Unidade II

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DIREITO ADMINISTRATIVO
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.
Livro Eletrônico
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Organização Administrativa
DIREITO ADMINISTRATIVO
Módulo II - Atividade e Estrutura Administrativa .............................................................4
1. Organização Administrativa ........................................................................................4
1.1. Aspectos Iniciais .......................................................................................................4
1.2. Administração Pública: Sentido Subjetivo e Objetivo ................................................5
1.3. Desconcentração e Descentralização Administrativa ...............................................5
1.4. Administração Pública: Direta e Indireta...................................................................8
2. Órgãos Públicos ....................................................................................................... 10
2.1. Aspectos Iniciais .................................................................................................... 10
2.2. Teorias dos Órgãos Públicos................................................................................... 11
2.3. Capacidade Contratual .......................................................................................... 12
2.4. Personalidade Judiciária/Capacidade Processual ................................................... 13
2.5. Criação e extinção dos Órgãos Públicos ................................................................ 14
2.6. Classificações dos Órgãos Públicos ...................................................................... 14
3. Autarquias................................................................................................................ 16
3.1. Aspectos Iniciais .................................................................................................... 16
3.2. Responsabilidade Civil e Regime Tributário ............................................................ 18
3.3. Regime Processual, Foro e Bens Autárquicos ........................................................ 19
3.4. Regime de Pessoal ................................................................................................ 21
3.5. Autarquias e Qualificações Especiais ..................................................................... 21
4. Fundações Públicas ..................................................................................................24
4.1. Aspectos Iniciais ....................................................................................................24
4.2. Responsabilidade Civil, Regime de Pessoal e Regime Tributário .............................25
4.3. Regime Processual, Foro e Bens Fundacionais ......................................................25
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4.4. Regime Contratual e Controle Administrativo ........................................................26
5. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ................................................26
5.1. Aspectos Iniciais ....................................................................................................26
5.2. Objeto .................................................................................................................. 28
5.3. Semelhanças e Diferenças ....................................................................................29
5.4. Responsabilidade Civil, Regime de Pessoal e Regime Tributário .............................29
5.5. Licitação, Contratos e Bens ................................................................................... 31
5.6. Falência e Controle Administrativo ........................................................................ 31
6. Terceiro Setor ..........................................................................................................32
6.1. Entidades Paraestatais ou Terceiro Setor ...............................................................32
Questões de Concurso ..................................................................................................38
Gabarito .......................................................................................................................47
Gabarito Comentado .................................................................................................... 48
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Organização Administrativa
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MÓDULO II - ATIVIDADE E ESTRUTURA 
ADMINISTRATIVA
1. OrganizaçãO administrativa
1.1. aspectOs iniciais
Para um melhor entendimento da organização administrativa, é indispensável que passe-
mos por alguns pontos, que facilitarão demasiadamente a compreensão do leitor.
A máquina estatal, por séculos e séculos, sempre foi extremamente complexa, o que difi-
cultou em vários ramos, a efetividade do Estado1.
Com a evolução, e o surgimento dos direitos fundamentais – sejam eles, de primeira, se-
gunda ou terceira geração – a sociedade foi se expandindo de tal forma, que a organização 
administrativa burocrática, então reinante, teve que dar espaço a outra forma, a chamada 
Administração Pública gerencial2.
Em nosso ordenamento jurídico, o espírito de mudança se materializou com a EC 19/1998, 
que transformou a Administração Pública, pois se antes a burocracia imperava - a forma era 
mais valorizada que o fim – após tal reforma, os fins do Estado passaram a ser mais impor-
tantes que os meios, os processos. Obviamente, que não se trata de uma Administração in-
formal, mas desburocratizada, menos formal, com o único e legítimo objetivo, qual seja, o de 
obter resultados eficientes.
1 É como nos aponta Urlich Beck [...] a sociedade industrial, caracterizada pela produção e distribuição de bens entre as 
classes sociais, é substituída pela sociedade de risco, na qual os riscos são globalizados e independem das diferenças 
sociais, econômicas e geográficas, bem como o desenvolvimento tecnológico não é capaz de prever as consequências 
que os diversos riscos (ecológicos, econômicos, nucleares etc. (BECK, Urlich. La société du risque: sur la voie d’une autre 
modernité. Paris: Flammarion, 2008).
2 De acordo com Rafael Carvalho Rezendo Oliveira, [...] a organização administrativa, na atualidade, deve ser repensada e 
modernizada, pois ela representa o aparato instrumental para que sejam promovidos os fins estatais. A necessidade de 
diálogo entre as entidades administrativas e entre estas e os particulares demonstra que a organização estatal concen-
trada e burocratizada não responde aos anseios da atualidade. Não se concebe mais o Estado como uma organização 
piramidal, fundada exclusivamente na hierarquia. Em razão da pluralidade da sociedade contemporânea e da aproximação 
entre o Estado e a sociedade, a organização administrativa liberal, marcada pelo unitarismo (centralização) e pela impera-
tividade, é substituída por uma administração pluricêntrica ou multiorganizativa [...]. (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. 
Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
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1.2. administraçãO pública: sentidO subjetivO e ObjetivO
A expressão “Administração Pública” é consagrada pela doutrina, em dois sentidos dife-
rentes. Um denominado orgânico ou subjetivo, e outro que leva em consideração o aspecto 
objetivo, material ou funcional.
Em relação ao aspecto subjetivo ou orgânico, a “Administração Pública”, é escrita com as 
iniciais maiúsculas, pois diz respeito às pessoas jurídicas, agentes, e órgãos, que realizam a 
função administrativa.
Por outro lado, seu aspecto objetivo, material, ou funcional, é representado pela expressão 
“administração pública”, com as iniciais minúsculas. Aqui, a referência é a própria função, o 
exercício da das atividades administrativa3.
1.3. descOncentraçãO e descentralizaçãO administrativa
A atividade administrativa pode ser realizada de forma centralizada ou descentralizada. O 
Estado, como Ente central, por uma questão lógica, não pode realizar sozinho, todas as ativi-
dades insculpidas pela Constituição Federal, e leis ordinárias.
Sendo assim, por uma questão de organização, é que existem os institutos da desconcen-
tração e descentralização administrativa.
Na desconcentração, há um deslocamento de atividades, dentro da mesma pessoa jurí-
dica. Ocorre uma especialização de funções dentro da própria estrutura estatal, sem que isso 
implique na criação de outra pessoa jurídica.
Criam-se aqui, os denominados centros de competência, ou seja, os órgãos públicos, do-
tados de especialização para o exercício das mais diversas funções, estabelecendo-se entre 
eles, por decorrência de sua própria natureza, a chamada hierarquia (ex: criação de uma nova 
Secretaria Municipal; criação de um novo Ministério).
Do lado oposto, a descentralização, também é o deslocamento da atividade administra-
tiva, porém agora, com a transferência para outra pessoa, física ou jurídica, pertencente ou 
não à estrutura estatal, com o objetivo de realizar uma função específica4 (ex: criação de uma 
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20.ed. São Paulo: Atlas, 2007; MEIRELLES, Hely Lopes, Direito 
administrativo brasileiro. 23. Ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 24.
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Autarquia; criação de uma empresa pública para serviços de construção e engenharia do Mu-
nicípio – ou até mesmo para particulares – nos casos de concessão e permissão de serviços 
públicos)5.
