blica de un concepto metajurídico, que "...entiende por administración en 
su sentido más amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar 
determinados fines humanos".21 En este sentido amplísimo abarca toda 
actividad económica e incluso rebasa la esfera de la economía. Pensamos 
junto con dicho autor que jurídicamente, este concepto no tiene impor­
tancia. Para que alcance relevancia jurídica hay que reducir el campo con­
ceptual.
"Como administración en sentido restringido -continúa Merkl-, se so­
breentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus 
fines",22 lo que implica, al darle un carácter estatal, una cierta relación 
jurídica, que se alcanza con mayor precisión cuando se restringe más aún 
el concepto de referirlo a actividades de ejecución y de prestación de ser­
vicios.
Ya acotado el campo conceptual de la Administración tenemos que in­
troducir en él la estimación de la relación Estado-sociedad. En la delimi­
tación del concepto de la Administración interviene de modo principal la 
¡dea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera rai­
galmente en el Estado burgués y en el Estado socialista. En el primero la 
diferenciación entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administración 
ante un orden social inmutable y es su misión fortificar y defender ese or­
den social asentado en la propiedad privada de los medios de producción 
y así su efectividad estará encaminada, en mayor o menor grado, a 
ese fin.
Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado so­
cialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad 
privada sobre los medios de producción irá desapareciendo, también, la 
distinción entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo.
En ese proceso de transformación del Estado no se contempla a la so­
ciedad como un orden preformado e incólume, sino que toda la actividad 
estatal estará enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un 
orden social adecuado a las nuevas relaciones de producción. La Admi­
nistración Pública es el medio por el que el Estado ejecuta esa actividad 
conformadora. La Administración ha de planificar y dirigir, reprimir y es­
19
timular, crear y mantener posibilidades concretas para el logro de sus 
realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y 
colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al máxi­
mo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el 
que no intervenqa la Administración.
La Administración se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto 
es un complejo de órganos, armónicamente constituido, unido por relacio­
nes jerárquicas y de coordinación. En su objeto es acción, actividad en­
caminada a cumplir finalidades estatales. Así el Derecho Administrativo 
comprenderá la estimativa jurídica de la Administración-organismo y de 
la Administración-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se 
han expuesto es la afirmación de que puede conocerse qué es la Admi­
nistración Pública determinando las relaciones sociales que se establecen 
en el ejercicio y funcionamiento de los órganos del Estado, no legislati­
vos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No 
puede aspirarse a una definición, puesto que como afirma Forsthoff, "...la 
índole peculiar de la Administración hace que se deje describir; pero no 
definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de 
las actividades del Estado y determinamos los órganos que la tienen a su 
cargo, tendremos la noción general de lo que es la Administración Pública. 
Una compleja estructura orgánica que actúa para la obtención de finali­
dades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad.
6. Criterios doctrinales acerca del Derecho 
Administrativo
A través del desarrollo de esta rama jurídica han sido sustentados di­
versos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conve­
niente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al 
concepto del Derecho Administrativo.
Agrupación de criterios doctrinales
Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atención a los 
elementos fundamentales que los caracterizan:
1) El elemento fundamental es la Ley.
2) El elemento fundamental es la actividad administrativa.
3) El elemento fundamental es el servicio público.
4) El elemento fundamental es la relación entre la Administración y los 
administrados.
5) El elemento fundamental se centra en las relaciones sociales.
Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio 
consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi- 
20
istrativas que tiene por objeto la organización y la materia propia de la 
Administración.24
Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho 
Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el ele­
mento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio sólo tiene valor 
histórico porque como atinadamente dice Villegas Basavilbaso25 reduce 
esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en 
s( mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematiza­
ción, ordenamiento, además de las leyes.
Segundo grupo: criterio de ia actividad administrativa Los mantenedores de 
este criterio pueden agruparse en la forma siguiente:
Criterio de la activi­
dad administrativa
Criterios limitantes 
de la actividad ad­
ministrativa
Criterios extensivos 
de la actividad ad­
ministrativa
''Criterio del Poder 
Ejecutivo.
Criterio de la fun­
ción de formación, 
conservación y per­
feccionamiento del 
organismo del Esta­
ndo.
'"Criterio de la activi­
dad del Estado en 
general.
Criterio de la activi­
dad del Estado y de 
otras entidades su­
periores o inferiores 
^a él.
Criterio de! Poder Ejecutivo. Según este criterio, el Derecho Administra­
tivo es el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actividad del Po­
der Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la tri­
partición de poderes del Estado.26
Tratadistas como Gascón y Marín,27 al enjuiciar este criterio opinan 
que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el órgano del Estado que 
tiene a su cargo la función administrativa, esta no agota sus atribuciones, 
ya que el Poder Ejecutivo tiene además funciones políticas; también se ha 
señalado que la Administración Pública no se circunscribe a la actuación 
de uno de los órganos del Estado, sino que concierne a la actividad total 
de él; por último indica que existen órganos independientes del Poder Eje­
cutivo que también administran, como ocurre con entes autárquicos y 
descentralizados.
21
Este criterio es inaceptable. Parte de la existencia de la tripartición de 
poderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros pode­
res del Estado.
La realidad político-jurídica del Estado niega la existencia de esos po­
deres. Hay un poder único que se ejerce por órganos estatales de diversas 
clases y que forman en su conjunto un todo armónico.
Criterio de ia función de formación, conservación y perfeccionamiento del or­
ganismo del Estado. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo 
es el orden jurídico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectiva 
la buena disposición de las instituciones del Estado, que comprende su 
formación, conservación y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmen­
te la gestión y prestación de los serviciosexigidos para el cumplimiento 
de los fines de aquel. Entre sus sostenedores está Posada.28
Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la im­
portancia que tienen y además circunscribe el objeto de esta disciplina al 
estudio de la organización y no de la actividad, es decir, se trataría de un 
derecho estático y no dinámico. Debemos aclarar, como señala Gascón y 
Marín, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Po­
sada en su Tratado de Derecho Administrativo.
Criterio de la actividad del Estado en general. Este criterio tiene como 
presupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el es­
tudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses de 
este y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema­
nes29 quienes, en cuanto a esta concepción, influyeron en los italianos 
que aceptan en su mayoría este criterio con algunas variantes.30 De los 
españoles, un buen número concuerda con los anteriores.31
Aunque más aceptable que los criterios expuestos anteriormente ado­
lece de varios defectos. No contempla las relaciones orgánicas de la Ad­
ministración que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina, 
esto es, no toma en cuenta la Administración-aparato. Los sostenedores 
de este criterio convergen en la "prosecución de los propios intereses del 
Estado" y no determinan a qué intereses se refieren, si del Estado en ge­
neral o de la Administración Pública en particular. De referirse a lo segun­
do es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa, 
pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos intereses 
que no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino política. Es 
cierto como dice Villegas Basavilbaso,32 que dadas las características del 
Derecho no puede efectuarse en él una separación total en el ordenamien­
to jurídico positivo, pero sí existen ramas que contemplan el estudio de 
determinadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o cri­
terios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina.
Criterio de la actividad del Estado y de otras entidades superiores o infe­
riores a él. Se refiere a la actividad del Estado y a todas las" entidades que 
dentro de él (municipios o provincias) o por encima de él (uniones de los 
22
Estados) realizan fines de interés general y obligan a los administrados 
con autoridad.33
El criterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Adminis­
trativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo In­
ternacional.
Tercer grupo: Criterio de los servicios públicos. El presupuesto general 
de este criterio es que el Derfecho Administrativo es el conjunto de reglas 
relativas a los servicios públicos. Este criterio es sustentado por algunos 
administrativistas franceses.34 El criterio es incompleto porque esta dis­
ciplina no sólo tiene como objeto de estudio la regulación de los servicios 
públicos. Existen normas jurídicas de interés general ajenas a los servi­
cios públicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestión 
económica, categoría diferenciada del servicio público, que es también 
objeto de estudio del Derecho Administrativo.
Cuarto grupo: Criterio de las relaciones entre la Administración y los ad­
ministrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administra­
tivo es la regulación de las relaciones jurídicas entre la Administración Pú­
blica y los administrados.35
Acorde con la opinión de Gascón y Marín36 no debe hablarse de falta 
de certeza del criterio, sino de imprecisión ya que es indiscutible la exis­
tencia de las relaciones entre la Administración y los administrados, pero 
no se señala su naturaleza, que puede ser de diversa índole y a esta rama 
del Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia adminis­
trativa. Además, el Derecho Administrativo comprende otras instituciones 
que no se originan precisamente en las relaciones entre la Administración 
y los administrados.
Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el pre­
supuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la re­
gulación de las relaciones sociales que se forman en el proceso de orga­
nización y ejercicio de la administración del Estado.37
La Administración Pública en un Estado socialista se extiende a todos 
los ámbitos de la vida económica, política y cultural de la sociedad. Es la 
forma más amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las ac­
tividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de re­
laciones entre los órganos del Estado, entre sí y con los particulares, así 
como con las organizaciones sociales o de masas que requieren una re­
gulación jurídica, la que debe extenderse a la organización, atribuciones, 
funciones y responsabilidades de los órganos ejecutivos y administrativos 
del Estado.
En la aplicación del Derecho Administrativo y con vistas a las relacio­
nes sociales que se forman por la actividad de la Administración Pública 
se definen la creación, modificación y extinción de los órganos de la Ad­
ministración, así como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado se 
les asignan, describiéndose además su estructura y actividades y al mis­
23
mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colecti­
vos, que establecen relaciones con la propia Administración.
La actividad de dirección y todas las múltiples tareas que a la Admi­
nistración Pública competen, como relaciones sociales que son, al Dere­
cho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones 
que la propia Administración asigna a organizaciones sociales y de masas 
que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce acción admi­
' nistrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenación jurídica 
un complejo sistema normativo que regido por principios generales cons­
tituye una rama específica, el Derecho Administrativo.
7. Concepto del Derecho Administrativo
Para situar con precisión el concepto de nuestra disciplina, debe ha­
cerse una breve incursión por su evolución histórica. Ello nos permitirá co­
nocer sus características a través de los cambios que ha sufrido en su de­
sarrollo.
Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existencia 
del Derecho Administrativo.
Aún en la más remota antigüedad se han establecido normas relativas 
a la Administración. En la formación económico-social de la comunidad 
primitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en su 
fase de desintegración, al aparecer la propiedad privada y el cambio, ad­
viene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que signi­
ficó la aparición de normas de organización administrativa, que aunque 
rudimentarias, permitían el desenvolvimiento de las relaciones sociales del 
grupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente nor- 
mación implica que existía ya el Derecho Administrativo. Frente a estas 
posturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esas 
normas relativas a la organización administrativa no conducen a la creen­
cia de que en cualquier momento histórico en que aparezcan se descubra 
la existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que este 
tipo de normas pueden no ser normas jurídicas por faltarles el carácter 
fundamental de la alteridad, es decir, la regulación de las relaciones inter­
subjetivas, carácter que estiman esencial para que se aprecie la existencia 
de reglas cualificadas jurídicamente. Eran normas puramente unilaterales.
Ahora bien, la más ligera incursión en la historia del Derecho descubre 
la existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administración 
con los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carencia 
de alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o más sujetos afec­
tados en sus esferas jurídicas. Grecia y Roma, en el régimen esclavista, fi­
jaron normas para las tareasde los que en ellas se encargaban, no sólo 
del gobierno, sino también de la Administración.
Incluso en el Derecho Romano llegó a distinguirse entre el interés par­
ticular y el interés del Estado, vale decir, el interés colectivo. De ahí la co­
nocida locución de Ulpiano en el Digesto "Derecho Público es lo que a las 
24
cosas del Estado Romano respecta”: Publicum ius est, quod ad-statum reí 
Romanae spectat. Lo que no hallamos en este período es una sistemati­
zación de esas normas en una rama jurídica con perfiles determinados.
En la época feudal, los derechos de supremacía de los príncipes (lan­
desherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-policía (polizeistaat) des­
pués, hacen del poder público un conjunto de derechos de soberanía, de 
facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los parti­
culares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el con­
trario, la realización de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio, 
exigía una amplia intromisión de la autoridad en la esfera privada de los 
súbditos; la actuación de aquellas dice Fleiner,39 no tenía en sus orígenes 
ninguna limitación legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos de­
rechos económicos de los particulares, la teoría del fisco. Según ella, al 
lado del príncipe existe una persona jurídica a la que pertenece un patri­
monio público que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica 
Otto Meyer, está afectado a los fines del Estado. Así, el fisco es respon­
sable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece ina­
tacable. Cualquier lesión económica que a un particular se ocasione atra­
vés de una actuación estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien 
corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculación del fisco se 
establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las únicas que 
pueden alegar los súbditos frente al Estado, con quien puede identificarse 
esa ficción jurídica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia, 
en este largo período histórico, la existencia del Derecho Administrativo.
Al instaurarse el capitalismo, la burguesía, dueña del poder, implanta 
como supraestructura política y jurídica, para reafirmar la base económica 
del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separación de poderes ex­
traída del pensamiento de Montesquieu y la "Declaración de los Derechos 
del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan 
a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas, 
en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula 
como objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y 
con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administración, 
sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los me­
canismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso 
efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado.
Va creándose así el Derecho Administrativo, ante la necesidad de pro­
veer al particular de un sistema normativo que dentro de los límites que 
se le fijan, le permita accionar frente a la Administración y al propio tiem­
po es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribución de 
las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los in­
tereses de clase que debe defender.
Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo 
surge en el campo jurídico en un momento determinado. Ha sufrido in­
dispensable evolución. Existió de modo incipiente, antes del Estado de 
Derecho, en las normas organizativas de la Administración y reguladora 
25
de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematización, no hay 
duda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesía, pero esto no 
la vincula indisolublemente al Estado de Derecho y no.puede sostenerse, 
como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Ad­
ministrativo no puede subsistir. Nada más lejos de la realidad. El Estado 
de Derecho, tipo histórico, característico del sistema capitalista, ha ido 
cambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa­
, parición y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos países; tendrá 
•su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido en 
esos países en su inevitable destrucción. Lo que hará es transformarse 
en concordancia con las nuevas formas de Estado.
Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, una 
Administración que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia, 
que tiene definitiva culminación en el socialismo, requiere formas jurídicas 
nuevas, en las que la acción administrativa no puede estimar, como venía 
haciéndolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativo 
se encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjunto 
se convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propio 
tiempo se dirige también a asegurar el ejercicio positivo de las libertades, 
las que dentro del Estado de Derecho burgués, formalista en extremo, 
sólo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse de 
hambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cada 
vez mayores ganancias.
León Duguit, autor burgués, señalaba que "...hay un momento en que 
los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios públicos al Es­
tado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desa­
rrollo de la actividad individual”.40
Hay además un proceso centralizador en el campo de lo económico 
que se advierte en todas las latitudes. El autor español Villar Palasí señala 
que: "No es lanzar una afirmación osada, poner de relieve que quizás uno 
de los países en que mayor potencia adquiere la administración económi­
ca sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida político es ca­
balmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la liber­
tad."41
Claro que este administrativista burgués no ve o no quiere ver la 
realidad del fenómeno que apunta: la contradicción fundamental del 
modo de producción capitalista, entre el carácter social de la producción 
y la forma privada capitalista de apropiación de lo producido y su acción 
en la superestructura política, pero la circunstancia es demostrativa de 
cuán falaz es la concepción del Estado de Derecho y de cómo ha evolu­
cionado, al compás de la evolución de la Administración, el Derecho 
Administrativo.
Conclusión de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Ad­
ministrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con el 
ejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades que 
van en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta­
26
lecimiento de la base económica que a ese fin es indispensable, meta que 
desde luego sólo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas ac­
tividades, objeto de nuestra ciencia, están a cargo de la Administración 
del Estado y dentro de ella, las que corresponden a los órganos estatales 
que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales, significan 
la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administra­
tivamente y reguladas jurídicamente. De ahí que en síntesis del concepto, 
el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurídicas re­
guladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las 
leyes atribuyen como competencia a los órganos estatales encargados de 
las tareas que requieren la obtención de los fines de la sociedad; de las 
relaciones entre esos órganos y los demás órganos del Estado, así como 
con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que de­
terminan los derechos, deberes y responsabilidades de los órganos, de las 
organizaciones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de 
dirección económica y política y con la finalidad general de lograr la 
construcción del socialismo y el comunismo. Esas normasdel Derecho 
Administrativo determinan en primer lugar los principios de organización 
y actividad generales para todos los órganos ejecutivos y administrativos, 
así como los jurisdiccionales y después la aplicación de esos principios ge­
nerales en las ramas concretas de la Administración Pública.
Podemos concretar nuestra concepción del Derecho Administrativo 
considerándolo como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza 
las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen 
en la organización y en la actividad de la Administración del Estado con­
siderada en todas sus esferas, tanto nacional como local.
27
Notas
Cañizares Abeledo, Fernando, Teoría de! Estado, Capítulo I, Imprenta Universi­
taria André Voisin, s/a, pp. 167-168.
2
Ob. cit., p. 171 y ss.
3
Carré de Malberg, Teoría General del Estado, traducción de José León Depes- 
tre, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, p. 248.
4 Petrov, G. I., Derecho Administrativo Soviético, Capítulo I, traducción inédita de 
la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960.
5 Aristóteles, La política. Capítulo XI, Libro Sexto, traducción de Patricio Azcára- 
te, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 1941, pp. 211-214.
c
° Laband, Paul, Le Droit Public de Empire AHemand, t. II, Editorial V. Giard y E. 
Briéres, París, 1901, pp. 355 y ss.; 485-486 (en francés).
? Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, voi. I. (Parte General), 4ta. 
ed„ editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966, p. 48.
o
Royo-Villanova, Segismundo, "La Administración y la Política", en Revista de 
Administración Pública No. 10, enero-abril, año IV, editado por el Instituto de 
Estudios Políticos, Madrid, 1953, p. 12.
9 Hauriou, Maurice, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 11a ed., París, 
1927, pp. 14 y 22 (en francés).
10 Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio del 
Trattato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani, 
prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unión Tipográfica, Turín, 1897, 
pp. 133 y 222 (en italiano).
11 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Le- 
cambra, Garrido Falla y Gómez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios 
Políticos, Madrid, 1958, p. 32.
12 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430.
13 Duez, Paul y Guy Dabeyre, Traité de Droit Administratiff, Librairie Dalloz, París, 
1952, p. 2 (en francés).
14 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss.
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31
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33
Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Capítulo I, traducción de 
Sabino A. Gendín, 8va. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-Buenos 
Aires, 1933.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss.
Ibidem, p. 37 y ss.
Estamentos: eclesiástico, nobleza, caballeros, universidades.
Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss.
Ibidem, p. 22, nota (4).
Merkl, Adolfo, "Teoría general del Derecho Administrativo", en Revista de De­
recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss.
Idem.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 11.
Gascón y Marín, J., Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 11a ed.. Editorial C. 
Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2), (4) y (5).
Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, 1.1, Editorial Tipográfica Argen­
tina, Buenos aires, 1949, p. 49.
Consúltese a: Santamaría de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra. 
ed., Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.; 
Meucci, Lorenzo, instituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed.. Bocca Editori, 
Turín, 1892, pp. 2-4; 48-49 (en italiano).
Gascón y Marín, J„ ob. cit., t. I, pp. 48-49.
Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, 1.1, Capítulo I, párrafo 2, Li­
brería de Victorino Suárez, Madrid, 1899.
Consúltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J„ La administración y ia 
organización administrativa. La España Moderna, Madrid s/a, pp. 85 y 124; 
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, t. I traducción de Horacio Here­
dia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss.
Consúltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Bar­
bera, Florencia, s/a, p. 9 y ss (en italiano); Santi, Romano, Principii di Diritto 
Amministrativo Italiano, Società Editrice Literaria, Milán, 1906, p. 106 (en ita­
liano).
Presutti, Enrico, Istituzioni di Diritto Amministrativo italiano, voi. I, 3a. ed., Casa 
Editorial Giuseppe Principato, Mesina, s/a, p. 50 y ss (en italiano).
Consúltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39; Gascón y Marín J„ ob. cit., pp. 59­
60; Royo-Villanova, A., Elementos de Derecho Administrativo, t. I, 22a. ed., Li­
breria Santaren, Valladolid, 1959, p. 7., García Oviedo, Carlos, Derecho Admi­
nistrativo, 1.1, 6a. ed., Casa Enriga Martínez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34.
Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, 1.1., Tipografía Argentina, Bue­
nos Aires, 1950, p. 49.
Consúltese a; Royo-Villanova, A., ob. cit., t. I, p. 16; Von Stein, L., ob. cit., 
p. 148; Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss.
29
34 Consúltese a: Duguit, León, Manual de Derecho Constitucional, 2a. ed„ española, 
traducción José Acuña, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1926, p. 40; Jeze, 
Gastón, Principios generales del Derecho Administrativo, vol. I, traducción Julio 
N. San Millón Almagras, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, p. 1 y ss.
35 Consúltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39; Zanobini, G„ Curso de Derecho Admi­
nistrativo, 1.1, traducción de Héctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto 
Picone, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss.
Gascón y Marín, J., ob. cit., t. I, pp. 58-59.
37 Consúltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en Funda­
mentos del Derecho Soviético, Capítulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, 
Moscú, s/a; Petrov, G. I., ob. cit., Capítulo I.
38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, (Parte General), 1a. 
ed., editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss.
39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp. 25-26.
40 Duguit, León, Las transformaciones de! Derecho Público, Capítulo II, traducción 
de Adolfo Posada, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1952.
41 Villar Palas!, J.L., Administración y Planificación, Capítulo I, Ediciones Cultura 
Hispánica, Madrid, 1952.
30
CAPÍTULO II
Relaciones del Derecho 
Administrativo con otras ciencias
1. Realidad de la existencia de relaciones 
entre las distintas ramas del Derecho
y de este con otras ciencias
Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de los 
conocimientos humanos, por lo que no puede considerarse que exista una 
ciencia con carácter de independencia absoluta.
Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, es 
indiscutible que este no puede tener un carácter independiente, en forma 
absoluta de otras ciencias y menos aún puede existir esa independencia 
entre una rama del Derecho en relación con las otras, no sólo por las ra­
zones apuntadas, sino también porque el Derecho es uno y está integrado 
por ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramas 
tienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, es 
decir, sus fines son similares y es lógico que ante similitud de fines no 
puede haber independencia total entre las ramas del Derecho.
Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de toda 
ciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemos 
considerar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas del 
Derecho y de este con otras ciencias.
2. Necesidad y conveniencia del estudio 
de las relaciones del Derecho
Administrativo con otras ciencias
Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesita 
construir un sistema de principios jurídicos aplicables a sus fines.
La autonomía científica del DerechoAdministrativo no es más que un 
conjunto de conocimientos metódicamente ordenados. Así lo considera 
Adolfo Posada1 al estipular la posibilidad y utilidad de una exposición or-
31
denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de las 
ciencias jurídicas, para así dotarlo de la jerarquía de ciencia, de ciencia 
elaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Admi­
nistración Pública, un objeto cognoscible, la regulación de la actividad que 
aquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le han 
sido encomendados para resolver necesidades de carácter colectivo, y 
que expresa el contenido de ese objeto en una ordenación sistemática que 
ha penetrado en los principios que informan a esta rama jurídica y al pro­
pio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relación de cono­
cimiento que permite fijar los módulos que la caracterizan y diferencian 
de las demás ciencias.2
De ahí la necesidad de limitar su campo, de precisar su ámbito dentro 
del contexto de las ciencias jurídicas, y la determinación de sus relaciones 
es el medio más efectivo para lograrlo.
El estudio deesas relaciones permitirá determinar su objeto propio, su 
más adecuado método de investigación y, conocidos sus límites, demar­
car sus elementos diferenciales.
Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, con 
las ciencias jurídicas y además con un grupo de ciencias no jurídicas, que 
le aportan elementos que le permitan desarrollar en la práctica sus prin­
cipios generales.
3. Relaciones con otras ramas 
de las ciencias jurídicas
Relaciones con el Derecho Constitucional. Para algunos autores, la re­
lación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan o
íntima que Santi Romano expresa que es difícil saber dónde acaba el 
Derecho Constitucional y dónde empieza el Derecho Administrativo; lo 
mismo opina Villegas Basavilbaso, cuando dice: "...es, a veces difícil una 
demarcación precisa en sus respectivos dominios"4 y, por último, para 
Berthélemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran las 
denominaciones de los capítulos del Derecho Administrativo; uno es el 
prefacio obligado del otro."5
La ciencia jurídica soviética opina que el Derecho Administrativo está 
muy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difícil en ocasiones po­
der establecer el límite entre las normas de una u otra disciplina. Induda­
blemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. El Derecho 
Constitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo, 
con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Es­
tado y los funcionarios y la estructura de la Administración Pública en su 
carácter de sistema de los Órganos del Estado. En resumen, el Derecho 
Constitucional es más amplio que el Derecho Administrativo, puesto que 
se relaciona "...directa e indirectamente con la dirección estatal, en tanto 
el Derecho Administrativo detalla, completa y explica el mecanismo de re­
laciones de diversas normas constitucionales".
32
Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por 
ejemplo, Fábregas,7 señala identidad fundamental del objeto de ambas 
ramas, al referirse a la organización y vida del Estado; Sayaguez,8 señala 
la vinculación estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y 
Gascón y Marín9 señala que son ramas jurídicas referentes al Estado.
Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las iden­
tidades señaladas, relacionan a ambas ramas jurídicas; un primer criterio 
se refiere a lo estático y dinámico de la actividad; algunos como Fleiner10 
y Forsthoff,11 señalan que, mientras el Derecho Constitucional establece 
las normas constitucionales que son estables, permanentes, con carac­
terísticas estáticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administra­
tivo establece las normas relativas a la Administración, siendo esta acti­
vidad movimiento y cambio; criterio similar, sostiene Fábregas,12 según 
García Oviedo,13 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Es­
tado y el Derecho Constitucional su anatomía; para Gascón y Marín,14 el 
Derecho Constitucional estudia los órganos del Estado y el Derecho Ad­
ministrativo la acción de este; Ducrocq,15 fiel a su época, señala que al 
Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que for­
man la base del Derecho Público de un país. Aunque no aceptamos la de­
nominación de Derecho Público, puesto que el Derecho es uno, este cri­
terio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que, 
en gran parte, ponen esos principios básicos en movimiento.
Otro criterio se refiere a la diferencia de gradación jurídica; el_Derecho 
Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el Dere­
cho Administrativo por lo general no las ofrece, hay una relación de de­
pendencia del segundo con relación al primero”;16 segúnGabino Fraga,17 
las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer18 
ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus súbditos, pero para el 
Derecho Constitucional lo principal es la formación del poder soberano 
que actúa en la Administración.
Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre 
el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, además puede de­
cirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo.
Relaciones con el Derecho Pena!. El Derecho Penal es un conjunto or­
denado de normas jurídicas que establece tipos de conducta antisocial y 
las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las 
personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos.19
Según García Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el 
Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desen­
volvimiento de la institución administrativa contra los atentados pu­
nibles."20
Además, la ejecución de ciertas penas y medidas de seguridad, implica 
que la Administración ofrezca los elementos materiales y personales ne­
cesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado, 
sino que además, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho 
33
Penal, como la criminología, criminalística y otras, es necesario la creación 
de órganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargo 
la gestión de estos servicios. Ello determina normas jurídicas peculiares, 
especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabo­
ra y regula.
Relaciones con el Derecho Procesa!. Para adentrarnos en el estudio de 
las relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es pre­
ciso situar, a priori, algunos conceptos de esta asignatura.
Según el procesalista español Manuel de la Plaza: "...el Derecho Pro­
cesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso 
Civil".21
Sin embargo, no sólo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civil 
como penal, sino que también existe una rama autónoma, el Derecho Pro­
cesal Administrativo. Esta rama tiene a su cargo la regulación de los pro­
cedimientos administrativos. El procedimiento administrativo está consti­
tuido por una serie de trámites que sigue la Administración para ventilar 
y resolver las peticiones o reclamaciones que formulan los particulares, es 
decir, puede tratarse de una petición donde no existe controversia o una 
reclamación donde aparece la litis. Así vemos que Fábregas, señala que 
"...la materia de relaciones jurídicas entre la Administración y los adminis­
trados, implica la existencia de un procedimiento para la ejecución de la 
actividad, sea contencioso o no";22 criterios similares sustentan algunos 
autores citados como García Oviedo y Gascón y Marín.
Relaciones con el Derecho Procesal. En cuanto a los criterios que sos­
tienen la existencia de estas relaciones, tenemos que:
a) El derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira 
en el Derecho Procesal.23
b) El procedimiento administrativoen muchos aspectos es una reproduc­
ción del Derecho Procesal.24
c) El carácter supletorio del Derecho Procesal Civil, cuando no existe la 
norma aplicable del Derecho Procesal Administrativo.25
d) El Derecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la obten­
ción de los medios personales y materiales para los órganos de admi­
nistración de justicia.26
Con lo expuesto, queda bien definida la existencia de estas relaciones.
Relaciones con el Derecho Internacional. De inicio, debe señalarse la 
existencia de dos ramas del Derecho Internacional: el Derecho Internacio­
nal Público y el Derecho Internacional Privado.
"El Derecho Internacional Público -según el profesor D'Estéfano- es el 
conjunto de reglas que determinan los deberes recíprocos de los Estados, 
y demás sujetos internacionales."27
"El Derecho Internacional Privado -según Alexandrov- es el conjunto 
de normas que establecen las leyes de qué Estado rigen en las relaciones 
34
mutuas de propiedad entre los ciudadanos y los órganos económicos de 
las diferentes naciones. También son de su competencia, las normas que 
regulan la situación jurídica civil de los extranjeros."28
El Derecho Internacional Administrativo y el Derecho 
Administrativo Internacional.
Se ha señalado que existen dos tipos de Administración:
a) Administración de la Sociedad Internacional como realidad orgánica, 
tratándose en este caso de una organización administrativa internacio­
nal, ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
b) Administración de los Estados en el ámbito internacional, se refiere a 
una organización administrativa interior para asuntos internacionales, 
ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Es indiscutible que de acuerdo con lo señalado, puede distinguirse 
entre:
a) Derecho Internacional Administrativo que regula las relaciones deriva­
das de la existencia de una Sociedad Internacional.
b) Derecho Administrativo Internacional que regula la actividad del Esta­
do enderezada a la realización de sus fines más allá de sus fronteras 
nacionales.
Estas dos disciplinas han surgido del Derecho Internacional Público y 
Privado y del Derecho Administrativo debido al enorme desarrollo de las 
relaciones internacionales, muchas de las cuales requieren adoptar deter­
minadas conductas uniformes para el cumplimiento de ciertos servicios, 
como por ejemplo: correos, teléfonos, telégrafos, aéreos, etcétera.
Relaciones con el Derecho Internacional. Además de lo señalado en el 
epígrafe precedente, que lleva implícito la existencia de relaciones entre 
estas disciplinas, podemos señalar otras, a saber:
a) El Derecho Administrativo tiene a su cargo la organización administra­
tiva de los servicios para la política internacional y comercial.29
b) El contenido administrativo de muchos tratados internacionales, que 
se refieren a materia que la Administración del Estado tiene que poner 
en vigor y que, por tanto, el Derecho Administrativo ha de tener pre­
sente.30
c) El Derecho Internacional presta su asistencia a la Administración para 
resolver situaciones que esta por sí sola no puede solucionar y pone 
al alcance de la Administración, instituciones que sintetizan el esfuerzo 
colectivo de otros Estados y organismos internacionales, tendente a 
resolver los problemas planteados, por ejemplo, la ayuda técnica de or­
ganismos especializados de carácter internacional.
35
Relaciones con el Derecho Civil. Conveniente en grado sumo, es refe­
rirse al concepto y evolución del Derecho Civil antes de señalar sus rela­
ciones con el Derecho Administrativo.
Del Derecho Civil se ha dicho que es "Derecho de todos los tiem­
pos".31 Conocemos que el Derecho Administrativo surgió en el Estado de 
Derecho burgués como un desprendimiento del Derecho Civil. El origen 
histórico del Derecho Administrativo acusa la intimidad de sus relaciones 
con el Derecho Civil, este criterio es compartido por diversos autores,32 
según Sayaguez, en el siglo pasado prevaleció la tesis de considerar el De­
recho Administrativo como Derecho de excepción frente al Derecho Civil. 
Esto se explica porque nuestra disciplina estaba en proceso de formación, 
pero como plantea Villegas Basavilbaso, en los momentos actuales, ya no 
se trata de relaciones de dependencia sino de continuidad.
Características de estas relaciones con el Derecho 
burgués
Es indiscutible que en el Estado de Derecho burgués, las relaciones del 
Derecho Administrativo con el Derecho Civil son muy estrechas. Incluso, 
hay actividades de la Administración Pública en las que resulta difícil de­
limitar el tipo de normas por las que se rigen, por ejemplo, las trasmisio­
nes de dominio que la Administración realiza en su condición de persona 
jurídica patrimonial, se regulan por las normas del Derecho Civil, aunque 
la finalidad del acto sea de carácter administrativo.
Relaciones con el Derecho Civil en el socialismo. Al producirse los 
cambios radicales en la estructura económica de un país, gran parte de las 
instituciones del Derecho Civil no son de aplicación, y actividades que 
realizaba la Administración que eran reguladas por el Derecho Civil -nos 
referimos a aquellas en que actuaba como persona jurídica individual- son 
reguladas por el Derecho Administrativo.
No obstante existen en nuestra disciplina, ocasiones en que es nece­
sario regular situaciones en que se acude a instituciones jurídico-civiles 
para resolver necesidades que a la Administración Pública le son indis­
pensables atender. Se puede adquirir bienes por medio de la expropiación 
(institución de Derecho Administrativo) o por compraventa (institución de 
Derecho Civil). Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Dere­
cho Civil son muy estrechas, puesto que ambas regulan las relaciones de 
la propiedad social aunque, como hemos dicho, con diferentes métodos. 
Alexandrov destaca cómo "...en la sociedad soviética las relaciones de 
propiedad no las regula sólo el Derecho Civil, sino también el Derecho 
Administrativo y otras ramas del Derecho".33
Esas relaciones de propiedad a veces se rigen directamente de los ac­
tos de la Administración del Estado sin necesidad de acuerdo entre las 
partes, por ejemplo, la confiscación, la requisa y aplicación de sanciones 
pecuniarias administrativas.
36
Contribuyen también a vincular ambas ramas jurídicamente la circuns­
tancia de que en distintas oportunidades los organismos de la Adminis­
tración del Estado no intervienen en calidad de tal, sino que actúan ajus­
tándose a normas de Derecho Civil como personas jurídicas.
Relaciones con el Derecho Mercantil. El Derecho Mercantil es aquella 
rama del Derecho que regula las relaciones comerciales entre personas 
jurídicas, tanto individuales como colectivas, en otras palabras, tiene por 
objeto el ejercicio del comercio. De su esencia jurídica se deriva que está 
revestido de mayor importancia en el Estado de Derecho burgués que en 
un Estado socialista. Ahora bien, no obstante ser su característica regular 
relaciones sociales de sustancia jurídica similar a las relaciones jurídico-ci- 
viles, esas relaciones mercantiles presentan una complejidad que afectan 
el interés de la colectividad. De ahí que, aún en los Estados burgueses, la 
Administración interviene en las actividades mercantiles de los particula­
res para facilitar la circulación comercial, dictándose normas jurídico-ad- 
ministrativas que reglamentan esas actividades.
Ahora bien, en un sistema socialista en el que las relaciones mercan­
tiles se establecen entre órganos de la Administración Pública o con los 
particulares, gran número de las instituciones jurídico-mercantiles han de­
venido administrativas, por lo que más que relaciones entre ambas ramas, 
existe la absorción del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo.
Otro es el panorama que nos presenta el comercio internacional.
En él, las empresas de comercio exterior -estrechamente vinculadas a 
la Administración Pública- no obstante la personalidad y patrimonio pro­
pios queel Estado les otorga, realizan sus actividades en un ámbito inte­
restatal en el que impera la normación del Derecho Mercantil.
Relaciones con el Derecho Marítimo. Esta rama, desprendimiento del 
Derecho Mercantil, ha adquirido extraordinaria importancia en nuestro 
país, por el desarrollo in crescendo de nuestro comercio internacional.
Existen estrechas vinculaciones entre ella y el Derecho Administrativo, 
acorde con las características de nuestra organización administrativa, es 
decir, las empresas que tienen a su cargo la actividad del tráfico marítimo, 
desde el punto de vista interno son dependencias de la Administración, de 
aquí las relaciones existentes entre ambas ramas.
Relaciones con el Derecho Aeronáutico. El Derecho Administrativo se 
relaciona también con una rama jurídica que puede ser considerada como 
una de las que en época reciente ha adquirido autonomía como ciencia.
El Derecho Aeronáutico, al que se le ha denominado también Derecho 
Aéreo y Derecho de Aviación, estudia todos los factores esenciales de la 
navegación aérea, es decir, el ambiente en que se organiza y desenvuelve, 
esto es, la atmósfera y la superficie; la aeronave que es el medio con el 
que actúa y todas las relaciones jurídicas nacionales e internacionales que 
en aquella se originan. Su vinculación con el Derecho Administrativo po­
demos encontrarla en que normas de esta disciplina jurídica tienen plena 
aplicación en la organización interna de la navegación aérea de un país, 
37
como son las que se refieren al establecimiento de aeropuertos, regula­
ción de la infraestructura, regímenes de aduanas, inmigración y sanitario 
y todos aquellos otros aspectos que motivan una actividad administrativa 
que coadyuva al desenvolvimiento de ese tipo de navegación.
4. Relaciones con otras ciencias 
no jurídicas
Con la economía política. Para los tratadistas del Estado de Derecho 
burgués, no existe subordinación del Derecho Administrativo a la eco­
nomía política, aunque reconocen la importancia que tiene para el mundo 
actual la problemática económica.34
La economía política marxista, conjuntamente con la filosofía marxista 
y la teoría del socialismo científico constituyen las tres partes integrantes 
del marxismo-leninismo, doctrina total y armónica que nos da las normas 
del desarrollo de la sociedad, y aunque nuestra disciplina es una rama de 
las ciencias jurídicas, en su concepción marxista, tiene una amplia relación 
con la economía política.
Con la filosofía. Argumentos similares a los anteriores, empleamos 
para señalar la relación del Derecho Administrativo con la filosofía, es de­
cir, con nuestra filosofía marxista-leninista.
Con la sociología. Si el Derecho Administrativo regula la actividad (for­
mas y medios) que la Administración debe emplear para alcanzar los fines 
del Estado y regular nuestra disciplina, todo un conjunto de relaciones so­
ciales, es indiscutible que el Derecho Administrativo tiene que utilizar la 
sociología para que le suministre sus deducciones y enseñanzas sobre 
la problemática social.
Con la estadística. Mientras que la Administración Pública organiza el 
servicio, el cual regula el Derecho Administrativo, la estadística le ofrece 
datos de hechos sociales (censos, catastros, y estadísticas de actos ad­
ministrativos -estadística administrativa) lo que le permite a la Adminis­
tración Pública tener elementos indispensables para el desarrollo de su 
actividad.
Con la demografía. Al estudiar esta disciplina la población del país le ofrece 
datos a la Administración para la organización de los servicios de la ges­
tión económica, división territorial, etcétera.
Con la geografía. Esta ciencia proporciona bases científicas para la ac­
ción de la Administración Pública y ofrece datos precisos para la solución 
de importantes problemas, por ejemplo, determinar vías de comunicación.
Con la historia. No sólo porque el Derecho Administrativo puede ser 
estudiado desde el punto de vista histórico de sus instituciones, sino por­
38
que la historia facilita elementos para que las reformas administrativas 
tengan en cuenta las circunstancias históricas.
Con otras ciencias. Tentó la medicina, como la higiene, como tas cien­
cias matemáticas, la física y las ciencias naturales, así como todas las ra­
mas del saber que ofrezcan una ayuda técnica a los servicios o a la ges­
tión económica, tienen relación con nuestra disciplina.
5. Relaciones del Derecho Administrativo 
con la Ciencia de la Administración
entre las relaciones que el Derecho Administrativo mantiene con otras 
ciencias, se destacan las que existen con la Ciencia de la Administración. 
Resulta indispensable que, como paso previo a exponer cuáles son esas 
relaciones, se haga una referencia al origen y contenido de la Ciencia de 
la Administración.
La Administración Pública puede ser considerada desde perspectivas 
diversas. Además de estudiarla desde un punto de vista jurídico, analizán­
dola a la luz del Derecho Administrativo, podemos hacerlo en cuanto a la 
política, a la técnica, a la economía, etc., esto es, atendiendo a cualquiera 
de los varios aspectos que la Administración presenta, aparte de su regu­
lación jurídica. Hay que tener en cuenta que aún, antes de sistematizarse 
el Derecho Administrativo como ciencia jurídica la existencia de una Ad­
ministración embrionaria en relación con la actual, según la hemos aco­
tado conceptualmente, ha significado que sobre ella se realizaron estudios 
con alcance y dimensión más reducidos, desde luego, que los que en 
nuestros tiempos se hacen; estudios que consideraban a la Administra­
ción, desde un punto de vista metajurídico.