Como mencionado acima, a descentralização pode ser para pessoa física ou jurídica, por 
meio de concessão ou permissão de serviços públicos. Neste último caso, pode ser tanto 
para pessoa jurídica, quanto para pessoa física, uma vez que, na concessão, a execução do 
serviço público, só pode ser transferida à pessoa jurídica. É o que dispõe o art. 2º, da Lei n. 
8.987/1995.
Nos casos de descentralização, existe o chamado controle ou tutela administrativa, pois 
conforme veremos adiante, não há subordinação entre o Ente federativo e a entidade admi-
nistrativa, mas mero controle e fiscalização.
A descentralização é dita política, quando feita entre os entes que compõem a Federação 
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal), na forma prevista na Constituição Federal. Na 
descentralização política, os entes administrativos possuem competências originárias (esta-
belecidas na Constituição Federal) que não decorrem de delegação de um ente central.
A seu turno, a descentralização administrativa é aquela na qual há delegação de atribui-
ções por parte de um ente central, podendo ser de três espécies:
a) por território: quando a descentralização acarreta a criação de uma entidade local geo-
graficamente delimitada. O ente criado terá personalidade jurídica de direito privado e capaci-
dade de autoadministração, mas estará ainda sujeito ao controle do poder central. É o modelo 
adotado para a criação de Territórios Federais no Brasil.
b) por serviços: envolve a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou de direito 
privado e a atribuição da titularidade e da execução de determinada atividade. Estes entes 
serão dotados de capacidade de autoadministração e patrimônio próprio, mas sujeitam-se 
ao controle ou tutela do ente que as criou. É o que ocorre, por exemplo, com as autarquias.
c) por colaboração: quando se verifica a presença de contrato ou ato administrativo uni-
lateral de transferência da execução de uma atividade pública. Exemplo desta modalidade de 
descentralização são as parcerias firmadas com as concessionárias de serviços públicos.
5 No mesmo sentido: (OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São 
Paulo: Método, 2014).
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Outros autores, utilizando critérios diversos, dividem a descentralização administrativa 
em duas formas:
a) Outorga: nesta forma de descentralização, há a transferência da titularidade e da exe-
cução de uma atividade ou função à entidade administrativa. Esta transferência é instrumen-
talizada por lei. Como a titularidade das funções/atividades/serviços públicos, não podem 
sair das “mãos” do Estado, esta transferência só pode ter como destinatárias, as entidades 
da Administração Pública Indireta - e há quem diga, que somente as de direito público, o que 
excluiria as fundações públicas de direito privado.
b) Delegação: nesta outra forma, temos a transferência da execução de uma atividade 
administrativa. A pessoa descentralizada não recebe a titularidade da atividade, mas tão so-
mente a sua execução.
A delegação pode ser por meio de lei – nesse caso teremos a delegação legal, concedida 
às pessoas jurídicas da Administração Indireta; por contrato administrativo com os particula-
res – e assim teríamos as concessionárias e permissionárias de serviços públicos; ou ainda, 
por ato administrativo, também denominada, autorização de serviço – como nos casos dos 
serviços de taxi e despachante6.
RESUMINDO:
Desconcentração e descentralização são técnicas de distribuição de competências na 
Administração Pública.
A desconcentração se dá no interior das pessoas jurídicas e sua adoção importa na cria-
ção de diferentes órgãos.
Já a descentralização de funções ocorre entre pessoas jurídicas diversas, em um mesmo 
nível federativo.
IMPORTANTE: o traço distintivo entre DESCONCETRAÇÃO e DESCENTRALIZAÇÃO é que a 
desconcentração se dá no interior da pessoa jurídica, enquanto a descentralização sempre 
importará na transferência de competências para outra pessoa jurídica, dotada de capacida-
de genérica para adquirir direitos e obrigações.
6 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.306.
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1.4. administraçãO pública: direta e indireta
Neste capítulo analisaremos precipuamente, a “Administração Pública”, em seu sentido 
orgânico/subjetivo, que compreende as pessoas jurídicas e seus órgãos, que desempenham 
a atividade administrativa. É salutar verificar, que a própria Constituição Federal, em seu art. 
37, § 6º, nos trouxe a diferença entre a Administração Pública Direta e Indireta7.
O Estado pode exercer suas atividades de forma centralizada ou descentralizada. Quando 
há a prestação da atividade pelo próprio núcleo do Estado, ou seja, pelos Entes federativos 
(União, Estados, DF e Municípios) e seus respectivos órgãos, nós temos a denominada Admi-
nistração Direta.
Porém, como já dito acima, o Estado não tem condições de exercer sozinho todas as 
funções que lhes são imputadas. Diante disso, como há este dever constitucional, se faz ne-
cessária a descentralização. Em outras palavras, é preciso tirar do centro algumas atividades. 
Surge então, a chamada descentralização do serviço/atividade, que pode ser feita aos parti-
culares, ou para a própria Administração Pública, neste caso, chamada de Administração Pú-
blica Indireta – tais como as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
as fundações de direito público e de direito privado8.
1.4.1. Controle e Fiscalização das Entidades Administrativas
As pessoas jurídicas e os órgãos da Administração Pública Indireta se encontram vincu-
lados, aos seus respectivos Entes federativos.
7 Art. 37, §6º da Constituição Federal: “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de servi-
ços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
8 No mesmo sentido, Rafael Carvalho de Oliveira: “A administração Pública Indireta é composta por entidades administra-
tivas, criadas por descentralização legal e vinculadas ao respectivo Ente federado. São entidades da Administração Indi-
reta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas (estatais). Esse rol encontra-se 
previsto no art. 37, XIX, da CRFB [...] Cada Ente federado possui autonomia para tratar da sua respectiva Administração 
Pública Indireta, desde que respeitados os limites impostos pela Constituição [...] Registre-se que o rol constitucional e 
legal da Administração Indireta é imperfeito, pois, se a expressão pretende abranger todas as pessoas que prestam ser-
viços públicos descentralizados, deveria ela compreender as concessionárias e as permissionárias de serviços públicos. 
(OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014).
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Seria até mesmo problemático e sem sentido, o Estado criar uma entidade administrativa, 
numa linguagem bem simplória, “solta por ai”. É fundamental para o bom desempenho da 
função pública, e do próprio interesse da coletividade, a vinculação das entidades adminis-
trativas, ao respectivo Ente que a criou. Conforme veremos, o controle do Ente federativo em 
face da entidade criada pode ser exercido de diversas formas.
a) controle político: A Administração Direta, por meio da autoridade competente, tem o 
poder de escolher e nomear os dirigentes das entidades administrativas, claro que há exce-
ções, como por exemplo, no caso das agências reguladoras – pois neste caso há um proce-
dimento específico.
b) controle administrativo e finalístico: Toda entidade administrativa quando criada, tem 
um objetivo, uma finalidade. A respectiva legislação que trata da entidade já elenca em seu 
bojo as finalidades cogitadas pelo Ente criador, que deve ser fiscalizada pelo próprio Poder 
Público, através de seus órgãos, e por toda a população.
c) controle financeiro: os gastos e as contas das entidades administrativas criadas, serão 
controladas pelos órgãos competentes, e pelo respectivo Tribunal de Contas. Uma pergunta 
interessante sobre este tema é a seguinte: A entidade administrativa está subordinada ao 
Ente federativo que a criou? Só podemos responder negativamente.
A existência de controle por parte do Ente, não quer dizer em hipótese alguma, que a en-
tidade administrativa está a ele subordinada. Uma coisa é o controle da entidade, que como 
vimos é perfeitamente possível, outra bem diferente é a subordinação, inexistente aqui.
A subordinação pressupõe a existência de hierarquia, ou seja, só há subordinação en-
tre órgãos da mesma pessoa jurídica. Vejamos um exemplo: Há relação hierárquica, entre 
a Prefeitura de um determinado Município, e a Secretaria Municipal de Educação. Temos de 
um lado, um órgão (independente – comandando o Poder Executivo Municipal) e do outro 
lado, um órgão (autônomo – subordinado ao órgão independente). Não há dúvidas, de que o 
Secretário de Educação (que ocupa um cargo em um órgão autônomo), está subordinado ao 
Prefeito Municipal (autoridade que representa um órgão independente). Constata-se que no 
exemplo referido, a Prefeitura, bem como a Secretaria Municipal, são órgãos da mesma pes-
soa jurídica, qual seja, o Município (Ente federativo).
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Quando falamos em pessoas jurídicas distintas (ex: União e INSS) não há que se falar em 
subordinação, e sim em controle. Como já ressaltado, entre pessoas jurídicas distintas não 
há hierarquia9.
2. ÓrgãOs públicOs
2.1. aspectOs iniciais
A Administração Pública é dividida em vários órgãos, que são conceituados como centros 
especializados de competência. Quando ocorre a desconcentração administrativa, abre-se a 
possibilidade para a criação de diversos órgãos públicos, ou seja, repartições internas de uma 
mesma pessoa jurídica10.
Esse núcleo com competências específicas, denominado órgão público, pode ser encon-
trado não só na Administração Pública Direta, mas também na Indireta, conforme o disposto 
no art. 1º, § 2º, inc. I da Lei n. 9.784/1999. Podemos dar como exemplo, uma empresa pública, 
ente da Administração Pública Indireta, que pode ter sem sua estrutura interna, diversos ór-
gãos administrativos.
9 Corroborando o entendimento explanado: (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20.ed. São Paulo: Atlas, 
2007); E aqui que se faz importante, a diferenciação entre tutela e hierarquia. De acordo com Rafael Carvalho Rezende 
Oliveira: “ [...]em consequência, não existe hierarquia na descentralização administrativa, mas apenas instrumentos de 
vinculação (controle ou tutela). A tutela e a hierarquia, espécies de controles administrativos, possuem três diferenças 
básicas: a) a tutela não se presume (depende de previsão legal); a hierarquia é inerente à organizaçãointerna dos Entes 
federados e entidades administrativas (não depende de previsão legal); b) a tutela pressupõe a existência de duas pes-
soas jurídicas, onde uma exerce o controle sobre a outra (fruto da descentralização administrativa); a hierarquia existe 
no interior de uma mesma pessoa jurídica (relaciona-se com a ideia de desconcentração); c) a tutela é condicionada pela 
lei, só admitindo os instrumentos de controle expressamente previstos em lei; a hierarquia é incondicionada, sendo-lhe 
inerente uma série de poderes administrativos (ex: dar ordens, rever os atos dos subordinados, avocar ou delegar funções 
– (OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014).
10 É o que dispõe Hely: “órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, 
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribui-
ções específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem 
necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos 
ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou 
a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão” (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 
23. Ed. São Paulo: Malheiros, 1998).
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Aqui, uma afirmação é preciosa: os órgãos públicos são desprovidos de personalidade 
jurídica. O órgão público é apenas um compartimento, que se encontra dentro de uma pessoa 
jurídica, esta sim dotada de personalidade jurídica (ex: A Delegacia de Polícia é um órgão pú-
blico, podendo dependendo do caso se tratar de um órgão da estrutura interna da União – e 
nesse caso teremos a Polícia Federal – ou ainda, se tratar de um órgão da estrutura interna 
do Estado-membro – e assim, teremos a Polícia Civil.
Perceba que, no primeiro caso quem tem personalidade jurídica é a União (Ente federativo), 
e não o órgão “Polícia Federal”. No segundo caso, quem tem personalidade jurídica é o Estado-
-membro (Ente federativo), e não a Polícia Civil. Tanto é verdade, caso haja qualquer ato prati-
cado por um agente da Polícia Federal, que desague em uma responsabilidade civil, eventual 
ação judicial será movida em face da União, e não da Polícia Federal, pois como já afirmado, 
esta não tem personalidade jurídica, logo não pode ser sujeito de direitos e obrigações.
É importante lembrar, que por ser componente de um “todo maior”, o órgão público atua 
por meio de seus agentes, detentores de cargos públicos, para o desempenho de funções 
administrativas. Desse modo, temos como características dos órgãos públicos: i) agentes; ii) 
cargo público e iii) funções administrativas.
Os órgãos públicos, por consectário lógico da desconcentração, são ligados entre si por 
uma relação de hierarquia e subordinação, o que como visto não se aplica na descentrali-
zação, pois entre o Ente federativo e a entidade administrativa, a relação é de fiscalização e 
controle, e não de subordinação.
2.2. teOrias dOs ÓrgãOs públicOs
A atuação do Estado se dá por meio dos agentes públicos, uma vez que o Estado em si, é 
uma criação jurídica, pois desprovido de vontade própria. Sendo verdade o que se afirmou, no 
decorrer do tempo, várias teorias buscaram explicar esta relação existente entre o Estado e 
os agentes públicos, integrantes dos órgãos estatais.
a) Teoria do mandato: por esta teoria, o agente público seria mandatário do Estado. A 
questão que fica no ar é a seguinte: Se o agente público é mandatário do Estado, quem lhe 
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conferiu tais poderes? Em outras palavras, quem teria lhe outorgado uma procuração, se o 
Estado é desprovido de vontade? Por tais críticas, tal teoria não prosperou.
b) Teoria da representação: por esta teoria, o agente público seria representante do Esta-
do. Aqui mais uma crítica, pois tal teoria equipara o Estado ao incapaz, que necessita de re-
presentação. Outra questão a ser posta é: Como o Estado pode ser incapaz? Se assim o fosse, 
não poderia em hipótese alguma, ser responsabilizado civilmente, consoante o disposto no 
art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
c) Teoria do órgão/imputação: por esta teoria, que é a prevalente, o Estado atua por meio 
de órgãos, e toda relação entre o Estado e os agentes que compõe os órgãos públicos decorre 
de imputação legal, porque seus poderes e responsabilidades emanam da lei. Quando o agen-
te atua no exercício da função pública, a relação não é de mandato ou de representação, mas 
sim de presentação, ou seja, a vontade do Estado se confunde com a do agente, é dizer que: o 
agente é o próprio Estado11.
2.3. capacidade cOntratual
A capacidade contratual dos órgãos públicos é uma grande polêmica do Direito Admi-
nistrativo, porque se o órgão público não tem personalidade jurídica, como pode contratar? 
Longe de ser pacífico o tema, prevalece que em regra o órgão não tem capacidade contratual, 
pois somente as pessoas possuem capacidade para adquirir direitos e obrigações.
É importante fazer aqui uma observação. Embora os órgãos não tenham personalidade 
jurídica, a lei de licitações (lei 8.666/93) em seu art. 2º, parágrafo único, ao tratar dos contra-
tos administrativos, traz como conceito de contrato: “o ajuste entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública e particulares”.
11 Também o que defende Hely: “Não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou de mandato, mas sim 
de imputação, porque a atividade dos órgãos identifica-se e confunde-se com a da pessoa jurídica. Daí por que os atos 
dos órgãos são havidos como da própria entidade que eles compõem. Assim, os órgãos do Estado são o próprio Estado 
compartimentado em centros de competência, destinados ao melhor desempenho das funções estatais. Por sua vez, a 
vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e da 
Administração (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 23. Ed. São Paulo: Malheiros, 1998).