Síntesis histórica de la Ciencia de la Administración
En la época del Estado-policía, afirma Fleiner,35 la ciencia consideró 
como misión suya, registrar la tutela policial y qué motivos impulsaban la 
intervención del Estado sobre determinadas actividades.
Surge así, como primera manifestación de las ciencias administrativas, 
la ciencia de la policía, disciplina nada jurídica, que como ha dicho Jordana 
de Pozas, "...se integra en el conjunto de doctrinas políticas, económicas, 
administrativas e incluso filosóficas, que comienzan a mediados del si­
glo xvH, llenan todo el xviii e incluso se prolongan durante parte del xix, en 
Austria y en Alemania, y suelen designarse con el nombre general de Ca­
meralismo o de Ciencias Camerales”.36 Ya en el siglo xix, en 1865, es Lo­
renzo von Stein con su obra Ciencia de la Administración el que ofrece a 
esta disciplina perfiles conceptuales más ajustados.
La concepción steiniana de la Ciencia de la Administración, la extiende 
a estimar la materia administrativa como abarcadora de cuanto conoci­
39
miento tuviera que ver con la Administración, la que era necesario analizar 
como un todo orgánico, como una idea unitaria del Estado que actúa.37 
En Italia se consideró la posibilidad de independizar en una ciencia 
autónoma, los principios racionales y filosóficos que informan y motivan 
la legislación administrativa llegándose, en el pasado siglo, a crear cáte­
dras universitarias de Ciencia de la Administración, independientes de las 
de Derecho Administrativo. La tendencia, sin embargo, no permanece y 
en definitiva se abandonó la enseñanza de la ciencia administrativa, que 
prácticamente pierde su autonomía y se niega su existencia por muchos 
autores. Al tiempo que en la Europa continental, y con tan poca fortuna, 
a la Ciencia de la Administración se le ha considerado compulsándola con 
el Derecho Administrativo. En los países anglosajones, sin tradición de esa 
rama del Derecho, la Ciencia de la Administración tiene otro origen y toma 
otros rumbos. La presencia de un gran aparato administrativo, al que hay 
que dotar de las más avanzadas técnicas para que funcione con eficacia, 
hace nacer un enfoque peculiar de la ciencia administrativa, la que se es­
tructura con el nombre de Public Administration para la cual son esencia­
les el estudio de la organización administrativay los criterios racionales a 
que debe sujetarse, el análisis de los medios personales y materiales que 
la Administración requiere y las formas más convincentes para reclutarlos 
y obtenerlos y cuáles son, dentro de una orientación técnica, los mejores 
medios para utilizarlos.
Tendencia actual sobre la Ciencia de la Administración
La complejidad que en todas las latitudes alcanza la Administración 
Pública, ante las nuevas tareas que tiene que acometer y el interés de que 
las afronte y logre los fines que el Estado le asigna, hace que surja una 
corriente que lleva a revalorizar la ciencia administrativa con base en la 
consideración metajurídica de la Administración. Se implantan en muchos 
países (Italia, Francia. Bélgica, URSS, España, Brasil, Alemania) las ense­
ñanzas administrativas, con independencia del Derecho Administrativo, 
con el enfoque que nos ofrece Forsthoff, de que "...no es misión del De­
recho Administrativo exponer teorías sobre el mejor modo de administrar, 
sino valorar la Administración sólo bajo la perspectiva del Derecho”.38
Esa acepción de la ciencia administrativa dominada por el factor téc­
nico del arte de administrar, que la separa conceptualmente del Derecho 
Administrativo, tiene su más alto exponente en el autor francésHenry Fa- 
yol, para el que la esencia de la función administrativa consiste en "...pla­
nificar, organizar, mandar, coordinar y controlar",39 y su principio capital 
de la teoría administrativa es la importancia de la dirección de la gerencia, 
management, tanto más importante, cuanto mayor es la empresa. Gu- 
lick40 considera que esa importante labor de la dirección se sintetiza en 
una palabra de su invención, POSDCORB, que no es otra que el anagrama 
formado con las iniciales de las palabras inglesas que identifican los as­
pectos de la acción administrativa: Planning (Planificar), Organizing (Orga- 
40
nizar). Staffing (Administración del personal), Directing (Dirigir), Coordina­
ting (Coordinar), Reporting (Informar), Budgeting (Presupuestar).
En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios ad­
ministrativos "...conduce necesariamente a que la Administración sea 
considerada como un gran aparato orgánico cuyos únicos problemas, son 
precisamente los relativos a su montaje y manejo técnico",41 por lo que 
resultaría preferible "prescindir de la expresión Ciencia de la Administra­
ción y hablar de Técnica de la Administración", Contra esa concepción 
han reaccionado Bielsa, que considera que "...más tienen de novedad en 
los títulos y en los planes que en la sustancia de la materia".42 Simon43 
y su escuela sociosicológica que se orienta hacia el estudio de carácter 
humano de toda empresa pública o privada lo que coloca la Ciencia de la 
Administración dentro de las llamadas ciencias sociales, y Muñoz Ama­
to,44 que concibe la Administración Pública como uno de los procesos del 
Gobierno, lo que hace que la ciencia administrativa posea típicas cuali­
dades frente a la administración industrial o comercial.
La Ciencia de la Administración como ciencia política
Desde fines del siglo xix se ha admitido en Alemania, la existencia de 
una Ciencia de la Administración (Verwaltungslehere) que se escinde en 
dos ramas: el Derecho Administrativo (Verwaltunsrecht) y la política de la 
Administración (Verwaltunspolitik), lo que entraña la existencia de una 
ciencia no jurídica encaminada a señalar los mejores métodos para el ac­
tuar de la Administración Pública.
Como destaca Garrido Falla,45 en casi todo el continente europeo se 
concibe la Ciencia de la Administración como una ciencia política, reci­
biendo así la tradición que supone la vieja ciencia de la policía. En Italia 
es Presutti quien ha fijado con mayor exactitud esa corriente. Considera 
dicho autor que cualquier manifestación de la actividad administrativa 
puede considerarse desde un triple punto de vista: primero, las relaciones 
jurídicas que pueden surgir en esa actividad; segundo, el aspecto técnico 
que reviste la acción administrativa de que se trate y tercero, la forma en 
que debe organizarse la actividad y de qué modo una vez organizada debe 
mantenerse en funcionamiento para que alcance las finalidades que mo­
tivaron su creación. Las tres modalidades enumeradas suponen la existen­
cia de un hecho jurídico, un hecho técnico y un hecho administrativo.
Estos tres puntos de vista se enfocan por tres ciencias independientes 
entre sí: el primero por el Derecho Administrativo, el segundo por la dis­
ciplina técnica que le corresponda, según su índole y el tercero por la 
Ciencia de la Administración que señala cuál ha de ser la política que ha 
de orientar la actividad de que se trate. Concluye Presutti delimitando la 
Ciencia de la Administración como una ciencia política, aunque hace 
la salvedad de que no se trata de erigirla en la Ciencia Política, porque no 
estudia omnicomprensivamente todos los fines del Estado ni todos los 
medios para lograrlos, sino sólo aquellos medios y fines a que se refiere 
la actividad estatal en la cual, para el mejor alcance de los fines, interviene 
41
la Administración Pública, determinando cuáles han de ser las modalida­
des de esa intervención:
...lógicamente, debe primero procederse a la designación específica 
de esos fines que en determinadas condiciones el Estado se esfuerza 
por alcanzar; después solucionar, si para la obtención de esos fines es 
necesario o no la intervención de la Administración Pública, para pasar 
en definitiva a identificar los medios más idóneos mediante los cuales 
esa intervención puede lograr el máximo efecto útil con el mínimo es­
fuerzo.46
Similares conceptos ha expuesto Cataldi "...para quien la Ciencia de la 
Administración es la que debe determinar los criterios rectores de una 
buena Administración”47 y Bielsa que la considera como un conjunto de 
principios de política administrativa de carácter general independiente 
de un sistema legal positivo, introduciendo a partir de la tercera edición 
de su obra Derecho Administrativo una separación orgánica, en textos di­
ferentes, entre el régimen jurídico y la política de la Administración Públi­
ca. Como concreción de este criterio nos dice:
Cuando la apreciación es de política administrativa (conveniencia, 
eficacia, oportunidad de la acción de la Administración Pública) y se 
funda en un principio superior lato de política general y procede según 
reglas más o menos concretas de una buena Administración sin refe­
rencia al Derecho, pero subordinado a las normas positivas, esa apre­
ciación es Ciencia de la Administración.48
Conclusiones
En definitiva, consideramos que no es posible concebir como conte­
nido de la Ciencia de la Administración la aplicación de la Administración 
Pública de los métodos de la realización del trabajo y la organización de 
la oficina, contenido este que no podemos otorgarle el rango de ciencia, 
como no lo alcanzaría tampoco si se vacían en ella todas las disciplinas 
heterogéneas que tienen relación con el actuar administrativo. Por ello, 
estimamos que una Ciencia de la Administración, ubicada en el campo de 
las ciencias políticas, capaz de determinar los fines de la Administración 
y orientar sus actividades, estaría revestida de los caracteres necesarios 
para ostentar un cabal rango científico y presentaría la sistematización ne­
cesaria de aquellos principios extraídos de la realidad, del estudio de las 
relaciones sociales que surgen de su propia actuación, principios que, 
comprobada su validez general, podrán ser normados jurídicamente por 
el Derecho Administrativo para lograr la consecusión de esos fines.
Admitida la existencia de la Ciencia de la Administración, no puede ha­
ber dudas de cómo el Derecho Administrativo se relaciona con ella. Am­
bos se refieren a la Administración Pública: la una para ofrecer los medios 
y los modos con los que han de satisfacerse las necesidades colectivas en 
su aplicación concreta, el otro fijando el régimen de la Administración, 
esto es,la normatividad de esa aplicación.
42
Notas
1 Posada, Adolfo, ob. cit.. t. I, p. 29 y ss.
2
Villar Palasí, J. L„ Derecho Administrativo, Capítulo V. Sección de Publicaciones 
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid, 1968.
3
Santi, Romano, ob. cit., t. I, p. 113.
4 Villegas Basavilbaso, B.. ob. cit., t. I, p. 113.
5
Berthélemy, H., Traité Eiementaire de Droit Administratif, P. Rousseau Cié. Edi- 
teurs, París, 1920, p. 1 (en francés).
g
Vasilenkov, P. T. y otros. Derecho Administrativo Soviético, Capítulo I, Primera 
Parte.
1 Fábregas del Pilar, José M„ Derecho Administrativo, Editorial Reus S. A.. Ma­
drid. 1924, pp. 31-32.
g
Sayaguez Laso, E.. Tratado de Derecho Administrativo, 1.1, Editorial Martín Bian- 
chi Altina, Montevideo. 1953, p. 22.
g
Gascón y Marín, J.. ob. cit., t. I, p. 78.
Fleiner, Fritz. ob. cit.. t. I, p. 3.
Forsthoff, Ernst, ob. cit.. t. I p. 25.
Fábregas del Pilar, José M„ ob. cit., t. I, p. 32.
13 García Oviedo, C.. ob. cit., t. I, p. 57.
14 Gascón y Marín, J.. ob. cit., t. I, p. 78.
15 Ducrocq. T„ Cours de Droit Administratif. t. I, 7a. ed., A. Fontemoing Editeurs, 
París. 1897, p. 5 (en francés).
1A
Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, t. I, 5a. ed., Editorial Depalma. Buenos 
Aires. 1955. p. 65.
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 5a. ed.. Editorial Parna S.A., México, 
1952, p. 112.
^8 Mayer. Otto, ob. cit., t. I, p. 109.
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42
44
Curso de Derecho Penal, Departamento de Ciencias Penales y Criminológicas 
(Parte General), editado por la Escuela de Ciencias Jurídicas de la Universidad 
de La Habana, s/a. p. 13.
García Oviedo, C„ ob. cit., t. I, p. 58.
De la Plaza. M., "Derecho Procesal Civil Español", en Revista de Derecho Priva­
do, Madrid, 1942, p. 15.
Fábregas del Pilar, José M.. ob. cit., p. 149.
Consúltese a: Fábregas del Pilar, José M„ ob. cit., p. 149; García Oviedo, C., ob. 
cit.. t. I. p. 59.
Consúltese a: Fraga, Gabino, ob. cit., p. 115; Gascón y Marín, ob. cit., t. I. p. 49.
Consúltese a: Zanobini. Guido, ob. cit.. t. I, p. 47; Villegas Basavilbaso. ob. cit., 
t. I, p. 152.
Consúltese a: García Oviedo, C., ob. cit.. t. I, p. 59; Fraga, Gabino, ob. cit., 
p. 115; Royo-Villanova, A., ob. cit., t. I. p. 38.
D'Estefano, Miguel A.. Derecho Internacional Público, Editora Universitaria. An- 
dré Voisin, La Habana, 1965, p. 13.
Alexandrov, N. G. y otros. Teoría del Estado y del Derecho, editado por el Co­
legio de Abogados de La Habana. 1963, p. 367.
Consúltese a: Fábregas del Pilar, José M.. ob. cit., p. 33; Forsthoff, Ernst, ob. 
cit., p. 26; García Oviedo, C., ob. cit.. t. I, p. 59: Royo-Villanova. A., ob. cit.. 
1.1, p. 38; Zanobini, G., ob. cit., t. I, p. 52.
Consúltese a: Fábregas del Pilar. José M., ob. cit., p. 33; Fraga. Gabino. ob. cit., 
p. 115.
García Oviedo. C., ob. cit., t. I, p. 60.
Véase a: Mayer, Otto, ob. cit., t. I, p. 182; Royo-Villanova. A., ob. cit.. t. I, p. 37.
Alexandrov. N. G. y otros, ob. cit.. p. 354.
Consúltese a: Villegas Basavilbaso. B. ob. cit., t. I, p. 61, García Oviedo, C., ob. 
cit., t. I, p. 62.
Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 26.
Jordana de Pozas, Luís, citado por Garrido Falla, F„ ob. cit., t. I. p. 192.
Von Stein, L.. ob. cit., pp. 35 y 81.
Forsthoff. Ernst, ob. cit., p. 81.
Fayol, Henry The Administration and Theory in the State (Papers oí the Science 
of the administration), editado por Luther Gulick and L. Urwick. Institute of Pu­
blic Administration. Nueva York. 1937, p. 101 y ss (en inglés).
Gulick, Luther. Notes on the Theory of Organizaron (Papers ofthe Science of Ad­
ministration), editado por Luther Gulick and L. Urwick. Institute of Public Ad­
ministration, Nueva York, 1937, p. 13 (en inglés).
Garrido Falla. F„ ob. cit., t. I, p. 206.
Bielsa, R.. Ciencia de la Administración, Prefacio, 2a. ed„ Editorial Depalma. 
Buenos Aires, 1955, p. VIII.
43 Simon. Herbert A.. Administrative Behavior, Capítulo V, The MacMillan Com­
pany, Nueva York, 1954 (en inglés).
44 Muñoz Amato, Pedro, Introducción a la Administración Pública, t. I, Fondo de 
Cultura Económica, México. 1954. p. 23.
45 ■ Garrido Falla. F„ ob. cit., t. I. p. 200 y ss.
Presutti. Enrico, Principii Fondamentali di Scienza della Amministrazione, Società 
Editrice Libraria, Milán, 1910, p. 2 y ss (en italiano).
47 Cataldi, "Il potere discrezionale della Pública Amministrazione e la técnica or­
ganizativa". en separata de la revista La Organizzazione Tècnica della Pública 
Amministrazione No. 3. 1954, p. 4. citado por Garrido Falla. F. ob. cit., p. 54.
48 Bielsa, R.. ob. cit.. Prefacio, p. Vili.
45
CAPÍTULO III
Principios fundamentales 
del Derecho Administrativo 
socialista
1. Consideraciones generales
Conocida la Administración del Estado y, por ende, el Derecho Admi­
nistrativo, que le imparte formas jurídicas como un sistema, este está re­
gido por principios, esto es, que las ideas fundamentales que se corres­
ponden con aquellas que forman y hacen funcionar el aparato administra­
tivo estatal.
Los principios objetivamente considerados no se construyen mediante 
una formulación arbitraria. Tienen existencia por sí mismos, como resul­
tado de la integración de propiedad de los elementos del sistema, relacio­
nados entre sí y generan nuevas cualidades, propias del sistema y distin­
tas a la suma de las de los elementos integrados.
Cada principio administrativo no es un reflejo de la totalidad del de­
recho objetivo. Lo es tan sólo de una parte de él, por lo que todos ellos 
se relacionan entre sí y hacen particular referencia a las diversas partes 
del fenómeno de la Administración del Estado. La observancia de unos 
principios contribuye a la realización de otros v la violación de alguno in­
fluye en la violación de otros.
Los principios de la Administración del Estado se dividen en dos cla­
ses: político-sociales y organizativos. Entre los primeros pueden ser cita­
dos: a) el papel dirigente del Partido; b) el centralismo democrático; c) la 
estructuración y planificación de la Administración; ch) la participación de 
las masas en la Administración; d) el control por la opinión pública; e) la 
legalidad socialista. Entre los organizativos merecen citarse: a) la diferen­
ciación y fijación de las funciones; b) la responsabilidad de los órganos, or­
ganismos y funcionarios; c) la organización de las ramas y los territorios; 
ch) la estructuración lineal y funcional; d) la combinación armónica de la 
forma colegiada con la dirección personal.
2. Principios político-sociales 
de la Administración del Estado
El papel dirigente del Partido. El artículo 5 de la Constitución cubana de 
1976, dice: "El Partido Comunista de Cuba, vanguardia organizada 
46
marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente superior de la 
sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes ha­
cia los altos fines de la construcción del Socialismo y el avance hacia la 
sociedad Comunista?
Es indispensable, como premisa previa, exponer que "...el unípartídís- 
mo no constituye un rasgo obligatorio de la sociedad socialista".3 El he­
cho de su presencia en algunos Estados socialistas, como ocurre entre no­
sotros, se debe a la coincidencia de determinadas condiciones históricas 
y de acontecimientos que tienen lugar al producirse el cambio del sistema 
socioeconómico, al triunfar la Revolución. "Actualmente en varios países 
socialistas (la RPB, la RDA y otros), debido a las peculiaridades de su evo­
lución social, existen varios partidos (obreros, campesinos y otros), que 
contribuyen activamente a la construcción del nuevo régimen social."4 
Por consiguiente el quid de la cuestión no estriba en el sistema uniparti- 
dista o pluripartidista, sino en la pertenencia del poder a una clase deter­
minada y en el carácter de la política.
Nuestra Constitución refleja con claridad el lugar real del Partido en la 
sociedad y en el Estado. Como dice P. Rodionov:
La edificación del comunismo se realizasobre la base de las leyes ob­
jetivas del desarrollo social. No obstante, en la marcha de esa edifica­
ción, indeclinablemente aumenta el papel de los factores subjetivos, 
entre los cuales el rriás decisivo es la labor del partido, que se funda 
en el conocimiento y en el aprovechamiento consciente de las leyes 
objetivas y por ello tiene una significación definitoria en el proceso de 
aceleración de las transformaciones sociales.5
En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista de Cuba es el 
máximo dirigente en el país y como tal, orienta y controla a los organis­
mos estatales, entre ellos los que integran la Administración. Es el núcleo 
dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales 
como del Estado. El Partido orienta y dirige al Estado así como a la Ad­
ministración, controla su funcionamiento y el cumplimiento de las direc­
tivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de 
todo el mecanismo estatal, pero en ningún caso el Partido debe sustituir 
al Estado ni a la Administración. Las relaciones entre las organizaciones 
del Partido y los órganos y organismos administrativos están perfecta­
mente delimitadas. Aquellos no deben inmiscuirse en el trabajo cotidiano 
de estas y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de 
su personalidad. El Partido no duplica ni suplanta las funciones y faculta­
des de los órganos estatales, realiza un control de la labor de los órganos 
del Estado y las organizaciones sociales y a ese fin verifica la actividad de 
los comunistas funcionarios de aquellos.
El centralismo democrático. La esencia del centralismo democrático, 
consiste en la conjugación, en la unidad indestructible de la democracia, 
es decir, la plenitud del poder de los trabajadores, de su iniciativa en todas 
47
partes, del carácter electivo de los órganos dirigentes y de los propios di­
rigentes y del deber de estos de rendir cuentas a las masas, con la cen­
tralización es decir, la gestión de un centro único, la subordinación de la 
minoría a la mayoría, del mando unipersonal y la rigurosa disciplina.6 Esta 
centralización no es total ni absoluta, sino que garantiza la posibilidad de 
que el órgano superior controle la aplicación de las resoluciones que de 
él emanan, así como la independencia e iniciativa en la base en la reso­
lución de los asuntos de interés local.7
Se asigna la concentración de la dirección en manos de los Órganos 
Centrales del Estado y la participación de las amplias masas trabajadoras 
en la Administración.
La democracia socialista implica rigurosas disciplina y organización y 
estricta observancia de las leyes y principios éticos de la sociedad que ex­
presan la voluntad del público.
La disciplina, que ha de ser consciente, debe conjugarse con la demo­
cracia. Esta, sin disciplina, lleva a la anarquía y si la disciplina deviene 
coacción convertiría la democracia en tiranía. "La disciplina es obligatoria 
para todos: para dirigentes y subalternos. Al propio tiempo, su observan­
cia no significa el cumplimiento mecánico y ciego de las leyes, disposicio­
nes y normas; presupone la iniciativa de los ejecutores y una actitud cons­
ciente y creadora respecto a la tarea planteada."8
El centralismo democrático es fórmula eficaz para erradicar el localis­
mo sin desplazar la iniciativa de los órganos inferiores, al tiempo que eli­
mina a los de la escala superior del conocer de asuntos de poca impor­
tancia.
La Constitución de la República de Cuba de 24 de febrero de 1976 en 
su Capítulo Vil fija los "Principios de Organización y Funcionamiento de 
los Órganos Estatales" y a ese fin el artículo 669 considera la base de esa 
órgánización y funcionamiento los principios de la democracia socialista, 
la unidad de poder y el centralismo democrático.
De esos principios merece destacarse el recogido en el epígrafe f), esto 
es, la doble subordinación: de acuerdo con él, los órganos ejecutivos y ad­
ministrativos locales, vale decir las direcciones provinciales y municipales 
están sujetos a una doble subordinación: una subordinación horizontal 
con el órgano de gobierno local que corresponde a su nivel y otra en sen­
tido vertical con el organismo de la instancia superior que atiende las 
tareas administrativas que el órgano local tiene a su cargo. Ello permite 
centralizar la dirección metodológica y técnica de cada rama de la Admi­
nistración Central del Estado en todo el territorio nacional y así se logra 
una unidad de acción administrativa, en tanto que el órgano de gobierno 
local dirige las demás actividades administrativas del organismo lo­
cal.
La estructuración y la planificación de la Administración. El conjunto de 
los órganos del Estado constituye el sistema del aparato estatal, instru­
mento principal del ejercicio del poder del Estado. Este sistema, conjun­
tamente con el ejercicio de las distintas formas de la democracia directa 
48
por los ciudadanos, componen en conjunto el mecanismo del poder pú­
blico que es parte integrante del mecanismo del Estado con las activida­
des de las instituciones y organizaciones, sociales y de masas, que reco­
noce la Constitución de 1976.10
En el sistema de los órganos del Estado encontramos los órganos de 
administración estatal con estructura y funciones concretas encaminadas 
a realizar ininterrumpidamente las decisiones de los órganos de poder, 
mediante el ejercicio de funciones ejecutivas y administrativas. Para ello, 
requieren una estructuración científicamente articulada comprensiva de 
todas las actividades de producción y servicios que el Estado debe 
atender.
El principio de la planificación socialista se manifiesta en que la Admi­
nistración dirige mediante su aparato la ejecución de los planes de desa­
rrollo económico y social previamente aprobados por los órganos de 
poder del Estado. A ese fin determinados órganos de la Administración 
tienen como función principal la elaboración de los planes y el control de 
su ejecución. El plan económico-social tiene por objeto encaminar la 
actividad económica hacia el incremento del ritmo del rendimiento del tra­
bajo social y el avance de la calidad de la producción y, para ello, apro­
vechar al máximo los recursos laborales, materiales y financieros. Los pla­
nes a largo y mediano plazos y también los anuales deben establecerse 
sobre la base de pronósticos científicos como eslabones de un sistema 
único de planificación.
De acuerdo con nuestra Constitución, corresponde a la Asamblea Na­
cional del Poder Popular”...discutir y aprobar los planes nacionales de de­
sarrollo económico y social y al Consejo de Ministros, proponer los pro­
yectos de planes generales de desarrollo económico-social del Estado y 
una vez aprobados por la Asamblea Nacional del Poder Popular, organi­
zar, dirigir y controlar su ejecución".11
La participación de las masas en la Administración. Este principio fue lla­
mado por Lenin "...un medio admirable que permite decuplicar la fuerza 
del aparato estatal”.12
Las tareas de los organismos administrativos son cada día más com­
plejos y difíciles en la sociedad socialista en desarrollo y esas complejas 
tareas no pueden ser cumplidas solamente por el esfuerzo de los funcio­
narios administrativos. De ahí que se realice cada vez con mayor plenitud 
una ley del socialismo: el creciente papel de las masas en la Administra­
ción.
Debe aclararse que la participación de las masas en la Administración 
no significa que toda la población lo haga al mismo tiempo o de manera 
permanente. El objetivo es conseguir que los ciudadanos, en una u otra 
forma, se incorporen a las tareas que son netamente administrativas.
En Cuba, el artículo 7 de la Constitución expone que "...el Estado se 
apoya en las organizaciones sociales y de masas, las que además cumplen 
directamente las funciones estatales que conforme a la Constitución y la 
ley convengan en asumir”.13 Múltiples son los ejemplos de intervención 
49
de las masas en tareas relativas a la salud pública,la defensa, la vigilancia 
y la educación, entre otras. Los jueces populares, los sindicatos, las asam­
bleas de servicios, el movimiento de innovadores y racionalizadores, de­
muestran cada vez con más fuerza cómo participan las masas en la 
Administración del Estado, y así se logra una combinación eficaz de los 
principios estatal y social al unir sus esfuerzos los funcionarios públicos 
profesionales y las grandes masas trabajadoras, que así cumplen un deber 
social.14
El control por la opinión pública. Este principio está estrechamente uni­
do al anterior, la participación de las masas en la Administración. A me­
dida que la conciencia política se fortalece, a medida que los ciudadanos 
se penetran de la indispensabilidad de intervenir con su aporte personal 
en las tareas administrativas, se abre paso y se afianza la implantación de 
medidas de control popular que como formas de "democracia directa" 
contribuyen al desarrollo de la sociedad socialista.
Las asambleas generales de los trabajadores, las de rendición de cuen­
tas de los delegados del Poder Popular, el derecho a presentar proposi­
ciones, el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, las que 
deben ser atendidas y objeto de respuesta dentro de un término de se­
senta días, las reuniones de los consejos de vecinos de las viviendas mul- 
tifamiliares, las asambleas de los integrantes de las Cooperativas de 
Producción Agrícola, y de los colectivos de la Asociación Nacional de 
Agricultores Pequeños son exponentes de las diversas formas mediante 
las cuales la opinión pública controla la actividad estatal en sus múltiples 
aspectos, a los que puede agregarse la actuación de los ciudadanos a tra­
vés de la prensa.15 A medida que la sociedad socialista se consolida y 
avanza, se estructuran nuevas formas de control popular.
La legalidad socialista. Este principio, base de la actuación de todo el 
sistema estatal socialista, exige la observancia incondicional y estricta, por 
parte de los órganos y organismos estatales, funcionarios, organizaciones 
sociales y de masas y ciudadanos de todo el ordenamiento legal, así corño 
de los actos que emitan, basados en él, los órganos del Estado. Puede sin­
tetizarse expresando que ante la ley todos son iguales y que los adminis­
trados tienen el derecho de exigir se les trate conforme a la ley y al propio 
tiempo, los órganos, organismos y organizaciones tienen el deber de ajus­
tarse en todos su actos a la ley. Por medio de la legalidad socialista, el Es­
tado lucha contra los elementos antisociales y los que infringen la disci­
plina estatal y del trabajo y al arraigarse como principio cardinal inculca 
en las masas una conciencia jurídica nueva, que influye en la perspectiva 
que hacia el trabajo han de mantener los que con su esfuerzo son los 
constructores del socialismo como vía hacia el comunismo. La ley -es así 
voluntad vinculatoria, autárquica e inviolable. No sólo vincula al destina­
tario sino a los propios órganos de poder que la elaboraron.16
El principio de la legalidad socialista es posible porque ppr primera vez 
en la historia de la humanidad las leyes no engendran contradicciones en­
tre quienes las dictan y sus destinatarios y en su conjunto son el medio 
50
para la implantación de las relaciones sociales socialistas. Por ello, la le­
galidad socialista ha de ser base del derecho regulador de la Administra­
ción del Estado, aunque su contenido cambie, de acuerdo con cada una 
de las tareas concretas que han de realizarse.
La legalidad socialista -dice Fernando Álvarez Tabío- es un método de 
acción de una sociedad que aspira a la realización del comunismo. Con­
siste en una aplicación constante y estricta del Derecho emanado de los 
órganos superiores del poder político, y tiene por objetivo el estableci­
miento en el país de un orden jerárquico cierto y seguro. Este orden debe 
caracterizarse por la claridad, precisión y dinamismo de las normas que 
impone; debe fijar de antemano la esfera de competencia de los órganos 
estatales, sobre el principio de que ningún funcionario, ya sea de arriba o 
de abajo, puede hacer sino lo que la ley lo autoriza; garantizar los dere­
chos fundamentales del ciudadano y de las organizaciones sociales y es­
tablecer los deberes correlativos; proteger la estabilidad de las relaciones 
jurídicas y crear y desarrollar una atmósfera de confianza en la estricta 
aplicación de un orden jurídico justo y eficaz por órganos emanados del 
pueblo y sujetos a su control.17
La Constitución cubana contempla la legalidad socialista en su doble 
aspecto:18 Como principio de dirección estatal y de justicia, plasmado en 
el artículo 9 y como principio del comportamiento de los ciudadanos es­
tatuido en el artículo 65.
3. Principios organizativos 
de la Administración del Estado
Diferenciación y fijación de las funciones. Es el primero de estos 
principios y puede ser resumido señalando que en la estructura de la Ad­
ministración es necesario se establezca una clara diferenciación de la 
competencia de cada órgano y funcionario que la integra y sus relaciones 
mutuas. Ello permite la más fácil selección y ubicación de los cuadros en 
el aparato administrativo, de acuerdo con la capacidad de las personas 
que han de prestar sus servicios en la Administración para que ejecuten 
las funciones y ejerzan las atribuciones que les competen con la mayor ca­
lificación y celeridad, lo que influye en la eficacia general del aparato ad­
ministrativo.
Responsabilidad de los órganos y funcionarios. Resulta indispensable 
sea fijada con exactitud la responsabilidad que entraña adoptar una de­
cisión que puede afectar intereses legítimos o derechos de otras perso­
nas, tanto en el caso de que se emita o, por el contrario, se demore o no 
se dicte, y con esa actitud se ocasione una lesión al que debía ser su des­
tinatario.
Organización de las ramas y territorios. La Administración del Estado 
comprende actividades relativas a las distintas ramas de producción o 
servicios y se extiende a través de todo el territorio, lo que implica que 
51
deben combinarse ambos aspectos y tomar en cuenta las peculiaridades 
de cada rama y subrama, así como la división político-administrativa del 
país y la presencia de los Poderes Populares Locales para la ubicación de 
las distintas partes del aparato administrativo y aprovechar al máximo los 
recursos naturales, energéticos y laborales.
Combinación de los sistemas lineal y funcional. En la estructuración del 
aparato administrativo pueden emplearse dos Sistemas: el lineal y el fun­
cional. El sistema lineal consiste en una instancia superior, con compe­
tencia para dirigir todas las funciones que están a cargo de los órganos 
de la instancia inferior, y se subordinan a aquel. El funcional, por el con­
trario, agrupa cada una de las diferentes funciones de la Administración 
en diversas instancias, todas relativas a la rama o subrama de la actividad 
de que se trate. Las distintas instancias se unen mediante relaciones de 
subordinación o de coordinación, verticales u horizontales pero referidas 
al mismo objeto especializado en la rama o subrama correspondiente.
Indudablemente el sistema funcional permite una mayor calidad en la 
actividad que se practica por separado, pero es posible que origine la exis­
tencia de un poder múltiple en que cada órgano de la instancia superior 
atiende su esfera de trabajo sin preocuparse del control de otras. Esto se 
evita cuando se combina el sistema funcional con el lineal, de modo que 
la esfera o instancia superior atienda todas las actividades correspondien­
tes a las distintas ramas o subramas mediante la posesión de atribuciones 
normativas, coordinadoras, controladoras y decisivas en caso de discre­
pancias en los órganos inferiores.
Así, el Consejo de Ministros tiene entre sus atribuciones (artículo 96,i) 
de la Constitución) la de "...dirigir la administración del Estado, unificando, 
coordinando y fiscalizando la actividad de los Ministerios y demás orga­
nismoscentrales de la Administración",19 y estos últimos son a su vez 
rectores de una rama, subrama o actividad que tienen como responsabi­
lidad principal (Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 1983, Organización 
de la Administración Central del Estado, artículo 23). Se establece una 
combinación de los sistemas funcional y lineal.
Combinación de la forma colegiada y de la dirección personal. Un impor­
tante principio organizativo consiste en considerar en los órganos y orga­
nismos de la Administración del Estado la necesidad de combinar la di­
rección colectiva y la responsabilidad individual. La dirección colectiva 
hace intervenir un colegio en el gobierno del órgano y organismo a los fi­
nes de que las decisiones más importantes que afecten su actividad ge­
neral se adopten mediante la discusión y acuerdo, lo que supone una más 
profunda y detallada explicación de su esencia y así las cuestiones 
más complicadas o complejas son objeto de diversos puntos de vista que 
permiten una elaboración correcta de la cuestión.
Al propio tiempo la responsabilidad directa del funcionario que enca­
beza al órgano u organismo impone que en el asunto de que trate recaiga 
una solución concordante con su criterio personal.
52
Para la buena marcha del órgano u organismo es preciso combinar 
ambos factores. El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983 re­
suelve la situación en la forma siguiente: En cada organismo de la Admi­
nistración Central del Estado existe un Consejo de Dirección que presidido 
por el jefe del organismo examina y toma acuerdo sobre los asuntos más 
importantes que afectan a su trabajo, al de sus empresas y dependencias 
y esos acuerdos se ejecutan medíante disposiciones del jefe, si está con­
forme con lo acordado. Si no lo estuviera, pondrá en práctica la resolución 
que estime oportuna y dará cuenta de inmediato, para su consideración, 
al miembro del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros que atiende al 
organismo sobre la discrepancia, informando de su decisión y del acuerdo 
del Consejo de Dirección.20
La responsabilidad personal y su ejercicio la ratifican las prescripciones 
del artículo 53 del citado Decreto-Ley número 67 que textualmente dice: 
"Corresponden a los jefes de los organismos de la Administración Central 
del Estado los deberes, atribuciones y funciones siguientes:
a) Ser personalmente responsable del cumplimiento de las tareas, de­
beres, atribuciones y funciones encargadas al organismo que dirige."
53
Notas
Lazarev, B. M., P. T. Vacilenkov y otros, Derecho Administrativo Soviético, tra­
ducción inédita del Ministerio de Justicia de la República de Cuba, s/a.
o
Constitución de la República de Cuba, edición oficial del Ministerio de Justicia, 
Editorial Orbe, Ciudad de La Habana 1976, p. 20.
3 Ibidem, p. 21.
4
Grigorian, L. y Y. Dolgopolov, Fundamentos de Derecho Estatal Soviético, Edito­
rial Progreso, Moscú, 1979, p. 122.
5
"El Partido, núcleo del sistema político de la sociedad soviética", en Ley Funda­
mental de la URSS, Editorial Progreso, Moscú, 1980, p. 82.
g
Afanasiev, V.G., La dirección científica de la sociedad. Editorial Progreso, Moscú, 
1975, p. 258.
? Lazarev, B.M., P.T. Vacilenkov y otros, ob. cit., Capítulo 6.
8 Afanasiev, V. G., ob. cit., p. 264.
g
Constitución de la República de Cuba, artículo 66, pp. 42-43.
Los órganos del Estado se integran, funcionan y desarrollan su actividad sobre 
la base de los principios de la democracia socialista, la unidad de poder y el 
centralismo democrático, los cuales se manifiestan en las formas siguientes:
a) todos los órganos de poder del Estado, sus órganos ejecutivos y todos los 
tribunales, son electivos y renovables periódicamente;
b) las masas populares controlan la actividad de los órganos estatales, de los 
diputados, de los delegados y de los funcionarios;
c) los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación ante sus elec­
tores y estos tienen derecho a revocarlos cuando no justifican la confianza 
puesta en ellos;
ch) cada órgano estatal desarrolla ampliamente, dentro del marco de su com­
petencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursos’y po­
sibilidades locales y a la incorporación de las organizaciones sociales y de 
masas a su actividad;
d) las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para 
los inferiores;
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e) los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden 
cuenta de su gestión;
f) en la actividad de los órganos ejecutivos y administrativos locales rige un 
sistema de doble subordinación: subordinación al órgano del Poder Popu­
lar correspondiente a su instancia y subordinación a la instancia superior 
que atiende las tareas administrativas que el órgano local tiene a su cargo;
g) la libertad de discusión, el ejercicio de la crítica y autocrítica y la subordi­
nación de la minoría a la 'mayoría, rigen en todos los órganos estatales co­
legiados.
Ver: Constitución de ia República de Cuba, ed. cit., p. 21.
Ver: Ob. cit., artículos 73, d) y 95, b), pp. 45-53.
Citado por: Vasilenkov, P. T. y otros, Derecho Administrativo Soviético, ed. cit., 
Capítulo 6.
Ver: Constitución de ia República de Cuba, ed. cit., artículo 7, p. 21.
Turosev, Víctor, El control popular en la sociedad socialista. Capítulos I y IV, Edi­
torial de Ciencias Sociales, La Habana, 1975.
Álvarez Tabío, Fernando, Comentarios a la Constitución socialista. Editorial de 
Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1962, p. 54.
Álvarez Tabío, Fernando, "La legalidad socialista", en Revista Cubana de Juris­
prudencia No. 7, Ciudad de La Habana, 1980, p. 17.
Álvarez Tabío, Fernando, ob. cit., p. 236.
Constitución de la República de Cuba, artículo 9: La Constitución y las leyes del 
Estado socialista son expresión jurídica de las relaciones socialistas de produc­
ción y de los intereses y la voluntad del pueblo trabajador.
Todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, ac­
túan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obliga­
ción de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por el respeto a 
la misma en toda la vida de la sociedad.
Artículo 65; El cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes es deber 
inexcusable de todos.
Constitución de la República de Cuba, ed. cit., artículo 96, i) p. 53.
"Decreto-Ley número 67”, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición ex­
traordinaria, número 9 de 19 de abril de 1983. Artículo 45.
El Presidente del Consejo de Dirección convoca las sesiones de éste por deci­
sión propia o a solicitud, como mínimo, de la tercera parte de sus miembros. 
Para la validez de las sesiones del Consejo de Dirección se requiere la presen­
cia de más de la mitad del número total de los miembros que lo integran. Los 
acuerdos del Consejo se adoptan por mayoría de votos de los miembros pre­
sentes.
Artículo 46. Los acuerdos del Consejo de Dirección se ejecutan mediante dis­
posiciones del jefe del organismo, si está conforme con los mismos. Si no es­
tuviere conforme, pondrá en práctica la decisión que estime oportuna y dará 
cuenta de inmediato, para su consideración, al miembro del Comité Ejecutivo 
del Consejo de Ministros que atiende el organismo sobre la discrepancia, infor­
mando de su decisión y del acuerdo del Consejo de Dirección.
55
Artículo 47. El Consejo de Dirección examina y toma acuerdo sobre los asun­
tos más importantes que afectan el trabajo del organismo, sus empresas y de­
pendencias, entre los cuales están los siguientes:
a) las decisiones de los órganos superiores del Estado relacionadas con la ac­
tividad del organismo:
b) los planes de desarrollo de las actividades a cargo del organismo;
c) las principales decisiones del jefe del organismo recogidas en reglamento, 
resoluciones y otras disposiciones;
ch) las cuestiones relativas a la política de cuadros en el organismo.
56
CAPÍTULO IV
Las fuentes del Derecho 
Administrativo
1. Consideracionesgenerales
El estudio de las fuentes comunes a todas las ramas jurídicas no co­
rresponde a la doctrina de cada rama en particular. Pertenece, consecuen­
cia lógica, a la teoría general del Derecho. De ahí que el estudio que em­
prendemos en los distintos hechos creadores del Derecho, causa de su 
origen, tiene que ceñirse fundamentalmente a determinar cuáles son las 
manifestaciones jurídicas que contiene el Derecho Administrativo que-son 
causa y origen de las instituciones de esta rama jurídica. En cuanto a 
nuestra ciencia, la expresión de sus fuentes pueden encontrarse en cual­
quiera de las manifestaciones jurídicas productoras de Derecho en gene­
ral o en aquellas que contienen exclusivamente Derecho Administrativo. 