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Outro dispositivo, muito debatido na doutrina - no que concerne à capacidade contratual 
dos órgãos - é o art. 37, § 8º, da Constituição Federal, que permite a celebração de contratos 
por órgãos públicos, os chamados contratos de gestão12.
Pode-se afirmar então, que a regra é a ausência de capacidade contratual dos órgãos pú-
blicos, mas em algumas hipóteses, esta capacidade se faz presente, por força da Constituição 
Federal ou da lei – é o que alguns denominam de capacidadecontratual excepcional.
2.4. persOnalidade judiciária/capacidade prOcessual
Como já afirmado, a ausência de personalidade jurídica do órgão público, por consequ-
ência lógica, o impede também de demandar e ser demandado em juízo. Conforme o Novo 
Código de Processo Civil, em seu art. 70: “Toda pessoa que se encontre no exercício de seus 
direitos tem capacidade para estar em juízo”.
Se os órgãos públicos não podem ser sujeitos de direitos e obrigações, logo não têm ca-
pacidade para estar em juízo. Vejamos o seguinte exemplo: Se uma criança é ferida dentro de 
uma escola municipal, e se verifica no caso, a presença da responsabilidade civil do Estado 
(lato sensu), eventual demanda será ajuizada contra quem? Escola? Prefeitura? ou Município? 
Claro que será contra o Município, pois este é dotado de personalidade jurídica, pois se en-
contra no exercício de seus direitos, e tem capacidade para estar em juízo.
Esta é a regra geral, mas há exceções.
A lei, e em alguns casos a jurisprudência, atribuem aos órgãos públicos de forma excep-
cional, a chamada capacidade processual, ou também denominada, personalidade judiciária. 
Nada mais são, do que hipóteses em que se permite um órgão público – que não tem perso-
nalidade jurídica – demandar em juízo para a preservação de suas prerrogativas.
É o que se permitiu, por exemplo, em alguns casos, em que a Prefeitura Municipal, não 
repassava à Câmara Municipal, o duodécimo – verba orçamentária para o custeio das des-
pesas da Câmara – ferindo desse modo sua independência funcional. O Superior Tribunal de 
12 Art. 37 [...] §8º da Constituição Federal: “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: i- o 
prazo de duração do contrato; ii- os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabi-
lidade dos dirigentes; iii- a remuneração do pessoal”.
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Justiça, nesse caso, reconheceu a capacidade processual da Câmara dos Vereadores, para 
impetrar Mandado de Segurança, na defesa de suas prerrogativas institucionais13.
Ressalta-se, que o fato de um órgão público ter número de CNPJ,14 não quer dizer que 
este tenha personalidade jurídica. Quando um órgão público recebe recursos de algum Ente 
federativo, ele receberá um número de CNPJ, a despeito de não ser pessoa jurídica. A finali-
dade aqui é meramente fiscalizatória, e tal previsão se encontra na Instrução Normativa de n. 
1005/2010, da Receita Federal do Brasil.
2.5. criaçãO e extinçãO dOs ÓrgãOs públicOs
Os órgãos públicos podem ser criados e extintos de diversas formas. A regra é que os 
órgãos sejam criados por meio de lei, conforme dispõe os arts. 48, XI, e 84, VI, “a”15 da Consti-
tuição Federal. Em regra, a iniciativa para o projeto de criação, é do Chefe do Executivo, porém 
em alguns casos, tal iniciativa pode ser transferida a outro Poder, como por exemplo, ao Poder 
Judiciário, de acordo com o art. 96, inc. II, “c” da Constituição Federal. Já em se tratando da 
organização e do funcionamento dos órgãos públicos, tal matéria pode ser materializada por 
meio de decreto do Executivo, de acordo com o art. 84, inc. VI, “a” da “Lei Maior”.
Para concluir, de forma excepcional, a criação de órgãos públicos poderá ser instrumen-
talizada por ato administrativo, como por exemplo, a criação de órgãos no Poder Legislativo, 
consoante os arts. 51, VI, e 52, XIII, da Constituição Federal16.
2.6. classificações dOs ÓrgãOs públicOs
As classificações dos órgãos públicos são feitas de diversos modos. Qualquer classifica-
ção proposta ao leitor, não deve ser entendida como única e absoluta. As principais são:
13 (STJ, 2,º Turma, RMS 12068/MG, Min. Francisco Peçanha Martins, DJ 11.11.2002).
14 Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica.
15 Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos 
arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...] XI- criação e extinção 
de Ministérios e órgãos da administração pública”. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] VI- 
dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento 
de despesa nem criação ou extinção de órgãos.
16 Nesse sentido: (OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2014).
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De acordo com a posição estatal dos órgãos temos:
a) órgãos independentes: são aqueles que gozam de independência e ampla liberdade, 
não sofrendo nenhuma espécie de subordinação, mas tão somente controle e fiscalização. 
Tais órgãos representam os Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). No Exe-
cutivo, por exemplo, temos a Presidência da República, Governadoria do Estado, Prefeitura 
Municipal. No Legislativo, podemos citar o Congresso Nacional, Câmaras Legislativas e Câ-
maras Municipais.
b) órgãos autônomos: são aqueles que gozam de autonomia e ampla liberdade, mas es-
tão subordinados aos órgãos independentes. Podemos citar como exemplo, os Ministérios, 
Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais, entre outros.
c) órgãos superiores: são aqueles que gozam de poder de decisão, mas não têm auto-
nomia administrativa e financeira, e por consectário lógico, estão subordinados aos órgãos 
independentes e autônomos. Exemplificando, temos os Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procu-
radorias Administrativas, Coordenadorias, Departamentos, Divisões, entre outros17.
d) órgãos subalternos: são aqueles que também não gozam de poder de decisão, são ór-
gãos cuja finalidade é a execução de atividades. Aqui encontramos as portarias e seções de 
expedientes.
De acordo com a composição dos órgãos temos:
a) órgãos simples ou unitário: é o órgão que não tem subdivisão, ou seja, ramificação. 
Ex: Gabinete.
b) órgão composto: é o órgão que tem ramificação, ou seja, tem vários órgãos agregados 
em sua estrutura. Podemos dar como exemplo, uma Secretaria de Educação, que tem em sua 
estrutura diversas unidades escolares, que são órgãos menores, com as mesmas finalidades18.
E por fim, de acordo com a atuação funcional do órgão temos:
a) órgão singular ou unipessoal: é o órgão em que suas deliberações, são realizadas por 
apenas um agente. Ex: Prefeitura Municipal.
b) órgão colegiado: é o órgão que tem mais de um agente, e assim sendo, a tomada de 
decisões se dá de forma coletiva. Ex: Casas Legislativas, Tribunais, Conselhos.
17 Tais classificações correspondem aos ensinamentos de Hely. (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 
23. Ed. São Paulo: Malheiros, 1998).
18 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
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3. autarquias
3.1. aspectOs iniciais
Inicialmente cumpre destacar seu conceito, pois de acordo com a doutrina, a autarquia é 
uma pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Pública Indireta, criada 
por lei, e que tem como finalidade o exercício de atividade típica de Estado. Exemplificativa-
mente, podemos citar o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social); INCRA (Instituto Nacional 
de Colonização e Reforma Agrária)19.