Esto quiere decir que es posible considerar la presencia de fuentes even­
tuales y fuentes específicas del Derecho Administrativo.1 Las primeras 
pueden contener, entre otras materias. Derecho Administrativo y general­
mente no son producto de la actividad administrativa, por lo que son 
fuentes para la Administración pero no son fuentes de la Administración, 
por ejemplo, la ley en su sentido formal que emana de la actividad legis­
lativa del Estado y que puede abarcar materias objeto de cualquier rama 
del Derecho. Otras se generan en el actuar administrativo y son fuentes 
de y para la Administración como sucede, en la casi totalidad de los casos, 
con el reglamento que contiene preferentemente Derecho Administrativo 
y rara vez Derecho de otra clase.
En el estudio de las distintas ramas del Derecho se dedica particular 
atención al sistema de las fuentes que le son propias.
Esto no significa que cada rama tenga fuentes de todo el ordenamien­
to, algunas asumen particular importancia en una rama y otras en rama 
distinta. Además de esta justificación extrínseca, el estudio de las fuentes 
encuentra razón sustancial en el particular contenido y en la manera dis­
tinta de desarrollar su eficacia, que es propia, en parte, de las mismas 
fuentes en cada rama del Derecho. Esta afirmación encuentra confirma­
ción, en modo especial, en el Derecho Administrativo,2 Como tales 
57
fuentes debemos excluir "...los hechos y actos que crean o disciplinan si­
tuaciones jurídicas concretas",3 lo que a contraríu sensu indica que sólo 
manifestaciones jurídicas de carácter general ostentarán la calidad de ser 
fuentes de Derecho. Cuando examinamos los medios y modos de produc­
ción de las reglas jurídicas de una rama determinada del Derecho, encon­
tramos que algunos de ellos se caracterizan porque en sí mismos son 
causa de origen de la norma, esto es, constituido fuentes directas del De­
recho. Al propio tiempo la doctrina denomina como fuentes indirectas a 
aquellos actos, que sin contener de suyo disposiciones inmediatamente 
aplicables, sirven de base a una ulterior aplicación de ellos.
2. Importancia en el Derecho 
Administrativo de las disposiciones 
de la Dirección Política del Estado
En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista es el máximo di­
rigente en el país y como tal dirige y controla a los organismos estatales. 
Es el núcleo dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tan­
to sociales como del Estado.
Dentro de la estructura del Partido, es el Buró Político el órgano su­
premo de la dirección diaria del país en todos los aspectos que decide en 
el acontecer diario, todas las cuestiones fundamentales de la política in­
terior y exterior de la Revolución y traza las pautas y líneas a seguir por 
todos los organismos estatales, políticos, sociales y de masas del país.
Además son órganos supremos del Partido, el Congreso que se reúne 
cada cierto número de años, el Comité Central que lo hace cada cierto nú­
mero de meses, en tanto que el Buró Político celebra sus reuniones con 
mayor frecuencia. Esa estructura permite la permanente actividad dirigen­
te de un órgano supremo del Partido (Congreso, Comité Central y Buró 
Político), actividad que en su ejecución concreta, es dirigida a nivel nacio­
nal por el Secretariado del Comité Central que da cumplimiento a las di­
rectivas emanadas de aquellos y que por otra parte se ocupa también de 
que las directivas que emite el Primer Secretario, sean cumplidas por 
quienes correspondan.
Ahora bien, esas actividades de los órganos supremos del Partido no 
pueden entenderse como una identificación del Partido y del Estado, ni 
que signifiquen que el Partido y sus instituciones sustituyen el aparato es­
tatal y sus instituciones. En efecto, el Estado como parte del sistema de 
la dictadura del proletariado, su instrumento más directo, tiene la particu­
laridad de que sus dictados están revestidos de fuerza jurídica obligatoria 
para todos los ciudadanos del país y dispone de un aparato especial de 
fuerza y coerción para imponer sus decisiones, cuando esa imposición se 
hace necesaria. En tanto las directivas, resoluciones y disposiciones del 
58
Partido tan sólo deben ser cumplidas con obligatoriedad por sus miem­
bros. sin que para ello disponga de algún aparato de fuerza y coerción. 
Como vemos el Partido y el Estado desempeñan en la dictadura del pro­
letariado papeles complementarios pero diferentes.
El Partido diriqe al Estado, controla su funcionamiento y el cumpli­
miento por él de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y con­
tribuye al mejor trabajo de todo el mecanismo estatal, pero en ningún 
caso el Partido debe sustituir al Estado. Lenin en el XI Congreso del PC(b) 
de Rusia advirtió cuáles eran las relaciones mutuas correctas entre las or­
ganizaciones del Partido y los órganos administrativos. Aquellos no de­
ben, en ningún caso, inmiscuirse en el trabajo cotidiano, corriente, de es­
tos y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de su 
personalidad. El Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades 
de los órganos estatales.
Definidas ya las funciones del Partido y sus relaciones con el Estado, 
o sea. con la Administración, se hace preciso determinar sí al realizar el 
Partido, las actividades dirigentes que le son propias existe una creación 
jurídica que en lo que a la Administración se refiere constituya una de las 
fuentes del Derecho Administrativo. La respuesta es afirmativa. El hecho 
de que el Partido no asuma como tal, en ninguno de sus niveles de direc­
ción, las funciones que competen a los órganos administrativos, no elimi­
na la función directriz que el Partido tiene en cuanto al Estado y como 
quiera que este deberá, a través de sus mecanismos, hacer que las direc­
tivas de los órganos supremos del Partido (Congreso, Comité Central, 
Buró Político, Primer Secretario y Secretariado! se implanten y cumplan. 
Constituyen hechos creadores de Derecho, son causa originaria de nor­
mas jurídicas y como muchas de ellas se refieren en su contenido a cues­
tiones que atañen a la estructura y funcionamiento de la Administración 
Pública, debe reconocerse su carácter de fuente jurídica indirecta del De­
recho Administrativo.
Situación similar nos ofrece la organización político-administrativa de 
la URSS. El administrativista G. I. Petrov nos dice, al tratar las fuentes del 
Derecho Administrativo, lo siguiente: "En torno a las principales cuestio­
nes de la edificación económica y cultural, el Comité Central del Partido 
Comunista de la Unión Soviética y el Consejo de Ministros de la URSS 
promulgan resoluciones conjuntas que simultáneamente constituyen di­
rectrices del Partido y disposiciones de la Administración."4 Esas resolu­
ciones se publican para su promulgación en los periódicos oficiales en los 
que aparecen también las leyes, decretos, resoluciones y disposiciones del 
Consejo de Ministros de la URSS.
La actividad conjunta del Partido y Gobierno en la URSS se refleja de 
igual modo en la publicación oficial de la colección titulada "Directivas del 
PCUS y del Gobierno Soviético sobre cuestiones económicas", colección 
esta que recoge las directrices de los más elevados órganos del Partido 
y los actos legislativos y de gobiernodel Estado soviético, que concentran 
y afianzan la experiencia de la edificación económica en la URSS.
59
3. La ley como fuente del Derecho 
Administrativo
Los tratadistas están acordes en que en sentido general, ley es toda 
norma jurídica, o sea, cualquier regla de Derecho. Consignan el carácter 
de fuente de la ley atendiendo a su contenido y aplicación. Dentro de esta 
amplitud se comprende, no sólo el Derecho escrito, sino también la cos­
tumbre y los principios jurídicos generales. Según García Oviedo: "Es ley 
en sentido lato todo precepto jurídico, sea cual fuere la autoridad de quien 
emane, la forma de que revista y el contenido que lo integre."5 Para Vi­
llegas Basavilbaso, la ley -considerándola en sentido amplio- "...es la for­
ma más reflexiva de la producción de Derecho. Es una categoría histórica, 
porque está condicionada por el predominio de determinadas formas es­
tatales".6
Restringiendo el concepto al Derecho escrito, la ley se contrapone a la 
costumbre y a los principios jurídicos generales, y entrarla así la expresión 
de una voluntad política formalmente organizada a ese fin.
Pero aún dentro de la legislación escrita de un Estado, los preceptos 
legales emanan de órganos distintos, se adoptan por procedimientos di­
versos y tienen diferentes alcances. Por consiguiente, no es posible con­
siderar que ha de llamarse ley a todo el Derecho escrito. En el Derecho 
Administrativo la norma jurídica reviste forma y matices variados. Los 
preceptos a veces emanan del órgano legislativo y otras de la propia Ad­
ministración. En ocasiones, estos últimos tienen carácter general o bien 
deciden sobre situaciones particulares. Importa pues delimitar lo que para 
esta rama jurídica tiene, como su fuente, carácter de ley.
Concepción científica de la ley. A los efectos de determinar lajey-eomo 
fuente de Derecho para nuestra disciplina, es necesario la elaboración de 
un concepto científico de esta. Para ello tenemos que hacer una incursión 
por las distintas corrientes doctrinales, y analizar los aspectos de la ley 
planteados por ellas y sus características.
Aspectos formal y material de la ley. Existe un criterio que considera la 
ley en sentido formal. Según Cañizares Abeledo, "...la ley en su aspecto 
formal constituye un producto de la función legislativa del Estado, que es 
aquella mediante la cual se elaboran y aprueban las disposiciones norma­
tivas, que con carácter general, regulan las relaciones sociales, estable­
ciendo las formas de comportamiento de los participantes en las 
mismas". Para Villegas Basavilbaso, ley en sentido formal "...es toda dis­
posición emanada del órgano legislativo, cualquiera que sea el carácter y 
el objeto de la misma, o lo que es lo mismo, el acto formal del Estado que 
ha recorrido la vía legislativa establecida por la Constitución";8 criterios si­
milares, en cuanto al sentido formal de la ley, sustentan Gascón y Marín,9 
García Oviedo,10 y Fábregas.11 Es importante señalar expresamente la 
opinión de Garrido Falla, quien dice "...la aplicación del criterio formal nos 
conduce a concebir la ley como acto emanado del poder legislativo".12
60
A tenor de los criteros expuestos, podemos decir que según el criterio 
formal sólo es ley aquello que dispone el órgano al que corresponden las 
funciones legislativas del Estado, y no pueden serlo las decisiones de 
otros órganos estatales a los que no están atribuidas específicamente di­
chas funciones.
Para nosotros, tienen el carácter de ley formal, las adoptadas por la 
Asamblea Nacional del Poder Popular, que según el artículo 68 de la 
Constitución es el único órgano con potestad constituyente y legislativa 
de la República y los decretos-leyes acordados por el Consejo de Estado, 
que es el órgano de la Asamblea Nacional del Poder Popular que la repre­
senta entre uno y otro períodos de sesiones de aquella (artículos 87 y 88, 
inciso c) de la Constitución). Esos decretos-leyes deben ser ratificados por 
la Asamblea Nacional.
Otro criterio es el que considera la ley en sentido material. Para Ca­
ñizares Abeledo, "...la ley responde completamente a determinados inte­
reses sociales, ya sean los de una clase minoritaria como pasa en los Es­
tados de explotación, ya los de las amplias masas populares como sucede 
en la sociedad socialista".13 Según Laband, "...ley -en sentido material­
es todo acto emanado del Estado que contenga una regla de Derecho ob­
jetivo";14 para García Oviedo, lo importante es el sentido material de la 
ley, es decir, su contenido o sustancia; este criterio lo siguen, entre otros, 
Zanobini,16 y Donati.17 Para Garrido Falla,18 con la aplicación del punto 
de vista material de la ley, obtendremos un concepto de la norma jurídica 
de carácter general y obligatorio. Todos los criterios expuestos, señalan 
como presupuesto que la ley en sentido material atiende a su contenido 
o sustancia.
En Cuba se consideran leyes en sentido material, además de las dic­
tadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular y los decretos-leyes 
acordados por el Consejo de Estado, ya examinados, los decretos que 
conforme al inciso k) del artículo 96 de la Constitución puede aprobar el 
Consejo de Ministros, siempre que contengan normas de carácter general 
y obligatorio.
La distinción entre la ley formal y la ley material ha originado diversos 
criterios, ya que hay autores que consideran que en la estimación de la ley 
debe imperar su concepto formal,19 en tanto que la ley. si se atiende tan 
sólo a su aspecto formal puede quedar excluida como fuente jurídica, si 
no contiene una regla de Derecho, puesto que de no ser así, su contenido 
es irrelevante como acto normativo.20
En sí, se trata de dos concepciones esencialmente diferentes: el aspec­
to material es el fondo y el formal el modo en que se realiza una decla­
ración de voluntad por el órgano legislativo,21 lo que hace que se haya 
considerado esencial el punto de vista material como expresión que es de 
la regla de derecho.
En resumen podemos decir con Garrido Falla que concilia ambos cri­
terios que "...la ley como fuente de derecho es el resultado de una com­
binación de los puntos de vista formal y material".22
61
Características de la ley. Las disposiciones normativas presentan deter­
minadas características como la obligatoriedad, la coercibilidad y la per­
manencia, sin embargo, la ley, además de las características señaladas, 
que son objeto de estudio por otras disciplinas jurídicas, presenta la ge­
neralidad y la novedad.
Generalidad de la ley. Para la mayoría de los tratadistas la generalidad 
es una característica esencial de la ley, es decir, que el precepto se dicta 
no para un caso específico, sino para todas las situaciones idénticas que 
puedan presentarse, esto es, la norma se estatuye impersonalmente. Así 
tenemos que Esmein en su Droit Constitutionnel, expresa que "...lo cons­
tituye la virtud protectriz de la ley en su misma concepción, no estatuye 
para un interés particular, sino para un interés común, no con respecto a 
un individuo aislado, sino con respecto a todos'',23 para Mohl "...la acti­
vidad primaria del Estado es la legislación de reglas generales que deter­
minan las relaciones de los particulares con el Estado y también las rela­
ciones de los ciudadanos entre sí”,24 Ihering considera que "...el Derecho, 
como regla de convivencia social, significa orden, igualdad, capacidad de 
engendrar derechos subjetivos, lo que requiere generalidad en la regla".25
En definitiva puede afirmarse que la generalidad es una de las carac­
terísticas esenciales de la ley.
Novedad de la ley. Esta es otra característica inmanente de la ley, ya 
que en ella siempre hay novedad jurídica, es decir, dispone algo que no 
aparecía en el orden jurídico anterior o modifica algún aspecto de él. No 
todos los autores están de acuerdo con el criterio expresado de que la ge­
neralidad es una característica esencial de la ley y entre sus principales 
impugnadores encontramos a algunos autores alemanes que han preten­dido sustituir la generalidad por la novedad jurídica, conocida también 
como teoría de Laband y Jellineck. Según Laband:
...la ley en sentido material no implica necesariamente una regla gene­
ral aplicable a un número determinado de casos semejantes. Sin duda, 
es la función natural del Derecho establecer reglas de un género apli­
cable a todos los casos en los cuales ciertos hechos vienen a repetirse, 
pero esta propiedad de la ley no tiene un carácter esencial... existe la 
posibilidad de que en ciertas circunstancias se establezca un principio 
o un conjunto de principios para un hecho.26
Según Jellineck: "...ley -en sentido material- es toda disposición que 
crea un Derecho nuevo... estatuye p#a el Estado o para los particulares, 
derechos y obligaciones no comprendidos en el orden jurídico existen­
te".27
Para Raggi: "...la innovación que la norma trae ál ordenamiento jurídico 
preexistente hace que la verdadera norma jurídica sea aquella que esta­
tuye un precepto obligatorio que sea contrario a las normas jurídicas exis­
tentes, que contenga una derogación al Derecho preexistente o regule una 
relación del mismo no prevista o en modo diverso del previsto",28
62
En conclusión nuestra: no puede dudarse de que ambas características 
-generalidad y novedad- concurren siempre en la norma legal. La ley es 
innovadora a la vez que general.
4. El reglamento como fuente del Derecho 
Administrativo. La potestad reglamentaria
El reglamento, considerado como fuente del Derecho Administrativo, 
debe estimarse en "...la determinación de la naturaleza jurídica, y su situa­
ción en el sistema de las demás fuentes de aquella disciplina. Puede 
decirse que en el Estado moderno el reglamento es la fuente cuantitati­
vamente más importante del Derecho Administrativo".29 En el Estado de 
Derecho burgués, con la aplicación del principio de separación de poderes, 
la ley se convirtió en el medio para la conformación de la relación general 
entre el Estado y los súbditos, ocupando una posición de monopolio; la 
ley eliminó del campo de las relaciones entre el Estado y los súbditos, 
la facultad de creación jurídica por parte del llamado poder ejecutivo, 
pero este conservó una facultad derivada, la de dictar normas jurídicas en 
el campo de la relación general de poder, producción jurídica de carácter 
derivado que requería la autorización de la ley. La regla jurídico-adminis- 
trativa brota pues, no sólo de la ley, sino de otras disposiciones que ema­
nan de la propia Administración y que son de muy variada naturaleza. En 
el sistema socialista la potestad reglamentaria de la Administración alcan­
za máxima extensión e importancia. Si recordamos la función conforma­
dor del orden social de la actividad administrativa y la multiplicidad de 
problemas a los que tiene que dar solución y ante los cuales no encuentra 
a veces ley formal aplicable, sólo produciendo su propia normación puede 
afrontarlos y resolverlos. Es entonces cuando más vigente resulta la ob­
servación de Luigi Raggi: "...en todo momento cambian las normas téc­
nicas por el desarrollo de la ciencia, por consiguiente, es mejor dejar pro­
ducir normas técnicas al ejecutivo".30 Esas normas tienen el mismo valor 
jurídico que las emanadas del órgano legislativo.
La potestad reglamentaria no es más que el ejercicio de poderes que 
dimanan de la propia naturaleza de la Administración Pública, ya que 
como afirma Hauriou31 se origina en la naturaleza misma de las cosas, 
puesto que el Gobierno y la Administración son imposibles de ejercer sin 
el "imperio". En otras palabras "...la Administración cuenta, como atribu­
ción propia con la potestad reglamentaria".32
Concepto de reglamento
En la determinación del concepto jurídico de esta fuente del Derecho 
Administrativo encontramos diversidad de criterios. No obstante la exis­
tencia de distintos tipos de reglamentos, todos ellos presentan caracteres 
comunes que los distinguen de las leyes.
63
De inicio, el reglamento constituye en su más alto sentido una mani­
festación de voluntad unilateralmente emanada de la Administración, lo 
que lo diferencia de la ley que procede del órgano legislativo. Ambos, al 
propio tiempo, son creadores de situaciones generales, impersonales y 
objetivas. "No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamen­
te la ley formal puede dictar disposiciones para un caso particular."33 Los 
reglamentos son fuentes de Derecho para la Administración y al mismo 
'tiempo fuentes de la Administración.
Dentro de la jerarquía normativa, el reglamento tiene un valor jurídico 
subordinado a la ley. De ahí que si preceptos legales y reglamentarios en­
tran en conflicto, aquellos primarán sobre estos.
Según Cañizares Abeledo: "...el reglamento tiene las mismas carac­
terísticas de la ley en lo que respecta a la generalidad y obligatoriedad, di­
ferenciándose de aquella en que el mismo entraña un minucioso desarro­
llo de su contenido, sin que por ello pueda alterar en lo más mínimo el 
espíritu, propósito, y razón del texto legal".34
Esta subordinación del reglamento a la ley aparece no sólo en aquello 
que tiene por objeto lograr la mejor aplicación de estas, sino en los que 
se producen por la Administración con independencia de todo texto legal 
formal, en uso de la potestad de que está investida. La contradicción entre 
unos y otros se resuelve siempre a favor de la ley.
La potestad de dictar reglamentos tiene, por otra parte, un límite en 
la llamada reserva de la ley, esto es, un límite material impuesto consti­
tucionalmente al atribuirse al órgano legislativo del Estado competencia 
exclusiva para emitir preceptos sobre determinados asuntos.
En ocasiones el órgano legislador, al dictar una ley, encomienda a la 
Administración elaborar un reglamento que facilite la ejecución dél texto 
legal. En otros casos, "...la ley puede extender o ampliar la competencia 
reglamentaria de la Administración, autorizándola a dictar ciertos regla­
mentos que no podría dictar sin dicha ley habilitante por tratarse de cues­
tiones que exceden en su competencia normal".35
De acuerdo con lo expuesto, podemos concretar el concepto, aceptan­
do como "...predominante en la doctrina con sólo diferencias de detalle, 
más de terminología que de fondo", que el reglamento es "...el acto uni­
lateral de la Administración que crea normas jurídicas generales".36
Clasificación de los reglamentos
Los reglamentos pueden ser clasificados atendiendo a diversos crite­
rios. Autores hay que atienden a su contenido y otros se basan en el or­
ganismo que los produce.
Por su contenido. Desde el punto de vista de su contenido, los regla­
mentos pueden ser: ejecutivos, independientes, delegados y de necesidad.
Reglamentos ejecutivos. Son ejecutivos los que se dictan para desarro­
llar normas de una ley a los efectos de la aplicación de sus preceptos. Son 
manifestaciones jurídicas secundum legem. Este tipo de reglamento tiene 
64
como base "...la dificultad propia de los órganos legislativos de establecer 
normas en detalle, que tengan en cuenta el mayor número de contingen­
cias posibles..." y "...el hecho de que una ley excesivamente detallada 
impedirá adaptarla a las circunstancias siempre cambiantes de las nece­
sidades sociales”.37
Por su naturaleza no pueden extender o restringir el alcance de la ley.
Reglamentos independientes. Se dictan en el ejercicio de la potestad re­
glamentaria que posee la Administración y no están subordinados a nin­
guna ley formal anterior. Garrido Falla38 comprende en esta clase los re­
glamentos de organización administrativa y los que van encaminados a 
regular el ejercicio de poderes que le están conferidos discrecionalmente 
a la Administración. Los primeros contienen normas internas para el mejor 
desarrollo de la organización y actuar administrativos y los segundos tie­
nen por contenidos normas generales vinculatorias para todos. Estos re­
glamentos no están subordinados a ninguna ley formal, constituyen una 
manifestación de voluntad primariade la Administración en ejercicio de 
atribuciones propias. "Su validez y eficacia -advierte Villegas- depende 
de la inexistencia de normas legislativas que disciplinen la misma materia, 
en cuyo supuesto la ley tiene absoluto dominio."39 Estos reglamentos 
pueden estimarse praeter legem.
Reglamentos delegados. Al igual que los anteriores, no están subordi­
nados a la ley formal y su nacimiento se debe a una autorización especial 
que el órgano legislativo del Estado otorga a la Administración para que 
elabore la normación obligatoria para todos sobre una materia determi­
nada, elaboración productora de normas praeter legem. Su propio origen 
indica que no tienen su fundamento en la potestad reglamentaria de la 
Administración, sino en la investidura legislativa que de modo específico 
y limitado se le confiere. Como dice Villegas "...estos reglamentos suplen 
a una actividad legislativa que no ha querido ser ejercida".40
Reglamentos de necesidad. Estos reglamentos son actos no sólo inde­
pendientes de toda ley sino que a diferencia de los reglamentos indepen­
dientes son capaces de contener normas jurídicas contra legem. Suponen 
una manifestación de voluntad de la Administración que crea situaciones 
generales, impersonales y objetivas, que pueden contradecir al orden jurí- 
dico-legal vigente, fundándose únicamente en un estado de urgencia o 
necesidad.41 El reglamento de necesidad no se dicta fundamentándose en 
la potestad reglamentaria sino en una situación fáctica: un estado de ne­
cesidad o de urgencia que obliga a que la Administración desconozca la 
limitación que le impide contravenir, modificar o suspender normas de de­
recho preexistentes establecidas por el órgano legislativo en una ley for­
mal.
Por su contenido se han clasificado los reglamentos en jurídicos y 
administrativos. Los primeros son los que contienen normas destinadas a 
regular conductas de los particulares, esto es, que se caracterizan por su 
generalidad; los administrativos tienen una proyección interna, o sea, nor­
65
man aspectos relativos al funcionamiento del organismo que los dicta. 
Esta clasificación no es aceptable, tanto unos ccmo otros reglamentan 
normas jurídicas, lo que hace que los que se denominan administrativos 
tienen sin duda proyecciones jurídicas limitadas al ámbito interno del or­
ganismo en que se producen. Correcto sería denominarlos reglamentos 
externos e internos, según exorbiten o no, la estructura orgánica en donde 
nacen.
Los reglamentos según el organismo que los produce
Desde el punto de vista del organismo que los produce, los reglamen­
tos pueden tener el carácter de decretos del Consejo de Ministros dicta­
dos conforme a las atribuciones que le confiere el inciso j) en relación con 
el inciso k), ambos del artículo 96 de la Constitución, lo que ratifica el 
artículo 11 del Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 1983, de Organi­
zación de la Administración Central del Estado, en sus incisos a) y b) y 
pueden emanar también de resoluciones de los ministros y de otros jefes 
de organismos de la Administración Central del Estado. Estos últimos es­
tán autorizados por el inciso r) del artículo 53 citado.
Ejemplo de reglamento lo encontramos en el Decreto No. 1 de 23 de 
junio de 1978 del Consejo de Ministros que contiene el Reglamento Ge­
neral de los Organismos de la Administración Central del Estado, el que 
se refiere a los reglamentos en general y a los orgánicos de dichos orga­
nismos en sus artículos 5, 7, 34 inciso ñ), 77 y 80. .
Los reglamentos son dictados por los jefes de organismos, general­
mente, mediante el uso de una autorización que el órgano legislativo le 
otorga en una ley formal. Muchos de ellos están destinados a dictar me­
didas relacionadas con la estructura orgánica de Jo§ organismos de que 
se trate. En otras ocasiones los reglamentos contienen normas que sig­
nifican el desenvolvimiento y aplicación de alguna o varias de las atribu­
ciones que se imputan al órgano u organismo que lo emite y no requieren 
una autorización legal expresa.
Ejemplo de este criterio de clasificación lo ofrece el administrativista 
soviético G. I. Petrov42 que al señalar las fuentes del Derecho Adminis­
trativo nos relaciona, en primer término, los decretos y resoluciones de los 
presidium de los soviets supremos; después los acuerdos de los soviets 
territoriales, regionales, distritales, zonales, urbanos, rurales y de los pode­
res, así como de los diputados de trabajadores. Podemos identificar esos 
decretos y resoluciones con los reglamentos. Seguidamente, el autor ci­
tado nos expone su opinión en cuanto al carácter de fuente del Derecho 
Administrativo que tienen los que él califica de "Actos de la Administra­
ción Pública soviética", sobre la base de los órganos que los emiten. Así, 
se mencionan las resoluciones del Consejo de Ministros y de los Consejos 
de Economía Popular; las órdenes e instrucciones de los presidentes de 
los comités estatales, de los ministros, de los jefes de direcciones gene­
rales anexas a los Consejos de Ministros, los acuerdos y disposiciqnes de j 
los comités ejecutivos de los soviets locales; las órdenes e instrucciones 
66
de los jefes de secciones y de direcciones de los comités ejecutivos loca­
les y de los departamentos de las localidades.
Mención especial reciben las resoluciones que conjuntamente emiten 
el Comité Central del PCUS y el Consejo de Ministros en torno a las prin­
cipales cuestiones de la edificación económica y cultural, las que simul­
táneamente constituyen directrices del Partido y disposiciones legales de 
y para la Administración.
5. Las disposiciones internas 
de la Administración Pública
La Administración, dentro de la jerarquía administrativa que en su es­
tructura facilita el flujo interno de su actividad, emite normas que no tras­
cienden el ámbito de su organización y que no afectan la esfera jurídica 
de los administrados. Esas normas tienen el propósito de dirigir la con­
ducta oficial de los trabajadores de la Administración Pública en el sector 
de ella del que son responsables y se les denomina de diversa manera: ins­
trucciones de servicio, órdenes generales, circulares, etc., las que "...se ca­
racterizan por notas comunes: la generalidad de sus preceptos y el des­
tinatario de los mismos: los agentes de la Administración Pública".43 Se 
les ha denominado, como se ha visto, reglamentos administrativos en 
contraposición con los jurídicos.
Con respecto a su carácter de fuente del Derecho Administrativo hay 
discrepancias entre los autores. Algunos de ellos le otorgan ese rango, 
otros lo niegan y una tercera corriente se limita a darle el carácter de fuen­
te de eficacia relativa.
Los primeros estiman que son verdaderas normas jurídicas de carácter 
interno, que desenvuelven su eficacia en el ámbito interno de la Adminis­
tración Pública, y que son susceptibles de ser utilizados por los particu­
lares para demostrar que no se ha cumplido, en un determinado acto ad­
ministrativo la finalidad que lo motivó o las exigencias del servicio estatal. 
Ejemplifica este criterio Lentini.44
La opinión negativa se fundamenta en que, como dice Fleiner, "...la 
fuerza obligatoria bilateral de la norma jurídica no aparece en los impe­
rativos de las instrucciones de servicio...", ya que "...estas disposiciones 
generales están dirigidas exclusivamente a los funcionarios". 45 Presutti 
hace derivar sn eficacia del deber de obediencia que incumbe al funcio­
nario, exento de responsabilidad por su incumplimiento, si demuestra que 
ignoraba la existencia de la disposición.46
Merkl, en criterio que estimamos aceptable, se refiere a esas disposi­
ciones internas, como fuentes jurídicas de eficacia limitada y relativa, así 
opina que:
...si la esencia del precepto jurídico queda colmada no pensando a 
quién obliga, sino cómo obliga, no hay ningún motivo lógico que nos 
67
impida clasificar las normas administrativas internas entre las normas 
jurídicas ni el reconocer en ellas una fuente jurídica para cuyaapli­
cación, por lo demás, los ciudadanos no poseen el derecho en el mis­
mo sentido que para la aplicación de otras formas preceptivas.47
Como quiera que el hecho de que esas disposiciones tengan como 
destinatario a una generalidad de trabajadores de la Administración Pú­
blica, no los priva de sus efectos jurídicos, puesto que su vinculación pue­
de ser objeto de sanciones disciplinarias, no puede negársele su condición 
de fuente de derecho.
6. La costumbre, su negación como fuente 
del Derecho Administrativo. Concepto
La costumbre, como fuente de Derecho consiste en un uso sequido de 
manera uniforme, general, duradera y constante y es en su esencia expre­
sión de una convicción jurídica. Es por consiguiente una norma jurídica no 
escrita, se forma insensiblemente por la repetición constante de los mis­
mos actos esencialmente semejantes y expresativos de la voluntad de to­
dos de observarlos como precepto obligatorio; Toda costumbre jurídica­
mente obligatoria está, pues, integrada por dos elementos: uno, material 
u objetivo, que es la expresada repetición de los mismos hechos; otro si­
cológico o subjetivo, esencial para que la costumbre se revista de jurici- 
dad, consiste en la convicción que la sociedad tiene de su obligatoriedad 
jurídica, esto es, la aceptación de que, en caso de transgresión de la nor­
ma creada por el uso, el Estado aplica coactivamente una medida coer­
citiva.48
En la actualidad la costumbre desempeña un papel de poca importan­
cia como fuente secundaria del Derecho y ese escaso valor es tanto más 
-apreciable en el Derecho Administrativo.
Debe recordarse que la costumbre puede ser, concorde a la ley secun­
dum legem, contraria a la ley, contra legem, y sustituía de la ley, praeter 
legem. En los dos primeros casos no hay duda de que la costumbre es 
irrelevante como fuente de Derecho. En cuanto al tercero es indispensa­
ble, en lo que respecta al Derecho Administrativo, negarle ese carácter a 
la costumbre que nace del uso reiterado de relaciones entre particulares, 
ya que tal costumbre no puede ser Derecho Administrativo al estar la Ad­
ministración ausente de la relación jurídica establecida consuetudinaria­
mente entre los particulares.
El reenvío a la costumbre, que cita Villar Palasí, en algunos aspectos 
de la gestión económica en los que interviene el Derecho Mercantil, en 
relaciones en qqe son aplicables los usos y costumbres comerciales, no 
puede estimarse pueda por sí solo otorgarle ese rango, como no lo es la 
inaplicación de las leyes, el desuso (desuetudo), que algunos administra- 
tivistas consideran producto de la costumbre, con carácter esta de fuente 
jurídica, pero se trata, en todo caso, de una situación de derogación tácita, 
68
antítesis de la creación normativa característica esencial de una fuente 
jurídica.49
Se ha pretendido dar carácter de fuente del Derecho Administrativo a 
los usos y prácticas administrativas, olvidándose de que carecen del ele­
mento sicológico o subjetivo estos, como dice Entrena Cuesta,50 no son 
la expresión de una convicción jurídica, sino de la tolerancia o la inercia 
de la Administración.
En determinada época podía pensarse que la Administración llenara 
las lagunas legislativas del Derecho objetivo que para su actividad se le 
ocasionaban por el órgano legislativo del Estado aplicando la costumbre. 
Esta posición no es válida para la Administración moderna conformadora 
del orden social a la que es posible la creación de su propia normatividad 
para, dentro de un marco legal, atender y resolver los problemas que con­
tinuamente se le presentan en sus múltiples actividades.
En resumen, puede concluirse, no es la costumbre fuente del Derecho 
Administrativo. Hay autores que consideran como tal aquellos casos en 
que la ley administrativa, expresamente reenvía a la costumbre para reglar 
un ámbito definido por la propia ley, pero se trata de reminiscencias de 
ordenamiento tradicional, prácticamente en desuso en la legislación admi­
nistrativa moderna.
7. Los tratados internacionales 
como fuente indirecta del Derecho 
Administrativo. Concepto
Ciertamente, los tratados internacionales son objeto de estudio por el 
Derecho Internacional Público, pero a fin de adentrarnos en la considera­
ción de ellos, como fuente jurídico-administrativa, es indispensable, 
apriorísticamente, efectuar una breve incursión por esa rama del Derecho 
con el propósito de precisar el concepto de tratado.
Merkl cita a Franz Liszt y sitúa el concepto de tratado internacional 
como "...todo acuerdo de voluntades entre dos o más Estados sobre de­
rechos de soberanía".51 Villegas52 recoge el concepto de tratado expresa­
do y comenta que lo característico del contenido jurídico del tratado son 
los derechos de soberanía.
Según Koshevnikov53se entiende por tratado internacional el acuerdo 
formalmente expresado entre dos o más Estados por el que se establece, 
enmienda, o da fin a un vínculo jurídico preexistente.
D'Estéfano señala las definiciones de Andrés Bello, que estima que 
"...el tratado es un contrato entre naciones", Laghi que expone que "...son 
verdaderos contratos en el sentido filosófico y jurídico de la palabra", y 
Diena para el que "...son los convenios en que dos o más Estados, actuan­
do con ese carácter, estipulado entre sí para dar vida mediante su recí­
proco consentimiento a un vínculo jurídico o para hacer cesar o modificar 
un vínculo jurídico preexistente".54
69
Merkl55 dice que la gran diversidad de los contratos posibles entre Es­
tados apenas si pueden especificarse con las escasas figuras jurídicasico- 
rrientes, sino que existe más bien toda una serie escalonada de ellos que 
se inicia con los tratados solemnes, que plantean modificaciones de la 
Constitución; continúa con los tratados que estatuyen derechos y dan ori­
gen a normas generales y termina con los contratos entre Estados que se 
presentan como actos jurídicos productores de normas individuales.
Diversidad de criterios sobre los tratados internacionales 
y su condición de fuentes del Derecho Administrativo
No existe unanimidad de criterios entre los tratadistas de esta discipli­
na en lo referente a la consideración de los tratados internacionales como 
fuente jurídico-administrativa. El siguiente cuadro sinóptico aclarará cómo 
se agrupan esas posiciones:
Criterios sobre los 
tratados internacio­
nales como fuente 
jurídico-administrati­
va
Niegan su considera­
ción como fuente
Admiten su conside­
ración como fuente
f Negativa tácita 
[Negativa expresa
í Opinión de que son 
J fuente directa
| Opinión de que son 
I fuente indirecta
Criterios que niegan la consideración del tratado 
como fuente
En la negativa de'la consideración como fuente, encontramos dos ver­
tientes:
1. Negativa tácita de considerarlos como fuente.
Diversos autores, al enunciar las fuentes del Derecho Administrativo 
ignoran a los tratados internacionales, así tenemos a Forsthoff, 56 
Fleiner,57 Gabino Fraga58 y Mayer,59 actitud que entraña una nega­
tiva tácita a considerar los tratados como fuente del Derecho Admi­
nistrativo.
2. Negativa expresa de su carácter de fuente.
Entre los autores que siguen el criterio de negar expresamente a los 
tratados internacionales el carácter de fuente del Derecho Adminis­
trativo, encontramos a D’Alessio que no admite que los tratados pue­
dan ser fuente jurídica del Derecho Administrativo pues "considera 
que su eficacia como Derecho interno deriva únicamente de la ley”. 
Señala D’Alessio que:
...los sujetos del Derecho Internacional son los Estados y como tales 
adquieren derechos y obligaciones, cuyas sanciones son exclusiva­
mente internacionales. Por ello, los ciudadanos de los Estados contra­
tantes no pueden invocar derechos con respecto al otro o a los otros 
70
según sea el tratado bilateral o multilateral puesto que no existe obli­
gación de clase alguna que pueda derivarse de dichos tratados.60 
También Raggi es de la misma opinión: "...el órgano que ha producido 
el tratado queda obligadoa producir normas internas para su ejecución. 
El tratado es perfecto en relación a los otros Estados contratantes, pero 
no es aún fuente de Derecho Interno, porque para que lo sea es necesario 
se transforme en una norma interna, por medio de la Ley".61
Presutti nos dice:
...los tratados no son fuentes de derecho administrativo, pero pueden 
serlo las leyes y reglamentos que se dictan para su ejecución o el cum­
plimiento de las obligaciones que aquellos contengan"; y agrega "la 
apariencia puede engañar, cuando el poder legislativo se limita a apro­
bar el tratado. Sin embargo, sustancialmente ello no significa otra cosa 
que aprobar una ley de idéntico contenido. En tales casos, los dere- fin
chos y obligaciones no derivan del tratado, sino de la ley. De 
hecho hay una consideración de la calidad de fuente indirecta.
Criterios que admiten la consideración del 
tratado como fuente
En la afirmación de la consideración como fuente, encontramos dos 
criterios:
1. Opiniones de que son fuente directa.
Algunos administrativistas se afilian al criterio de que los tratados in­
ternacionales son fuente directa de esta disciplina, así tenemos a Merkl 
que señala: "...para que el tratado tenga carácter de fuente jurídico-admi- 
nistrativa deben cumplirse las siguientes condiciones: 1ro. su recepción en 
el ordenamiento jurídico interno, 2do. poseer un contenido jurídico mate­
rial",63 es decir, que contenga preceptos administrativos; en relación con 
estas condiciones Villegas hace los siguientes comentarios: "..en lo que 
respecta a la recepción en el ordenamiento jurídico interno, depende ex­
clusivamente de las prescripciones que a ese efecto contenga la Consti­
tución"; y continúa Villegas: "...algunas constituciones reconocen la vali­
dez de los tratados de manera inmediata sin necesidad de revestirlos con 
las formas de ley" 64En otras constituciones exigen para la recepción del 
tratado el llamado método de conversión, por el que tiene necesariamente 
que transformarse en ley; no tiene fuerza propia sino derivada de la ley 
introductora. Con este procedimiento el tratado, aunque conserva ínte­
gramente su contenido, es recibido en el ordenamiento jurídico interno, no 
en su forma originaria, sino bajo la forma de ley. El método de conversión 
priva al tratado de su carácter de fuente originaria del Derecho Adminis­
trativo.
En realidad dice Merkl65 y Villegas66 así lo sostiene, la forma de ley 
que se da al tratado, en estos tipos de cosntituciones es una ficción, por­
que revestirlo con aquella forma no altera ni modifica en lo más mínimo 
71
el acto jurídico de la aprobatio, que es lo que estatuye la Ley Fundamental. 
En su consecuencia, los tratados concluidos y firmados por la autoridad 
máxima de la Nación, aprobados por el órgano legislativo, ratificados por 
las partes contratantes y publicados, deben ser considerados como reci­
bidos por el ordenamiento jurídico interno.
Este requisito de la recepción en el ordenamiento jurídico interno no 
es suficiente para constituirlo en fuente jurídico-administrativa; es nece­
sario tener en cuenta su contenido jurídico material, "...es decir -dice Vi- 
• llegas- "si estatuye preceptos de Derecho Administrativo la teoría domi­
nante considera como tratados administrativos a los que cumplen fines 
administrativos estatales, como ocurre, entre otros, con los tratados 
aduaneros postales",67 criterio sostenido por los mantenedores del trata­
do como fuente directa.
Merkl considera necesario que se cumpla una tercera condición para 
que los tratados internacionales sean fuente particular de esta disciplina, 
cuando expresa que "...deberán contener preceptos para cuya aplicación 
fifísean competentes los órganos administrativos".
Para Sayaguez69 los tratados internacionales, cuando contienen dis­
posiciones relativas al Derecho Administrativo interno o internacional, son 
fuentes de dicha disciplina.