Do conceito exposto acima, extrai-se a necessidade de lei específica (ordinária) para a 
criação de uma autarquia. Diferentemente das empresas públicas e sociedades de economia 
mista, em que a lei autoriza a criação – por isso dependem de registro específico para sua 
constituiçã0 – o que não é necessário para a criação de uma autarquia, porque basta a exis-
tência de uma lei criadora, é dizer, a própria lei cria a autarquia, não sendo necessário nenhum 
ato posterior, posto que, já existente para todos os efeitos.
Em respeito ao paralelismo das formas, a extinção da autarquia, também dependerá de lei 
específica.
Outro ponto interessante a ser ressaltado, diz respeito à finalidade da autarquia. Como já 
adiantado, a criação de uma autarquia pelo Ente federativo, se dá com o escopo de realizar 
atividades típicas de Estado. São atividades que devem ser exercidas pelo respectivo Ente 
federativo, em outras palavras, são aquelas que não podem ser transferidas ao particular, 
posto que de titularidade do Estado, e como visto, a titularidade do serviço público não pode 
sair “das mãos” do Estado20.
Em relação à atividade de Estado, a ser desempenhada pela autarquia, é importante res-
saltar a impossibilidade de sua criação para a exploração de atividades econômicas. A explo-
ração de atividades econômicas pelo Estado é de caráter excepcional, consoante o disposto 
19 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
20 Segundo estabelece o art. 5º, I, do Dec. Lei 200/1967, a autarquia constitui-se como um serviço autônomo, criado por lei, 
com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração Pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
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no art. 17321 da “Lei Maior”, e para tanto, o Estado constituirá, conforme o caso, empresas 
públicas ou sociedades de economia mista.
Sobre o tema, destaque-se que a lei 13.303, de 30 de junho de 2016, determinou que 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão observar, no mínimo, os 
seguintes requisitos de transparência: I - elaboração de carta anual, subscrita pelos mem-
bros do Conselho de Administração, com a explicitação dos compromissos de consecução 
de objetivos de políticas públicas pela empresa pública, pela sociedade de economia mista e 
por suas subsidiárias, em atendimento ao interesse coletivo ou ao imperativo de segurança 
nacional que justificou a autorização para suas respectivas criações, com definição clara dos 
recursos a serem empregados para esse fim, bem como dos impactos econômico-financeiros 
da consecução desses objetivos, mensuráveis por meio de indicadores objetivos; II - adequa-
ção de seu estatuto social à autorização legislativa de sua criação; III - divulgação tempestiva 
e atualizada de informações relevantes, em especial as relativas a atividades desenvolvidas, 
estrutura de controle, fatores de risco, dados econômico-financeiros, comentários dos admi-
nistradores sobre o desempenho, políticas e práticas de governança corporativa e descrição 
da composição e da remuneração da administração; IV - elaboração e divulgação de política 
de divulgação de informações, em conformidade com a legislação em vigor e com as me-
lhores práticas; V - elaboração de política de distribuição de dividendos, à luz do interesse 
público que justificou a criação da empresa pública ou da sociedade de economia mista; VI 
- divulgação, em nota explicativa às demonstrações financeiras, dos dados operacionais e 
financeiros das atividades relacionadas à consecução dos fins de interesse coletivo ou de se-
gurança nacional; VII - elaboração e divulgação da política de transações com partes relacio-
nadas, em conformidade com os requisitos de competitividade, conformidade, transparência, 
equidade e comutatividade, que deverá ser revista, no mínimo, anualmente e aprovada pelo 
Conselho de Administração; VIII - ampla divulgação, ao público em geral, de carta anual de 
governança corporativa, que consolide em um único documento escrito, em linguagem clara 
e direta, as informações de que trata o inciso III; IX - divulgação anual de relatório integrado 
21 Art. 173 da CF: “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, con-
forme definidos em lei”.
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ou de sustentabilidade. Trata-se de importante avanço na legislação brasileira, visando o 
combate à corrupção.22
3.2. respOnsabilidade civil e regime tributáriO
Aplicam-se às autarquias as regras de responsabilidade civil do Estado. Sendo assim, 
a responsabilidade das autarquias é de natureza objetiva – não se discute aqui o elemento 
culpa – quando decorrente de ação do agente estatal. É o que se extrai do disposto no art. 37, 
§ 6º da Constituição Federal, ao trazer a expressão: “pessoas jurídicas de direito público” – 
que se encaixam as autarquias. Conforme detalhado em capítulo próprio, em alguns casos, a 
responsabilidade civil do Estado, se dá de forma subjetiva.
Vejamos o seguinte: quando abordamos o tema órgãos públicos, insistentemente de-
monstramos ao leitor, a ausência de personalidade jurídica de tais centros de competências. 
Aqui não aplicamos a mesma regra. A autarquia, criada por lei, goza de personalidade jurídica 
própria, ou seja, tem responsabilidade, patrimônio e autonomia.
Nesse caso, qualquer dano causado por um agente público vinculado à autarquia Y, even-
tual ação movia pelo prejudicado, será em desfavor da própria autarquia. Ex: um agente públi-
co do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente) imprudentemente cruza o farol vermelho, 
vindo a atingir o carro de João. Eventual ação judicial movida por João, não será em face do 
Ente federativo União, mas sim contra a própria autarquia IBAMA, pois esta goza de autono-
mia patrimonial.
Mas não é só. Caso a autarquia não tenha condições patrimoniais de arcar com a respon-
sabilidade que lhe foi imputada, haverá para todos os fins, responsabilidade subsidiária do 
Estado, pois a transferência de atividades para a autarquia, não implica em transferência de 
responsabilidades.Podemos então afirmar que, a responsabilidade do Estado em tais situações, é subsidiária 
e também objetiva.
22 Cite-se, ainda, a obrigatoriedade dos administradores eleitos participarem de treinamentos específicos sobre legislação 
societária e de mercado de capitais, divulgação de informações, controle interno, código de conduta, a Lei no 12.846, de 1º 
de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção), e demais temas relacionados às atividades da empresa pública ou da sociedade 
de economia mista. (art. 17, § 4º da lei 13.303/2016).
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No que concerne ao regime tributário, de acordo com o art. 150, § 2º, da Constituição 
Federal, haverá extensão da imunidade recíproca existente entre os Entes federativos – em 
relação aos impostos- às autarquias. É dizer: não pode incidir impostos sobre o patrimônio, 
a renda e os serviços das autarquias, claro que, desde que vinculados a suas finalidades pre-
cípuas23. Vale ressaltar, que a imunidade é em relação aos impostos, o que não abrange, por 
exemplo, as taxas24.
3.3. regime prOcessual, fOrO e bens autárquicOs
Sendo a autarquia, pessoa jurídica de direito público, ela recebe o mesmo tratamento con-
ferido à Fazenda Pública. Nesse sentido, de acordo com o atual Código de Processo Civil, em 
seu art. 183: “A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autar-
quias e fundações de direito público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifes-
tações processuais, cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal”25. Encontra-se 
superado o art. 188 do antigo Código de Processo Civil, que trazia como regra à Fazenda 
Pública, o prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer26.