Opiniones que son fuente indirecta
Según Garrido Falla, la doctrina considera como fuente indirecta del 
Derecho "...a aquellos actos que sin contener de suyo disposiciones ihme- 
diatamente aplicables sirven de base, sin embargo, a una ulterior promul­
gación de ellas. Como ejemplo típico deben citarse los tratados interna­
cionales". En relación con la corriente que considera a los tratados como 
fuente directa, Garrido Falla señala que esta tesis tropieza con serios obs­
táculos; para él:
...por su naturaleza jurídica de pactos o convenios, los tratados inter­
nacionales han de limitarse lógicamente a crear derecho y obligaciones 
entre las partes contratantes y agrega "el argumento en contra de 
que algunos de estos convenios internacionales contienen normas de 
derogación del DerecleB interno, no deben considerarse como defini­
tivo, pues en todo caso estos efectos no se producirán hasta tanto los 
tratados en cuestión hayan sido debidamente publicados por los Es­
tados contratantes de acuerdo con sus propias normas”. Expone tam­
bién Garrido Falla "que la publicación cumple el papel de la recepción 
de una norma internacional en el Derecho interno y condiciona, no la 
validez y eficacia jurídica del tratado, sino su aplicabilidad como norma 
de Derecho interno", y agrega, que "un Estado que dicte leyes con­
trarias al contenido de un tratado vigente, infringe sus obligaciones in­
ternacionales, pero no por ello dichas leyes dejan de tener plena va­
lidez y eficacia jurídica desde el punto de vista del Derecho interno. 70
72
Conclusiones
Una vez expuestos los diversos criterios existentes sobre la materia 
¿son o no fuente del Derecho Administrativo los tratados internacionales? 
Y en caso afirmativo ¿son fuente directa o indirecta?
En relación con la primera interrogante, a tenor de los criterios plan­
teados, es indiscutible que los argumentos expuestos a favor de que los 
tratados internacionales son fuente jurídico-administrativa, están revesti­
dos de gran virtualidad jurídica. No puede considerarse el Derecho -como 
en muchas ocasiones hemos expresado- como una multiplicidad de cien­
cias, encerradas en compartimientos estancos, sino como un todo y ante 
el criterio de algunos tratadistas de que al ser los tratados internacionales 
objeto de estudio por el Derecho Internacional, y por ende, fuente prin­
cipalísima de esta disciplina, no pueden ser fuente del Derecho Adminis­
trativo, hay que concluir que es un criterio inaceptable.
En relación con la segunda interrogante, consideramos válidos los ar­
gumentos expuestos por los partidarios del criterio de que los tratados in­
ternacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo y a ello 
agregamos que los partidarios de las tesis de que los tratados internacio­
nales son fuente directa, utilizan como uno de sus argumentos básicos 
que, en el supuesto de que la Ley Fundamental es la que determina cuán­
do son los tratados fuente jurídico-administrativa, es indispensable, como 
afirma Garrido Falla,71 la recepción del tratado en el Derecho interno es 
la norma jurídico-constitucional, por ello, los tratados internacionales son 
fuente indirecta del Derecho Administrativo.
Además, es preciso consignar que los tratados o convenios internacio­
nales, sean bilaterales o multilaterales, son en muchos casos fuentes 
eventuales del Derecho Administrativo, puesto que una vez efectuada la 
recepción de la norma internacional en el Derecho interno, no todas sus 
estipulaciones obligan a los Estados a ajustar a ellos su normación admi­
nistrativa. Esto es, dentro de una preceptiva legal aplicable principalmente 
a otras materias, existen reglas de carácter administrativo. Por eso, aun­
que-en algunos casos se requiera la creación de una estructura adminis­
trativa que atienda las obligaciones que el tratado impone al Estado, no 
llegan a alcanzar el carácter de fuentes específicas del Derecho Adminis­
trativo.
8. Las decisiones judiciales como fuente del 
Derecho Administrativo
Tradicionalmente en el Derecho burgués se ha considerado que las de­
cisiones de los más altos tribunalesde la organización jurisdiccional de un 
Estado pueden, en ocasiones, alcanzar el rango de creación jurídica. Así 
se ha estimado el precedente judicial en los sistemas jurídicos de base ro­
mano-francesa con la clásica denominación de jurisprudencia o doctrina 
legal.72 Ese efecto jurídico atribuido a las decisiones judiciales no se logra 
73
cuando los tribunales se limitan a aplicar las leyes o a interpretarlas, vin­
culando a una de las varias soluciones lícitas que la ley ofrece a un hecho 
concreto, pero sí se le otorga el carácter de fuente cuando en ausencia de 
toda otra forma jurídica, los tribunales, al emitir su decisión, aplican los 
principios generales del Derecho. Esas decisiones jurisdiccionales son las 
que en los sistemas jurídicos burgueses, cuando se emiten por los tribu­
nales de más alto nivel en número determinado de ellas, generalmente 
dos o más y contienen en casos idénticos pronunciamientos iguales, son 
consideradas como norma creativa de Derecho si no hay regla aplicable 
al caso controvertido.
De ahí que aunque en sus códigos no lo declaren literalmente ya que 
sólo hacen referencias a los principios generales del Derecho como fuente 
jurídica supletoria, consideran los países que tienen como base jurídica los 
Derechos romano, germano y francés, que en la llamada jurisprudencia 
existe una fuente del Derecho, otorgando a los tribunales de más alto ni­
vel el fijar la interpretación y aplicación correctas de la norma legal.
No fue ese sentido la acepción que de la jurisprudencia tuvo el Dere­
cho Romano. Ulpiano la sintetiza, como sinónimo de la Ciencia del 
Derecho al definirla así: Jurisprudencia est divinarum atque humanarum, 
rerum notitia, justiatque injustiscientia1^ o sea "el conocimiento de las co­
sas divinas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto”.
Aún entre los juristas burgueses, la opinión sobre el carácter de fuente 
de la llamada jurisprudencia no ha tenido unanimidad.
Muchos son los autores que se lo han negado, fundamentándose en 
que sólo al legislador compete la creación normativa y que al juez le está 
vedado legislar.
Dentro de un sistema jurídico socialista, la jurisprudencia pierde todo 
valor como fuente de derecho, ya que el imperio efectivo de la legalidad 
impele a los órganos jurisdiccionales a aplicar el Derecho como, sobre la 
base del artículo 124 de la Constitución, dice el artículo 5 de la Ley de 
Organización del Sistema Judicial, ley número 4 de 10 de agosto de 
1977:
Los Tribunales están en la obligación de cumplir la Constitución, las le­
yes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos, las resoluciones 
y demás disposiciones legalmente establecidas, así como las instruc­
ciones de carácter general, provenientes de la Asamblea Nacional del 
Poder Popular y del Consejo de Estado, que reciben por conducto del 
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular.74 Precepto que 
se relaciona y complementa con el acápite 5) de su artículo 21, que 
al fijar las atribuciones del máximo órgano jurisdiccional mencionado 
le señala la de: "...evacuar las consultas que le formulen los tribunales 
inferiores y dictar las instrucciones necesarias para la aplicación uni­
forme de las leyes, en el curso de la actividad jurisdiccional..." 75
Estas disposiciones se complementan con la que aparece en el acápi­
te 9) del artículo 24 de la ley número 4 citada, que contiene las atribu­
74
ciones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular y en el que 
se expresa: "...impartir instrucciones de carácter obligatorio y preparar las 
directivas del Pleno".76
’ Cambia, por tanto, el papel en nuestro sistema judicial consecuente 
con el sistema económico-social capitalista inspirador de la anterior legis­
lación, tenían las decisiones del extinguido Tribunal Supremo de Justicia, 
la llamada jurisprudencia. La función del Consejo de Gobierno del Tribunal 
Supremo Popular es bien disímil. Es una labor de orientación de la apli­
cación de la legalidad socialista, fijando sus principios y determinando el 
contenido y alcance de las normas vigentes, a través de esas instruccio­
nes generales de obligatorio cumplimiento, sin que ello entrañe la creación 
de una forma de sentar jurisprudencia, sino la integración de las experien­
cias de los tribunales populares todos, de jugosos resultados, en una polí­
tica judicial uniforme.
...En lugar de atenerse a que el Tribunal (Supremo de Justicia) en tal 
fecha dictó una sentencia en un caso que se parece al que estamos 
juzgando ahora y que hay que aplicar ese criterio; en lugar de eso, el 
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular va a examinar la 
experiencia del trabajo de ustedes (los jueces),’ va a estar constan­
temente atento a esa experiencia y va a dictar normas obligatorias 
para todos los Tribunales acerca de estas cuestiones, y (...) vamos a 
tener las decisiones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo 
Popular de nuestro país para normar estas cuestiones.77
En resumen, dentro de un régimen de estricta legalidad, consustancial 
al sistema jurídico socialista, la consideración de fuente de las decisiones 
de los tribunales resulta inadmisible en su concepción burguesa y la ley 
se interpretará y aplicará orientada por las instrucciones que emita el Con­
sejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular.
75
Notas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
JO
11
12
13
14
15
16
17
18
19
76
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 132 y ss.
Zanobini, Guido, ob. cit., t. I, pp. 47-48.
Garrido Falla, F„ ob. cit., t. I, p. 223.
Petrov, G.I., ob. cit.. Capitulo III.
García Oviedo, C., ob. cit., t. I, p. 89.
Villegas Basavilbaso, B„ ob. cit., t. I, p. 245.
Cañizares Abeledo, F., Teoría del Derecho, 1a. ed., Fascículo 3, Editorial Pueblo 
y Educación, Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1973, p. 11 y ss.
Villegas Basavilbaso, B„ ob. cit., t. I, p. 246.
Gascón y Marín, J„ ob. cit., t. I, p. 91.
García Oviedo, C., ob. cit., t. I, p. 89.
Fábregas del Pilar, José M., ob. cit., p. 89.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. I, p. 245.
Cañizares Abeledo, F., ob. cit., p. 12.
Laband, Paul, ob. cit., t. III, p. 346.
García Oviedo, C., ob. cit., t. I, p. 89.
Zanobini, Guido, "L'Attività amministrativa e a la legge", en Revista di Diritto Pu­
blico No. I, 1924, p. 381, citado por García Oviedo, C„ ob. cit., t. I, p. 91, no­
ta (4).
Donati, "I caracteri della legge in senso materiales", en Revista di Diritto Publico 
No. I, citado por García Oviedo, c., Derecho Administrativo, t. I, 6a ed., Editorial 
Elsa, Madrid, 1957, p. 91, nota (4).
Garrido Falla, F„ ob. cit., t. I, p. 245.
Consúltese a: Gascón y Marín, J., ob. cit., t. I, p. 92; Duguit, León, Traité de Droit 
Constitutionnel, t. Il, Fontemoing Cie. Editeurs, Paris, 1911, p. 166 y ss (en 
francés); Royo-Villanova, A., ob. cit., 1.1, p. 45 y ss; Sayaguez Laso, E., ob. cit., 
t. I, p. 247.
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Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 247.
Laband, Paul, ob. cit., t. II, p. 346.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. I, p. 246.
Esrnein, A., Eléments de Droit Constitutionnel français comparé, 8a. ed.. Recueil 
Sirey, 1914, p. 29 (en francés).
Mohl, Staatsrecht, t. I, 2a. ed., citado por Esmein, A., ob. cit., p. 29-
Von lhering, R., El fin en el Derecho, Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1946, 
pp. 168-169.
Laband, Paul, ob. cit., t. Il, p. 261 y ss.
Jellineck, George, Teoria general del Estado, traducción de Fernando de los 
Ríos, capítulos 16 y 18, Editorial Albatros, Buenos Aires, 1954.
Raggi, Luigui, Diritto Amministrativo, t. Ili, Padua, 1932-1936, p. 18, citado por 
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 250.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 264.
Raggi, Luigi, ob. cit., t. III, p. 122, citado por Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., 
t. I, pp. 264-165.
Hauriou, Maurice, ob. cit., p. 452.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. I, p. 266.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 266.
CañizaresAbeledo, F., ob. cit., Fascículo 3, p. 37.
Sayaguez Laso, E„ ob. cit., t. I, p. 125.
Ibidem, t. I, p. 120.
Cañizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 3, p. 37.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. I, p. 270.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 283.
Ibidem, pp. 273-274.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 284.
Petrov, G.I., ob. cit., cap. III.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, 303.
Lentini, Arturo, Instituzioni di Diritto Amministrativo, vol. I, Società Editrice Li­
braria, Milán, 1930, p. 27 (en italiano).
Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 45.
Presutti, Enrico, ob. cit., p. 81.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 163.
Entrena Cuesta, R„ Curso de Derecho Administrativo, 3a. ed., Editorial Tecnos, 
Madrid, 1968-1970, p. 108.
Villar Palasi, J. L., ob. cit., pp. 507-508.
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Entrena Cuesta, R., ob. cit., p. 111.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147.
Villegas Basavilbaso, R ob. cit., t. 9, p. 247.
Koshevnikov, F.I., International Law, Capítulo VI, traducción al inglés de Dennis 
Ogden, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Moscú, s/a, p. 247 (en inglés).
D'Estefano, Miguel A., ob. cit., p. 169.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148 y ss.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 184 y ss.
Fleiner, F„ ob. cit., p. 56 y ss.
Fraga, G., ob. cit., p. 115 y ss.
Mayer, Otto, ob. cit., t. I, p. 161 y ss.
D'Alessio, F„ Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, Torino, 1932, p. 122 
y ss, citado por Villegas Basavilbaso, B., op. cit., t. I, p. 258.
Raggi, Luigi, ob. cit., t. III, p. 151, citado por Villegas Basavilbaso, B., op. cit, 
t. I, p. 258.
Presutti, Enrico, ob. cit., vol. I, p. 54.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 257.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147 y ss.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 250 y ss.
Idem.
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148.
Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. I, p. 271.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. I, p. 306.
Ibidem, t. I, p. 307.
Cañizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 2, p. 16.
Petit, Eugenio, Tratado Elemental de Derecho Romano, 91 a ed., traducción de 
José Fernández González, Editorial Saturnino Calleja, Madrid, 1926, p. 20, 
nota (7).
Ley de Organización del Sistema Judicial publicación oficial del Ministerio de 
Justicia, Editorial Orbe, Ciudad de La Habana, 1979, p. 6.
Ibidem, p. 12.
Ibidem, p. 14.
Roca, Blas, "Discurso pronunciado al constituirse el Tribunal Provincial Popular 
de Las Villas", en Revista Cubana de Derecho No. 7, La Habana, enero-junio 
1974, p. 34.
CAPÍTULO V
La norma jurídico-administrativa, 
la codificación del Derecho 
Administrativo
1. La norma jurídico-administrativa
Según Cañizares Abeledo "...las normas son formas de comportamien­
to dirigidas a ordenar la conducta humana en uno u otro sentido, por lo 
cual equivalen a reglas de conducta... norma jurídica es una determinada 
forma de comportamiento, de carácter más o menos general, establecida 
obligatoriamente para todos los miembros de la sociedad".1
Para G.l. Petrov, se llaman "...normas jurídico-administrativas, las nor­
mas de derecho que regulan las relaciones sociales que se forman en la 
esfera de la Administración Pública, es decir, de la actividad administra­
tiva, dispositiva y ejecutiva del Estado. Estas normas en su conjunto cons­
tituyen una de las ramas del Derecho, el Derecho Administrativo".2
Normas que constituyen el Derecho Administrativo
Para Garrido Falla,3 las leyes administrativas pueden ser normas de re­
lación o normas de organización y acción administrativas.
Normas de relación son aquellas que se dictan para delimitar las es­
feras jurídicas subjetivas, esto es, para regular el comportamiento de los 
administrados.
Normas de organización y acción administrativa son aquellas que de­
terminan, de una parte, la estructura orgánica de la Administración Públi­
ca, de otra, los fines propios que la Administración ha de perseguir con 
su actuación y el modo y forma de cómo esta debe realizarse.
Las normas del Derecho Administrativo, dice P.T. Vacilenkov,4 regulan 
la esfera de las actividades estatales. Señalan la dirección en el proceso 
en que de forma variada y frecuente, se originan las relaciones sociales re­
queridas de una regulación jurídica precisa.
En consecuencia, si se analiza el complejo de normas que constituyen 
el Derecho Administrativo, encontramos que puede escindirse en dos 
grandes grupos: normas de organización y normas de comportamiento.
79
Son normas de organización las que determinan la estructura y fun­
cionamiento de los organismos administrativos y las atribuciones, deberes 
y derechos de sus órganos. Su objetividad jurídica no trasciende el ámbito 
de la Administración.
Normas de comportamiento son las que regulan las relaciones entre la 
Administración y los administrados, fijando los deberes y derechos recí­
procos que se derivan de esas relaciones. Por consiguiente, sus efectos 
jurídicos exorbitan los límites estructurales de la Administración, ya que 
tienen por destinatarios a los administrados.
Carácter de la norma jurídico-administrativa
Ambas normas -de organización y comportamiento- tienen un carác­
ter teleológico puesto que enmarcan la actividad administrativa que en 
definitiva se endereza a realizar finalidades establecidas por el Estado.
Esta consideración hace que en cuanto a la aplicación de la norma jurí­
dico-administrativa, sea necesario tener en cuenta -y circunscribir así el 
tratamiento del tema- a la naturaleza peculiar del Derecho Administrativo.
Concebido el Derecho Administrativo, como aquella rama jurídica que 
fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relacio­
nes sociales que se producen en la organización y en la actividad de la Ad­
ministración del Estado, considerada en todas sus esferas, tanto nacional 
como local e institucional, con el fin de sentar las bases y construir la nue­
va sociedad, no ofrece dudas de que esta ramá jurídica tiene un carácter 
esencialmente teleológico, ya que es el resultado de la aplicación de leyes 
objetivas que rigen el desarrollo de la sociedad hacia esas metas que 
científicamente señala el marxismo-leninismo.
Aplicación de la norma jurídico-administrativa
Para analizar la aplicación de la norma jurídico-administrativa debe­
mos determinar su validez temporal y espacial, como bien dice Zanobini: 
"...los principios que conciernen a la eficacia de la ley en el tiempo y en 
el espacio determinan cuáles son, en concreto, las personas y las relacio­
nes a que se refieren las leyes administrativas".5
Según Fleiner: "...los principios generales aplicables a la vigencia de las 
prescripciones jurídicas en el tiempo y en el espacio se hacen extensivos 
también a las leyes administrativas".
Atendiendo a nuestra realidad jurídica, esas expresiones, tanto la de 
Zanobini como la de Fleiner, debemos referirlas a las "normas jurídico-ad- 
ministrativas" con mayor precisión si lo hacemos a las leyes administra­
tivas.
Validez temporal de la norma jurídico-administrativa
"La validez temporal de la norma jurídica abarca el período compren­
dido entre el instante en que comienza a estar en vigor hasta aquel otro 
en que deja de estarlo";7 ello implica que toda norma jurídica, y entre ellas 
80
las administrativas, tiene un ámbito temporal de validez y que tiene vigen­
cia y eficacia durante el tiempo que media entre la publicación y : la abro­
gación o derogación.
En relación con la entrada en vigor-publicación- las normas jurídicas 
contienen múltiples determinaciones acerca de ese momento, Forsthoff 
señala que "...las leyes que llevan consigo una modificación sustancial del 
derecho existente o que por otras razones necesitan un cierto transcurso 
de tiempo, deben determinar su puesta en vigor, pero si en la ley no se 
encuentra un precepto semejante se aplican automáticamente las normas 
generales sobre la entrada en vigor”.8
En Cuba, el artículo13 del Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 
1983 de la Organización de la Administración Central del Estado, dispone 
que los decretos, reglamentos y Qtras digposiciones entran en vigor a los 
tresdías desu publicación en la Gaceta Oficial de la República, s^en ellos 
no se dispone otra qpsa. igual término fija el Código Civil aplicable a las 
leyes y decretos-leyes.
En relación con la pérdida de validez de las normas jurídico-adminis- 
trativas, el propio Forsthoff9 nos dice que e§ta.pu.ed.e. ocurrir por el trans­
curso del tiempo, por derogacLóay desaparición delórgano administrativo 
que le dio origen. .
El supuesto de pérdida de vigencia por transcurso del tiempo, presu­
pone la existencia de un período de validez de las normas jurídicas pre­
viamente establecido. Este plazo no es evidente y tiene que expresarse 
formalmente en el contenido de aquellas, pues toda forma jurídica tiene 
la tendencia inmanente a durar indefinidamente.
En el caso de derogación formal, se requiere que el acto posterior 
mencioneexpresamente las normas que deroga y entonces se convierte 
la_derogac¡.ón-.enJjn_elanieato normativo. Este procedimiento lo siguen le­
yes de gran envergadura en su contenido que modifican de modo sustan­
cial el Derecho vigente.
De ese modo queda claro qué preceptos tienen que dejar sitio a la nue­
va regulación. Frecuentemente el legislador no se contenta con esto. No 
se excluye la posibilidad de que, aún supuesta una muy cuidadosa prepa­
ración de la ley, se olvide algún precepto que al no ser mencionado entre 
las disposiciones derogadas, mantenga a su favor la presunción de sub­
sistencia. Para precaver esta presunción, suele añadirse una cláusula ge­
neral que por sí misma, constituirá una verdad evidente. Esta cláusula 
general suele decir: "Quedan derogadas cuantas disposiciones legales se 
opongan al cumplimiento de lo dispuesto en la presenteJey."
Por último, por desaparición del órgano ádmíñístrativo que le dio ori­
gen, si un órgano administrativo desaparece, cae también el derecho es- 
tablecidcijaoj-. él, siempre que no se haya prescrjja.to otra cQSa sobre su 
subsistencia. Así, al ocurrir una revolución, la vigencia que mantiene la 
masa legislativa hasta entonces en vigor, se debe al hecho de que el poder 
revolucionario no las ha derogado expresamente y por tanto las ratifica de 
manera tácita:
81
Uno de los aspectos fundamentales en relación con la validez temporal 
de la norma jurídico-administrativa es lo concerniente a la retroactividad. 
Según Zanobini la eficacia de la ley en el tiempo se determina por el prin­
cipio que dice: ...la ley no dispone sino para lo futuro, ella no tiene efecto 
retroactivo";10 Fleiner nos dice:
...la regla de la no retroactividad de las normas jurídicas rige también 
para el Derecho Administrativo.
Por regla general, una nueva ley no puede aplicarse más que a los he­
chos y circunstancias jurídicas que se han producido después de pro­
mulgarse esta ley... Sin embargo si no existe una prohibición general, 
toda norma jurídica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y 
comprender situaciones ya existentes y consumadas.11
Para Forsthoff,12 normalmente las normas jurídico-administrativas 
carecen de efecto retroactivo. Esto significa que dejan intacto el estado 
de cosas anterior a su entrada en vigor.
En el sentido estricto de la palabra la retroactividad no puede darse en 
términos absolutos. Toda norma sólo puede determinar un comporta­
miento futuro, no pretérito. Por tanto, la retroactividad de una norma sólo 
puede significar que, en su aplicación futura, serán tratadQS con arreglo 
a la norma también aquellos hechos que acontecieron con anterioridad a 
su entrada en vigor/péró esto sóldocürrírá cuando aquellos hechos per­
tenezcan definitivamente al pasado7qüehayañ~prMlúc¡do todos sus efec- 
tqsjurídicos, pues sólo entonces la norma será retrotraída en el orden del 
tiempo.
En cambio, aquellos hechos que todavía subsisten en el tiempo, es evi­
dente que tienen que caer bajo el ámbito de la validez de las normas nue­
vas, cuando la situación normativa ha variado. Otra solución implicaría 
una insostenible yuxtaposición de distintos Derechos cada vez que variase 
la situación legal.
El artículo 60 de la Constitución de la República de Cuba dice que: 
"Las leyes penales tienen efecto retroactivo cuando sean favorables al en­
causado o sancionado. Las demás leyes no tienen efecto retroactivo a 
menos que en las mismas se disponga lo contrario por razón de interés 
social o utilidad pública." El precepto constitucional comprende las leyes 
de carácter administrativo, sobre las que puede hacerse dentro de su tex­
to al promulgarlas, la declaración que permite aplicarlas retroactivamente. 
Cabe recordar que en la actividad de la Administración Pública pueden 
darse el interés social y la utilidad pública que origina la declaración de re­
troactividad de un texto legal.
Validez espacial de la norma jurídico-administrativa
Según Cañizares Abeledo: "...toda norma jurídica tiene un ámbito es­
pacial de validez..."13 esto es, rige en un territorio determinado. El Dere­
cho es eminentemente territorial lo que entraña que impera sobre todas 
las personas y cosas que se encuentran en el territorio, aunque existen ex­
82
cepejones, como son la aplicación de las normas internas a ciertos 
extranjeros.
Para Fernández de Velasco: "El imperio de la norma se muestra en ra­
zón del territorio sobre las personas que lo habitan; pero hay que observar 
como excepciones, el territorio nacional a que las leyes no alcanzan, las 
personas a quienes se dispensa su cumplimiento, la aplicación respecto a 
extranjeros y el principio de retroactividad."14
Forsthoff, aunque en términos generales acepta los criterios expues­
tos, cuando dice:
A la norma jurídica del Derecho estatal interno es peculiar una limita­
ción por razón del espacio. En caso de duda, vale en el ámbito espacial 
del órgano que la estableció... En ningún caso puede exceder el ámbito 
espacial de validez de una norma jurídica de la órbita de la competen­
cia de la ¡nstanc¡a~de~Tá~qü¥pr5cede7 ElpoHérsoBéranoclel legislador 
tiene sus límites en las fronteras del Estado. Lq. mismo puede decirse 
de las restantes competencias normativas que se dan en el interior de 
unjstadp. Ahora bien, dentro de su ámbito espacial de validez, la nor­
ma jurídica impera sin limitaciones, pues le están sometidas todas 
aquellas personas que se encuentran dentro de aquel ámbito: la ciu­
dadanía carece de relevancia.
En virtud del Derecho Internacional sólo se da una excepción de los 
que gozan del derecho de extraterritorialidad. También caen bajo el 
imperio de la norma todas aquellas relaciones jurídicas que se dan en 
su ámbito de validez espacial con un objeto materializado... En este 
caso el sujeto de la relación queda sometido a las normas jurídicas co­
rrespondientes, independientemente de que permanezcan en el espa­
cio a que afecta su validez, de que sea indígena o extranjero.15
También Forsthoff plantea situaciones que surgen producto de la mo­
dificación de los límites de los territorios en los países que tienen fronte­
ras con otros Estados, en los territorios incorporados subsiste el Derecho 
vigente con excepción del Derecho Constitucional que como consecuen­
cia necesaria de la unidad estatal se impone inmediatamente ipso jure a 
los territorios adquiridos, por ende, las normas jurídico-administrativas 
continúan en vigor de primera intención, en todos estos casos es nece­
sario una regulación expresa.
Otra cuestión es lo referente a la variación de los límites administra­
tivos dentro de un Estado, especialmente los límites municipales y provin­
ciales. Lo correcto es extender las normas locales, de existir, a los nuevos 
territorios incorporados al municipio o a la provincia.
De tratarse de la formación de un nuevo municipio, sería necesario to­
mar medidas de carácter transitorio para una ulterior normacíón uniforme.
Interpretación de la norma jurídico-administrativaUna vez determinado lo relativo a la validez temporal y espacial de la 
norma jurídico-administrativa, es necesario analizar lo referente a su inter­
83
prefación, logrando de esta forma, con posterioridad, una cabal exposi­
ción de la aplicación de esta.
Según Bielsa: "...la eficacia y virtud de la norma jurídica no depende 
de una mera aplicación, que puede ser errónea o contraria a su espíritu, 
sino de la interpretación cabal”.16
Para Cañizares Abeledo; "...interpretar es la actividad que tiene por ob­
jeto establecer el sentido y alcance de las normas jurídicas a los fines de 
su aplicación al comportamiento de los individuos en sociedad".17
La interpretación de la ley en el campo del Derecho Administrativo 
debe conducirse según los mismos preceptos que valen para la interpre­
tación de las leyes en general, criterio este expresado por Zanobini,18 al 
que debemos añadirle que para la interpretación debe aplicarse el mate­
rialismo dialéctico como método científico, es decir, la conjugación dialéc­
tica de los elementos lógicos -las normas jurídicas son creaciones lógi­
cas- y los elementos históricos, puesto que dichas normas reflejan las 
condiciones materiales de la vida social.
La interpretación puede ser: auténtica, literal o gramatical, extensiva y 
restrictiva, a ellas añade Bielsa19 la interpretación analógica.
Interpretación auténtica es la que hace el propio legislador. Interpre­
tación literal o gramatical es la que, sin duda, aparentemente, ofrece ma­
yor certeza y objetividad, pero como también dice Bielsa: "... jurídicamen­
te es la que puede resultar más falible. El que aplica la ley aferrado a la 
letra se aísla de la vida de la norma y de su virtualidad jurídica v social".20
Es posible que la interpretación que la Administración está obligada a 
solucionar en situaciones tales, tanto la interpretación extensiva como la 
restrictiva, atraen la solución indispensable.
Puede afirmarse en ciertos casos que el verdadero significado de la 
norma jurídica es más amplio que el que su sentido gramatical expresa. 
Se admite entonces la llamada interpretación extensiva, que supone in­
cluir en la norma casos que a primera vista no se contemplan en el texto.
En otras ocasiones, por el contrario, la norma debe interpretarse res­
trictivamente, vale decir, limitando su alcance aparente, en evitación de 
que al aplicarse el texto expresado en la regla, se arribaría a una solución 
inadecuada.
Como expresamos, Bielsa añade a las interpretaciones citadas, la 
interpretación analógica. Para él "...cuando se aplican las normas a situa­
ciones que el legislador no ha tenido presente, pero que el intérprete con­
sidera análogas, en este caso el intérprete viene a suplir la omisión legis­
lativa”.21
Aplicación de la norma jurídico-administrativa
Una vez determinada la validez temporal y espacial de la norma jurí­
dico-administrativa así como la interpretación de esta, debemos conside­
rar su aplicación.
La aplicación de la norma jurídico-administrativa atendiendo a su ca­
rácter teleológico es un producto de la concepción que modernamente se 
84
tiene de la Administración, diferenciada de la que imperaba en el siglo xix. 
Como varias veces se ha expresado, una Administración a la que le era 
extraña toda idea de justicia social ha devenido conformadora de la vida 
social y todas sus actividades se orientan a un fin, el beneficio de la 
colectividad, para que pueda así desarrollar las múltiples relaciones en 
prestaciones recíprocas. De ahí que la base jurídica del Derecho Adminis­
trativo se integre en una multitud de normas jurídicas, difíciles de que cris­
talicen en un código.
Todo ello supone la posibilidad de que la Administración se encuentre 
a menudo con situaciones sobre las que carece de una norma positiva 
para manejarlas.
En casos semejantes se puede aplicar la analogía, esto es, aplicar una 
norma jurídica que pueda adecuarse, no atendiendo a su texto literal, sino 
a la idea y al propósito en que se fundamenta.
El Derecho Administrativo no ha sido nunca y mucho menos puede 
serlo ahora, un derecho subjetivista y siempre ha sido un derecho de tipo 
objetivo, por lo que se mueve en un terreno mucho más amplio que otras 
ramas de las ciencias jurídicas.
La posibilidad de que la Administración carezca de norma escrita a fin 
de subsumír a ella una situación que debe resolver, la obliga a que en es­
tos casos aplique reglas de otras ramas del Derecho, razón a que su ca­
rácter hace que, o pertenezcan a lo que puede llamarse la parte general 
del Derecho o contengan sustancia administrativa aunque aparezcan en 
una legislación de otro tipo.
2. La discrecionalidad administrativa
Durante gran parte d?l siglo xix, la Administración abstencionista 
creada por el Estado de Derecho burgués debía actuar en rígido someti­
miento a la norma legal y así enmascarar su carácter de Estado clasista 
encargado de consolidar y robustecer el capitalismo. La Administración 
debía actuar sujetándose plenamente a la ley y ejercer la llamada potestad 
reglada, esto es, cuidar que su obra fuera la más ajustada aplicación de 
la legalidad escrita, sobre la base de que el ordenamiento jurídico prevé 
en todos sus aspectos la actividad de la Administración, la que de funcio­
nar normalmente hace que quien entra en contacto con ella conoce de an­
temano la resolución que recaerá, puesto que bastará subsumir el hecho 
a la norma aplicable.
Ahora bien, dentro del propio sistema capitalista, "la concepción ius 
naturalista de que existían leyes sin lagunas ni puntos dudosos", se vino 
abajo como consecuencia de la crítica de la Escuela Histórica.
Las leyes no carecen de lagunas, ni están exentas de dudas, ni son sus­
ceptibles de una interpretación que ponga absolutamente en claro su in­
tención. Las valoraciones que se hallan en su base pierden fuerza, nuevas 
situaciones sociales imponen nuevas soluciones, nuevas ideas se apode­
ran de los textos heredados. Como consecuencia de ello, la comprensión 
85
de la norma, la interpretación práctica y científica de las leyes, se modifica 
constantemente.
Hay otras circunstancias que fijan la indispensabilidad de que la Ad­
ministración Pública tenga dentro del marco de la ley un campo de actua­
ción libre que le permita desarrollar sus actividades y alcanzar sus fines. 
Fiorini en cuanto a ello afirma:
...la ley sólo señala cuál debe ser el interés que debe satisfacerse co­
lectivamente en tanto el administrador es el encargado de realizarlo 
prácticamente... Los hechos exteriores en permanente interdependen­
cia con el interés público custodiado por el mandato de la ley, modi­
fican, rectifican, disminuyen, reforman o amplían la realización práctica 
de la gestión administrativa... El legislador puede sancionar una ley con 
todos los detalles posibles, pero no podrá captar las transformaciones 
inciertas futuras... Debe existir una relación lógica entre el fin estable­
cido por la ley y los medios necesarios para realizarlos prácticamente 
por la Administración... La discrecionalidad es la facultad que adquiere 
la Administración para asequrar en forma eficaz los medios realizado­
res del fin.22
La realidad descrita en los párrafos anteriores, válida para todas las le­
yes y para todas las actividades del Estado, se hace más agudamente 
crítica en el campo de actuación de la Administración Pública. No pode­
mos concebir a esta como una máquina de subsunciones. En todo acto 
administrativo hay siempre presente un criterio de valoración, como dice- 
Bielsa: "...administrar es algo más que ejecutar, pues si ejecutar es cumplir 
lo ordenado, administrar es concebir y llevar luego a la práctica la concep­
ción o disposición con criterio de oportunidad, de elección de medios, de 
mayor eficiencia, etc.”23 Aún la propia ejecución de la ley debe tener en 
cuenta cuáles son las circunstancias imperantes en el momento de la apli­
cación, que pueden ser y lo más probable es que lo sean, distintas a las 
existentes cuando la ley se elaboró. Por elloel ejercicio de la potestad re­
glada no es poner en juego un ciego instinto de formulación silogística y 
subsumir de manera mecánica el hecho a la norma.
Concepto de discrecionalidad
Una Administración que ha diversificado sus funciones, amplía su 
campo de acción y en mayor número y con más frecuencia confronta pro­
blemas y situaciones urgidos de soluciones inmediatas, requiere se le 
otorgue la posibilidad de una mayor independencia frente a la esfera nor­
mativa mediante la potestad discrecional y se le permita decidir eligiendo 
entre varias formas posibles de comportamiento dentro de los límites jurí­
dicos previstos en la norma sin que algunas de esas formas tengan pre­
ferencia sobre las demás. Cualquier solución elegida por el ejecutor de la 
norma, es jurídicamente válida. Una norma es, pues, discrecional cuando 
no establece cuándo debe ejercitarse, cómo debe ejecutarse y en qué sen­
tido se debe ejercitar, a los efectos de procurar una mayor eficacia admi­
86
nistrativa.24 La discrecionalidad existe aún cuando la norma contiene al­
guno de los aspectos expresados. Dice Forsthoff que:
El funcionario administrativo extrae la mayor parte de su actividad, en 
parte de la ley y en parte también de la experiencia y juicios propios. 
Cuando ocurre esto último se habla de potestad discrecional, ámbito 
de acción y de decisión, aunque para que no exista arbitrariedad, los 
fines que se persiguen por.la potestad discrecional deben estar enun­
ciados en la norma.25
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de elección entre al­
ternativas igualmente justas o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, 
porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportu­
nidad, económicos, etcétera).26
La discrecionalidad administrativa se plantea como una consecuencia 
del Estado moderno. Dice Fiorini:
El ciudadano del Estado liberal burgués se transforma en usuario de 
servicios públicos... El administrado de la simple gestión estatal es 
cliente obligado y necesario de los beneficios sociales...Quiérase o no, 
el socialismo, en cuanto a socialización para satisfacer necesidades de 
los particulares, se ha introducido a través de la urdimbre de gestiones 
sociales de la Administración Pública. La facultad discrecional se am­
plía y cala hondo en cada una de las nuevas actividades sociales...La 
Administración Pública utiliza la discrecionalidad para realizar una ges­
tión más eficaz e inteligente... La eficacia de las gestiones administra­
tivas es tan necesaria como el cumplimiento severo de la Ley.27
Nuestra época presenta, pues, una evolución respecto a la vinculación 
a la norma. A pesar de que toda la ideología del Estado de Derecho bur­
gués supone, en apariencia, una tendencia a vincular cada vez más estre­
chamente la Administración a la ley y a hacer de ella un simple poder de 
ejecución, la.realidad exige que dentro del propio sistema capitalista la ac­
tuación administrativa esté informada por un margen de discrecionalidad 
que resultará siempre imposible de eliminar.28
La potestad discrecional, expresa Forsthoff, da a las autoridades liber­
tad que significa que el orden jurídico presta validez jurídica a todo 
medio considerado como adecuado para la realización del valor de que 
se trate... El legislador procede de esta suerte considerando que sólo 
la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar 
ciertas disposiciones en sentido favorable al interés público... Por el 
poder discrecional que le ha otorgado el legislador, la autoridad admi­
nistrativa ha de determinar como pertinente, entre las yarias posibili­
dades de solución, aquella que mejor responde en el caso concreto a 
la intención de la ley.29
Además de esa discrecionalidad expresamente atribuida por el legis­
lador a la Administración, hay otros casos en que esta puede usar de su 
87
poder discrecional. Así cuando se le faculta para dictar un Reglamento o 
"...que se dé ausencia legal en una materia determinada y que por otra 
parte y en relación con la misma no pese sobre la actuación administrativa 
un principio prohibitivo".30 En estos casos puede darse el que la Admi­
nistración se "...autolimite su potestad discrecional mediante reglamen­
tos... dictados sin referencia a alguna ley que regule la materia".31
Un aspecto más en cuanto a la discrecionalidad es la referencia en la 
ley a conceptos indeterminados tales como orden público, calamidad pú­
blica, utilidad pública, interés social, necesidad pública y otras que podrían 
estimarse se está en presencia de un posible ejercicio de la potestad dis­
crecional. En efecto, durante mucho tiempo se identificó la discreciona­
lidad con la utilización de la ley de conceptos imprecisos, entendiéndose 
en tales casos debía:
...interpretarse que la precisión última de dichos conceptos corres­
pondía discrecionalmente a la Administración... Hoy se ve que justa­
mente en tales casos la discrecionalidad está excluida y que más que 
remitir la Ley a una decisión libre de la Administración... se trata por 
el contrario de delimitar una única solución justa cuya búsqueda regla­
da debe hacer la Administración...32
Los límites de la discrecionalidad administrativa
Se ha planteado que la Administración cuando actúa discrecionalmen­
te tiene que limitarse al campo que le acota la finalidad que la ley señala. 
Esa concepción, choca con la idea, pervivente durante algún tiempo, de 
"...que el acto dictado por la discrecionalidad administrativa no puede ser 
controlado jurisdiccionalmente, tesis que es una herejía jurídica".33
No hay duda de que es posible que un acto de ese tipo puede ser ob­
jeto de recurso y decisión jurisdiccionales, pero, "...lo que sí no se puede 
controlar ni se debe controlar es la parte subjetiva que corresponde a la 
voluntad administrativa; apreciar la oportunidad de dictar el acto más efi­
caz. El control jurisdiccional será sobre todos los elementos objetivos que 
ha utilizado el Administrador para dictar el acto oportuno”.34
En relación con el acto no puede olvidarse que el empleo de la discre­
cionalidad se limita con la idea del fin y así cualquier acto administrativo 
que se dicte con fines distintos a los que inspiraron al legislador al pro­
ducir la norma, o en los casos en que la discrecionalidad se emplee sin la 
existencia de una ley previa, no podrán contravenirse los fines que el Es­
tado se ha fijado o que ha señalado su dirección política. Un acto ema­
nado sin esas condiciones será ilegal y carente de estabilidad jurídica.
Se hace necesario se delimite cuál ha de ser el fin de la ley. Ese fin no 
puede ser considerado como una generalización de intereses. No puede 
señalársele, por ejemplo, como la satisfacción o cualquier otra expresión 
análoga, que si bien no son inexactas sí se trata de una necesidad de ca­
rácter colectivo o del logro del bienestar general en cuanto a una referen­
cia a los fines de la Administración, no son aptas por su imprecisión para 
88
determinar y legitimar una actuación discrecional. "La discrecionalidad 
apreciará las condiciones existentes para dictar un acto oportuno que sa­
tisfaga el interés objetivo que custodió la norma -dice Fiorini que añade- 
la obligación de tener en cuenta el límite objetivo que impone el fin de la 
ley excluye la indefinición de un genérico y confuso interés público." 35En 
otras palabras, el fin tiene que ser concreto, aunque pueda alcanzarse de 
diversas maneras, todas ellas válidas.
El control de los actos discrecionales
"Si el acto que dicta la discrecionalidad, dice Fiorini, es una acto ad­
ministrativo con todos los significados de esa figura jurídica, no hay razón 
para que todos sus elementos no sean tratados en la misma forma que 
los dictados por actividades vinculadas (regladas)."36
Esa concepción nos lleva a admitir, como es ya corriente en la doctrina 
y en la legislación de muchos países, la posibilidad de que un acto discre­
cional pueda ser objeto de control, esto es, que pueda ser revisado una 
vezque se produzca, si su destinatario o una autoridad competente es­
timan que se aparta de los límites que enmarcan la discrecionalidad ad­
ministrativa.
Consecuencia de ese postulado, un acto discrecional puede ser objeto 
de control interno por parte de un órgano con jerarquía superior al que 
emitió el acto, sobre el que apreciará, si la ley le concede competencia 
para ello, su mérito, esto es, si es oportuno y conveniente y encaminado 
a cumplimentar un fin previo y legítimamente estipulado.
Con respecto al control jurisdiccional ya hemos visto que es una con­
secuencia, como también lo es el control administrativo o interno, de los 
límites que enmarcan dentro de la legalidad la facultad discrecional. Así 
esa potestad no podrá salir del ámbito de la ley respectiva, cuando esté 
contenida en una unidad normativa, ni contravenirla cuando la reglamenta 
discrecionalmente. En los países socialistas, el Ministerio Fiscal, que entre 
sus funciones tiene la de velar por que la legalidad se cumpla estrictamen­
te, puede ejercer ese control, tanto en cuanto a la potestad reglada como 
en la discrecional e impedir que por parte de la Administración se actúe 
apartándose de los fundamentos legales que rigen todos los aspectos de 
su actividad. A los fines de ese control:
...la jurisprudencia del Consejo de Estado francés vino a configurar el 
recurso por detournement de pouvoir que ponía de manifiesto la ilega­
lidad de aquellos actos administrativos que habían sido dictados en 
atención a fines distintos a los que el legislador tuvo en cuenta cuando 
tal potestad (discrecional) fue atribuida a la Administración Pública. 
Con él ...se venía a crear una fiscalización de lo más íntimo del acto: 
los móviles que presidieron la actuación de los administradores.37 
La desviación de poder (detourment de pouvoir) -dice Alibert- es el he­
cho del agente administrativo (órgano) que realizando un acto de su 
competencia y respetando las formas impuestas por la legislación, usa 
89
de su poder, en casos, con motivos y para fines distintos de aquellos 
en vista de los cuales este poder le ha sido conferido. La desviación 
de poder es un abuso de mandato, un abuso de derecho. Puede un 
acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente 
con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto dis­
crecional realizado que el funcionario (órgano) calificado tenía el de-. 
recho estricto a realizar, puede estar afectado de ilegalidad si su autor 
ha usado de sus poderes para un fin distinto del cual le han sido con­
feridos, ...para un fin distinto del interés general o el bien del servicio. 
La teoría de la desviación de poder es la defensa de la moralidad ad-QQ
mimstrativa.
A lo expuesto por el autor francés citado, hemos de añadir que los 
conceptos de interés general y el bien del servicio deben ser objetivos, con­
cretados de conformidad con el contenido específico de la ley de que de­
rivó o en quien se apoyó el acto, a los fines de que la ilicitud pueda ser 
valorada ajustadamente al resolverse el recurso en el que se ataque el 
acto alegándose "desviación de poder".
En Cuba, la ley número 7 de 19 de agosto de 1977, Ley de Procedi­
miento Civil, Administrativo y Laboral en su artículo 657 preceptúa que 
no corresponden a la jurisdicción administrativa, entre otras, las cuestio­
nes que se susciten en relación con las disposiciones que emanen de una 
autoridad competente concernientes al ejercicio de la potestad discrecio­
nal, esto es, que contra el ejercicio de esa potestad no puede interponerse 
al recurso administrativo que regula la ley citada.
3. La codificación del Derecho 
Administrativo
Codificar es reducir en un conjunto ordenado, en una unidad orgánica, 
las normas jurídicas que regulan una rama del Derecho, conjunto influido 
por una ¡dea general, que refleja el sistema imperante en la época de su 
construcción. La codificación supone, dice Bielsa: "...no solamente la uni­
ficación del Derecho -el imperio de una ley común en un Estado- sino 
también la ordenación sistemática en un cuerpo homogéneo, de institu­
ciones que integran un sistema jurídico".39 No basta, pues, para que exis­
ta la codificación que una rama del Derecho esté unificada en un Estado. 
Sólo se codifica cuando esa legislación se contiene en una ley única, en 
un código, concepto este que se diferencia del que empleaban los roma­
nos, para los cuales, un codex era una recopilación o conjunto de tabletas 
recubiertas de cera, sobre las cuales se grababa estilográficamente la es­
critura. Afirma Villegas Basavilbaso:
...la Codificación es un fenómeno jurídico que obedece a dos causas 
principales: la primera es de orden político, la segunda, de orden prác­
tico. La primera se refiere a la unificación del Derecho antiguo, origi­
nado en fuentes diversas y constituye un medio eficaz para la conso­
90
lidación de la unidad política. La segunda tiene por objeto, cuando el 
Derecho está unificado, facilitar su conocimiento, por cuanto es difícil 
Y a veces imposible, en presencia de la dispersión extraordinaria de le­
yes relativas a una determinada rama del Derecho.40
La codificación civil es un producto del siglo xix y tuvo su expresión 
más caracterizante en el Código Napoleónico de 1804 que inspira una se­
rie de códigos europeos, trasplantados después a la América Latina.
La codificación tuvo sus contradictores. En Alemania, Federico Carlos 
de’Savigny, expositor de la escuela histórica, combatió ardorosamente en 
su opúsculo intitulado "De la vocación de nuestro siglo para la legislación 
y la ciencia del Derecho" la tesis favorable expuesta por Antón Federico 
Justo Thibaut, en su folleto Sobre la necesidad de un Derecho común para 
Alemania, en el que propugnaba la elaboración de un código general que 
diera término al interminable amontonamiento de preceptos abigarrados, 
contradictorios, que se anulan entre sí. "Un código nacional senci- 
llo...será...totalmente accesible a cualquier mente, incluso las mediocres, y 
nuestros abogados y jueces estarán en fin en situación de tener a su al­
cance el Derecho vivo actual, aplicable en cada caso."41
Las opiniones de Thibaut fueron impugnadas por Savigny, que idea­
lista y metafísicamente atribuía la creación del Derecho a fuerzas internas 
que actúan silenciosamente y no en virtud del arbitrio de un legislador.42 
Para él, la codificación detiene el desarrollo del Derecho y aún más, la 
considera un signo de la decadencia del Derecho.
La codificación en el Derecho Administrativo
La corriente codificadora, centrada en el Derecho Civil, no dejó de in­
fluenciar en el Derecho Administrativo y varios fueron los tratadistas que 
la acogieron, sosteniendo la posibilidad y la necesidad de unificar en un 
texto único las normas jurídico -administrativas. Pero esta corriente dista 
mucho de haber sido admitida con generalidad porque son también nu­
merosos los autores que niegan su realización y, además, encontramos 
una corriente doctrinal que con una postura ecléctica trata de conciliar los 
criterios antagónicos.
Ejemplo de la incertidumbre que preside la posibilidad de codificar el 
Derecho Administrativo lo encontramos en la obra Derecho Administrativo 
Soviético de P.T. Vacilenkov y otros, que nos dice:
La codificación es la forma más importante de sistematización de la 
legislación. Ella ayuda de forma estricta a la observancia de la legali­
dad socialista, a la correcta ejecución y aplicación de las normas jurí­
dicas, simplifica la preparación jurídica de los cuadros, ayuda al 
desarrollo posterior de las ciencias jurídicas -el autor añade de inme­
diato- Sin embargo, la codificación dificulta la movilidad de las normas 
del Derecho Administrativo y el amplio círculo que regulan esas nor­
mas. En el desarrollo de la sociedad socialista que perfecciona cons­
tantemente el aparato estatal, dificulta las tareas que provocan la ne­
91
cesidad del perfeccionamiento y cambios de las normas que regulan 
las relaciones jurídico-administrativas.43De hecho la codificación administrativa no se ha emprendido en nin­
gún Estado. Sólo en Portugal y en Filipinas, se han dictado códigos ad­
ministrativos sin que este nombre sonoro responda a su contenido. El 
del primer país es sólo un conjunto de normas sobre organización 
administrativa y principalmente de los servicios municipales, y el se­
gundo es una recopilación de leyes políticas, administrativas y de or­
ganización judicial, sin una sistematización de las instituciones admi­
nistrativas. 4
Criterios que niegan la posibilidad de codificar el Derecho 
Administrativo
Los autores que opinan que resulta imposible codificar el Derecho Ad­
ministrativo, argumentan su oposición en lo siguiente:
a) La movilidad de la norma jurídico-administrativa que por su misma na­
turaleza está sujeta a continuar modificaciones.
La actividad de la Administración se encamina a la satisfacción directa 
y concreta de las necesidades colectivas. Al variar las necesidades en 
sus modalidades y formas de expresión, la codificación impartirá una 
rigidez a la normación jurídica del actuar administrativo que afectaría 
al logro de los fines propuestos. García Oviedo afirma que:
...la movilidad del Derecho Administrativo será siempre rémora capital 
para la codificación y la permanencia del precepto administrativo nun­
ca podrá pasar de ciertos límites. La materia administrativa carece, por 
su propia naturaleza, de la estabilidad de la de otros órdenes. Es viva, 
corriente, siempre animada e inquieta y las reglas que la dominan ce­
den a factores de perenne evolución. El Código podría nacer, pero na­
cería anticuado.45
b) La multiplicidad de las normas jurídico-administrativas originadas en la 
vastedad de las materias reguladas.
Si se trata de codificarlas, comprendería todas las actividades huma­
nas en una enciclopedia jurídica. Resulta imposible otorgar unidad a la 
infinita variedad de reglas contenidas en leyes, reglamentos, circulares, 
instrucciones, órdenes y demás disposiciones y prácticas administra­
tivas.
El ya citado García Oviedo considera que en el orden administrativo, 
"...todo este Derecho es complejidad y variedad infinita, mundo de 
asuntos, enciclopedia de materias ligadas por la noción del interés pú­
blico... Sería de temer que más que un Código se obtuviera un con­
glomerado, a lo sumo, una mera ordenación".46
c) La falta de orden en el Derecho Administrativo.
Es otro de los motivos que arguyen los que se oponen a su codifica­
ción, pues entienden que no hay legislación más dispersa e inorgánica 
92
que la administrativa por lo vasto y heterogéneo de las materias que 
comprende.47
Criterios que admiten la codificación del Derecho 
Administrativo
Pese a toda la argumentación esgrimida por los impugnadores de la 
codificación son numerosos los autores que la preconizan. Para ellos, al 
tiempo que estiman exagerada la fundamentación de los opositores al có­
digo, "...consideran, principalmente, la necesidad de unificar y ordenar la 
legislación administrativa, por cuanto no se concibe que si la Administra­
ción es el orden, su regulación jurídica se presenta dispersa, fragmentaria 
y a veces contradictoria".48
De hecho no hay discusión acerca de la codificación en general, reco­
nocida como útil y conveniente en cuanto a otras ramas del Derecho que 
no se conciben sin ser objeto de una ordenación sistemática. En cuanto 
al Derecho Administrativo, la mantenida y tenaz controversia ha frenado 
la elaboración de códigos receptores de la construcción jurídica de la ac­
tividad de la Administración Pública. Dice Royo-Villanova:
Los argumentos (en contra) son más efectistas que otra cosa, ...parece 
que lo que se trata es de codificar los actos administrativos, el fondo 
de los mismos, y no su forma jurídica, su Derecho. La actividad admi­
nistrativa, como toda actividad humana, tiene una esfera discrecional 
únicamente regida por la prudencia (la esfera de lo lícito), la cual, sin 
embargo, no es indeterminada, sino que tiene sus límites marcados 
por el Derecho, por ciertas reglas jurídicas, que es lo que se intenta co­
dificar... En resumen, lo que no puede codificarse es lo que no puede 
legislarse, y la codificación se refiere a las leyes.49
La codificación representa, como beneficio, asegurar la generalidad, el 
método, la certeza y la técnica de las disposiciones legales y llenar los 
vacíos que al unificar las materias dispersas en múltiples cuerpos legales, 
se adviertan como necesidad de que sean normados para que el gran 
complejo de tareas que implica la actividad administrativa quede regulado 
en sus principios esenciales.
Cada uno de los tres argumentos de oposición expuesto ha sido objeto 
de refutación en la forma siguiente:
a) Su inestabilidad y contingencia es cierta y en muchos aspectos indis­
pensable, pero no es característica sólo del Derecho Administrativo, 
sino que se observa también en otras ramas del Derecho que han sido 
objeto de codificación.
Como ha observado Ducrocq: "...en cada rama de la legislación hay 
dos elementos: uno más fijo, el otro más móvil, que sigue al progreso 
de las ideas y las transformaciones sociales. La legislación administra­
tiva no presenta ningún carácter particular a este respecto".50 
93
"No puede haber, añade, una rama de legislación inmóvil a través de 
los siglos en un mundo en que todo pasa y todo cambia."51 
Como afirma Broccoli: "...en todos los complejos de normas concer­
nientes a la Administración Pública hay un substrato de carácter ge­
neral y constante aplicable a todas las manifestaciones administrati­
vas y por consiguiente en todas las diferentes contingencias".59
La multiplicidad de las normas de carácter administrativo. Esta carac­
terística que presenta el conjunto de normas administrativas, es una 
cuestión de hecho que debe ser objeto de consideración a los efectos 
de examinar su incidencia en la codificación y hallar los medios para 
resolver la dificultad que pudiera entrañar y nunca ser estimada como 
un impedimento excluyante. Si se atiende al resultado de la codifica­
ción, es precisamente esa multiplicidad, esa extensión de la materia 
administrativa, lo que demanda se le unifique porque esa cualidad se 
deriva en gran modo de la ausencia de concreción de sus principios 
en un código.
No puede esa consideración de la multiplicidad de la normación admi­
nistrativa, desconocer que en un código no deben tener cabida preceptos 
de carácter reglamentario ni los usos y prácticas generales en las tareas 
de la Administración Pública.
En resumen, la multiplicidad podrá hacer más difícil la codificación, 
pero no imposible.
c) La falta de orden en el Derecho Administrativo.
Este es un razonamiento de poca solidez, puesto que como acertada­
mente advierte Bielsa:
...coloca la cuestión en un círculo vicioso, ya que no se podría codificar 
porque no hay orden en el enorme cuerpo de leyes, reglamentos y pre­
ceptos de Derecho Administrativo, y no hay orden precisamente por­
que nada o casi nada está codificado. Desde luego, lo "codificable", si 
no toda, es una buena parte de la legislación administrativa.53 
No debe ser el desorden, sino todo lo contrario lo que ha de predo­
minar en la Administración Pública y en su regulación jurídica. Esta es 
una cuestión de hecho, común a cualquier rama del Derecho no codi­
ficada, y lejos de impedir la sistematización debe ser un estímulo para 
realizarla.
Criterios que admiten la codificación parcial del Derecho 
Administrativo
Las objeciones que a la codificación del Derecho Administrativo se han 
formulado y que son ciertas en muchos aspectos, han originado que dis­
tintos autores, al reconocer su existencia, aunque las estiman exageradas 
en cuanto a que constituyen un obstáculo insuperable, se deciden por de­
clararse partidarios de una solución ecléctica y admiten, tras reconocer la 
imposibilidad de codificar todo el Derecho Administrativo, su "...codifica­
94
ción por materias, mediante trabajos doctrinales que tiendan a la sistema­
tización de lasinstituciones a cuyo efecto deben recopilarse, clasificarse 
y ordenarse en un texto único las leyes administrativas".54
El Derecho Administrativo actual y su posible codificación
Para emprender la elaboración de un código es necesaria la presencia 
de varios presupuestos imprescindibles para alcanzar con éxito la siste­
matización del Derecho Administrativo de un Estado, en un texto único. 
En primer término se requiere un determinado desarrollo de sus fuentes 
para que el Derecho Administrativo de un país resulte con suficiente ex­
periencia para lograr una codificación eficaz, por cuanto no basta aplicar 
principios acogidos en otros países que pueden no adaptarse a un medio 
social diferente y entorpecer el obrar administrativo.
Útil resulta a esa finalidad, la elaboración de colecciones y compilacio­
nes de las normas dictadas para algunas materias administrativas y, en 
muchos casos, la codificación debe emprenderse por etapas, producién­
dose agrupaciones homogéneas en un solo cuerpo legal de materias de 
carácter administrativo, individualizadas. En otras palabras, mediante co­
dificaciones parciales, lograr en varias etapas, la general.
Ihering55 considera que para la existencia de un cuerpo de leyes co­
dificables se requiere: primero, una noción precisa de la rama jurídica de 
que se trate; segundo, conocer cuál es el sujeto indiscutible de derecho; 
y tercero, un objeto claramente determinado. En lo que al Derecho Admi­
nistrativo se refiere existe de él una noción precisa que lo califica como 
una rama jurídica independiente, como es el que establece los principios 
y estudia las normas relativas a las relaciones sociales que se producen 
en la actuación de los órganos de la Administración Pública que tienen fa­
cultades ejecutivas y dispositivas. Hay en él un sujeto indiscutible que es 
la Administración, que realiza un objeto claramente determinado que no 
es otro que la consecución de los fines del Estado, que como objetivo de 
su actividad se le encomiendan. Del Derecho Administrativo sí puede afir­
marse, como ciencia jurídica joven aún, se encuentra todavía en construc­
ción y pese a que se ha avanzado grandemente en su sistematización y 
hoy podemos considerarla como una verdadera ciencia jurídica, no como 
un simple desprendimiento del Derecho Civil, no hay duda que sus nocio­
nes fundamentales han estado y permanecen en plena evolución y su ob­
jeto y contenido sometidos a modificaciones continuas.56
Hace más de setenta años, Adolfo Posada, refiriéndose a lo expuesto 
por Ihering en relación con el Derecho Administrativo afirmaba:
Pero es preciso no reforzar demasiado los términos. En rigor, si pedi­
mos un código técnicamente perfecto... cuando el Derecho se encuen­
tra en situación tal de progreso que es capaz de producir dicho ideal 
del código, el código no se hace, resulta...
Por este lado no juzgo de poca condición al Derecho Administrativo 
que a cualquier otra rama jurídica.57
95
Posada concluye en cuanto a la codificación, afirmando lo siguiente: 
1ro. que el Derecho Administrativo no está positivamente en las con­
diciones apetecibles para su obra legislativa en forma de código sis­
temático, verdadera representación orgánica de un ideal del Derecho; 
2do. que el Derecho Administrativo, sin embargo, de esto no está en 
peores condiciones que las demás ramas del Derecho para ser objeto 
de una codificación análoga a la hecha en estas ramas; 3ro. que en el 
Derecho Administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza, 
que es posible y conveniente definir y fijar jurídicamente.58
Garrido Falla59 manifiesta que la posibilidad de la codificación está 
condicionada a la idea que se tenga sobre una tal codificación. Si lo que 
se pretende es conseguir un código donde todo el Derecho Administrativo 
(tanto la regulación de los principios generales como las de las materias 
concretas) esté absolutamente recogido de tal forma que fuera de él no 
haya lugar para ninguna otra norma vigente, entonces tal aspiración debe 
calificarse de utópica, o cuando menos, de irrealizable por el momento. 
Si de lo que se trata, en cambio, es de lograr una codificación de los prin­
cipios generales y de la parte general, así como el de las grandes leyes que 
presiden la actividad administrativa en cada materia concreta (y sin per­
juicio del necesario desarrollo que, ai margen del código han de encontrar, 
tales leyes), entonces no hay ningún inconveniente en afirmar la posibi­
lidad de la codificación.
El autor soviético G.l. Petrov se refiere al estado de la codificación del 
Derecho Administrativo en la URSS, así como en la República Socialista 
de Checoslovaquia y la República Popular de Hungría, en las que se han 
realizado codificaciones parciales. Sobre ese intento en la República So­
cialista Soviética de Ucrania se puso en vigor en 1927 un Código Admi­
nistrativo que fue reeditado en 1956. Otros ejémplps son los Códigos 
Aduanero, Aéreo y el de la Marina Mercante y el Estatuto de los Ferro­
carriles, todos ellos de la URSS.
Observa Petrov que:
...las tareas de la severa observancia del principio leninista de la lega­
lidad socialista, dictan la necesidad de la codificación del Derecho Ad­
ministrativo soviético. Ella contribuirá al correcto cumplimiento y apli­
cación de las normas de Derecho Administrativo, al mejoramiento de 
los cuadros jurídicos y al desarrollo ulterior de la ciencia del Derecho 
Administrativo Soviético.
Consisten las tareas de la codificación, añade, en llevar al Derecho Ad­
ministrativo vigente a la plena correspondencia con la Constitución de 
la URSS y asimismo con las constituciones de las Repúblicas Federa­
das y Autónomas, con fundamento en las mismas.
En eliminar normas, que se repiten o se contradicen. Asegurar la uni­
dad del régimen jurídico de las relaciones administrativas fundamen­
tales en todas las Repúblicas Federadas y al mismo tiempo tener en 
96
cuenta plenamente su singularidad. En instituir nuevas exigencias de 
la Administración Pública soviética. En llevar las normas del Derecho 
Administrativo a un sistema que responda a las tareas de su ejecución 
práctica y a la elaboración teórica de los problemas de la ciencia del 
Derecho Administrativo.60
Aunque ante el actual desarrollo, aún no cuajado, del Derecho 
Administrativo, no se hace aconsejable su codificación integral, no exis­
ten inconvenientes para que se emprendan codificaciones parciales 
comprensivas de los principios generales de aquellas materias que tie­
nen acotado ya su ámbito jurídico, sin que a esas leyes se lleven los de­
talles de la acción administrativa, ante las situaciones cambiantes que la 
Administración enfrenta a diario, tienen que ser objeto de mutaciones. Por 
otra parte, ninguno de esos códigos parciales deberán encerrar en círculos 
férreos a la Administración para que esta pueda desempeñar su papel de 
conformadora del orden social e interactuar con la base económica para 
el logro de los grandes cometidos del Estado.
97
Notas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
98
Cañizares Abeledo, F„ ob. cit., Fascículo 2, p. 46.
Petrov, G.I., ob. cit.. Capítulos IV-V.
Garrido Falla. F„ ob. cit., t. I, p. 251.
Vacilenkov, P.T. y otros. Derecho Administrativo Soviético, Capitulo II, Editorial 
Literatura Jurídica, Moscú, 1981 (en ruso).
Zanobini, G„ ob. cit., t. I, p. 137.
Fleiner, F„ ob. cit., p. 72 y ss.
Cañizares Abeledo, F„ ob. cit.. Fascículo 3. p. 87.
Forsthoff. Ernst, ob. cit., p. 184 y ss.
Ibidem. p. 186 y ss.
Zanobini, G„ ob. cit.. t. I. p. 138.
Fleiner, F„ ob. cit. p. 73.
Forsthoff. Ernst, ob. cit., p. 219.
Cañizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 4, p. 8.
Fernández de Velasco, R., Resumen de Derecho Administrativo y de la Ciencia de 
la Administración, t. I, 2a. ed„ Librería Bosch, Barcelona, 1930, p. 67.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 224 y ss.
Bielsa, R., ob. cit., I, p. 56.
Cañizares Abeledo, F„ ob. cit.. Fascículo 3. p. 67.
Zanobini, G„ ob. cit., t. I, p. 144.Bielsa. R., ob. cit., t.l, p. 57 y ss.
Idem.
Idem.
Fiorini, B.A., La Discrecionalidad en la Administración Pública, Editorial Alfa, Bue­
nos Aires. 1948, pp. 37-38.
Bielsa, R„ ob. cit., t. I, p. 121.
Entrena Cuesta, R.. ob. cit., p. 121.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., pp. 121-122.
26 García de Enterría, E. y T.R. Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I. 
Editorial Civitas S.A., Madrid, 1982, p. 386.
27 Fiorini, B.A.. ob. cit.. p. 25 y ss.
23 Garrido Falla. F„ ob. cit., p. 288.
23 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 136.
30 Fleiner, F., ob. cit., p. 117.
31 Garrido Falla, F., ob. cit., t. I. p. 241.
22 Bielsa. R., ob. cit.. t. I, p. 124.
García de Enterría. E. y T.R. Fernández, ob. cit., p. 387.
34 Fiorini, B. A., ob. cit., p. 161.
35 ibidem, pp. 163-164.
36 Ibidem, p. 111.
27 Ibidem, p. 157'.
33 Alibert, Le controle jurisdicionnel de 1‘administratión, París, 1926, p. 236. citado 
por Garrido Falia, F„ ob. cit., t. I, p. 243, nota (32).
33 Bielsa, R„ ob. cit., t. I, p. 120.
4® Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I, p. 386.
4' Thibaut, Antón F. y F. Carlos de Savigny, La codificación, Editorial Aguilar, Ma­
drid. 1965, p. 12.
42 Ibidem, pp. 19-20.
43 Vacilenkov, P.T. y'otros, ob. cit.. Capítulo III.
44 Villegas Basavilbaso. B., ob. cit., t. I, pp. 395-396.
45 García Oviedo, C., ob. cit., t. I, pp. 121-122.
45 Ibidem, p. 125.
47 Bielsa, R„ ob. cit., t. I, p. 125.
45 Villegas Basavilbaso, B„ ob. cit.. t. I, pp. 397-398.
4Q Royo-Villanóva, A., ob. cit., t. I, p. 61.
50 Ducrocq, T., ob. cit.. Prefacio, p. XXI.
51 Ibidem, p. XXII.
52 Broccoli Geremia. L„ La codifícazione del Diritto Amninistrativo, Nápoles, 1933, 
citado por Villegas Basavilbaso, B„ op. cit., t. I, p. 400.
53 Bielsa, R„ ob. cit.. t. I, p. 126.
54 Villegas Basavilbaso, B„ ob. cit., t. I. p. 398.
99
55 Von lhering. R., El espíritu del Derecho Romano, t. Ill, p. 75. Paris, 1887, citado 
por Posada. Adolfo, ob. cit.. t. I. p. 186, nota (1).
EC
Villegas Basavilbaso, ob. cit.. t. I. p. 405.
5? Posada. Adolfo, ob. cit.. t. I. pp. 186-187.
58 Ibidem, t. I, p. 190.
58 Garrido Falla. F., ob. cit.. t. I, p. 311.
50 Petrov. G.I., ob. cit.. Capítulo IV.
100
CAPÍTULO VI
La relación jurídico-administrativa
1. Concepto de la relación 
jurídico-administrativa
La Administración Pública en su actuar provoca, en las relaciones so­
ciales que establece con los administrados, vínculos provistos de sustan­
cia jurídica, derivadas de la ley, ya directamente o mediante una manifes-' 
tación concreta de voluntad, engendradora de derechos y obligaciones 
recíprocos que integran una relación jurídico-administrativa.
De acuerdo con Forsthoff: "...las relaciones jurídicas entre la Adminis­
tración y los particulares son definidas por la ley": "una parte esencial de 
los deberes que incumben al individuo frente a la Administración no es 
otra cosa que la obligación propia de cada uno de obedecer la ley, de 
cumplir sus mandatos y prohibiciones".1
Debemos destacar cómo el autor citado nos habla de "una parte esen­
cial de los deberes que incumben al individuo", puesto que otra parte de 
esos deberes no surgen directa e indirectamente de la ley, ex lege, sino 
de un acto administrativo legalmente cimentado en las atribuciones con- 
formadoras que tiene la Administración Pública actual.
Idénticamente acaece con los deberes de la Administración. Su actua­
ción para proteger y ayudar a los administrados puede estar contenida 
singularizadamente en un precepto legal y ser por ello un deber ex lege, 
o fundarse en las finalidades que la caracterizan o implementan, en actos 
concretos en los que expresa su deber primigenio.
La relación jurídico-administrativa es pues, una consecuencia directa 
del obrar administrativo. De este ha dicho Forsthoff: "La parte más im­
portante de las actividades administrativas se proyecta hacia afuera, tras­
ciende los límites de la Administración y la contrapone al individuo. Exige 
de él determinada prestación o le impone un deber, permite o tolera. En 
su virtud, entra con él en una relación jurídica."2 Esto no quiere decir que 
esa relación tiene un sentido unilateral, producto del poder soberano de 
la Administración. Esta, en su actuación, no puede obrar arbitrariamente. 
Su conducta toda se regula, mediata o inmediatamente, por la ley. Existe 
101
por ello una relación normada por el Derecho Administrativo, una relación 
jurídico-administrativa. Como nos dice Petrov:
Las relaciones sociales que se forman en la esfera de la Administración 
Pública exigen regulación jurídica. Estas relaciones no pueden estar 
enteramente previstas por las leyes y decretos en vista de su enorme 
cantidad, diversidad y dinamismo. Los órganos de la Administración 
Pública son llamados también a resolver muchas cuestiones individua­
les y concretas...3
Para el Derecho socialista, expone Petrov, son relaciones jurídico-ad- 
ministrativas "...aquellas relaciones sociales, regidas por las normas del 
Derecho que se forman en la esfera de la Administración Pública, es decir 
de la actividad ejecutiva y dispositiva del Estado socialista... Constituyen 
parte de las relaciones jurídicas ideológicas socialistas".4 Continúa dicho 
autor manifestando que las relaciones jurídico-administrativas se caracte­
rizan por cuatro aspectos:
a) Son relaciones sociales de tipo socialista, puesto que se forman en las 
condiciones de la dictadura de la clase obrera, basadas en el sistema 
socialista de economía y de la propiedad socialista de los instrumentos 
y medios de producción.
b) Son relaciones volitivas que se forman en correspondencia con la vo­
luntad del pueblo y son imposibles sin la manifestación de la voluntad 
y de la conciencia de sus partícipes.
c) Al ser jurídicas están garantizadas no sólo por la actividad económica, 
organizativa y educativa sino también por la fuerza coactiva del Esta­
do.
d) Poseen además caracteres específicos dentro del sistema de las rela­
ciones jurídicas de la sociedad socialista que la distinguen de otras ra­
mas, puesto que se forman en la esfera de la Administración Pública, 
como una de las formas de la actividad del Estado socialista para la 
realización inmediata y práctica de las funciones del Estado, para la or­
ganización diaria de su actividad económica, cultural y defensiva.
2. Los sujetos de la relación 
jurídico-administrativa
Como hemos visto toda norma jurídico-administrativa se dicta en 
atención a un interés y a ese fin, permite o proscribe conductas determi­
nadas y otorga potestades a entes públicos que al ejercitarlas entran en 
relación con otras personas, con consecuencias jurídicas valorables.
En toda relación jurídico-administrativa encontramos la presencia de la 
Administración Pública que desenvuelve su actividad emitiendo a través 
de sus órganos decisiones ejecutivas y dispositivas que tienen siempre un 
destinatario. En la mayoría de los casos ese destinatario es el administra­
102
do, aunque a veces lo es otro órgano u organismo de la propia Adminis­
tración. El administrado, esto es, el hombre-individuo, el que como tal 
tiene personalidad jurídica, es capaz también de establecer la relación 
jurídico-administrativa cuando insta ante la Administración o simplemen­
te hace uso de un servicio estatal. Dos son, pues, los sujetos a considerar 
en esa relación: la Administración Pública y el administrado, ambos titu­
lares de derechos y deberes, jurídicos. De ellos, la Administración es al 
propio tiempo titular de potestades administrativas, consecuencia de su 
"...titularidad del poder de imperio, que representa la característica esen­
cial de la posición jurídica del Estado en contraposición a los particula­
res",5 y en consecuencia podemos estimarla como el sujeto activo de la 
relación jurídico-administrativa.
Las personas jurídicas
Toda relación jurídica, y de ello no escapa la jurídico-administrativa, 
se establece entre los llamados sujetos de derecho, capaces de contraer 
obligaciones y de ser titulares de derechos. A tales sujetosde derecho se 
les denomina "personas", por lo que ambos términos pueden considerar­
se sinónimos, aunque, según Cañizares Abeledo: "...en la práctica se uti­
lizan empleándose persona para hacer referencia al sujeto de Derecho; se 
emplea para designar a la persona como parte integrante de una relación 
jurídica, como elemento subjetivo actuante en una relación de Derecho".6
Para determinar si el Estado y por ende la Administración -que no 
puede considerarse distinta y separada de él, sino una de sus modalida­
des- poseen personalidad, es necesario conocer primero lo que es una 
persona jurídica.
El concepto persona puede enfocarse desde distintos aspectos: en un 
sentido físico-antropológico es el hombre, el ser humano. En una estima­
ción biológico-filosófica, la persona es un ente racional, dotado de capa­
cidad de pensar y de conciencia, producto del desarrollo de la materia viva 
en el grado más alto que puede alcanzar la siquis. Con un criterio jurídico, 
"...es una categoría social -dice loffe- cuyo verdadero significado se de­
termina, en cada época histórica por aquellas relaciones económicas y por 
tanto de clase que en ella reciben su expresión y su consagración jurídi­
ca".7
Para el Derecho no es sólo persona la entidad física del hombre, sino 
que la persona se considera como una institución jurídica aplicable tam­
bién a los grupos humanos que son jurídicamente relevantes. Estos gru­
pos que no son otra cosa que entidades colectivas que se establecen para 
un fin común, han recibido las denominaciones de personas jurídicas, mo­
rales, ficticias, ideales, incorporadas, etc. No debemos llamarlas personas 
jurídicas porque tanto lo son las físicas, el ser humano individual, como los 
entes colectivos. De ahí que escojamos para su identificación el denomi­
narlas personas jurídicas colectivas o personas morales. Las personas mo­
rales, llamadas generalmente personas jurídicas, son entes colectivos for­
mados por hombres reunidos y organizados en una institución con fines 
103
que trascienden a los intereses individuale§.,Poseen vida jurídica propia 
distinta a la de sus miembros y la posibilidad, reconocida por el Derecho, 
de ser titulares de derechos y obligaciones. Constituyen una realidad so­
cial y aunque como expresa loffe: "...el alcance de su capacidad jurídica 
depende de las previsiones de la ley, su contenido se determina siempre 
por las condiciones económicas existentes. La personalidad jurídica -con­
cluye- como cualidad socio-jurídica constituye una categoría objetiva­
mente necesaria en una sociedad en que existan el Estado y el Derecho".8
La naturaleza jurídica de las personas morales ha sido explicada por 
teorías contradictorias, así como negada por diversos juristas. Una parte 
de la doctrina clásica, la teoría realista, pretende justificarla sobre la base 
de la semejanza que ciertas entidades y colectividades ofrecen con la pro­
pia persona individual. Criterio erróneo, puesto que no es posible asimilar 
de manera total esos sujetos de derecho con el hombre mismo. Por otra 
parte, dejan sin explicar, no sólo el hecho de que para que una persona 
moral exista se requiere el reconocimiento estatal a personas jurídicas que 
se proponen idénticos intereses que el Estado.
Otra escuela, también clásica, con un criterio formalista opuesto al an­
terior, considera que la persona moral es una simple ficción, creada por 
el legislador y que en el fondo los verdaderos titulares son las personas 
físicas que integran su substrato. Tampoco es acertada esta opinión pues­
to que con acusada superficialidad desconocen la existencia de ciertos ti­
pos de colectividades representativas de intereses comunes y permanen­
tes que no pueden ser desconocidos por el Derecho.
En el Derecho socialista, una persona jurídica debe estar revestida de 
los caracteres fundamentales siguientes:
a) Una estructura orgánica unitaria.
b) Poseer un patrimonio propio, separado de cualquier otro.
c) El derecho de actuar jurídicamente en nombre propio con facultad 
para adquirir para sí derechos y obligaciones y comparecer ante los 
tribunales.
ch) Responsabilidad independiente, con su patrimonio, de sus obligacio­
nes. Basado en estos caracteres, afirma loffe "...el descubrimiento de 
la esencia de la persona jurídica presupone, en primer término, el aná­
lisis de su base económica y la determinación de su substrato huma­
no".9
La persona moral, aunque con potestad propia de querer, es incapaz 
de expresar por sí misma su voluntad colectiva y por ello su capacidad de 
ejercicio de derechos se realiza por medio de sus órganos, que con sus ac­
tos crean para la persona jurídica derechos y obligaciones.
Según exponen Serebrovski y Jalfina, las personas morales pueden 
constituirse mediante el empleo de uno de los sistemas siguientes:
a) El administrativo, a través de una decisión específica de un órgano del 
Estado con competencia para su creación.
104
b) El de autorización que requiere que los que se proponen fundarla re­
ciban del órgano competente del Estado el correspondiente permiso.
c) El normativo, sin permiso previo, por el cual la ley establece las normas 
generales para la formación de una clase determinada de personas 
jurídicas y cualquier grupo humano que cumpla los requisitos estable­
cidos puede constituirla.10
La persona moral puede dejar de existir, según las causas siguientes 
que enumeran los autores citados:
a) Por disposición de la ley o de un órgano de poder del Estado.
b) Por decisión voluntaria manifestada por la propia entidad.
c) Por vencer el plazo para el cual se le creó, cuando se trata de per­
sonas temporales.
ch) Por haberse logrado el fin que motivó su creación.
d) Si su número de miembros llega a ser menor que el mismo que para 
ella exige la ley o su estatuto.
e) Cuando se liquidan los bienes que integran su patrimonio y por ello 
cesan en sus actividades.
f) Cuando se reorganizan fusionándose con otra entidad o dividiéndose 
en dos o más de ellas. En este último caso al tiempo que la persona 
jurídica que se reorganiza se extingue, nacen otras que son sucesoras 
y continuadoras de la que desaparece.11
Personalidad jurídica del Estado y de la Administración
El Estado presenta realidades que lo hacen ser sujeto de derechos y 
de obligaciones. Su misma continuidad, las relaciones internacionales que 
mantiene, las relaciones que en su oportunidad crea con respecto a los 
particulares, hacen llegar a la conclusión de la existencia en él de una per­
sonalidad, puesto que el concepto jurídico debe responder siempre a la 
realidad a que sirve. Tiene estructura orgánica, patrimonio propio, facul­
tad para actuar en su nombre y responde de sus obligaciones. Es pues, 
sujeto independiente de derecho. Esa personalidad tiene también que ex­
tenderse a la Administración Pública, como expresión que es del obrar so­
berano del Estado y se nos presenta continuamente como sujeto de de­
rechos y de obligaciones. Si la Administración Pública es una de las for­
mas de obrar del Estado, la personalidad de este la ejerce, en cuanto a 
sus funciones administrativas, la Administración.
Todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la 
Administración Pública, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho 
que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de 
un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. La personificación de 
la Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del De­
recho Administrativo.12
105
Es la Administración la que desde el punto de vista del Derecho Ad­
ministrativo y también del Derecho Civil tiene relevancia práctica en cuan­
to a la personalidad jurídica del Estado, pues es la que actúa en todos 
aquellos casos en que esa personalidad se manifiesta en sus relaciones in­
ternas. La personalidad del Estado que trasciende a la de la Administra­
ción se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se hace patente desde 
el punto de vista del Derecho Internacional, al poderse dar elcaso de que 
el Estado se obligue por sí, por medio de sus órganos políticos, del Go­
bierno, sin intervención de la Administración, a adoptar medidas legisla­
tivas.
La personalidad jurídica del Estado y por consiguiente de la Adminis­
tración, se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se manifiesta desde 
el punto de vista del Derecho Administrativo y también del Derecho Civil 
y tiene relevancia práctica en cuanto a la personalidad jurídica del Estado, 
pues es la que actúa en todos aquellos casos en que esa personalidad se 
manifiesta en sus relaciones internas.
La personalidad jurídica del Estado y por consiguiente de la Adminis­
tración, ha sido discutida por muchos tratadistas burgueses, que la con­
sideran, o una ficción creada por el Derecho, o la restringen a las relacio­
nes patrimoniales, distinguiendo entre Estado-poder y Estado-persona. 
En todo ello no hay más que política apta en todos sus aspectos para ase­
gurarles su capacidad de explotación y reafirmar la base económica. Si el 
Estado es persona sólo por ficción jurídica y si junto al Estado-persona 
está el Estado-poder, no existen dificultades para que, cuando sea nece­
sario a los intereses de la clase que domina, el Derechq desconozca esa 
personalidad que sólo existe mientras la norma lo permita o que el Esta­
do-poder actúe sin otra limitación que el uso que quiera dar a su potestad 
de imperio, puesto que como tal no es sujeto de obligaciones.