23 Já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, que o Município, não pode instituir IPTU em prejuízo de autarquia criada por 
outro Ente federativo: (Resp 679373PR 2004/0100898-0 – Relator: Ministro Luiz Fux – Julgamento: 25/10/2005 – Pri-
meira Turma – DJ: 14/11/2005 - TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. COBRANÇA DE IPTU DE AUTARQUIA QUE GOZA DE 
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA INTERGOVERNAMENTAL RECÍPROCA. ART. 150, IV, a, DA CF/88. 1.Pretensão do Município de 
Paranaguá cobrar IPTU da Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina - APPA (entidade autárquica criada pela lei 
estadual 6.249/71, vinculada à Secretaria de Estado de Transportes). 2. Vedação constitucional prevista no art. 150, IV, a, 
§ 2º que institui a Imunidade Tributária Intergovernamental Recíproca. 3. É cediço que o Município, titular de competência 
privativa para instituir e cobrar IPTU, não pode tributar os terrenos e edifícios da União e dos Estados, nem dos perten-
centes às suas instrumentalidades autárquicas, se e quando afetadas à destinação específica destas.”(in Sasha Calmon 
Navarro, Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário, 5ª Ed., p. 346); e mais: o direito à imunidade é uma 
garantia fundamental, constitucionalmente assegurada ao contribuinte, que nenhuma lei, poder ou autoridade, podem 
anular. Criar tributos, só a lei pode; violar imunidades tributárias, nem a lei pode. No sistema constitucional tributário bra-
sileiro, a materialidade das normas ordinárias instituidoras das regras-matrizes de incidência já se encontram pré-qualifi-
cadas no próprio Texto Supremo. Em decorrência das regras imunizantes, a pessoa política não tem aptidão jurídica para 
tributar, por meio de imposto, determinados fatos, pessoas ou situações. Nesta medida, a imunidade é uma incontornável 
garantia constitucional do contribuinte, que ilide a própria ação legislativa das pessoas políticas.(in Roque Antônio Carra-
zza, Parecer proferido em consultoria à Paranaprevidência.) 4. Prejudicial de mérito consubstanciada no reconhecimento 
da executada como entidade autárquica, e, consectariamente, enquadrável na imunidade tributária recíproca do art. 150, 
IV, a, da CF/88. Matéria constitucional insindicável na via especial. 5. Recurso especial não conhecido.
24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
25 Cf. art. 183 da Lei 13.105/2015.
26 Cf. art. 188 da Lei 5.869/1973.
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O § 2º do art. 183 da atual norma processual, ainda complementa, ao estabelecer que: 
“não se aplica o benefício da contagem em dobro quando a lei estabelecer, de forma expressa, 
prazo próprio para o ente público”.
Com relação ao foro competente, para o julgamento das causas envolvendo autarquias, 
algumas regras são importantes. Se a autarquia for federal, eventuais causas devem ser sub-
metidas à Justiça Federal, pela regra contida no art. 109, inc. I da Constituição Federal – com 
exceção das causas concernentes à falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça 
Eleitoral e do Trabalho27.
Já em se tratando de autarquia estadual ou municipal, por consectário lógico, a compe-
tência será da Justiça Estadual, e o juízo será indicado pelas leis estaduais de organização 
judiciária28.
Por fim, o regime dos bens autárquicos, é o aplicado aos bens públicos em geral, de acor-
do com o art. 98 do Código Civil.
Não abordaremos de forma aprofundada o regime dos bens públicos neste capítulo, uma 
vez que tais estudos serão analisados em capítulo próprio.
Em relação aos bens autárquicos temos o seguinte regime: i) inalienabilidade condicio-
nada: significa dizer, que os bens públicos em regra, são inalienáveis, mas atendidas certas 
exigências legais (bem dominical, ter sido realizada avaliação prévia, entre outros requisitos), 
poderão ser objeto de alienação; ii) impenhorabilidade: os bens públicos não podem ser ob-
jeto de penhora, significa dizer, que os bens públicos não podem ser objeto de restrição ju-
dicial; iii) não oneração: os bens públicos não podem ser objeto dos chamados direitos reais 
de garantia, como por exemplo: hipoteca, anticrese e penhor; iv) imprescritibilidade: os bens 
públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva – é dizer que os bens públicos não 
podem ser usucapidos29.
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
28 Complementa o raciocínio, José dos Santos Carvalho Filho: “Nas comarcas maiores, haverá decerto varas próprias de 
competência fazendária, nelas tramitando os processos de interesse de autarquias; nas menores, porém, em que, por 
exemplo, haja um juízo único, é neste que correrá ação intentada contra autarquia municipal” (CARVALHO FILHO, José dos 
Santos. Manual de DireitoAdministrativo. 27.ed. São Paulo: Atlas, 2014).
29 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: Atlas, 2014.
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3.4. regime de pessOal
Com a decisão liminar do STF na Adin 2135/DF, o Supremo Tribunal Federal concedeu li-
minar, com efeitos não retroativos, declarando inconstitucional a redação do art. 39 da Cons-
tituição, conferida pela Emenda Constitucional 19/1998 – que permitia mais de um regime 
jurídico de contratação de servidores dentro do mesmo Ente -, retornando assim, o denomi-
nado regime jurídico único30.
Conclui-se então, que após a decisão do Supremo Tribunal Federal, restabeleceu-se no 
Brasil o regime jurídico único, e o regime pessoal das autarquias deve ser o estatutário, com 
exceção das contratações realizadas antes da decisão da Suprema Corte.
3.5. autarquias e qualificações especiais
Algumas autarquias, por se diferenciarem das demais, são classificadas como especiais, 
em razão de suas funções e poderes.
a) Agências Reguladoras: são consideradas, autarquias em regime especial, aplicando-se 
basicamente tudo o que vimos até aqui, com algumas peculiaridades.
O surgimento, de acordo com a doutrina, remonta ao modelo de organização administrati-
va dos Estados Unidos, e o objetivo das agências reguladoras, é de facilitar o enxugamento da 
máquina estatal, o que se denominou em meados de 1990, no Brasil, de privatização estatal. O 
Estado por uma questão lógica não tem condições de realizar e promover todas as atividades 
e serviços que lhes são imputados.31.
Desse modo, o Estado busca fomentar a prática de certas atividades e serviços pelos 
particulares – quando possível, conforme já vimos – ficando tão somente, com o controle, 
fiscalização e normatização daquele serviço/atividade.
30 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
31 Segundo Rafael Carvalho de Oliveira: “As agências reguladoras sempre ocuparam papel de destaque no modelo de orga-
nização administrativa americana, especialmente após a Grande Depressão, iniciada em 1929, e que tem como uma das 
causas a quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque. Evidencia-se, naquele momento, a incapacidade de o mercado se 
reerguer sozinho e a necessidade de uma maior regulação estatal, de modo a evitar a repetição dos fatos que levariam 
à crise, o que justificou a instituição pelo Presidente Franklin D Roosevelt de programas estatais de caráter intervencio-
nista (New Deal). Nesse contexto, a partir da década de 30, o Estado norte-americano utilizou-se do modelo das agências 
reguladoras para promover uma intervenção enérgica na ordem econômica e social, corrigindo as falhas do mercado” 
(OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014).
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Particularmente no Brasil o objetivo foi diminuir a alta estatização dos serviços, dando 
maior liberdade e possibilidade de investimentos, principalmente pela iniciativa privada.
O afastamento do Estado, no exercício de diversas atividades, fez com que surgissem os 
órgãos reguladores, constando tal intento, até mesmo em dispositivos constitucionais, como 
por exemplo, os arts. 21, inc. XI; 174; 177, § 2º, inc. III, dentre outros.
Podemos citar ao leitor, como exemplos de agências reguladoras, as seguintes: ANEEL – 
Agência Nacional de Energia Elétrica, instituída pela Lei n. 9.247/1996 e a ANATEL – Agência 
Nacional de Telecomunicações, instituída pela Lei n. 9.472/1997, e a ANP – Agência Nacional 
do Petróleo, instituída pela Lei n. 9.478/1997.