En el Derecho socialista, el Estado, como sujeto de derecho y por regla 
general, informan Serebrovski y Jalfina, no participa directamente en las 
relaciones patrimoniales, sino a través de otros órganos que son perso­
nas-morales independientes, que son sujetos de derecho que actúan en su 
propio nombre, aunque se dan casos en que el estado mismo hace su in­
tervención como sujeto de derecho y responsable de sus obligaciones y 
por ello, como persona jurídica propia.13
Resulta indudable que el Estado y por ende la Administración pueden 
ser y de hecho lo son, sujetos de derechos y obligaciones, y se configuran 
como personas jurídicas colectivas. En el Estado y además en la Adminis­
tración, considerada en su aspecto general, abarcadora de la totalidad de 
la actividad ejecutiva y administrativa de aquel, pueden existir otros su­
jetos de derechos y obligaciones, otras personas jurídicas, que el propio 
Estado crea por medio de una manifestación de voluntad legislativa y a 
las cuales dota de un patrimonio propio y les otorga una estructura or­
gánica unitaria. Ellos pueden, una vez que la ley les ha dado vida, actuar 
jurídicamente en nombre propio y con facultad para adquirir para sí de­
rechos y obligaciones y comparecer ante los tribunales y responder de sus 
106
obligaciones con su patrimonio, sin comprometer en ellas al Estado. Su 
substrato humano aparece integrado por la colectividad de trabajadores 
bajo una dirección unitaria y hacen posible su funcionamiento y la reali­
zación de la tarea que el Estado le ha encargado. Citando de nuevo a loffe: 
"En consecuencia un órgano económico-socialista puede definirse como 
la colectividad de trabajadores y empleados encabezados por un jefe res­
ponsable, a la que el Estado encomienda el desempeño de ciertas tareas 
estatales, para cuyo fin destina parte de su patrimonio."14
Ejemplos de estas personas son, entre nosotros, las empresas estata­
les que tienen reconocida su personalidad jurídica por el decreto Ley nú­
mero 24 de 15 de mayo de 1979, dictado por el Consejo de Estado y por 
el Consejo de Ministros en su Decreto número 42 de 24 de los propios 
mes y año. Reglamento General de la Empruponen la integración de los 
caracteres que identifican la personalidad jurídica de un ente colectivo, 
como lo es la entidad económica, eslabón primario de la economía nacio­
nal, que es la empresa estatal.
El administrado
En toda relación jurídico-administrativa existe además de la Adminis­
tración, sujeto activo de ella, un sujeto pasivo que es el administrado, el 
particular a quien se dirige y destina la acción administrativa, el que ocu­
pa una situación jurídica opuesta a la Administración, aunque aparezca 
también en el campo del Derecho como titular de potestades y derechos 
frente a aquella,15 consecuencia de la vinculación de la Administración a 
la ley y del principio de la legalidad socialista.
Dentro del concepto del administrado debe comprenderse no sólo a 
los individuos, sino a aquellas personas jurídicas que entran en relación 
con una entidad administrativa, incluso a los órganos estatales, lo hagan 
con otros que por razón de su posición en la estructura administrativa tie­
nen potestad sobre ellas.
La actividad administrativa del Estado traducida en los servicios esta­
tales y en la gestión económica, supone la existencia de relaciones nor­
madas por el Derecho, y uno de los sujetos, la Administración, participa 
del poder público, lo que le da carácter de activo, en tanto el que recibe 
la acción, carece de esa potestad de poder y es por ello el sujeto pasivo 
de la relación. Esa determinación de los sujetos activos y pasivos no pue­
de establecerse en forma absoluta, por cuanto en sus relaciones con la 
Administración, los administrados ocupan a veces una posición activa, 
cuando la ley les da poderes frente a una entidad administrativa, que en 
estos casos ocupa una posición pasiva. "Así pueden (o tienen potestad) 
de presentar instancias solicitando determinados servicios o de presentar 
recursos gubernativos, y, en su caso, tendrán también el derecho de que 
la Administración les conceda lo pedido."16
La titularidad de los derechos que de acuerdo con el ordenamiento le­
gal pueden tener los administrados, es consecuencia de una capacidad 
jurídica distinta de la capacidad jurídico-civil. Existe una capacidad jurídi­
107
co-administrativa configurada de modo distinto a la civil, que correponde. 
no sólo a la capacidad jurídica sino también a la capacidad de obrar.
Los casos y circunstancias condicionantes de la capacidad jurídico-ad- 
ministrativa de los particulares obrarán en el Derecho Administrativo de 
manera distinta que en el Derecho Civil, pues no se reconocen efectos ge­
nerales a su existencia sino que en cada materia determinada tiene rele­
vancia distinta. Todos los particulares son mayores de edad para el De­
recho Civil en una edad determinada y sin embargo esa mayoría de edad 
no los capacita para desempeñar determinados cargos administrativos, 
generalmente por la propia persona, sin que se admita, como en el De­
recho Civil, la actuación por apoderados.17
Los principales casos que condicionan la capacidad son:
a) La nacionalidad, que en el Derecho Administrativo es base y funda­
mento para el ejercicio de determinados derechos y para el desem­
peño de las posiciones más elevadas en la función pública.
b) El sexo, puede ser causa de incapacidad relativa para desempeñar 
ciertas labores administrativas.
c) La edad, para la que rigen reglas concretas en muchos casos que la 
hacen ser causa modificativa de la capacidad en Derecho Adminis­
trativo.
ch) El estado físico, la salud, irrelevante para casi todo el Derecho Civil, 
determina sin embargo la capacidad en muchos aspectos del ejerci­
cio de la función pública y exime en otros casos del cumplimiento de 
ciertos deberes públicos administrativos; por ejemplo, el servicio mi­
litar general.
d) La buena conducta constituye en muchos casos, cuando se reconoce 
por órganos competentes su ausencia en el actuar de una persona, 
motivo de incapacidad permanente en ciertas materias administrati­
vas como es la relación de empleo.
e) El domicilio, que puede ser condición para desempeñar ciertos car­
gos.
f) El estado civil, porque para asumir determinadas funciones puede 
exigirse la soltería.
g) La capacidad técnica apreciable como condición indispensable para 
muchos cargos.
h) La integración política con las ideas que sustenta el Estado puede ac­
tuar como requisito para el desempeño de ciertas funciones adminis­
trativas.La actividad del administrado, la potestad administrativa radica en la 
Administración que es su titular, por eso se ha dicho que la administración 
es obra de la Administración.18 Sin embargo, el administrado, en relación 
con el obrar administrativo, realiza determinada actividad y puede recla­
mar prestaciones y derechos y en otros casos para que el acto adminis­
trativo produzca plenitud de efectos jurídicos se requiere la presencia del 
108
administrado como coadyuvante. En otras palabras, el administrado par­
ticipa en la vida administrativa.
La participación del administrado en el obrar administrativo puede ha­
cerse por colaboración, como cuando realiza el ejercicio privado de fun­
ciones públicas, como son el deber de denunciar hechos delictivos, la 
prestación obligatoria de servicios profesionales, el auxilio a la autoridad 
y las llamadas prestaciones personales obligatorias que revisten un aspec­
to directo del ejercicio de funciones públicas como por ejemplo, el servicio 
miljtar general y el deber de mantener limpios los frentes de las casas.
En la sociedad socialista la participación de los administrados en las 
actividades administrativas adquiere especial relevancia. Es un principio 
del Derecho administrativo socialista la participación de las masas traba­
jadoras en la administración del Estado. La integración Estado-sociedad 
hace que todo ciudadano adquiera conciencia de que como individuo for­
ma parte de una colectividad poseedora en su conjunto de los medios e 
instrumentos de producción. Ya no son un objeto sino un sujeto de go­
bierno y su intervención en las tareas administrativas se hace cada vez 
más intensa. Los administrados, integrados en las organizaciones de 
masa, asumen actividades administrativas que alivian a la Administración 
Pública en el agobiante quehacer de llevarlas a cabo, le permiten evitar el 
burocratismo a la par que. al desarrollar la conciencia de las masas, la 
identifica cada vez más con la ideología y propósitos del Estado. La pro­
ducción, la justicia laboral, la salud pública, la educación, el orden interno, 
la recreación y los abastecimientos son, entre otros, campos de acción en 
los que la participación de los administrados se hace ya indispensable.
Así, la Constitución en el segundo párrafo de su artículo 7, dice: "En 
sus actividades el Estado se apoya en las organizaciones sociales y de 
masas, las que. además, cumplen directamente las funciones estatales 
que conforme a la Constitución y la Ley convengan en asumir."19
Esa participación del administrado en el obrar administrativo se pre­
senta también como presupuesto o como consecuencia de un acto admi­
nistrativo. Existen los actos de ejecución de una obligación jurídica en la 
que la Administración exige, como es el pago de servicios recibidos; las 
declaraciones unilaterales de voluntad del particular que producen efectos 
jurídicos administrativos constitutivos, como lo sería el caso de la presen­
tación de la renuncia de un cargo respecto a la cual la ley dispone que tie­
ne que ser aceptada y, por último, aquellos actos del particular que 
presuponen la eficacia o validez del acto administrativo requerido de co­
adyuvante, de los que son ejemplo, la renuncia que sólo tiene eficacia 
cuando se acepta, la instancia que se presente para lograr una autoriza­
ción y la toma de posesión de un cargo público.20
3. El acto administrativo. Concepto
En un sentido material, atendiendo a su contenido, sería acto adminis­
trativo toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado sea ad­
109
ministrativo o legislativo que tenga sustancia administrativa.21 Así lo sería 
una ley formal, que concediera una pensión a una persona determinada, 
la que expresamente se consagra en su texto.
Si se atiende a un criterio formal, a la naturaleza del órgano que ma­
nifiesta la voluntad, sólo serán actos administrativos los que provengan 
de la Administración Pública, de los órganos de la Administración del Es­
tado.22 Como los órganos administrativos pueden dictar actos con con­
tenido legislativo (reglamentos), el criterio formal no configura tampoco 
un concepto adecuado del acto administrativo.
De ese modo podría distinguirse entre los actos de la Administración 
y los actos administrativos así, serán actos de la Administración los que 
tienen un carácter general y abstracto, los que regulan la actividad interna 
de la Administración y de los que no producen efectos jurídicos en cuanto 
a terceros, como son los emitidos por los órganos consultivos que se so­
meten a la consideración de los órganos activos y que sólo producen 
efectos, si son aprobados por estos. Igualmente, los actos materiales de 
la Administración, carentes de la facultad de producción de efectos jurí­
dicos, son irrelevantes como actos administrativos, pero son actos de la 
Administración.
La integración del concepto del acto administrativo requiere conjugar 
los puntos de vista formal y material, el órgano de quien emana y su con­
tenido. Criterio este compartido, entre otros, por Sayaguez.23
Como bien señala Forsthoff,24 el concepto del acto administrativo tie­
ne un carácter empírico que lo hace derivar de la experiencia y no es po­
sible fijarlo de modo apriorístico, infiriéndolo de consideraciones abstrac­
tas; a ello añadimos que no puede recogerse del lenguaje de las leyes, que 
sólo por excepción usan la expresión "acto administrativo". El obrar de la 
Administración, prescripto en la norma, recibe denominaciones diversas: 
decreto, resolución, acuerdo, orden, autorización, permiso, declaración, 
disposición, etcétera.25
Para García de Enterría y Fernández: "Acto administrativo sería la de­
claración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizado por 
la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la 
potestad reglamentaria."26
El acto administrativo, como categoría jurídico-administrativa, ha de 
emenar de un órgano de la Administración del Estado, ser una manifes­
tación de voluntad de su potestad administrativa y contener una declara­
ción concreta que produzca un efecto jurídico-administrativo inmediato.27 
Esto excluye del concepto a aquellas actividades administrativas jurídica­
mente irrelevantes, como son las alocuciones o exhortaciones de las 
autoridades en relación con algún suceso, la actividad técnica e intelectual 
que interviene en la prestación de los servicios estatales y los actos ma­
teriales preparatorios o ejecutorios de los propios actos administrativos.
Los hechos jurídicos, que producen efectos relevantes en Derecho no 
son actos administrativos en razón a que no existe en ellos la necesaria 
manifestación de voluntad de un órgano de la Administración.28
110
El alcanzar la edad en que se ha de prestar el servicio militar general 
es un hecho productor de efectos jurídicos y no un acto administrativo.
Los administrados, pese a que sus acciones son a veces relevantes 
para la existencia del acto administrativo, no pueden producirlos, puesto 
que sólo pueden proceder de los órganos de la Administración en el ejer­
cicio de su obrar soberano como poder público, del que son una emana­
ción unilateral.
No es necesario, para la existencia de un acto administrativo, que la 
declaración concreta, dirigida a un caso particular, esté revestida de un 
sentido positivo, esto es. que dé lugar o modifique una situación de hecho. 
La negativa a actuar ante la solicitud de un administrado constituye un 
acto administrativo.
En resumen, la nota conceptual determinante de un acto administra­
tivo es que, al producirse, se objetivice su función administrativa.
Elementos del acto administrativo
Las condiciones esenciales de la legitimidad de un acto administrativo 
son: sujeto u órgano, manifestación de voluntad, objeto y producción de 
efectos jurídicos.
Sujeto u órgano
El sujeto del acto administrativo es, en sentido general, la Administra­
ción Pública, pero en su carácter de persona moral, la producción de sus 
actos registra la presenciade sujetos individuales que son los órganos de 
la Administración, vinculados a ella por una relación jurídica.
Sólo tendrán validez, en razón al sujeto, aquellos actos que produzcan 
los órganos dentro del ejercicio de su competencia, dentro del ámbito de 
las facultades que como tal órgano le estén atribuidas para que dé cum­
plimiento a la actividad administrativa conferida al oficio público que de­
sempeña y que su titular esté investido como tal en forma legal. Deben 
tener, en suma, capacidad de obrar por la Administración.
Manifestación de voluntad
El acto administrativo se produce mediante la expresión volitiva que 
emite el órgano competente acomodándose a la norma y que en sí es la 
expresión de la voluntad de la Administración, conlleva la potencialidad 
jurídica necesaria a producir el efecto jurídico que desea.
El objeto
El objeto del acto reviste la variedad que presenta la acción de servicio 
de la Administración y se contrae a la actividad encaminada a cumplir el 
fin genérico del acto. Debe ser siempre concreto y para satisfacer un in­
terés general presupuesto de todo el obrar administrativo consiste en re­
conocer, preconstituir, modificar o extinguir situaciones jurídico-adminis- 
111
trativas individualizadas, siempre dentro del ámbito de la ley y con base 
en los supuestos de hecho que la norma aplicable contiene y para el logro 
del fin que la ley se propone.
Producción de efectos jurídicos
Todo acto administrativo es un acto de Derecho, esencialmente jurí­
dico y como tal produce efectos jurídicos, esto es. la mutación total o par­
cial, actual o potencial, de una realidad jurídica existente, su juridicidad 
descansa en que son emanados por la Administración con la finalidad de 
producir, por un interés general, esos efectos jurídicos que son siempre in­
dividualizados, esto es, configuran una situación jurídico-administrativa.
Notas accesorias del acto administrativo
Además de los elementos esenciales del acto administrativo pueden 
aparecer en él notas accesorias que como contenido eventual del acto, 
son las siguientes:
La condición. Actúa subordinando la-eficacia jurídica del acto a un su­
ceso futuro e incierto. Va estrechamente unida al contenido principal del 
acto, cuyo destino jurídico depende de ella. El comienzo o la terminación 
de los efectos jurídicos está referido a la realización de ese hecho. La con­
dición administrativa puede ser, como en el Derecho Civil, suspensiva o 
resolutoria. En la primera, los efectos no comienzan hasta que el suceso 
no ocurre, por ejemplo, se concede licencia para fabricar un inmueble, 
siempre que el propietario del fundo colindante autorice que por este de­
riven las aguas residuales de aquel. En la condición resolutoria el acto 
pierde su eficacia si el suceso se produce, por ejemplo, se otorga una beca 
para cursar estudios universitarios, a condición de que se aprueben todas 
las asignaturas de cada curso, si no se aprueban, la beca se extingue.
En el Derecho Administrativo puede aparecer un tipo de condición in­
existente en el Derecho Civil, la potestativa, cuya aplicación queda a vo­
luntad del sujeto, por ejemplo, la beca para estudios universitarios puede 
ser dejada sin efecto si la Administración considera que el becario no 
aprovecha en sus estudios.
Ei modo. Se asemeja a la condición, pero se diferencia en que se yux­
tapone independientemente al contenido principal del acto administrativo 
y por ello el destino jurídico del acto no depende del modo, en tanto el 
acto tiene una dependencia directa de la condición. El modo constituye 
una orden soberana de carácter coactivo que generalmente consiste en el 
desembolso de una suma de dinero que se exige a la persona destinataria 
del acto, por ejemplo, se suministra el servicio de energía eléctrica a un 
inmueble si el ocupante paga la tarifa que la Administración determina. 
Esa tarifa es una carga modal.
Sin embargo, en ciertas circunstancias resulta difícil distinguir entre el 
modo y la condición, y la dificultad se aumenta por cuanto que, a veces. 
112
las leyes no emplean un lenguaje claro, llamando condición a lo que es 
modo. La práctica administrativa deja, por lo regular, margen a distintas 
interpretaciones, ya aceptando la confusa terminología legal, ya evitando 
las expresiones modo y condición y así concede permisos, otorga conce­
siones y realiza otros actos administrativos empleando las expresiones 
con tal que o que no. Como ejemplo podemos citar el hecho de que en 
nuestro país la empresa que suministra a la población la energía eléctrica, 
lo que hace por un acto administrativo requerido de coadyuvante, puede 
suprimir el servicio si no se abona el importe de la electricidad consumida. 
Esta suspensión no es un elemento constitutivo del acto administrativo 
que no desaparece por esa circunstancia, es una nota modal accesoria 
yuxtapuesta al acto, del que es un contenido eventual: abonado el con­
sumo se restablece el servicio sin requerimiento de un nuevo acto.
En los casos dudosos conviene fijarse en la intención contenida en el 
acto administrativo para determinar si existe una condición o un modo.
El término o plazo
Indica el día en que nace un acto o aquel en que se extingue. Puede 
aparecer fijado para un acto específico o la ley puede señalarlo de modo 
general para todos los actos de una clase determinada. El término es 
creador o extintor de situaciones jurídico-administrativas para el adminis­
trado y de obligatorio acatamiento para la Administración.
Clasificación de los actos administrativos
Las clases de actos administrativos son innumerables y dependen del 
punto de vista que se adopte para analizar los distintos tipos de objeti­
vación de la actividad administrativa que de hecho y en la práctica se pre­
sentan, toda vez que no pueden fijarse clasificaciones apriorísticas, sino 
que los criterios de división han de inferirse de las situaciones que en el 
obrar administrativo se producen.
Desechando las que no tienen su base en el mismo acto administra­
tivo, sino que se fijan en la intensidad de sus efectos o en las diferencias 
de su tratamiento, encontramos que atendiendo a su contenido los actos 
pueden ser: imperativos, conformadores, declaratorios, regístrales y re­
queridos de coadyuvantes.
Imperativos. Son los que contienen un mandato o una prohibición. Su 
misión es provocar en los obligados una determinada conducta respecto 
a la Administración, y en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por 
ejemplo, el que ordena el cumplimiento de una disposición sanitaria.
Conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas, pero es 
común a todas ellas el fundar, modificar o suprimir una relación jurídica 
concreta, por ejemplo, las autorizaciones, permisos, licencias, etc., que 
crean una situación jurídico-administrativa del destinatario, las órdenes 
113
conformadoras respecto a las cosas públicas, especialmente la afectación 
y su acto contrario, la desafectación.
Tanto los actos imperativos como los conformadores se caracterizan 
por definir ejecutoriamente una situación jurídica individualizada en un ad- 
OQ
ministrado.
Declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones sobre 
determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o 
ausencia dependen determinadas consecuencias jurídico-administrativas, 
por ejemplo, el reconocimiento de la condición de vecino o residente en 
un lugar determinado del territorio.
Regístrales. En realidad estos actos no contienen disposición alguna 
sobre una situación jurídica. Se limitan a consignar que en los registros 
correspondientes se han asentado determinados particulares. Emitidos 
bajo la responsabilidad del órgano competente para ello, según la legis­
lación que al registro atañe, constituyen hechos probatorios de los ya re­
gistrados y tienen carácter de documentos públicos. Sus efectos jurídicos 
se contraen a legitimar los hechos a que se refieren, por ejemplo, las cer­
tificaciones del registro del Estado Civil.Requerido de coadyuvantes. En relación con determinados actos admi­
nistrativos, prescriben las leyes que no pueden tener lugar sin previa so­
licitud del destinatario este, por consiguiente, participa con su voluntad en 
el nacimiento del acto. Su cooperación consiste en que por medio de la 
manifestación de su voluntad, se pone en movimiento la actividad de la 
Administración que inicia un procedimiento que finaliza en un acto admi­
nistrativo. Las leyes determinan a menudo que la solicitud es la incitación 
y el supuesto de una garantía y esta reviste peso específico cuando el 
acto administrativo deseado da lugar al nacimiento no sólo de derechos, 
sino también de deberes, por ejemplo, la solicitud de licencia por parte de 
un trabajador de la Administración Pública que lo obliga a reintegrarse al 
cargo al llegar su vencimiento.
En otros actos administrativos la actuación del coadyuvante es reque­
rida una vez que el acto ha sido emitido por la Administración y es en­
tonces que el acto produce la totalidad de los efectos jurídicos que a la 
Administración interesan, por ejemplo, el nombramiento de un trabajador 
de la Administración Pública no adquiere completa eficacia en tanto que 
el nombrado no acepta el cargo y toma posesión.
Otras clasificaciones tradicionales. Existen otras clasificaciones de los 
actos administrativos y entre ellas se encuentra la que tradicionalmente 
aparece en los tratadistas de Derecho Administrativo,30 y que más ade­
lante se explica.
Actos singulares o de ejecución y plurales o de deliberación y acuerdo. 
Los actos singulares son el producto de la actuación de un órgano admi­
nistrativo que por sí solo tiene competencia para que sus manifestaciones 
114
de voluntad produzcan efectos jurídicos, son característicos la administra­
ción activa.
Los plurales que emanan de la Administración deliberante, requieren 
de la intervención de distintas personas individuales que actuando de con­
suno, mediante deliberación y acuerdo, manifiestan la voluntad de un ór­
gano integrado colectivamente.
Actos internos y externos. Serán actos internos los que surten efectos 
dentro de la propia esfera de la Administración, por ejemplo, una orden 
dada a un funcionario por su superior jerárquico.
Los externos trascienden hacia los particulares que son los destina­
tarios de los efectos jurídicos dél acto. Estos últimos son los que propia­
mente se consideran verdaderos actos administrativos.
Actos reglados y discrecionales. Los actos reglados son los que la Ad­
ministración produce en cumplimiento de preceptos imperativos que con­
tienen reglas vigentes y específicas, reguladoras de la actividad adminis­
trativa en una materia determinada.
Los actos discrecionales son aquellos en que se aplican preceptos que 
conceden a la Administración cierta actuación libre, puesto que la norma 
fija un ámbito de acción y la facultad de elegir entre varias formas posi­
bles de comportamiento, dentro de los límites jurídicos enmarcados en la 
norma.
Actos formales y no formales. Actos formales son aquellos que la nor­
ma impone al seguir en su producción una forma determinada y si se falta 
a ella, el acto se ve afectado en su eficacia jurídica.
No todos los actos requieren estar revestidos de formalidades para su 
validez jurídica. Sólo los actos expresativos de un juicio o que expresan 
un ejercicio intenso de la potestad administrativa deben dotarse de for­
mulismos.
Actos no formales, son los que tienen eficacia jurídica, sea cualquiera 
la forma que la Administración adopte para producirla, puesto que la ley 
no le fija una forma determinada.
Actos personalizados y generales. Son actos personalizados los que van 
dirigidos a destinatarios concretos, ya sea a una sola persona o a un grupo 
de destinatarios constitutivos de una pluralidad determinada, y actos ge­
nerales aquellos que afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos.
El acto administrativo defectuoso
Cuando un acto ha sido perfeccionado, es decir, se ha realizado con 
todos sus elementos esenciales, tiene plena eficacia y aptitud para produ­
cir todos sus efectos jurídicos. Coinciden perfección y eficacia del acto 
administrativo. Pero aunque en apariencia la producción del acto se ha 
realizado cumplimentando todos los requisitos esenciales que la ley se­
ñala, pueden existir otras irregularidades no recogidas taxativamente en 
el texto legal, que pueden afectar la validez del acto y, aunque no tengan 
115
esa trascendencia jurídica, deben en uno y otro caso ser objeto de medi­
das jurídicas que remedien esas irregularidades y hagan que el obrar ad­
ministrativo sea totalmente correcto.
Así las equivocaciones en el texto no afectan la validez del acto cuan­
do la manifestación de voluntad es evidente, por lo que sólo hay la ne­
cesidad de corregirlas, pero si afecta la sustancia jurídica del acto, los de­
fectos materiales del acto administrativo pueden afectar a su naturaleza 
jurídica y determinar su anulación, puesto que si hay incongruencia entre 
la norma legal y la manifestación de voluntad contenida en el acto, la ca­
rencia de validez tiene su base en la vinculación que con el derecho nor­
mativo ha de mantener la Administración. Los defectos del acto adminis­
trativo, según su gravedad, son capaces de provocar su invalidez a través 
de la declaratoria de nulidad o de anulabilidad. Si el acto es nulo, su in­
validez lo afecta ex-tunc, desde entonces, desde que se dictó el acto, no 
produce efecto jurídico alguno, al tenérsele por inexistente. Si el acto es 
anulabie su invelidez se declara ex fíunc, desde ahora, y los efectos que 
ha producido el acto conservan validez, aunque no producirá en lo ade­
lante efecto jurídico alguno, pierde validez y debe desaparecer del mundo 
del Derecho. Los defectos de los actos administrativos31 pueden originar­
se como sigue.
Defectos en el procedimiento para su formación
El acto administrativo no puede ser producido libremente, su produc­
ción debe ajustarse a un procedimiento determinado, esto es, a la ejecu­
ción sucesiva de distintos actos que llevan a la formación del acto o re­
solución final.
Puede darse la violación de la competencia territorial cuando un órga­
no interviene en el ámbito geográfico de otro, situado a un mismo nivel, 
y se violará la competencia objetiva cuando el órgano realiza una acción 
atribuida a otro órgano, ya por razón de la materia o de la jerarquía. Estas 
violaciones implican la nulidad del acto.
En algunos actos dictados en uso de potestades limitadas temporal­
mente por la legislación, un órgano irregularmente designado o que no 
se halle en funciones o que estándolo, deba abstenerse de actuar, exis­
te la posibilidad de obtener la anulación del acto.
Cuando se omite la intervención del interesado durante el proceso de 
formación del acto, esos errores deben subsanarse dentro del procedi­
miento, anulándose las actuaciones viciadas por ellos, y si el acto se ha 
producido, puede solicitarse su anulación, al igual que sucede si se infrin­
gen las formas del procedimiento.
Defectos en el contenido mismo del acto
Los defectos materiales, que aparecen en el contenido mismo del acto, 
pueden originarse, no sólo en la actuación de los órganos de la Adminis­
tración, sino también en la de los administrados con interés en el acto.
116
La aplicación de medios deshonestos (engaño, soborno, coacción y 
amenaza) por parte de un interesado, para obtener un acto administrativo 
favorable a su interés, son defectos que afectan su validez.
Si un acto administrativo es incongruente con la realidad, porque su 
contenido es inexistente o absurdo; si se considera al destinatario del acto 
con una capacidad que no posee; si se emplea por la Administración un 
medio falso o exagerado para la obtención del fin deseado; si el acto está 
falto de precisión o es incompleto, la anulabilidad del acto puede ser de 
cretado
Los actos que aplican facultades discrecionales, pueden invalidarse, si 
con ellos no se sigue el fin expresado enla ley que los autoriza.
La notificación de los actos administrativos
Los actos administrativos, una vez dictados por el órgano competente, 
deben ser notificados a los interesados en él, esto es, deben ser puestos 
en conocimiento de todos aquellos que hayan estado presentes en el pro­
cedimiento, bien por haberlo promovido, o por haber comparecido en él 
y admitida su personería. La notificación debe, según García de Enterría 
y Fernández32, contener el texto íntegro del acto, incluida la motivación 
en su caso; la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía 
administrativa, e indicar los recursos que contra este procedan con expre­
sión concreta del órgano ante quien debe acudirse y el plazo concedido 
para su interposición.
La notificación debe hacerse personalmente al interesado en su propio 
domicilio y si no se le hallare en él, se hará cargo a cualquier persona que 
allí se encontrare y haga constar su parentesco con el interesado o la ra­
zón de su permanencia en el lugar.
La estabilidad jurídica de los actos administrativos
El acto administrativo tiende a producir un efecto determinado y pre­
visto; constituye una intervención de carácter decisorio constitutivo en el 
ámbito social. Por esto le son propias la obligatoriedad y una cierta du­
ración. Estas dos características tienen ciertos contactos recíprocos, pero 
no son, en modo alguno, idénticas, como acertadamente señala Forst- 
hoff.33
Obligatoriedad. Por obligatoriedad debe entenderse el hecho de que el 
acto administrativo debe ser respetado como válido por todos, particula­
res o autoridades, mientras subsista su vigencia. Esto se puede aplicar, in­
cluso, al acto defectuoso, mientras no es anulado, aún respecto de aque­
llos que conocen su irregularidad y que por eso pueden contar con la 
pronta anulación de él. La obligatoriedad es una característica insoslaya­
ble del acto administrativo porque asegura al órgano de dónde emana la 
disposición exclusiva sobre la eficacia del acto, que tiene que quedar ga­
rantizada incondicionalmente en interés del orden dentro de la Adminis­
tración.
117
Cierta duración. Mayor dificultad ofrece la estimación jurídica de la du­
ración que debe atribuirse al acto administrativo. Se trata de precisar la 
cuestión de hasta qué punto queda vinculada la autoridad -especialmente 
la que lo dispuso- por un acto administrativo una vez realizado.
La duración se fundamenta en un criterio muy controvertido34 pero 
que ha ido adquiriendo carta de naturaleza en el Derecho Administrativo 
no sólo en terminología científica, sino también en el lenguaje de los tri­
bunales administrativos, no sólo respecto de las sentencias, sino incluso, 
en los actos de la Administración: "la fuerza de cosa juzgada".35
Fuerza de cosa juzgada. La estabilidad de los actos administrativos 
hace que una vez que adquieren el carácter de firmes, en razón a que no 
pueden ser objeto de recursos ni de reclamaciones por parte de los que 
por ellos resultan afectados, adquieren una inmutabilidad, esto es, en el 
orden jurídico no pueden ser objeto de mutaciones ya que sus disposicio­
nes vinculan a todos, inclusive al propio órgano de la Administración que 
lo produjo. Ahora bien, no puede desconocerse que no obstante ese ca­
rácter de cosa juzgada, de que se revisten los actos administrativos firmes, 
ese carácter resulta inmutable para el administrado destinatario del acto, 
ya que en lo que a la Administración respecta, esa inmutabilidad resulta 
relativa, por cuanto, en su actuar siempre en beneficio de la colectividad 
puede hacer uso de la potestad de revocación, que será objeto de estudio 
posteriormente.
La fuerza de cosa juzgada presenta un doble sentido: fuerza formal y 
fuerza material. La primera significa que el acto administrativo no puede 
ser atacado por las partes por medio de recursos, para reabrir la discusión 
en el mismo procedimiento, ya porque hayan consentido el acto o porque 
hayan agotado los recursos que se conceden en esa instancia, aunque sí 
pueden discutir el acto ante una instancia que es jerárquicamente superior 
a aquella en que se dictó el acto. La segunda significa que todos los tri­
bunales y órganos quedan vinculados a la decisión, en cuanto al fondo del 
asunto y al contenido del acto, el cual adquiere de ese modo, carácter de­
finitivo, es invariable, salvo la posibilidad de revocación.
La fuerza material presupone, por tanto, la fuerza formal de cosa juz­
gada. Puede haber cosa juzgada formal y cosa juzgada material, pero no 
a la inversa.
Son susceptibles de fuerza formal de cosa juzgada todos los actos 
administrativos, cuando son impugnables por medio de recursos ante 
otros órganos.
Explicar la fuerza material de cosa juzgada dentro del actuar de la Ad­
ministración Pública, es tarea harto difícil. Para ello, el único procedimien­
to posible es el teleológico y establecer el fin y la función de la fuerza ma­
terial de cosa juzgada en el Derecho Administrativo, puesto que si se 
considera que la fuerza material de cosa juzgada sirve al interés del des­
tinatario, protegiéndolo en una situación jurídica que le está garantizada, 
el interés público puede verse entorpecido, si la Administración tiene que 
aceptar como inconmovible la cosa juzgada material.36
118
Respecto de situaciones variables, no puede darse la vinculación a la 
fuerza material de cosa juzgada. Sin embargo, no todo acto administra­
tivo se refiere a una situación variable. Esto sólo ocurre cuando hay que 
organizar ciertos ámbitos sociales con arreglo a determinados valores 
jurídicos, por lo que hay que aplicar discrecionalmente la potestad de la 
Administración.37 Estas situaciones se presentan cuando la Administra­
ción al actuar en beneficio de la colectividad, generalmente en lo que se 
refiere al orden y seguridad pública, tiene que sustituir actos, dictados con 
vistas a una situación que ha sufrido variaciones sustanciales que la im­
pulsan a manifestaciones de voluntad distintas a las que antes emitiera.
Los deberes de la Administración hacia el interés público, no pueden 
ser afectados por la fuerza material de cosa juzgada. Por ello, los actos 
administrativos conformadores, son por su naturaleza no susceptibles de 
revestirse de esa fuerza material.38
Otra cosa ocurre cuando el acto administrativo se refiere a un acto cir­
cunscrito y por ende, invariable. Estos actos administrativos que consisten 
en la aplicación de normas jurídicas positivas a un hecho invariable y cla­
ramente circunscrito, se llaman resoluciones declaratorias para diferen­
ciarlos de las disposiciones conformadoras. Los hechos de duración va­
riable son excluidos de la fuerza material de cosa juzgada, ya que puede 
darse una variación de la identidad del asunto por transcurso del tiempo.
La revocación. La revocación interesa a la estabilidad jurídica del acto 
administrativo, afecta su duración y ocurre cuando un órgano de la Ad­
ministración no requiere o no puede persistir en el acto que ha realizado, 
aspirará o se verá obligado a retirarlos del campo jurídico dejándolo sin 
efecto, no obstante tratarse de un acto válido. Las razones para ellos pue­
den recaer en el ámbito jurídico o en el de los hechos. Pueden haberse ha­
llado latentes, ya en el momento de la realización del acto u originarse 
más tarde. Si las razones ya existían al realizarse el acto administrativo, 
se trata de un acto defectuoso y en los defectos ha de basarse la retirada 
de) acto, mediante su invalidación.
Existen diferencias esenciales entre la anulación de un acto adminis­
trativo oneroso y la de uno favorable, sobre todo en relación con el des­
tinatario, que en el primer caso experimenta una mejoría y en el segundo 
un empeoramiento de su situación jurídica.
Aunque hay autores que proponen el nombre de cancelación para la 
anulación de un acto administrativo oneroso y el de revocación para 
la anulación de uno favorable, como no existen diferencis de concepto 
entre uno y otro caso, ambos pueden comprenderse en larevocación.
La revocación de un acto favorable puede ocasionar una indemniza­
ción al destinatario del acto, compensatoria de los derechos reconocidos 
a su favor en el acto revocado.
La revocación de un acto administrativo oneroso es posible en todo 
momento. Una vez que la autoridad ha anulado el acto, el asunto queda 
liquidado para ella. Sin embargo, esto no tiene plena aplicación al desti­
natario, el cual se encuentra muchas veces ante los efectos de una inter­
119
vención administrativa por un acto ya anulado, y debe por sí mismo bus­
car el medio de eludirlo dentro de las posibilidades que los recursos del 
ordenamiento jurídico-administrativo le otorgan.
En el Derecho Administrativo burgués, siempre motivado en su fina­
lidad de proteger la clase dominante, se supedita la potestad de la Admi­
nistración de revocar sus actos a la existencia dé una autorización expresa 
contenida en la ley. Sin embargo, todas las presunciones hablan en favor 
de la libre revocabilidad de los actos administrativos. La Administración 
se encuentra frente a situaciones cambiantes y tiene que ser capaz de 
adaptarse a ellas. La libertad de revocación no significa que las autorida­
des puedan hacer uso de ella, según su libre albedrío. Se requiere que la 
Administración al revocar, sirva al interés público que le está confiado y 
la legislación pueda prohibirla en determinados casos. La revocación mis­
ma no puede ser revocada. Para que tenga validez el acto administrativo 
privado de eficacia por la revocación, tiene que ser objeto de una nueva 
decisión.
En resumen, la revocación que comporta el retiro de un acto adminis­
trativo válido, tiene su fundamento en una mutación actual del interés que 
motivó la creación del acto y es una aplicación de la potestad de la ad­
ministración activa, lo que la diferencia de la anulación, que retira un acto 
defectuoso basado en sus defectos y es además aplicación de la actividad 
de control.
4. Las situaciones jurídico-administrativas
La situación jurídico-administrativa, consecuencia y finalidad del acto 
administrativo, expresa la posición de los administrados, como sujetos de 
la relación jurídico-administrativa; al individualizarse, las situaciones obje­
tivas del Derecho Administrativo, afectan tanto a la Administración como 
a los administrados, unas veces por voluntad de ellos y otras por imperio 
de las normas administrativas. Tiene su base en la posición jurídica en que 
se encuentran ambos sujetos, posición que no es contingente y ocasional, 
sino estable y permanente y que es la fuente de una infinita serie de si­
tuaciones jurídico-administrativas.
Estas situaciones pueden ser:
a) Voluntarias, cuando se originan por la determinación volutiva de los 
sujetos.
b) Forzosa, cuando vienen impuestas por el ordenamiento legal.
c) Generales, que tienen un carácter objetivo, impersonales y perma­
nentes y emanan de la ley. que es la única que puede modificarlas.
ch) Individuales, que se distinguen por su singularidad y temporalidad y 
son susceptibles en algunos casos de modificación por la ley o por 
la Administración.
d) De superioridad, cuando uno de los sujetos, el activo, dotado de po­
testades, tiene supremacía sobre el otro.
120
e) De inferioridad, cuando uno de los sujetos, el pasivo, se encuentra su­
bordinado a las potestades del otro y es por tanto titular tan sólo de 
deberes y obligaciones
f) De independencia, cuando ambos sujetos de la situación son titulares 
de potestades y pueden desplegarlas mutua y recíprocamente.
"De la norma jurídica, puede decirse en líneas generales, se deriva o 
bien la posibilidad de actuar en un determinado sentido (poder) o una li­
mitación respecto de la libertad de actuar (deber), esto es. situaciones 
jurídicas de poder y situaciones jurídicas de deber. '39
Las situaciones jurídicas de poder que pueden encontrarse son:
a) Posibilidad de obrar, incluso, contra la oposición de alguien.
b) Posibilidad de oponerse al obrar de otros.
c) Posibilidad de exigir obrar a otro de determinada manera,40
Hay siempre correspondencia o correlación entre las situaciones de 
poder y deber: .
a) La posibilidad de obrar con el deber de soportar esa situación.
b) La posibilidad de oponerse al obrar de otro con el deber de abstener­
se de obrar.
c) La posibilidad de exigir obrar a otro con el deber de obrar en interés 
de otro.
En definitiva no hay poder sin deber, ni deber sin poder; el poder de 
unos es deber de otros y viceversa. Cuando el Derecho interviene en un 
conflicto de intereses, eliminando obstáculos que uno de los interesados 
pudiera poner al otro, se nos ofrecen los términos de sustancia jurídica, 
con un significado específico, facultad-obligación como equivalentes a un 
poder-deber que tienen significados genéricos.41
Toda situación jurídica entraña, en cuanto al sujeto activo de ella in­
vestido de poder, o sea. de facultad, la existencia de un derecho subjetivo 
que no significa otra cosa, como dice Dabin que "...una cierta prerrogativa 
establecida o reconocida por el derecho objetivo en favor de un individuo 
(o de una colectividad) y que lo hace sujeto de derecho (subjetivo)".42
La naturaleza jurídica del derecho subjetivo ha sido objeto de opinio­
nes diversas. Se le ha considerado como expresión de un poder de volun­
tad caracterizándolo en la actividad del sujeto. A esta concepción que po­
demos llamar clásica se opuso como reacción la centrada en el objeto y 
ve en el derecho subjetivo un interés jurídicamente protegido y, como casi 
siempre sucede, de esas opiniones contrapuestas surgen criterios ecléc­
ticos que intentan realizar la síntesis de los dos elementos (sujeto y ob­
jeto) aunando voluntad e interés, "...poniendo unos en primera fila al in­
terés y otros la voluntad".43
El derecho subjetivo puede estimarse en su concepto como la posibi­
lidad de exigir de otro el que obre o se abstenga de hacerlo.44 Para los 
121
que aún aceptan la distinción entre el Derecho Público y el Derecho Pri­
vado, existe tanto en el Privado como en el Público y el derecho subjetivo 
público es una consecuencia de las relaciones jurídicas que puede crearse 
entre el Estado y los particulares.
Conviene advertir la inexistencia de la diferenciación entre un Derecho 
Público y un Derecho Privado, el derecho subjetivo no puede escindirse 
en público y privado. Se origina de las relaciones sociales entre particu­
lares, lo norma el Derecho Civil, o de las relaciones sociales entre la Ad­
ministración y los administrados o entre personas administrativas y lo re­
gula entonces el Derecho Administrativo, pero su naturaleza jurídica es 
idéntica.
Toda la teoría del derecho subjetivo público se ha ligado por los juris­
tas burgueses a la existencia del Estado de Derecho y de ahí que al evo­
lucionar ese Estado de Derecho, sus crisis se han reflejado en la teoría que 
sobre el derecho subjetivo han venido manteniendo.
La escuela realista francesa (Duguit y sus continuadores), rechazan su 
existencia estimándolo un concepto metafísico apriorístico desvirtuado 
por los hechos de los que sólo puede derivarse una "situación objetiva del 
individuo",45 y no pueden servir de fundamento a un sistema jurídico po­
sitivo en que la concepción individualista tiene una contradicción en sí, 
puesto que la Administración Pública, esto es, el Estado, tiene por misión 
prestar servicios públicos y para ello requiere intervenir en la esfera de ac­
tuación de los particulares, puesto que de otro modo no podría realizar la 
función social que le compete como cometido principal.
Sobre ese camino, Jeze sustituye la "relación jurídica" por la "situación 
jurídica" que es en sí "poderes y deberes", aquellos equiparables a los de­
rechos subjetivos.46
Garrido Falla, administrativista español, al estudiar las crisis que ha su­
frido el concepto del Derecho Público subjetivo se refiere a la considera­
ción de estos derechos como pieza política del Estado de Derecho ligada 
indisolublemente a las propias esencias de ese tipo deEstado, en el que 
ve un protector de todos los derechos de que es portador el ciudadano, 
para lo cual existe esa forma de organización estatal. De ahí que estime 
que la desaparición del Estado de Derecho signifique la de los derechos 
públicos subjetivos.47
La formación y la posición política de Garrido Falla no le permiten per­
catarse de la realidad histérico-jurídica y de cómo la inevitable transfor­
mación y subsiguiente desaparición del Estado de Derecho, producto de 
la base capitalista de la sociedad burguesa, significará, sin duda, la mo­
dificación del concepto clásico de los derechos subjetivos, que en lo que 
se refiere a la clase trabajadora no le han sido aplicados, como no la ha 
protegido tampoco ese Estado de Derecho que sí se ha preocupado de 
amparar a la clase explotadora. Su análisis, no dialéctico, de la crisis de 
los derechos subjetivos, no desemboca en la apreciación de las relaciones 
sociales que en el Derecho socialista se producen y regular y así contrae 
la crisis a los ataques que esos derechos sufrieron durante la etapa nazi- 
122
fascista, en que los juristas de ese régimen los consideraron inexistentes 
y sustituidos por la posición jurídica del individuo frente al Estado. Garrido 
no menciona el Derecho socialista y trata muy por la superficie la crisis 
del Estado de Derecho en los países capitalistas, sin enlazarla con las con­
tradicciones económicas cada vez más agudas en ellos y que son causa 
de que en esos países, como producto de la descomposición del sistema, 
cada vez que se restringen y, niegan, ya formalmente, las pretendidas li­
bertades que se presentaron como eje aparente del Estado de Derecho 
cuando este se implantó.
Otros juristas liberales y dedicados al Derecho Civil han considerado 
una realidad la crisis del Estado de Derecho burgués y como consecuen­
cia, la de los derechos públicos subjetivos, en el interior de los Estados 
aferrados a la estructura demo-liberal imperante en el siglo xix. Ripert en 
su obra La declinación del Derecho hace un examen del debilitamiento de 
los derechos subjetivos que en su concepto de la ciencia jurídica presen­
tan los juristas burgueses modernos y la reducción de esos derechos por 
parte de medidas legislativas adoptadas en todos los Estados.48 Sin llegar 
a la rotunda negación de los derechos públicos subjetivos y a su sustitu­
ción por situaciones objetivas de derecho, la crisis del concepto de los de­
rechos subjetivos públicos ha llevado a la creación, por autores liberales 
como Ranelletti,49 a exponer la noción de los derechos debilitados o con­
dicionados. Estos derechos tienen una existencia condicionada a su com­
patibilidad con el interés público.
Mientras su permanencia no signifique lesión o peligro para un interés 
público, subsisten, pero cuando se compulsa un interés público al cual 
ellos se oponen, se impone el sacrificio de esos derechos subjetivos pú­
blicos.
El cambio de la supraestructura política que significa la desaparición 
del Estado de Derecho burgués no significa que al implantarse las relacio­
nes sociales socialistas se implante la ilegalidad. En el Derecho soviético 
contemporáneo se mantiene la noción jurídica del derecho subjetivo inte­
grada para su ejercicio positivo conforme al principio de la legalidad so­
cialista, básico en su organización estatal y en su ordenamiento jurídico, 
ejercicio positivo que hace que como dice loffe: "... los derechos y las obli­
gaciones subjetivas sólo tienen sentido cuando se llevan a efecto... por lo 
que... la personalidad jurídica no se reduce a la capacidad de goce, sino 
que comprende también la capacidad de obrar",50 y juristas como Bratus 
han afirmado que "...cualquier manifestación de la capacidad jurídica es 
un derecho subjetivo".51 Incluyendo en el concepto los hechos jurídicos 
que no en todos los casos presentan el carácter de derechos subjetivos. 
La concepción soviética de los derechos subjetivos ha sido expuesta por 
Alexandrov deslindándola de la capacidad jurídica. Para este jurista "...la 
capacidad jurídica debe considerarse como una relación peculiar y dura­
dera entre una persona y el Estado y el derecho subjetivo".52 Presupone 
la relación de su titular con el Estado que lo garantiza y con la persona 
obligada. Esa relación triple configura los derechos subjetivos que los par­
123
ticulares puedan tener, también garantizados por el Estado, en relación 
con los órganos estatales. Esta relación triple, esto es, la intervención del 
Estado para garantizarlo es condición obligada para la existencia del de­
recho subjetivo.
Strogovitch y Nedbailo destacan la importante misión de la Procura­
duría (Fiscalía) General de la URSS, a la cual corresponde la fiscalización 
suprema de la estricta ejecución de las leyes por todos los organismos ad­
ministrativos, así como por los funcionarios públicos y por los ciudadanos 
de la URSS, lo que significa una protección por parte del Estado a los de­
rechos subjetivos otorgados por las leyes a los particulares.53
Los derechos subjetivos pueden ser afectados por la ley cuando esta 
posee efectos retroactivos, porque así lo demandan razones de carácter 
social, principio este aceptado en todas las latitudes y aplicable a los lla­
mados derechos públicos subjetivos y como consecuencia no pueden 
existir en el Derecho Administrativo los derechos absolutos, puesto que 
todos los derechos subjetivos públicos deben ceder ante un interés gene­
ral o colectivo, con la posibilidad de una indemnización compensatoria de 
la lesión económica causada. Los derechos públicos subjetivos, llevados 
al extremo en que se le consideró por los autores clásicos, dentro de la 
estructura ya periclitada del Estado de Derecho burgués, como expresión 
de un individualismo extremado, son incompatibles con la realidad que 
nos ofrece cualquier Estado moderno.
124
Notas
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Forsthoff, Ernst. ob. cit.. p. 253 y ss.
Ibidem. p. 257.
Petrov. G. I.. ob. cit.. Capítulo V. epígrafe 1.
Ibidem. Capítulo IV. epígrafe 3.
Garrido Falla, F„ ob. cit.. t. I. p. 340.
Cañizares Abeledo. F.. ob. cit.. Fascículo 4, p. 34.
loffe. O.S.. Derecho Civil Soviético, traducción de Miguel Lubán. Imprenta Uni­
versitaria. México. 1960. p. 87.
Idem.
Ibidem, p. 98.
Serebrovsky. V. y R. Jalfina. Fundamentos del Derecho Soviético, Capítulo IV. 
Editorial de Lenguas Extranjeras, Moscú, s/a, p. 165.
Ibidem, p. 166.
García de Enterría y Fernández, ob. cit.. t. I. p. 24.
Serebrovsky. V. y R. Jalfina. ob. cit.. p. 167.
loffe. 0. S.. ob. cit.. p. 236.
Garrido Falla. F.. ob. cit.. t. I, p. 343.
Idem.
Ibidem, p. 345 y ss.
Ibidem, p. 349.
Constitución de la República de Cuba, ed. cit.. p. 21.
Garrido Falla. F.. ob. cit., t. I. pp. 356-357.
García Oviedo. C.. ob. cit.. t. I. p. 198.
Ibidem, p. 200.
Sayaguez Laso. E., ob. cit.. t. I. p. 388.
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50
Forsthoff. Ernst, ob. cit.. p. 280.
Idem.
Ibidem, p. 456.
Ibidem, p. 288.
García Oviedo, C„ ob. cit., t. I. p. 201.
Ver: García de Enterría y Fernández, ob. cit.. t. I, p. 476 y ss.
Consúltese a: García Oviedo, C., ob. cit., t. I, p. 2 11 y ss; Garrido Falla, F„ ob. 
cit., t. I, p. 420 y ss; Diez, Manuel M„ El acto administrativo. Editora Tipográfica 
Argentina, Buenos Aires, 1956, p. 83 y ss.
Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 307 y ss.
García de Enterría y Fernández, ob. cit.. p. 488 y ss.
Forsthoff. Ernst, ob. cit., p. 346.
Zuanich. Alfredo R.. La cosa juzgada en el Derecho Administrativo, Editorial Pe- 
rrot. Buenos Aires, 1952, p. 23.
Linares. Juan F., Cosa juzgada administrativa, capítulos ll-IV, Editorial Guillermo 
Kraft, Ltd., Buenos Aires, 1946.
Forsthoff. Ernst, ob. cit., p. 351.
Idem.
Ibidem, p. 352.
Garrido Falla. F.. ob. cit., t. I, p. 359.
Ibidem, pp. 360-361.
Carnelutti. Francesco. Teoría general del Derecho, Madrid, 1941, p. 172 y ss, ci­
tado por GarridoFalla, F„ ob. cit., t. I. p. 361, nota (3).
Dabin. Jean, "El Derecho subjetivo", en Revista de Derecho Privado, traducción 
de Francisco Javier Osset, Madrid. 1955, p. 4.
Dabin. Jean, ob. cit.. p. 70.
Bonnard. R., Précis de Droit Administratif, Prefacio. Libraries Generales de Droit 
de Jurisprudence, París, s/a, pp. 5-7, 62 y ss (en francés).
Duguit. León. Manual de Derecho Constitucional, Introducción, epígrafes 1 y 7: 
Traite de Droit Constitutíonnel, t. I. Introducción, epígrafe 1 (en francés).
Jeze, Gastón, ob. cit.. t. I. p. 15.
Garrido Falla. F.. Las tres crisis del Derecho subjetivo. Estudios dedicados al pro­
fesor Carlos García Oviedo, Sevilla. 1954, pp. 179-180, 182-184.
Ripert, George, Le Declin du Droit. p. 195 y ss., citado por Garrido Falla, F., ob. 
cit., nota anterior, p. 184, nota (9).
Ranelletti. Oreste. Diritto Amministrativo, vol. I, Luigi Pierro Edittore. Nápoles, 
1912. pp. 439-441 (en italiano).
loffe, O. S.. ob. cit., p. 225.
5 1 Bratus, S. N.. Sujetos de Derecho Civil, citado por loffe, O. S„ ob. cit., p. 226, 
nota (310),
52 Alexandrov, N. A„ La legalidad y las relaciones jurídicas en la sociedad, citado por 
loffe, O. S„ ob. cit., p. 226, nota (312).
Garrido Falla. F.. ob. cit.. t. I. p. 369, nota (10).
127
CAPÍTULO Vil
Teoría orgánica de la Administración
1. Concepto de la organización 
administrativa
El término Administración implica, no solamente actividad teleológica, 
sino también organización, esto es, un conjunto coordinado de órqanos, 
organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. Des­
de el punto de vista subjetivo, la Administración puede ser considerada 
como un sistema constituido por oficios públicos, mediante los cuales el 
Estado provee permanentemente al ejercicio activo de sus potestades 
para la satisfacción de las necesidades colectivas.
Es incuestionable que el Estado, como persona jurídica, manifiesta su 
voluntad únicamente por medio de personas físicas y por lo tanto, la vo­
luntad de aquel debe, necesariamente, vincularse a la voluntad de estas, 
personificadas en aquellos de sus agentes a los que la ley otorga compe­
tencia para manifestarse en nombre del Estado.
Para la satisfacción de las necesidades colectivas, la Administración 
Pública debe realizar una serie variada y compleja de funciones, las cuales 
constituyen servicios públicos a la población y también ejecuta la gestión 
económica a través de las empresas. Estas actividades son administradas 
por personas físicas o por personas jurídicas. De este modo la Adminis­
tración Pública, en sus relaciones con los particulares, debe ser referida no 
a la totalidad de sus funciones, sino tan sólo a determinados sectores de 
sus actividades.
La Administración Pública es, en primer lugar, organización y no puede 
manifestarse ordenadamente si primero no se organiza, esto es. antes de 
su actividad externa (funciones jurídicas y sociales) debe haber una acti­
vidad interna de índole económica, ética y teosiciones que un individuo se 
da a sí mismo para obrar dentro de su propia esfera privada o interna).
No obstante que la actividad interna de la Administración Pública no 
tiene carácter jurídico, ello no significa que su organización no debe ser 
disciplinada jurídicamente, en razón a que esa organización no es arbitra­
ria y está necesariamente vinculada a la organización constitucional del 
128
Estado. No ofrece dudas la íntima conexión que existe entre la Constitu­
ción y la Administración, sin dejar de conocer la mutua relación entre ellas. 
Existe un nexo indestructible entre la ley Fundamental del Estado y las le­
yes orqanicas administrativas que dan concreción y desarrollo a las bases 
de la estructuración y el funcionamiento de los órganos del gobierno y 
administración del Estado establecidos en la Constitución, porque si esta 
estatuve la estructura del Estado y su funcionamiento para asegurar la li­
bertad, las leyes administrativas determinan el modo de actuación del Es­
tado.
De ello encontraremos un reflejo en la parte orgánica de nuestra Ley 
Fundamental. La Constitución es una estructura estática y la Administra­
ción es una actividad funcional; en la primera se sustenta el ordenamiento 
fundamental del Estado y por la Administración se cumplen determinados 
fines de aquel.
2. Los órganos de la Administración 
Pública
La Administración Pública puede ser estimada bajo dos acepciones: la 
Administración como aparato, complejo de personas y cosas que tiende 
a una finalidad y la administración como actividad, función que desarrolla 
el aparato para conseguir esos fines. Ese gran complejo de personas y co­
sas que forma el aparato requiere coordinarse para que su heterogenei­
dad se armonice. A través de esa coordinación se integra la organización 
administrativa, regulada en sus atribuciones, composición y funciona­
miento para que por medio del aparato pueda la actividad alcanzar los fi­
nes encomendados a la Administración por la ley.
Concepto de órgano de la Administración Pública
Las actividades a cargo de una organización administrativa, son múl­
tiples, y por ello aparecen siempre divididas en diversos centros que se 
enlazan entre sí por relaciones de coordinación administrativa que se dis­
tribuyen entre los oficios o cargos públicos que a su vez se relacionan en­
tre sí jerárquicamente. Para García Oviedo,1 el concepto de oficio está in­
tegrado por dos elementos: la función y los poderes. Aquella constituye 
la actividad propia del oficio y estos, las facultades mediante las cuales la 
actividad se realiza.
Todo oficio público como centro de actividad que es, está a cargo de 
personas físicas que actúan por la Administración, la que no se manifiesta 
al exterior de una sola vez. sino que lo hace en forma parcial, en relación 
con cada una de sus tareas específicas, por medio de esos centros de 
competencia que son los oficios.
Las organizaciones administrativas, sean o no personas jurídicas, no 
pueden actuar por sí mismas. Han de hacerlo por medio de personas físi­
cas que manifiestan la voluntad de la organización y que son las titulares 
129
de los oficios, esto es, los que tienen a su cargo la dirección de esos cen­
tros de competencia.
Para el Derecho Administrativo resulta indispensable fijar la posición 
jurídica de los titulares de los oficios públicos en relación con la Adminis­
tración (persona moral).
Hasta época reciente, la doctrina estimaba que los individuos que ac­
túan por la Administración lo hacían en ejecución de un mandato que les 
confería el Estado. Este, persona moral, invalidada de obrar por sí misma, 
erigía como mandante a personas naturales para que les sirvieran de man­
datarios. Consecuencia de esta idea es la existencia de dos personas jurí­
dicas distintas, una de las cuales actúa por encargo de la otra.
De esta posición surgen situaciones jurídicas análogas a las que se de­
rivan del contrato civil de mandato o apoderamiento.
Indudablemente que la posición del agente respecto a la Administra­
ción Pública, no puede explicarse por esa institución de Derecho Civil. En 
primer lugar, porque el mandatario puede realizar todo aquello dentro de 
los límites del mandato y las funciones que el agente titular del oficio rea­
liza no puede llevarlas a cabo la Administración por sí misma y, sobre 
todo, porque una cabal estimación jurídica de la persona moral impide 
considerar al agente como poseedor de una personalidad jurídica distinta 
a la de la Administración Pública.
Desestimada la teoría del mandato, la posición jurídica de los agentes 
titulares de los oficios públicos se reviste de acabada explicación si se le 
aplica la teoría del órgano jurídico.
Los centros de competencia de la Administración no pueden concebir­
se en el desarrollo de la actividad concreta que les está asignada sino es 
mediante la actuación de personas físicas a las que se les atribuyen el 
ejercicio de esa competencia, la facultad de actuar, y se logren los fines 
e intereses de la Administración, quepor su conducto expresa su volun­
tad. La voluntad de esos individuos, manifestada en el ejercicio de sus 
atribuciones, traduce la voluntad de la Administración. De ese modo, el 
centro de competencia -oficio- se pone en acción como una unidad jurí­
dica que comprende una serie de elementos como son: el titular, la com­
petencia, los medios personales y materiales, y la actividad a desarrollar 
se integra en un órgano del que forman parte con la actividad, el oficio 
que comprende la competencia, los medios de actuación y el titular que 
es la persona física que acciona por el órgano. Entre el oficio y el titular 
hay pues, una relación orgánica, una incrustación de la persona física en 
la organización administrativa para la realización de una actuación por y 
para la Administración.
Esta teoría organicista, que en el orden general del Derecho, fue Gierke 
su creador, tiene como punto de partida considerar que en cuanto a las 
personas jurídicas colectivas (personas morales), los actos de voluntad 
que ejcutan determinados individuos no son simples manifestaciones de 
voluntad de esos individuos, sino manifestaciones de la voluntad del pro­
pio ente colectivo.
Para cabal comprensión del criterio de órgano es necesario conocer su 
130
origen etimológico; que según Fernández Velazco proviene de la "...pala­
bra griega opayvov (órgano) que significa instrumento, objeto que sirve 
a los fines y acciones humanas... Estado es un concepto abstracto cuya 
realidad concreta se manifiesta por sus órganos hasta el punto que sin 
ellos no se concibe su existencia y actividad.”2
El órgano, conceptualmente analizado, no es más que una parte de un 
todo jurídico caracterizado como persona moral, y así el órgano carece en 
sí mismo de la calidad de ser'persona jurídica. Si lo estimáramos como tal, 
equivaldría a la admisión de dos personas. Estado (Administración) y ór­
gano, cuando sólo existe una, el Estado (Administración) de la que el 
órgano es vehículo de expresión de voluntad, medio de desarrollar sus fi­
nes para satisfacer intereses colectivos. No hay dos personalidades que 
mantengan relaciones jurídicas, sino una unidad. El órgano sólo es con­
cebible integrado en el Estado. Por ello el órgano como tal, no es sujeto 
de derechos, sólo tiene competencia, el sujeto lo es el Estado (Adminis­
tración). En la formación del concepto jurídico de órgano se precisa, se­
gún García Oviedo la concurrencia de:
a) Una fracción de la actividad del Estado, concretada en los oficios, 
centros de competencia;
b) Un individuo o un conjunto de individuos que producen respecto de 
aquel, actos de voluntad y actuación, el titular del oficio.
c) Una imputación jurídica en virtud de la cual esos individuos han sido 
encargados de realizar las funciones inherentes al oficio de que se 
trate.3
Aunque el órgano sea un unidad de elementos, en la práctica se utiliza, 
generalmente, el vocablo como expresión de la persona física, del titular, 
en razón a ser la voluntad de este la que se hace patente y se materializa 
en la actuación administrativa.
Hemos visto que en el concepto de órgano no puede admitirse su per­
sonificación en su proyección hacia afuera de la Administración. No obs­
tante, la realidad órgano no puede destruir la realidad hombre y si aquel 
carece de personalidad, como parte de un todo jurídico, la Administración, 
el sujeto individual, el titular, posee como persona física la personalidad 
que' le corresponde, no solamente en los aspectos de la vida, ajenos a la 
función administrativa que como órgano desarrolla, sino en su estimación 
como titular del oficio, proyectada dentro de la estructura de la Adminis­
tración, hacia adentro. Aparte de la relación orgánica, entre el órgano y la 
entidad administrativa existe una relación de servicio, llamada relación de 
empleo (que veremos posteriormente) mantenida entre ambos, y en ella 
son sujetos recíprocamente de derechos y obligaciones, relación carente 
por completo de proyección fuera del ámbito de la esfera administrativa 
y dentro de la cual el titular puede hacer valer sus derechos como tal fren­
te a la Administración, por ejemplo, reclamar se le pague su retribución, 
se le concedan vacaciones, se le respete su competencia, etc. La creación 
de un órgano no significa la destrucción de su titular como persona indi­
vidual.
131
3. Tipos de órganos de la Administración 
Pública
En las diversas organizaciones administrativas aparecen multitud de 
órganos que por su origen, composición y funciones, presentan ostensi­
bles diferencias que permiten aplicarles un criterio de división a fin de cla­
sificarlos.
Para determinar sus clases puede seguirse, de acuerdo con García Tre- 
vijano,11 el criterio que atiende a su estructura o aquel basado en las fun­
ciones del órgano.
Criterio que atiende a su origen
Desde el punto de vista de este criterio, los órganos pueden ser: cons­
titucionales y no constitucionales.
Constitucionales. Son los que previstos en la norma fundamental del 
Estado, ocupan los más altos niveles en la organización administrativa, 
por ejemplo, el Presidente del Consejo de Ministros y el Consejo de Mi­
nistros.
No constitucionales. Son aquellos que sin aparecer directamente en las 
leyes fundamentales, derivan de estas (generalmente de la legislación o 
de la norma administrativa que complementa la Ley Fundamental). Entre 
nosotros, son de citar, los ministerios, el Órgano Nacional de Arbitraje Es­
tatal, la Corte de Arbitraje de Comercio Exterior.
Criterio estructural
Según este criterio, los órganos pueden dividirse en: individuales y co­
legiados y simples y complejos.
Individuales y colegiados. Atiende esta clasificación el número de titu­
lares que tiene el órgano. En los primeros, el titular es unipersonal y en 
los segundos, el titular se integra por una suma de personas físicas que 
actúan de consuno, a cuyo fin deben, mediante deliberación, ponerse de 
acuerdo para expresar la voluntad del órgano. Para ello, su actuación está 
reglamentada con el fin de determinar el número de integrantes que se re­
quiere para que sus acuerdos tengan validez (quorum), el número de votos 
necesarios para adoptar un acuerdo (mayoría) y en general, toda la actua­
ción interna del órgano. Un ministro es ejemplo del primer tipo y el 
Consejo de Ministros y las asambleas locales del Poder Popular, provin­
ciales y municipales, y sus comités ejecutivos, del segundo.
Simples y complejos. Susceptibles de ser confundidos con los de la cla­
se anterior, se diferencian ostensiblemente de ella, porque los simples son 
los órganos que están constituidos, o por un solo órgano individual o por 
uno solo colegiado, mientras que los complejos están integrados por una 
pluralidad de personas físicas que no forman un órgano colegiado o por 
132
una pluralidad de órganos colegiados. La mayoría de las organizaciones 
administrativas presentan insertados órganos complejos, por ejemplo, en 
un ministerio existen además del ministro, los viceministros y los directo­
res y la ley, tanto a uno como otros, les confiere poder para tomar deci­
siones y manifestar la voluntad del organismo.
Dada la complejidad de las estructuras administrativas, donde existen 
órganos internos y externos, según su actividad exorbite o no el ámbito 
de la estructura, unos que preparan los actos administrativos, otros que 
los dictan, otros que los ejecutan, resulta difícil encontrar la presencia de 
órganos simples.
criterio funcional
Ateniéndose a él los órganos de la Administración pueden clasificarse 
como sigue
En atención al territorio donde la función se ejerce. De acuerdo a este 
criterio los órganos pueden ser: superiores o centrales e inferiores o lo­
cales, según desenvuelvan su acción en toda la extensión de un territorio 
determinado o que se contraen a solo una parte de él. por ejemplo, un mi­
nisterio es de la primera clase y una Asamblea Provincial o Municipal del 
Poder Popular y sus direcciones administrativas lo son de la segunda.
De acuerdocon la característica esencial de su función
De acuerdo con esta característica los órganos son: de planeamientc 
activos, deliberantes, consultivos y de vigilancia o control.
De planeamiento. Tienen por misión la formulación de los planes eco­
nómicos. por el que habrá de regirse durante el tiempo que el plan com­
prenda la actividad económica de los órganos y organismos del Estado. 
Establecidas las bases de actuación económica, los planes se someten a 
la consideración del Gobierno, y por este al órgano legislativo del Estado, 
para su aprobación, implantación y cumplimiento una vez aprobados. Su 
importancia en un Estado socialista es enorme, puesto que la propiedad 
social sobre los medios de producción erradica la anarquía en la produc­
ción que caracteriza al capitalismo, y el desarrollo que el socialismo atrae 
sobre la producción, requiere que se le planifique para que los recursos 
económicos se aprovechen adecuadamente, la Junta Central de Planifica­
ción es ejemplo de estos en Cuba.
Activos.Tienen a su cargo la dirección y realización efectiva de los 
asuntos públicos, su labor es de decisión y ejecución al mismo tiempo de 
los más importantes actos y operaciones de las potestades administrati­
vas. Forman la voluntad orgánica imputable al órgano de que forman par­
te. Son generalmente órganos unipersonales, aunque en ciertos casos 
pueden ser colegiados o pluripersonales. Para cumplir su misión han de 
adoptar resoluciones rápidas, firmes y enérgicas y aunque en su nivel su­
perior aparezca un órgano pluripersonal, en su sistema encontramos la 
133
adscripción de las funciones a personas individuales ordenadas jerárqui­
camente. Estos órganos forman la administración activa y para lograr una 
plena eficacia en su desenvolvimiento hay que atender a tres cuestiones 
principales: la racionalización del número de personas que la sirvan, a fin 
de que sea adecuado a la intensidad de la función y no excesivo o escaso; 
la adscripción de los agentes a la función que deban desempeñar y la me­
jora de los medios materiales, un ministro es un ejemplo de órgano activo.
Deliberantes. Su actividad administrativa consiste en discutir los asun­
tos de la Administración y adoptar acuerdos sobre ellos. Por su índole son 
siempre colegiados y en consecuencia actúan como una pluralidad de vo­
luntades individuales. Si no tienen que someter sus acuerdos a otros ór­
ganos para que estos, si los aprueban, les impartan eficacia. Su función 
se desenvuelve dentro de la administración activa. Se busca con ello que 
determinados asuntos se orienten por medio de un trabajo previo y del 
examen de pareceres diversos. La voluntad de los deliberantes está cons­
tituida por la mayoría de las voluntades individuales de sus integrantes 
que ha de manifestarse de acuerdo con el número de opiniones coinciden­
tes que determíne la ley. Como ejemplo tenemos: los comités ejecutivos 
de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y las pro­
pias asambleas.
Consultivos. No emiten manifestación de voluntad, sino declaraciones 
de juicio (dictámenes e informes) que someten a los órganos de las demás 
clases con el fin de que sus decisiones se adopten, en aquellos asuntos 
que por su índole así lo ameriten, después de recibir sobre ellos el aseso- 
ramiento de los que posean conocimientos especializados que no pueden 
ser exigidos a los órganos a quienes compete decidir. El asesoramiento 
puede ser técnico o político. Algunos autores distinguen el asesoramiento 
jurídico del técnico, reservando al primero el estudio de las circunstancias 
de tipo legal para que las decisiones se ajusten a la legalidad establecida, 
entendiendo por el segundo aquel que se contrae a la índole especial del 
servicio, pero como el jurídico tiene que ofrecerse por técnicos en la ma­
teria, no hay razón para esa distinción. El asesoramiento político versará 
sobre la oportunidad de la medida, o sobre la línea política general apli­
cable en cada caso que debe seguir el órgano facultado para manifestar 
la voluntad de la Administración.
El asesoramiento puede producirse por mandato legal, esto es, porque 
la ley lo impone como previo a la decisión, o por solicitud del órgano ac­
tivo o deliberante. En la mayoría de los casos, por no decir en todos, el 
órgano asesorado no tiene que ajustar sus decisiones al dictamen de los 
consultivos, porque ello equivaldría a transmitir a estos la potestad de de­
cidir o acordar. El asesoramiento político es excepción en este principio.
Los órganos consultivos pueden ser: permanentes, cuando forman 
parte de los cuadros de los agentes públicos, o temporales, si ofrecen ase­
soramiento a solicitud de los órganos decisorios, sin integrar esos cua­
dros. Pertenecen a este grupo, los Consejos Técnicos Asesores de los 
134
Organismos de la Administración Central del Estado y las Direcciones 
Jurídicas de estos.
De vigilancia o contro/.Someten al control general de la Administración 
la actuación de sus agentes para que se ajuste a las prescripciones de la 
ley del servicio. La jerarquía administrativa, que autoriza al superior a fis­
calizar los actos de los inferiores, hace indispensable esta vigilancia.
El control que se ejerce por estos órganos puede ser sobre los actos 
o sobre la actividad de los agentes. El primero, incide sobre la existencia, 
inexistencia, validez o eficacia de los actos. El segundo se extiende, no so­
bre los actos, sino sobre las responsabilidades de los que los han realiza­
do, es un control sancionador. En una organización administrativa es po­
sible que no existan órganos encargados específicamente de la función de 
control, sino que esta recaiga sobre los órganos activos o en los delibe­
rantes dotados de actuación activa. La Fiscalía General de la República es 
un órgano de esta clase, que vigila la legalidad socialista.
Con vistas al poder de manifestación de voluntad. Atendiendo a la 
persona jurídica y a la proyección de sus funciones, los órganos pueden 
ser: externos o internos. Los de la primera clase manifiestan o declaran la 
voluntad del organismo y la proyectan al exterior de la organización ad­
ministrativa hacia un destinatario, que puede ser otro organismo o un ad­
ministrado. Tienen potestad para producir actos administrativos. Los lla­
mados dirigentes son típicos órganos externos.
Los de la segunda clase accionan dentro de la organización adminis­
trativa, sin proyección exorbitante de su ámbito. Preparan la formación y 
manifestación de voluntad que emiten los órganos externos a los que es­
tán subordinados jerárquicamente y de quienes reciben las órdenes e ins­
trucciones relativas a su función, normas interiores estas que vinculan a 
los órganos internos, pero no a los administrados ni a otros organismos. 
Los funcionarios tienen, generalmente, proyección interna de sus fun­
ciones.
Por la amplitud de los asuntos que le competen. Conforme a este criterio 
los órganos pueden ser: generales y ramales o especiales. Cuando atien­
den a diversas ramas de la actividad administrativa, unificando y orientan­
do la dirección de ellas, tienen el carácter de generales. Si su competencia 
se contrae solamente a una de esas ramas, circunscribiendo su acción a 
una sola actividad administrativa, serán órganos especiales. El Consejo de 
Ministros es un órgano general típico y cada ministerio es, por antonoma­
sia, un órgano ramal.
4 Formación de los órganos 
de la Administración Pública
De inicio, hay que distinguir la formación o creación de los órganos de 
la Administración Pública del ingreso de los titulares de esos órganos, 
cuestión esta que tiene su tratamiento adecuado dentro del estudio de los 
135
agentes de la Administración. Por formación de los órganos hay que en­
tender el nacimiento de los centros de actividad administrativa, a los que 
se imputa la gestión de las distintas tareas que la Administración tiene a 
su cargo.
Formación de los órganos de la Administración Pública
Los órganos de Administración del Estado pueden adquirirexistencia 
a través de dos formas: creación legislativa y creación administrativa.
Por creación legislativa.Por esta vía. única que aceptan varios autores, 
el nacimiento y la existencia del órgano tienen origen en la ley, estiman 
esta en su doble acepción formal y material, por consiguiente, sólo a la 
ley corresponde disponer la creación de aquellos órganos de administra­
ción que el legislador estime convenientes y necesarios para que la orga­
nización administrativa del Estado adquiera integración.
Desde el punto de vista de la creación, por la ley, precisa establecer 
la distinción entre la Constitución y las demás leyes.
Toda Constitución tiene su parte orgánica y en ella se vertebra la 
organización del Estado, creándose los órganos que han de asumir las 
funciones estatales básicas. En nuestro estudio, las funciones legislativa 
y jurisdiccional no tienen cabida, por lo que sólo nos interesa la función 
administrativa y en cierto modo la de su gobierno, por la íntima relación 
que existe entre Gobierno y Administración. Al disponer la supraestruc- 
tura política y jurídica del Estado, el Poder Constituyente establece, en la 
Ley Fundamental, cuáles son los órganos a los que han de corresponder 
las funciones de gobierno y administración.
Esta atribución de funciones lleva implícita la creación de los órganos 
a los que se invisten de ellas y de las potestades indispensables para de­
sempeñarlas. Al establecerse los órganos, la Constitución podrá detallar 
más o menos su estructura organizativa o referir a la ley el completar su 
organización, pero su presencia en la Ley Fundamental no debe eludirse. 
En toda constitución han de aparecer, por consiguiente, los Órganos Su­
periores del Poder y de la Administración del Estado. En el caso nuestro, 
la Constitución de 1976 establece como órganos de gobierno y adminis­
tración al Consejo de Ministros y en lo que respecta al Poder Popular Lo­
cal considera como tales a los Comités Ejecutivos de las Asambleas Pro­
vinciales y Municipales.
Con respecto a los órganos administrativos, su omisión en la Ley Fun­
damental no significa la parálisis de la Administración Pública, pues con­
signados constitucionalmente los órganos supremos y señaladas sus atri­
buciones, la ley, en este caso, es complementaria a la Constitución, fijará 
los demás órganos que habrán de completar la organización administra­
tiva. Así se ha hecho en Cuba con la ley número 1323 de 30 de noviem­
bre de 1976, Ley de Organización de la Administración Central del Esta­
do, que fue sustituida por el Decreto-Ley número 67 de Organización de 
la Administración Central del Estado, de 19 de abril de 1983.
136
No puede olvidarse que la Constitución de un Estado tiene en sí misma 
una permanencia y estabilidad que en cierto modo estratifica sus perspec­
tivas que, salvo en un proceso de desarrollo revolucionario, no deben ser 
fácilmente modificables. Por el contrario, la Administración, sobre todo la 
de nuestros días, expande sin cesar sus actividades y se enfrenta a diario 
con nuevos problemas, y esto hace que su estructura orgánica necesite 
cambios y nuevos órganos asuman nuevas funciones o gestiones que no 
pueden atender en debida forma los órganos existentes. En estos casos, 
la ley ordinaria, no ya la que complementa la fundamental, acometerá la 
creación de esos órganos que la Administración demanda.
Por creación administrativa.Basado en que la organización administra­
tiva ha de responder a los fines que la actividad de la Administración Pú­
blica tiene que cumplimentar y es su responsabilidad realizarla, la creación 
de órganos administrativos se ha querido atribuir por otros tratadistas 
únicamente a la propia Administración, alegando que es ella la que con 
mayor certeza sabe de sus necesidades y a la que además, le es más 
asequible conocer y emplear la técnica de la organización. Esta creación 
puede hacerse mediante la promulgación de normas secundarias, de tipo 
reglamentario, emanadas de un órgano superior de Administración.
Criterio intermedio de ia solución. La Constitución y la ley han de reser­
varse la creación de los órganos de Administración del Estado que en los 
estratos superiores revisten importancia específica, en la determinación 
general de la organización administrativa y al propio tiempo se conceden 
facultades a la Administración, que así se mantiene vinculada a la ley y en 
uso de su potestad reglamentaria da nacimiento a los demás órganos re­
queridos por sus actividades, desenvolviendo la orientación general que la 
Constitución y la ley fijaron.
Las atribuciones de los órganos de poder de un Estado, creados cons­
titucionalmente, deben comprender la facultad de crear aquellos órganos 
de Administración, tanto de competencia general como los que atienden 
a una rama específica de la actividad administrativa o los de competencia 
especial que la consecución de los fines del Estado hagan necesarios.
Con respecto a ia nomenclatura. Según la Constitución de 1976, se de­
nominan órganos a los que aparecen regulados en ella y los que han de 
ser creados por la ley reciben el nombre de organismos, lo que así se ha 
hecho en la ley número 1323 de 30 de noviembre de 1976 y su sustituto, 
el Decreto-Ley número 67 de Organización de la Administración Central 
del Estado de 19 de abril de 1983.
5. Cese de los órganos
El cese de las actividades de los órganos está estrechamente ligado a 
su creación. Quien hizo nacer el órgano -poder constituyente, legislador, 
órgano de poder o de administración- puede extinguirlo y con él es obvio. 
137
sus actividades. Estas pueden cesar también, sin que el órgano se extinga, 
por voluntad de quien lo creara, caso que no pueda ser en otra forma que 
parcial, pues es inconcebible la existencia de un órgano administrativo ca­
rente de toda actividad. La retirada de los recursos presupuéstales a un 
órgano de Administración, al determinar su extinción, significa el cese de 
sus actividades. Si son parte de estas las indotadas presupuestariamente, 
se produce el cese parcial.
Un órgano de Administración puede cesar en determinada actividad, 
cuando esta se le asigna por un tiempo específico y en este caso el trans­
curso del término es determinante para el cese, aunque no medie dispo­
sición expresa.
138
Notas
1
García Oviedo, C„ ob. cit., vol. II, p. 13.
2
Fernández de Velasco, Recaredo. Resumen de Derecho Administrativo y Ciencia 
de ia Administración^. I. 2a. ed.. Librería Bosch. Barcelona, 1930, p. 91.
3
García Oviedo. C., ob. cit.. vol. II. p. 18.
4
García Trevijano Fos. José Antonio. Principios jurídicos de ia organización adminis­
trativa, editado por el Instituto de Estudios Políticos de Madrid. Madrid. 1957, 
p. 103 y ss.
139
CAPÍTULO VIII
Sistemas de los órganos 
de la Administración Pública
1. Principios de la organización 
administrativa
Los principios de estructura del Estado y de su Administración, así 
como de la actividad de sus órganos se hallan condicionados por su or­
ganización social, y la base jurídica de esos principios está determinada 
por la Constitución del Estado y las demás leyes administrativas que re­
gulan todo el sistema de los órganos de un Estado, que coordinado ar­
mónicamente tiene por objeto cumplir las tareas y funciones de este y en 
consecuencia su integración dependerá, en gran medida, de la clase de 
Estado de que se trate. Un Estado socialista que se fundamenta en la pro­
piedad socialista sobral los medios de producción, estructurará sus órga­
nos atendiendo a los principios básicos políticos y económico-sociales 
que lo orientan, de manera que se asuma la dirección de la sociedad y el 
Estado por la clase obrera y su Partido. El cumplimiento de esos principios 
económicos y sociales se facilitará con un adecuado sistema de estruc­
turación de los órganos estatales.
Un sistema de órganos debe poseer estabilidad, debe caracterizarse 
como dicen Denisov y Kirichenko, por la necesaria flexibilidad con el fin 
de corresponder plenamente a los interesesdel perfeccionamiento ulterior 
del aparato del Estado, para resolver de la manera más satisfactoria y efi­
caz las tareas económicas, políticas, culturales y educativas en beneficio 
de la colectividad.
Uno de los rasgos característicos del sistema de órganos estatales so­
cialistas, añaden los autores citados, "...consiste en la unidad de todas sus 
partes integrantes y en la relación mutua que existe entre ellos. Lejos de 
contraponerse unos con otros y circunscribirse a objetivos estrechos y 
propios, se hallan en constante interacción”.1
El sistema de órganos de un Estado socialista comprende distintas cla­
ses, que dentro de sus actividades se encuentran relacionadas coordina­
damente y en cada una de las ramas, los órganos integrantes de cada es­
tructura, mantienen relaciones, tanto jerárquicas como de coordinación, 
140
relaciones que en su conjunto, imprimen a todo el sistema un funciona­
miento armónico impulsado por la fuerza orientadora y organizadora del 
Partido; en modo alguno suplanta los órganos en sus respectivas funcio­
nes y actividades, al desempeñar el papel político dirigente que dentro de 
la organización est y funcionamiento de los órganos y vela por la aplica­
ción y cumplimiento de los acuerdos y decisiones de ellos. Esa labor for­
talece y perfecciona a todos los órganos y facilita la elaboración y ejecu­
ción de los planes.
El sistema de órganos del Estado socialista comprende los órganos de 
poder, los de gobierno y administración, los de fiscalización y control y los 
órganos locales. Así aparece estructurado en nuestra Constitución.
De las ramas de órganos que se conjuntan en el sistema del Estado so­
cialista, al Derecho Administrativo interesan primordialmente los órganos 
de la Administración Pública, puesto que son los que tienen a su cargo la 
actividad ejecutiva y administrativa del Estado, es decir, son los órganos 
que estructurados en un sistema tienen a su cargo la administración di­
recta de las distintas ramas de la vida del país.