A fiscalização e o controle, por parte das agências reguladoras têm como finalidade, evitar 
o risco de que, principalmente os particulares, busquem objetivos ilícitos e abusem do poder 
econômico, tendo o Estado, neste caso, a função de coibir a dominação dos mercados.
As agências reguladoras, como espécie de autarquia, são criadas por lei, e é justamente 
esta lei criadora, que irá disciplinar o tipo de atividade a ser regulada pela respectiva agência, 
podendo ser um serviço público prestado pelo particular (Ex: ANEEL – que cuida dos serviços 
de energia elétrica) ou ainda, a regulação de uma atividade econômica (Ex: ANP - que cuida 
do mercado de petróleo, gás natural e biocombustíveis).
As agências reguladoras, ainda concentram de forma especial, alguns poderes: normati-
vos, administrativos e de resolução de conflitos. A atividade regulatória pode ter, por exemplo, 
o exercício do poder de polícia, a edição de atos normativos – com respeito à lei, ou até mes-
mo a resolução de conflitos entre os agentes regulados.
O que fundamenta a especialidade das agências reguladoras, são basicamente três coi-
sas: i) a agência reguladora tem mais autonomia e liberdade que as demais autarquias, de-
correntes, das suas próprias funções, que são de: regulamentar, disciplinar, normatizar, con-
trolar e fiscalizar, as diversas atividades; ii) a nomeação e destituição do dirigente de um 
agência reguladora, tem um procedimento mais complexo, que não encontramos nas demais 
autarquias. Aqui, o Presidente da República nomeia o dirigente, mas com prévia aprovação do 
Senado Federal (art. 52, inc. III, “f” da Constituição Federal); iii) o dirigente quando assume o 
cargo na agência reguladora, passa a exercer um mandato, com prazo determinado, depen-
dendo da estrutura e especificações legais da respectiva agência.
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Por fim, o poder normativo das agências reguladoras, é o mais debatido em sede dou-
trinária.
A própria legislação, ou em alguns casos a própria Constituição Federal32 concede às 
agências reguladoras, o poder para editar atos normativos, com conteúdo técnico e observa-
dos os preceitos legais. Há duas posições doutrinárias, sobre a constitucionalidade ou não, 
em permitir, indistintamente, a edição de atos normativos por tais agências.
Prevalece, que as agências reguladoras podem sim exercer o poder normativo, sempre em 
respeito à legislação. Os atos normativos emanados das agências reguladoras, não são nor-
mas autônomas, mas sim derivadas da legislação, que estabelece os parâmetros que devem 
ser observados pelo regulador.
b) Agências Executivas: A Lei n. 9.649/1998 e o Decreto n. 2.487/1998 qualificam como 
“agência executiva”, às autarquias e fundações, que celebrarem um contrato de gestão com 
a Administração Pública Direta, e tiverem também, um plano de reestruturação e desenvolvi-
mento institucional.
A inspiração do projeto foi a de permitir, que o Poder Público realizasse investimentos, em 
benefício de muitas autarquias e fundações, que se encontravam sucateadas e ineficientes. 
Desse modo, coma existência de um plano estratégico de reestruturação por parte da au-
tarquia, ou fundação, e ainda, a posterior celebração do contrato de gestão, o Estado poderá 
injetar recursos públicos, além de conceder maior autonomia e liberdade à autarquia ou fun-
dação beneficiária.
Cumprindo os requisitos impostos (plano estratégico de reestruturação + contrato de 
gestão), a formalização da qualificação da autarquia ou fundação, será implementada por 
decreto do Presidente da República, e a entidade beneficiária (autarquia ou fundação) deverá 
cumprir as metas e prazos estabelecidos no contrato de gestão.
É por isso, que a qualificação “agência executiva” é temporária, pois ela durará até en-
quanto durarem os efeitos do contrato de gestão.
O contrato de gestão está disciplinado no art. 37, § 8º da Constituição Federal, e poderá ser 
celebrado: i) entre entes da Administração; ii) entre órgãos públicos; iii) entre administradores.
32 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22.ed. São Paulo: Atlas, 2009 – que cita, por exemplo, a ANATEL – 
art. 21, inc. XI e ANP – art. 177, §2º, inc. III, ambos da Constituição Federal.
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4. fundações públicas
4.1. aspectOs iniciais
Uma fundação é constituída pela afetação de um determinado patrimônio, para o desem-
penho de uma finalidade específica.
São pessoas jurídicas, sem fins lucrativos. A fundação utiliza seu patrimônio afetado para 
a realização de atividades sociais, de acordo com o seu objetivo. Elas podem ser instituídas 
pelo particular, e assim teremos uma fundação privada, regida pelo Código Civil, ou pode ain-
da, ser instituída pelo Poder Público, neste último caso, pertencerá à Administração Pública 
Indireta, e será regida pelo Direito Administrativo.
Com relação às fundações estatais, de acordo com a doutrina majoritária, inclusive a ju-
risprudência do Supremo Tribunal Federal, esta pode ser de direito público ou de direito pri-
vado. É dizer: podemos encontrar uma fundação pública de direito público, ou ainda, uma 
fundação pública de direito privado33.
As chamadas fundações públicas de direito público têm as mesmas características das 
autarquias, por tal motivo, tais fundações são criadas por lei específica – do mesmo modo 
que as autarquias. Aqui, o objeto das fundações de direito público, será definido pela própria 
lei de criação (ordinária).
Já as fundações públicas de direito privado, dependem de autorização para serem institu-
ídas, mas a personalidade jurídica só existirá com a inscrição dos atos no respectivo registro 
(art. 37, inc. XIX; art. 61, § 1º, inc. II, “b” e “e” da Constituição Federal)34.
Diferentemente das fundações de direito público, em que o objeto será delimitado por lei 
(ordinária), por interpretação do art. 37, inc. XIX da Constituição Federal caberá à lei comple-
mentar, definir o objeto das fundações de direito privado. É o que reza o artigo mencionado ao 
dispor: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complemen-
tar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
33 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 56.
34 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
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As fundações estatais não podem ter como objeto, a exploração de atividade econômica, 
pois o objetivo das fundações é o de realizar atividades de cunho social. É o que dispõe ao 
art. 62, em seu parágrafo único, analisado aqui supletivamente: “a fundação somente poderá 
constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência”35.
É importante ressaltar, que a ausência de finalidade lucrativa, não quer dizer, que a fun-
dação não possa ter créditos que superem seus débitos. Em tais situações, todo o valor – a 
título de acréscimo – deverá ser reinvestido na própria fundação, vedada, portanto, qualquer 
tipo de partilha entre os integrantes36.
4.2. respOnsabilidade civil, regime de pessOal e regime tributáriO
Para as fundações de direito público, aplicam-se as regras atinentes à responsabilidade 
civil de que tratamos. A responsabilidade das fundações é de natureza objetiva, consoante o 
disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Por outro lado, em relação às fundações de 
direito privado, quando prestadoras de serviços públicos, a responsabilidade também será de 
natureza objetiva.
Tudo o que dissemos em relação à aplicação do regime jurídico único, iremos aplicar em 
relação às fundações de direito público. Sendo assim, às fundações de direito público, apli-
cam-se as regras do regime estatutário, com fundamento no art. 39 da Constituição Federal. 
Quanto às fundações de direito privado, o regime será o celetista.
As fundações de direito público e de direito privado, que forem mantidas pelo Poder Pú-
blico, gozarão de imunidade tributária recíproca, conforme já abordamos no tópico referente 
às autarquias.
4.3. regime prOcessual, fOrO e bens fundaciOnais
O mesmo raciocínio utilizado para as autarquias, aplicaremos aqui. Se a fundação for 
federal de direito público, a competência será da Justiça Federal. Caso seja a fundação es-
35 TARTUCE, Flávio. Manual de Direito Civil. 5.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015.
36 SOUTO, Marcos Jurena Villela. As fundações públicas e o novo Código Civil. Direito administrativo em debate. Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2004.
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tadual, municipal, ou de direito privado, por um critério de exclusão, a competência será da 
Justiça Estadual.
Sendo a fundação, pessoa jurídica de direito público, ela recebe o mesmo tratamento con-
ferido à Fazenda Pública. Vale aqui, tudo o que abordamos sobre o regime autárquico. As 
fundações de direito público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifestações37.
Já em relação às fundações de direito privado, não se aplicam as regras mencionadas.
4.4. regime cOntratual e cOntrOle administrativO
As fundações públicas de direito público celebram contratos administrativos, e editam 
atos administrativos.
Já em relação às fundações públicas de direito privado, temos a edição de atos privados 
e a celebração dos chamados “contratos privados da Administração Pública”.
O controle das fundações (de direito público e de direito privado) fica por conta, do res-
pectivo Ente federativo, bem como pelo Tribunal de Contas, consoante o disposto no art. 71, 
inc. II da Constituição Federal.
5. empresas públicas e sOciedades de ecOnOmia mista
5.1. aspectOs iniciais
Antes de adentrarmos ao conceito de empresapública e sociedade de economia mista, é 
importante ressaltar que, estas são espécies do gênero “empresas estatais”.
A expressão “empresas estatais” está ligada a qualquer entidade, civil ou empresarial, que 
esteja sob o comando acionário do Estado, englobando assim, as empresas públicas e socie-
dades de economia mista – espécies do gênero: empresas estatais. Podemos afirmar então, 
que existem “empresas estatais” que não são necessariamente, empresas públicas ou so-
ciedades de economia mista, e mesmo assim, pertencerão à Administração Pública Indireta.
Dessa forma, as empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme veremos, 
precedem de autorização legal, o que não ocorre, quando o Estado, por exemplo, passa a ser 
acionista de uma empresa privada – neste último caso, a lei é dispensável.
37 Art. 183 da Lei 13.105/2015.
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Prevalece na doutrina, que se o Estado tiver participação minoritária em uma determina-
da entidade privada, esta não fará parte da Administração Pública Indireta, por consectário 
lógico, ela estará excluída do gênero “empresas estatais”, porque como afirmado anterior-
mente, só estão abarcadas por esta expressão, as entidades que estejam sob o comando 
acionário do Estado38.
A empresa pública39 pode ser conceituada como, pessoa jurídica de direito privado com 
capital exclusivamente público, autorizada por lei, constituída para a prestação de serviços 
públicos ou exploração de atividade econômica, sob qualquer forma empresarial40.
A sociedade de economia mista, por sua vez, é conceituada como pessoa jurídica de di-
reito privado, de capital misto – parte do capital deve ser público, e parte do capital deve ser 
privado –, autorizada por lei, com controle acionário do Estado, para a prestação de serviços 
públicos ou exploração de atividade econômica, sob a forma de Sociedade Anônima41.
A criação das empresas públicas e sociedades de economia mista, de acordo com o dis-
posto no art. 37, inc. XIX da Constituição Federal dependem de lei específica, que autorizará 
a sua criação. Vejamos que, a lei apenas autoriza a criação, ela não cria a empresa estatal 
respectiva. A criação da empresa pública ou sociedade de economia mista ocorrerá com a 
inscrição dos atos constitutivos no respectivo registro – se for empresa pública ou sociedade 
de economia mista prestadoras de serviços públicos, o respectivo registro se dará no Cartório 
de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, por outro lado, caso sejam criadas, para a exploração 
de atividades econômicas, o registro será feito na Junta Comercial.
Com relação às subsidiárias, que são empresas controladas pelas respectivas empresas 
públicas ou sociedades de economia mista, não se faz necessária lei específica para sua 
criação. É suficiente a mera autorização genérica na lei que autorizou a criação da empresa 
pública ou sociedade de economia mista.
Com base no paralelismo das formas, como já adiantamos quando tratamos das autar-
quias, a extinção das empresas estatais – e aqui utilizamos a expressão se referindo ao gê-
nero – também depende de lei autorizadora.
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
39 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 74
40 Podemos ter, por exemplo, uma empresa pública sob o tipo empresarial LTDA, Sociedade Anônima, dentre outros.
41 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 74.
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5.2. ObjetO
As empresas públicas ou sociedades de economia mista podem ter duas finalidades: i) 
prestação de serviços públicos; ou ii) exploração de atividades econômicas.
Se a “empresa estatal” – e aqui, mais uma vez, utilizamos a expressão como gênero – for 
prestadora de serviço público, seu regime será mais público, do que privado. Haverá aqui, o 
que se denomina no direito, de derrogação da maioria das regras do regime privado, prevale-
cendo, as normas de direito público.
As empresas estatais podem ser criadas para a prestação de serviços públicos, dos mais 
variados. Uma vez que, incumbe ao Poder Público diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, a prestação de serviços públicos, consoante o disposto no art. 175 da Cons-
tituição Federal, este tem amplos poderes, para autorizar mediante lei, a criação de uma em-
presa pública ou sociedade de economia mista, para a prestação de tais serviços.
Já se a “empresa estatal” for exploradora de atividade econômica, seu regime será mais 
privado, do que público – opera-se o inverso.
De acordo com o art. 173 da “Lei Maior”, o Estado, não intervirá em regra, na atividade eco-
nômica, mas excepcionalmente sim. Dessa forma, é possível que o Estado explore atividade 
econômica, de forma excepcional, através de empresa pública ou sociedade de economia mista.
Para que o Estado explore atividade econômica, são fundamentais dois requisitos: i) o 
primeiro, é que a intervenção seja necessária, aos imperativos de segurança nacional ou re-
levante interesse coletivo, nos termos da lei; ii) o segundo, é a criação de empresa pública ou 
sociedade de economia mista para tais fins.
Há séria controvérsia entre os doutrinadores, no que concerne à natureza da lei, que irá 
definir o objeto da empresa estatal – se ordinária ou complementar. Como referido anterior-
mente, cabe à lei complementar fixar o objeto das fundações, mas não das empresas públicas 
ou sociedades de economia mista, para estas, basta a existência de lei ordinária – inclusive, 
o objeto pode ser definido na própria lei que autoriza a criação42.
42 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: Atlas, 2014.
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5.3. semelhanças e diferenças
Para facilitar a compreensão do tema, se faz necessária, a abordagem das principais se-
melhanças e diferenças, entre as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Semelhanças: i) são pessoas jurídicas de direito privado; ii) ambas seguem o chamado 
regime híbrido – parte público, parte privado; iii) podem ser constituídas para a prestação de 
serviços públicos ou exploração de atividades econômicas;
Diferenças: i) em relação ao capital, a empresa pública tem capital exclusivamente pú-
blico, por outro lado, a sociedade de economia mista tem capital misto; ii) a empresa públi-
ca pode ser constituída sob qualquer modalidade empresarial; já a sociedade de economia 
mista deve ser necessariamente Sociedade Anônima; iii) compete â Justiça Federal julgar as 
causas envolvendo, autarquias, fundações e empresas públicas federais, por outro lado, as 
sociedades