Al institucionalizarse la Administración Pública cubana, en el Regla­
mento General de los Organismos de la Administración Central del Estado 
(Decreto número 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978) se 
ofrece en el artículo 19 la estructura del sistema de un organismo de la 
Administración Central del Estado. "Lo constituyen el aparato central, el 
consejo de dirección, el consejo técnico asesor, las delegaciones territo­
riales. empresas, unidades presupuestadas o no y demás dependencias de 
subordinación nacional..."2
2. Relaciones entre los órganos 
de un sistema
Un sistema de órganos supone relaciones entre ellos. En todo Estado, 
existe un sistema general de órganos y el sistema a su vez se escinde en 
varios sistemas donde se agrupan los órganos que atienden a las diversas 
funciones estatales. Entre esos sistemas y sus órganos respectivos exis­
ten relaciones emergentes de la actividad que cada rama funcional ha de 
desarrollar y, en muchos casos, se proyecta sobre órganos pertenecien­
tes a otras ramas, por ello precisa coordinarlas. A su vez, dentro de cada 
rama existen relaciones interorgánicas que pueden dividirse en:
a) relaciones de coordinación;
b) relaciones jerárquicas o de subordinación.
Relaciones de coordinación. Un sistema de órganos supone la coexis­
tencia de numerosos centros de actividad, cada uno provisto de compe­
tencia en determinada materia, aunque disímiles en su mayor parte como 
sectores que son de un todo, constituyen la actuación integral de un or­
141
ganismo y requiere una ordenación para que en su conjunto se homoge­
nice en una organización. Es necesario que en todas las actividades de 
cada centro exista unidad de acción, combinación de esfuerzos para con­
seguir el propósito común. De ahí el conjunto de normas que regulen las 
atribuciones, tenga como una de sus finalidades principales establecer re­
laciones de coordinación entre sus distintas unidades orgánicas para que 
las diversas funciones a su cargo se desenvuelvan sin interferencias y al 
mismo tiempo se complementen entre sí.
Las esferas de competencia respectivas, necesitan ser coordinadas 
para una mayor eficacia en la Administración Pública y evitar así gastos 
innecesarios por duplicación de servicios y mal empleo de recursos per­
sonales y materiales, lo que requiere la simplificación orgánica y burocrá­
tica y el fortalecimiento de la función directriz con el apoyo y cooperación 
de las masas trabajadoras, y se logre evitar y remediar los "estados pa­
tológicos" que pueden producirse en una organización administrativa y 
dotarla de uniformidad o unidad, y su estructura no presente variantes 
destacadas y asimismo establecer la responsabilidad que se deriva de la 
libertad de acción indispensable.
La coordinación expresa, en definitiva, todos los principios de la orga­
nización que están de hecho contenidos en ella y a través de esos prin­
cipios opera y se hace efectiva.
Cabe señalar que toda función pública se caracteriza por su competen­
cia, es decir, por un círculo de atribuciones, la cual, en opinión de D'Ales­
sio, se define como la misura della potesta spetante a ciascün ufficio? Se­
gún Bielsa la competencia es "...la esfera de atribuciones que cada órgano 
administrativo puede o debe "legalmente" ejercitar. Todo ejercicio de fun­
ciones importa una atribución y la esfera de atribuciones se llama com­
petencia".4
La variedad y complejidad de las funciones públicas de la Administra­
ción obliga, en virtud de la ley fundamental de la división del trabajo, a su 
distribución en distintos órganos administrativos. De acuerdo con la opi­
nión de Carnelutti se llama competencia "...la extensión de poder que per­
tenece (compete) a cada oficio o a cada componente de oficio, en com­
paración con los demás. El concepto de competencia incluso según el sig­
nificado de la palabra, implica el concurso de varios sujetos respecto de 
un mismo objeto, que por lo tanto, se distribuye entre ellos".5
Las funciones públicas se distinguen unas de otras por la competencia 
que constituye el criterio diferencial e inequívoco, como asevera D'Ales­
sio, para la individualización de aquellas. Ello explica la importancia que 
asume su examen en la consideración jurídica de la organización adminis­
trativa.
Conforme a los principios fundamentales de la competencia, la esfera 
de atribuciones de los órganos administrativos está determinada por el 
derecho objetivo y, por consiguiente, ninguna competencia puede existir 
en el ámbito del Derecho Administrativo sin una regla de Derecho que la 
regule. La validez de los actos administrativos depende esencialmente de 
142
la competencia, vale decir, si han sido realizados por el órgano adminis­
trativo en los límites de su competencia.
Estas relaciones de coordinación dan lugar al principio de competen­
cia, esto es, al conjunto de facultades, poderes y atribuciones correspon­
dientes a un determinado órgano estatal en relación con los demás, 
principio que posibilita que diversos órganos puedan manifestar hacia el 
exterior a la persona jurídica de que forman parte y así todos los actos de 
esta no tengan que emanar de su órgano máximo superior.
Relaciones jerárquicas. Son las que se establecen entre órganos de una 
misma persona jurídica, no para fijar sus facultades, lo que se hizo al apli­
car el principio de competencia, sino para establecer una gradación de la 
competencia por razón del grado, a fin de que lá actividad del organismo 
se desarrolle coherentemente mediante las relaciones subordinadas que 
se señalan a los órganos.
Las relaciones de subordinación se configuran por líneas y grados -si­
tuados estos a distintos niveles- de manera que el organismo adopta la 
forma de una pirámide que tiene en su vértice un órgano en quien reside 
el más alto nivel, la jerarquía máxima, y donde radica la función que uni­
fica las tareas administrativas, del que descienden, ramificándose en lí­
neas, los grados situados a niveles inferiores, subordinadoslos más bajos 
a los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o de actividad. 
El fundamento de la organización jerárquica es la división del trabajo ad­
ministrativo en sentido funcional y para que ese tipo de organización exis­
ta se precisan dos circunstancias:
Primero, idéntica competencia material de los órganos subordinados 
por razón del grado, esto es, que la actividad de los distintos órganos vin­
culados jerárquicamente recaiga sobre idénticos objetivos, por ejemplo, 
no puede existir relación jerárquica entre los Ministerios de Educación y 
Salud Pública. Hay órganos que al tener una competencia material, gene­
ralmente, tienen vinculaciones jerárquicas múltiples como sucede con un 
ministro que posee competencia material en cuanto a los asuntos de que 
conocen los distintos viceministros del ministerio con los que se vincula 
jerárquicamente.
Segundo, voluntad superior que prevalezca sobre la del inferior en re­
lación con el mismo objeto. El órgano superior debe tener potestades para 
dirigir y orientar a los inferiores.
La jerarquía vincula órganos externos, esto es, órganos que tienen fa­
cultad resolutoria respecto a los administrados, ya que el vínculo de unión 
de órgano externo con el interno, o sea, con los que desarrollan su acti­
vidad dentro de la organización sin exorbitar esta, no es una relación je­
rárquica sino una relación de dirección.
"La jerarquía, dice García Trevijano, no es simplemente un conjunto 
de órganos como se ha pretendido a veces definirla, sino el vínculo que 
liga a dichos órganos racionalmente. Tampoco es cierto que sea un con­
junto de titulares, puesto que la jerarquía relaciona órganos, pero no titu­
143
lares."6 Esto es así, porque la jerarquía se basa en la relación orgánica y 
no es la de servicios que es la que se establece entre el titular, como per­
sona física, y el órgano.
De la relación jerárquica se derivan consecuencias jurídicas que pue­
den concretarse, como las más destacadas, en la facultad que tiene el ór­
gano superior para:
a) dirigir e impulsar la acción del inferior;
b) dictar normas de carácter interno, tanto de organización como de ac­
tuación;
c) nombrar los titulares de órganos inferiores, así como a otros traba­
jadores para que presten sus servicios en la organización;
ch) delegar asuntos de su competencia a los órganos inferiores que le es­
tén vinculados;
d) resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre órganos 
inferiores que le estén vinculados;
e) imponer sanciones administrativas a los órganos inferiores por las 
faltas que en el desempeño de la función cometiesen.7
Para que exista el vínculo jerárquico, no se requiere que se den todas 
las facultades relacionadas y es posible que en las normas de acción que 
rijan un organismo se prescriban otras que impliquen también una rela­
ción de subordinación.
3. Centralización y descentralización
El poder del Estado y la actividad de la Administración se ejercen en 
la totalidad integral del territorio en que aquel tiene su asiento geográfico. 
A la unidad territorial corresponde la unidad política y la acción adminis­
trativa no sólo se extiende sino que se profundiza en cuanto tiene que lle­
gar a todos los puntos del territorio. A los efectos de que la acción ad­
ministrativa se desenvuelva con eficacia, se hace indispensable dividir el 
territorio y separar las funciones. Las relaciones entre esas divisiones polí­
tico-administrativas del Estado y el modo y forma en que las funciones 
y tareas administrativas se ejercen y cumplen pueden estructurarse en 
dos sistemas.
La Constitución cubana en su artículo 100 establece: "El territorio na­
cional, para los fines político administrativos, se divide en provincias y 
municipios; el número, los límites y la denominación de los cuales esta­
blece la ley."8 Complementando el precepto constitucional se promulgó 
la Ley No. 1304, de 3 de julio de 1976, creadora de 14 provincias y de 
169 municipios que recibieron sus límites territoriales por la ley No. 18 
de 25 de junio de 1978, y así fueron conformados los Órganos Locales 
del Poder Popular de la República de Cuba. La ley No. 1304, acordada por 
el Consejo de Ministros, fue modificada por la Ley No. 15, de 28 de junio 
de 1978, promulgada por la Asamblea Nacional del Poder Popular.
144
La centralización
Al establecerse, como consecuencia de la Revolución francesa, lo que 
se ha llamado el régimen administrativo, se va acrecentando en Francia, 
como un reflejo de la monarquía absoluta, el principio de la centralización 
administrativa, el que se afirma en la Convención y se resume en sus pun­
tos centrales en que "todo buen gobierno debe tener un centro de volun­
tad, palancas que se apoyan en el mismo y cuerpos secundarios sobre los 
que se apoyan estas palancas, a fin de mantener los movimientos hasta 
las últimas extremidades".
Esa centralización implica el ordenamiento jerárquico de todos los ór­
ganos que la componen y la incorporación de los funcionarios a ese apa­
rato. Supone la existencia de un centro de coordinación y unificación de 
la Administración, con la consiguiente concentración del poder de deci­
sión y de la competencia que abarca todos los aspectos de la función ad­
ministrativa, así como la designación de los agentes.
La centralización, considerada con abstracción de su origen y aspectos * 
políticos, ha sido defendida por los mantenedores de sus conveniencias, 
alegando que permite servicios más generalizados, por lo que proporciona 
a los administrados mayores comodidades; regulariza y moraliza a la Ad­
ministración, es una condición del régimen democrático, en razón del prin­
cipio de igualdad que mantiene y permite el desarrollo de un criterio uni­
forme de administración que hace más imparcial la tarea administrativa.
Por otra parte se combate, y con razón, la centralización aduciéndose 
que desconoce y anula la existencia real de entidades locales, sustituyén­
dolas por las de creación formal de la ley, restringiendo toda vida pública 
y toda iniciativa local, ignorando las peculiares condiciones de estas, así 
como que hace más lento el procedimiento y más dilatada la atención a 
los problemas presentados por la esfera local y, en resumen, hace más 
complicada y por ende más costosa la Administración del Estado.
La descentralización
La existencia dentro de un Estado de circunscripciones territoriales, en 
las cuales han de cumplirse fines de carácter administrativo y la progre­
siva multiplicación de funciones a cargo de la Administración Pública, ha 
provocado la extensión del principio de la descentralización, que si bien en 
los inicios de su configuración como concepto jurídico tuvo también un 
significado netamente político, se extendió después al campo administra­
tivo donde, sin perder sus connotaciones políticas, adquirió gran desarro­
llo ante la conveniencia, según los autores burgueses, de que el Estado 
encomiende la gestión de funciones y servicios a otros entes públicos, 
creados por él a ese fin, con mayor o menor independencia con respecto 
a su aparato administrativo general, con el propósito de aligerar las tareas 
de este. La existencia de esos agentes engendra relaciones jurídicas, entre 
ellos, el Estado y su Administración y, como principios de organización 
145
administrativa, consiste en transferir competencias de la administración 
directa del Estado a otras personas jurídicas. De ahí que se le haya de­
nominado administración indirecta del Estado.
Por la descentralización en los Estados burgueses, el territorio se 
divide en órganos que, radicados en una porción de aquel, realizan la pres­
tación de funciones y servicios locales y forman un sistema que compren­
de dos organizaciones distintas: la Administración del Estado y la Admi­
nistración local que puede presentarse a distintos niveles, como son la 
provincia y el municipio.
Este sistema corresponde a los intereses que defiende el Estado de 
Derecho burgués que lo emplea para diversificar y reafirmar la domina­ción económica y política de la clase capitalista. En dicho sistema, llamado 
descentralización territorial, el Estado se reserva la tutela sobre los entes 
locales, con el fin de asegurar que sus actividades no van a contradecir 
su finalidad clasista. Llevados por las falacias que presiden toda actividad 
que se relaciona con el Estado de Derecho, muchos autores estiman que 
sólo puede existir la descentralización territorial, cuando los organismos 
locales gozan de personalidad jurídica propia y sus órganos son designa­
dos por elección de los vecinos asentados en sus territorios, como si la 
experiencia no enseñara que las elecciones locales responden, en muchas 
ocasiones, en una farsa democrático-representativa, a los designios del 
Poder Central que sólo actúa a favor de la clase dominante. Aparentando 
ingenuidad, los autores distinguen entre el carácter jurídico de la descen­
tralización y su trascendencia política y cerrando los ojos ante las circuns­
tancias objetivas que en los Estados capitalistas se entrelazan, elaboran 
sus tesis, teóricamente, sin contacto alguno con la realidad.
Además, generalmente en los Estados burgueses, la administración 
indirecta puede realizarse a través de otros organismos, mediante el sis­
tema de "descentralización institucional, funcional o por servicios". Se de­
sarrolla, no con órganos insertados en el sistema general orgánico-admi- 
nistrativo de la Administración Central, sino por conducto de personas 
jurídicas que el Estado crea, dota de patrimonio propio y les encomienda 
la gestión de un determinado servicio estatal.
Como dice Garrido Falla: "...la descentralización funcional se realiza a 
través de órganos que se desgajan de la administración directa del Estado 
mediante el procedimiento técnico-jurídico de la concesión de la persona­
lidad jurídica a entidades institucionales”.9
Esas personas jurídicas no tienen el carácter de territoriales, esto es, 
el asiento geográfico no es indispensable para su existencia, aunque pue­
den tener limitada su actuación a una parte del territorio del Estado y de­
ben reunir las condiciones esenciales para el reconocimiento de una per­
sona jurídica en nombre propio. Desde luego que su finalidad de realizar 
determinadas funciones concretas del Estado, para aligerar su aparato ad­
ministrativo, el origen estatal de su patrimonio, indican que el ente des­
centralizado es un organismo estatal al que el Estado supervisa, orienta 
y tutela y se vincula a él por relaciones de coordinación. En resumen, pue­
146
de decirse que constituyen un servicio estatal personificado, dotado de 
una esfera de competencia, órganos propios y poder de decisión.
La intervención estatal o tutela sobre esos organismos a quienes la 
técnica administrativa francesa llama establecimientos públicos y entre 
nosotros se les conocía como organismos autónomos y más tarde como 
organismos centrales, puede traducirse en diversas formas: designación 
de sus órganos, aprobación de determinadas decisiones, régimen de ins­
pección, prohibición de ciertas actuaciones, y otras análogas. En Cuba 
fueron ejemplo de estos organismos centrales, entre otros, el Instituto 
Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Cubano del Libro.
El centralismo democrático
La centralización y descentralización, propias del Estado de Derecho 
burgués y sobre las cuales han discutido largamente los tratadistas bur­
gueses, son instituciones jurídico-administrativas ajenas al sistema socia­
lista, en el cual se propugna el centralismo democrático, ya estudiado en 
el Capítulo III como uno de los principios fundamentales del Derecho Ad­
ministrativo socialista y debe ser objeto de atención ahora conforme a su 
carácter de solución a los inconvenientes presentados por los sistemas 
burgueses.
Constituyen bases de integración del centralismo democrático, según 
el autor soviético V.G. Afanasiev, las siguientes:
La base económica del centralismo democrático es la propiedad socia­
lista sobre los medios de producción, que ha creado la posibilidad y la 
necesidad de la gestión centralizada de la sociedad y permite, al propio 
tiempo, la posesión y utilización colectivas de la riqueza pública y en 
consecuencia, la participación colectiva y democrática de los miem­
bros de la sociedad en la gestión de sus asuntos.
La base material técnica del centralismo democrático es la gran pro­
ducción socialista moderna, que se basa en la revolución científico- 
técnica que se distingue por una especialización cada vez más honda, 
el surgimiento de nuevas ramas de la producción y de nuevas esferas 
de la vida social a la vez que crece el papel de la iniciativa científico- 
técnica colectiva y su aplicación práctica en la producción y en la vida 
social, como fruto de los esfuerzos de numerosas colectividades de 
hombres de ciencia y trabajadores prácticos.
La base socio-política del centralismo democrático es la ausencia de 
clases antagónicas, la coincidencia de los intereses cardinales de la so­
ciedad sin clases, las colectividades y el individuo. En el Estado socia­
lista se expresa en forma centralizada la voluntad de toda la sociedad 
y se asegura la más democrática participación de las masas en la ges­
tión estatal. La base espiritual del centralismo democrático halla su ex­
presión en el régimen socialista, en su carácter centralizado y a la vez 
democrático, que permite la amplia iniciativa de un vasto campo para 
147
la incorporación de las masas de los trabajadores en la gestión de la 
Administración Pública.10
Según expresión de Lenin:
El centralismo democrático asegura la armonía y la unión absolutas en 
el funcionamiento de las distintas esferas de la vida social, de las dis­
tintas localidades y zonas del país, pero al propio tiempo implica la po­
sibilidad, creada por vez primera en la historia, de desarrollo pleno y 
libre tanto de las peculiaridades locales, como de la iniciativa local, de 
la diversidad de caminos, métodos y medios para avanzar hacia el ob­
jetivo común.11
El centralismo democrático debe aplicarse en la medida necesaria para 
que de acuerdo con el nivel de desarrollo de las condiciones históricas 
concretas, la centralización y la democracia se conjuguen de la mejor ma­
nera, y no se lleve la centralización al absoluto, sino que se aplique sobre 
la base de una amplia democracia que tome en cuenta la experiencia local 
y la iniciativa de los trabajadores, pero siempre dentro del principio del 
centralismo planificado, lo que implica rigurosa disciplina y organización 
óptima, obligatoria para dirigentes y subalternos, una también rigurosa 
delimitación y cumplimiento de las funciones de los órganos centrales, así 
como de los locales y las organizaciones sociales y de masas. Deben evi­
tarse tanto la práctica de una democracia formal que puede surgir de una 
excesiva concentración de poder en los órganos de dirección, así como 
una excesiva libertad en la base que puede conducir a conductas que se 
acercan mucho a la anarquía y al desorden.
El Segundo Secretario del Partido Comunista de Cuba, General de 
Ejército Raúl Castro, en la clausura del Seminario a los Delegados del Po­
der Popular en la provincia de Matanzas, en agosto de 1974, señaló una 
serie de principios que configuran la presencia efectiva del centralismo 
democrático. Entre ellos destacó la elección de las instituciones represen­
tativas por el voto de las masas, el deber de los electos de rendir cuentas 
periódicas de sus actividades ante los que los eligieron, considerados no 
individualmente, sino en su conjunto ya que en esa forma ostentan el 
máximo poder, en uso del cual, pueden revocar a los elegidos en cualquier 
momento de su mandato si con su conducta no responden a la confianza 
que en ellos depositaron las masas.
Consecuencia de la consideración del poder, residente en las masas, es 
otro principio del centralismo democrático que prescribe el necesario con­
tacto de los electos con sus electores, no sólo para rendir cuentas de su 
gestión, sino tambiénpara oír y recoger sus quejas, sus problemas y sus 
sugerencias.
La subordinación de los órganos inferiores está determinada por la ne­
cesidad de que haya uniformidad, homogeneidad, coordinación y correla­
ción adecuadas entre las actividades desenvueltas por el aparato estatal, 
para que los intereses particulares de cada localidad se conjuguen con los 
de las demarcaciones superiores que tienen un carácter más general.
148
Otro principio del centralismo democrático que se contrae a los Órga­
nos Locales del Poder Popular, reside en la facultad indelegable que 
tienen en cada instancia de designar o sustituir a los directores y demás 
funcionarios del aparato administrativo del órgano local, contando con la 
opinión del organismo de la Administración Central correspondiente.
Además de los principios relacionados que actúan en las relaciones de 
los Órganos Locales del Poder Popular con los organismos de la Adminis­
tración Central del Estado, dentro del funcionamiento de los órganos co­
legiados es principio esencial del centralismo democrático la subordina­
ción de la minoría a la mayoría, en razón a que las facultades de decisión 
de esos órganos debe ejercerse siempre mediante votación.
Un último principio del centralismo democrático estriba en la libertad 
de discusión y en el ejercicio de la crítica y la autocrítica en el seno de los 
órganos colegiados o colectivos.
Como una característica del centralismo democrático en su desenvol­
vimiento práctico debe citarse la necesaria articulación de la dirección 
colectiva y la decisión y responsabilidad individual estudiada en el Capí­
tulo III, acerca de las cuales Lenin exigía "el mínimo indispensable de di­
rección colectiva" así como la decisión individual, conjugada con la 
responsabilidad del dirigente no debía ser, en caso alguno, manifestación 
de abuso del poder y menosprecio de la opinión de la colectividad.
Es de destacar, para concluir, que el centralismo y la democracia se 
hallan en interacción. El despliegue de la democracia amplía la base social 
del centralismo y permite incorporar cada vez mayor número de trabaja­
dores al gobierno de la sociedad. A su vez en el proceso de consolidación 
del centralismo, la democracia adquiere un carácter más y más organiza­
do. más y más orientado hacia fines concretos y se utiliza más efízcamen- 
te para la solución de los problemas que se plantean ante la sociedad.
La Administración Central del Estado y los Órganos 
Locales del Poder Popular en Cuba
Al estudiar el centralismo democrático y su aplicación a la división 
político-administrativa resulta indispensable consignar y además enfati­
zar, las características de nuestro sistema de Órganos Locales del Poder 
Popular y su principio básico, el establecimiento de las relaciones entre los 
Organismos de la Administración Central del Estado y los Órganos Loca­
les del Poder Popular, vinculados en una compleja y efectiva organización.
En esencia, esas relaciones derivan en facultades sobre normas, pro­
cedimientos y principios metodológicos. Las funciones de los Organismos 
de la Administración Central del Estado son principalmente de carácter 
funcional y de control y la ejecución corresponde, en lo que se refiere a 
las distintas ramas de la Administración, a los Órganos Locales del Poder 
Popular.
Ahondando más sobre la forma de esas relaciones significamos que 
indefectiblemente en estas, regirá la doble subordinación, puesto que a la 
149
par que los órganos locales ejecutivos y administrativos se subordinan a 
los Órganos Locales del Poder Popular correspondiente a su instancia y 
al propio tiempo al organismo nacional que atiende las áreas administra­
tivas que aquellas tienen a su cargo dentro de la localidad. Este principio, 
conocido en el Derecho socialista como la doble subordinación, se con­
sagra en el artículo 66 de nuestra Constitución, precepto rector de los 
principios de organización y funcionamiento de los distintos órganos que 
integran la estructura administrativa del Estado cubano y es uno de los 
principios fundamentales de la Administración socialista. Por él se esta­
blece la gestión económica de los órganos locales a través de las empre­
sas que se subordinan a la Asamblea Local y a su Comité Ejecutivo ac­
tuantes en el territorio en el que la empresa está enclavada, al tiempo que 
la dirección normativa y metodológica de la actividad empresarial se de­
termina por las directivas de carácter obligatorio emanadas por el orga­
nismo de la instancia superior (Administración Central del Estado) que 
como organismo de aquella tiene a su cargo la rama administrativa, de 
producción o de servicios que el órgano local atiende en su nivel res­
pectivo.
El sistema de Órganos Locales del Poder Popular que regulado por la 
Constitución de 1976 se ha implantado en Cuba, se ajusta de manera ca­
bal a la concepción socialista sobre cuál debe ser el sistema que integra 
la Administración Pública estatal y en el que se establecen las relaciones 
entre los organismos y órganos de Administración del Estado, con funcio­
nes ejecutivas y administrativas, situados tanto a nivel nacional como lo­
cal, funciones que ejercen como manifestación del poder del pueblo, bajo 
el control de los órganos de poder. Así, regulado por Ids artículos 93 al 
99 de la Constitución, por el Decreto-Ley 67 de 19 de abril de 1983 y 
por su Reglamento, encontramos como órgano máximo ejecutivo y admi­
nistrativo al Consejo de Ministros, que tiene a su frente un Comité Eje­
cutivo, Consejo que está integrado por el Jefe de Estado y de Gobierno, 
que es su Presidente, el Primer Vicepresidente, los Vicepresidentes, el 
Presidente de la Junta Central de Planificación, los Presidentes de Comi­
tés Estatales, los Ministros y el Secretario del Consejo. Existen, además, 
como organismos también de la Administración Central del Estado, los 
institutos, cuyos jefes no forman parte del Consejo de Ministros.
Cada organismo de la Administración del Estado, gestiona una rama, 
subrama o actividad de las múltiples tareas administrativas del Estado, 
tiene un titular, que dentro del marco de sus facultades dicta actos de ca­
rácter administrativo que son obligatorios para los órganos inferiores que 
están vinculados jerárquicamente a él. Además todos ellos mantienen en­
tre sí relaciones de coordinación y ejercen la inspección de las actividades 
que tienen asignadas, se ocupan del perfeccionamiento del nivel técnico 
de la actividad que les compete y elaboran normas y proponen su apro­
bación, en su caso, a los organismos correspondientes.
Aparte del subsistema que forman los Organismos y Órganos de la 
Administración Central, existen en las circunscripciones territoriales, pro­
150
vincias y municipios, fijadas por la división político-administrativa del te­
rritorio nacional acordada, los Órganos Locales del Poder Popular, las 
Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y sus Comités 
Ejecutivos respectivos, que como un subsistema integran el sistema de la 
Administración Pública estatal, investidas aquellas de la más alta autori­
dad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones y 
para ello, en cuanto les concierne, dirigen a través de los órganos que 
constituyen (direcciones administrativas), entidades económicas, de pro­
ducción y de servicios (empresas) que les están directamente subordina­
das y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer necesidades 
asistenciales, económicas, culturales, educacionales y recreativas de la co­
lectividad asentada en el territorio a que se extiende su jurisdicción. Ayu­
dan, además al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los 
planes de las unidades de producción o de servicios establecidas en su 
territorio que no les están subordinadas. A esos fines, se apoyan en la ini­
ciativa y amplia participación de la población y actúan en estrecha cola­
boración con las organizaciones sociales y de masas y pueden nombrar 
comisiones de trabajo auxiliares, que significanel concurso activo de los 
ciudadanos.
Todos estos órganos locales mantienen relaciones de coordinación en­
tre sí para intercambiar experiencias y perfeccionar el trabajo del aparato 
estatal, a la par que se vinculan en relaciones de subordinación en la for­
ma dual antes expresada.
En la forma expuesta se conjuga, en armónica coordinación, la descen­
tralización territorial con el centralismo democrático, puesto que las ins­
tancias inferiores están subordinadas a las superiores, pero actúan con 
autonomía dentro de los marcos legales y normativos establecidos y no 
deben estar sometidos a la tutela constante y limitante de las instancias 
superiores.
El funcionamiento del sistema regula, además de los preceptos atinen­
tes de la Constitución y el Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 
1983, por el Reglamento de las Relaciones entre los Organismos de la 
Administración Central y los Órganos Locales del Poder Popular.
Las direcciones administrativas, empresas y unidades presupuestadas 
de los Órganos Locales del Poder Popular, están reguladas por el Capí­
tulo Vil de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del 
Poder Popular de 5 de agosto de 198212 por el Capítulo Vil de las Nor­
mas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular de 
5 de agosto de 1982,13 ambas aprobadas por la Asamblea Nacional del 
Poder Popular el 3 y 2 de julio del propio año, respectivamente.
La desconcentración
Llamada por algunos autores descentralización burocrática, debe dis­
tinguirse de la descentralización institucional o por servicios, la llamada 
por la doctrina francesa desconcentración que ofrece como notas con­
151
ceptuales, en primer lugar la transferencia de competencias de órganos 
superiores a órganos inferiores unidos por vínculos jerárquicos, por lo que 
disminuye la subordinación de los segundos respecto a los primeros, sin 
que el vínculo se rompa totalmente. En virtud de la desconcentración el 
órgano inferior, a quien no se le otorga personalidad jurídica, adquiere po­
der de decisión sobre los asuntos administrativos que se sitúen dentro de 
su esfera de competencia que será tanto territorial como material.
La desconcentración entraña la transmisión de la titularidad de la com­
petencia, no tan solo su ejercicio, porque en este caso se estaría en pre­
sencia de una delegación La desconcentración, además, siempre tiene lu­
gar entre órganos de un mismo organismo o ente administrativo.
Para Fernández de Velazco,14 por medio de la desconcentración, las 
atribuciones que corresponden a un órgano superior pasan a otro inferior; 
como ocurriría si un ministro se despoja de facultades pasándolas a un di­
rector provincial.
El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, en su artículo 36, 
dispone que los organismos de la Administración Central del Estado, para 
el mejor desarrollo de sús actividades, podrán crear delegaciones territo­
riales que son parte integrante del organismo, con la previa autorización 
del Consejo de Ministros y delegar) en ellas parcialmente sus atribuciones. 
El funcionamiento de esas delegaciones se regula en el Capítulo XIII del 
Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del 
Estado, Decreto 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978.
152
Notas
1 Denisov, A. y M. Kirichenko, Derecho Constitucional Soviético, 2a. ed., Ediciones 
de Lenguas Extranjeras, Moscú, s/a, p. 192 y ss.
2
"Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Es­
tado", en Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición ordinaria, número 26, 
de 17 de agosto de 1978, p. 342.
3
D'Alessio, F., Istituzione di Diritto Amministrativo Italiano, t. I, p. 230, citado por 
Villegas Basavilbaso, B„ ob. cit., t. III, p. 227.
4
Bielsa, R., Derecho Administrativo, t. III, 5a. ed., Buenos Aires, 1965, p. 13.
5 Carnelutti, Francesco, Sistema de Derecho Procesal Civil, t. II, p. 286 y ss. citado 
por Villegas Basavilbaso en ob, cit., t. II, p. 258.
O
García Trevijano y Fos, J.A., ob. cit., p. 209.
? Ibidem, p. 211 y ss.
Q
Constitución de la República de Cuba, ed, cit., p. 56.
9 Garrido Falla, F., Administración indirecta del Estado y descentralización funcio­
nal, capítulos V-VI, editado por el Instituto de Estudios de Administración Lo­
cal, Madrid, 1950.
10 Afanasiev, V.G., La dirección científica de la sociedad, Editorial Progreso, Moscú, 
1975, p. 259 y ss.
11 Citado por. Afanasiev, V.G., en Ob. cit., p.261.
12 Ver: Capítulo Vil de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales 
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
13 Ver: Capítulo Vil de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales 
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
14 Fernández de Velasco, R., ob. cit., p. 230.
153
CAPÍTULO IX
Los medios jurídicos 
de la Administración Pública
1. Medios jurídicos de la Administración 
Pública
La Administración es actividad y esta presupone el empleo de medios. 
La Administración del Estado, para la obtención de sus fines emplea me­
dios de diversa naturaleza, que pueden agruparse en tres clases.
Medios personales
Son medios personales, los individuos que prestan servicios en la Ad­
ministración. Toda función pública requiere para su existencia ser concre­
tada en actos positivos que trascienden la realidad jurídica y que son 
realizados por físicas.
Medios materiales
Son los bienes de distintas clases, de los cuales la Administración hace 
uso. ~
Medios financieros
Consisten en el numerario que la Administración tiene que em­
plear en la gestión de servicios y producción de bienes que tiene a su 
cargo.
Los medios que emplea la Administración Pública para alcanzar los fi­
nes que dentro del Estado le están asignados son objeto de regulación 
jurídica, esto es, sobre ellos recae la normación legislativa. El estudio de 
los medios personales corresponde, en parte, al Derecho Administrativo 
y al Derecho Laboral; en tanto los medios materiales son objeto del De­
recho Administrativo y los medios financieros se estudian en otras ramas 
de las ciencias jurídicas como el Derecho Financiero.
154
2. Los medios personales de la 
administración pública
Concepto de los agentes de la Administración Pública
Al estudiar los órganos de la Administración Pública, se expuso que las 
actividades a cargo de una organización administrativa, en razón a su 
multiplicidad, aparecen divididas en diversos centros en los que a su vez 
los asuntos administrativos se distribuyen entre los oficios o cargos pú­
blicos, y cada uno de ellos tiene asignada una persona física encargada de 
la gestión de los asuntos del oficio, los que constituyen su competencia. 
Esas personas son los agentes de la Administración y desempeñan las 
funciones mediante las cuales son realizados los fines del Estado.
Para la consecución de sus fines, el Estado utiliza en su servicio mul­
titud de personas. Algunas de ellas prestan su actuación obligadas coer­
citivamente, como son las que hacen el servicio militar y otras lo realizan 
voluntariamente.
Dentro de estas últimas, unas contraen un nexo o realización jurídica 
con la Administración por medio de un contrato, y otras se vinculan jurí­
dicamente con ella, a través de la relación de empleo. Las personas que 
voluntariamente vienen a la Administración son las que podemos consi­
derar agentes de la Administración Pública.
El servicio personal obligatorio es una institución autónoma regida por 
principios propios distintos a la de la función y empleos públicos. Desde 
el punto de vista jurídico, la diferencia entre ambos es esencial. El servicio 
personal obligatorio se impone unilateralmente por el Estado y, por con­
siguiente, no se requiere para su constitución el consentimiento del indi­
viduo que debe cumplirlo. En cambio, en la función o empleo públicos, el 
consentimiento del individuo es esencial para la constitución de la relación 
jurídica.
Naturaleza jurídica de la vinculación 
Administración-agente
Jurídicamente, los que dedican su actividad a las funcionesnetamente 
administrativas del Estado no pueden diferenciarse de aquellos que atien­
den tareas que también el Estado acomete, pero que no tienen ese carác­
ter administrativo específico, como son las que se derivan de la gestión 
económica y de la prestación de los servicios estatales. Unos y otros, en 
definitiva, no son otra cosa que trabajadores que laboran para la sociedad 
en una u otra forma. En el período histórico en que en un Estado se cons­
truye el socialismo, al ejercerse la dictadura del proletariado, se produce 
la alianza de clase entre las numerosas capas de trabajadores, alianza en­
caminada a derribar por completo el capital, a reprimir la resistencia de la 
burguesía y sus intentos de restauración, alianza que, como dijo Lenin, se 
propone crear y consolidar definitivamente el socialismo. Todos, como 
155
trabajadores que son, toman parte en el ejercicio real de la democracia, 
participan en las tareas de gobierno y con su esfuerzo garantizan cada vez 
más los derechos de las masas trabajadoras, creando la base material ne­
cesaria y en consecuencia un idéntico régimen jurídico rige a unos y a 
otros.
Todas las grandes tareas que la construcción del socialismo significa, 
exigen la creación del correspondiente aparato administrativo, que tiene 
que caracterizarse por un amplio espíritu democrático y por el margen 
que deja para la iniciativa de los trabajadores. No quiere ello decir que se 
prescinda del centralismo, lo que sería mantener una concepción anar­
quista de las relaciones sociales. El centralismo es necesario, pero no el 
centralismo burocrático del Estado burgués, alejado y opresor de las ma­
sas, sino el centralismo democrático que, como se ha visto, permite la 
participación de las masas y se enriquece con sus iniciativas y experien­
cias a la par que mantiene una unidad de dirección que impulsa y hace 
posible el desarrollo de la vida cultural y económica de la sociedad. La 
presencia, en el aparato administrativo estatal cubano, de'la organización 
sindical de los trabajadores de la Administración Pública, en las asambleas 
de servicio y en los consejos de trabajo, competentes para conocer y de­
cidir sobre los conflictos de carácter económico que puedan ocurrir entre 
la Administración y sus trabajadores, son muestra de la participación de­
mocrática de estos en la actividad administrativa y exponentes de la alian­
za entre todas las capas trabajadoras de la sociedad, guiadas por la direc­
ción que en toda la política interior y exterior del Estado ejerce el Partido, 
que es el que traza la línea política en todos los aspectos de la construc­
ción socialista y orienta su aplicación en la práctica. No hay que olvidar 
que el período de transición del capitalismo al socialismo, la Administra­
ción del Estado desempeña un importante papel en las tareas de las trans­
formaciones económicas, puesto que dirige, bajo la orientación del Par­
tido, la economía nacional, planificándola, e influye sobre todo el proceso 
de la reproducción ampliada en interés del socialismo.
La legislación vigente entre nosotros distingue, clasificándolos, a los 
agentes de la Administración Pública y para ello atiende a los efectos jurí­
dicos producidos al ejercer las funciones que desempeñan en virtud del 
oficio público de que son titulares.
El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, de Organización 
de la Administración Central del Estado, en su artículo 43, al hablar de la 
integración de los Consejos de Dirección de los organismos, cita, entre sus 
componentes, a los dirigentes de estos, sus empresas y dependencias, lo 
que permite afirmar que para dicho texto legal son dirigentes los que de 
hecho dirigen algún aspecto del actuar administrativo. Esta concepción se 
refleja y ratifica en otros preceptos del mencionado Decreto-Ley.
De manera más terminante el Reglamento General de los Organismos 
de la Administración Central del Estado (Decreto número 1, del Consejo 
de Ministros, de 23 de junio de 1978) clasifica, como se verá más ade­
lante, a los agentes de la Administración Pública, en dirigentes, funciona- 
156
ríos y demás trabajadores y con posterioridad se dictó el Decreto-Ley nú­
mero 36 de 29 de marzo de 1980, sobre la Disciplina de los Dirigentes 
y Funcionarios Administrativos Estatales, en tanto la disciplina de los de­
más trabajadores de las administraciones estatales se rige por el Decreto- 
Ley número 32 de 16 de febrero del propio año.*
Conforme a esa legislación, sólo los dirigentes y funcionarios presen­
tan características diferenciales de los demás trabajadores, asimilables en 
cuanto al régimen jurídico a los que desempeñan las tareas relativas a la 
gestión económica y a la prestación de servicios, por lo cual se requiere 
determinar la naturaleza jurídica de la relación establecida entre la Admi­
nistración y los dirigentes y funcionarios, relación que podemos llamar de 
servicio o empleo, que se deriva de la personalidad jurídica del individuo 
y que se crea cuando por un acto administrativo se le convierte en titular 
de un oficio. Esa relación entre el individuo y la entidad administrativa ca­
rece de proyección fuera del ámbito de la esfera administrativa de que se 
trate y permite al titular del oficio hacer valer sus derechos como tal, fren­
te a la Administración.
En lo que respecta a los trabajadores que se vinculan con la Adminis­
tración a través de un contrato, la relación jurídica entre ambos se regirá 
por los términos y condiciones contenidos en la manifestación bilateral de 
voluntad que el contrato significa. Interesa por ello, conocer y determinar 
cuál es la naturaleza jurídica de la relación que se establece entre la Ad­
ministración y los dirigentes y funcionarios, así como con otros trabaja­
dores no vinculados contractualmente.
Teoría contractual
La relación de empleo ha sido explicada, aplicándole diversas fórmulas 
jurídicas y entre ellas ha sido sostenida por múltiples tratadistas la teoría 
contractual, exponente de la época inicial del Derecho Administrativo en 
que sobre él pesaba la influencia milenaria del Derecho Civil, al extremo 
que las instituciones jurídico-administrativas se identificaban con las de 
esa rama del Derecho que presentaran cierta analogía con las administra­
tivas, cuya naturaleza jurídica pretendía fijarse. Sobre esta base se estimó 
que la relación de empleo contenía todos los elementos de un contrato, 
puesto que existía consentimiento por parte de la Administración y del 
agente, en aquella, al designar a una persona para desempeñar un oficio 
y en esta, al aceptar voluntariamente la designación. En cuanto al objeto, 
dicen, existe por parte de la Administración en la prestación de un servicio 
y en el agente en el desempeño de las funciones del oficio y, por último, 
la causa del contrato la sitúan en el interés público que la Administración 
tiene que atender y en la remuneración o salario que ha de recibir el agen-
N. del A. Los Decretos-Leyes número 32 de 16 de febrero de 1980 y número 
40 de 16 de octubre de 1980, fueron derogados por la Ley número 49 (Código 
del Trabajo), aprobada el 28 de diciembre de 1984. 
157
te. Además, añaden, existe por parte de la Administración que nombra al 
agente tener competencia para hacerlo y al agente a su vez, se le exigen 
ciertas condiciones para que pueda ser designado.
Al omitir el estudio de las distintas figuras contractuales a las que se 
ha pretendido asimilar la relación de empleo, un análisis de esta permite 
negarle ese carácter de contrato.
Si se considera que el Estado fija unilateralmente las reglas que nor­
man la relación de empleo, y que el particular no puede discutirlas para 
la aceptación de la designación y convertirse en agente y que las condi­
ciones imperantes al establecerse la relación pueden ser modificadas, 
también unilateralmente por la Administración, hay que concluir que no 
tiene carácter contractual.
Teoría unilateral
Para los que mantienen esta teoría, la relación de empleo nace de un 
acto de autoridad