DIREITO ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE - PD

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MONITORIA - DIREITO ADMINISTRATIVO II
	Manoel Messias Mamede Leite
	APOSTILA – RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA EXTRACONTRATUAL
Sumário
1.	INTRODUÇÃO	2
1.1.	TIPOS DE RESPONSABILIDADE	2
1.1.1.	Responsabilidade Civil	3
1.1.2.	Responsabilidade extracontratual x responsabilidade contratual.	3
1.1.3.	Características Do Dano Indenizável	3
2.	EVOLUÇÃO HISTÓRICA	4
2.1.	TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE ESTATAL	4
2.2.	TEORIAS CIVILISTAS	4
2.2.1.	Teoria Da Culpa Civil Comum Do Estado	4
2.2.2.	Teoria Da Culpa Administrativa	4
2.2.3.	Teoria Do Risco Ou Teoria Da Responsabilidade Objetiva	5
2.2.3.1.	RISCO ADMINISTRATIVO	5
2.2.3.2.	RISCO INTEGRAL	5
2.3.	Responsabilidade Na CF/88.	6
3.	RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO	6
4.	RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS	7
5.	ATOS DO EXECUTIVO	7
6.	ATOS JURISDICIONAIS	7
7.	RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES	8
8.	AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO.	9
ATENÇÃO: O MATERIAL É DE USO PESSOAL, FICA PROIBIDO A REPRODUÇÃO
1. INTRODUÇÃO 
O Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos e particulares, em decorrência do exercício da função administrativa. (Alexandre Mazza. – 9. ed. – São Paulo: Saraiva, 2019.).
· Baseando-se no princípio da impessoalidade e, segundo a teoria do órgão, os atos praticados por meio dos agentes públicos devem ser imputados à pessoa jurídica de Direito Público a que pertencem.
· Sendo assim, é natural considerar que o Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares.
· Levando em conta a natureza patrimonial dos prejuízos ensejadores dessa reparação, conclui-se que tal responsabilidade é civil.
· A responsabilidade é extracontratual por vincular-se a danos sofridos em relações jurídicas de sujeição geral.
· Investiga o dever estatal de ressarcir particulares por prejuízos civis e extracontratuais experimentados em decorrência de ações ou omissões de agentes públicos no exercício da função administrativa.
· Os danos indenizáveis podem ser:
· Materiais;
· Morais; 
· Estéticos.
· Baseia-se na teoria do Risco Administrativo consagrada na CF/88:
· art. 37, § 6º, CF/88. “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
· Tanto as pessoas jurídicas de direito público quanto as de direito privado prestadoras de serviço público responder o de forma objetiva pelos danos causados a terceiros por atos de seus agentes.
· Art. 43, CC. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
1.1. TIPOS DE RESPONSABILIDADE
· Civil;
· Penal;
· Administrativa.
· Se a norma tem natureza penal, a consumação do fato gerador provoca responsabilidade penal;
· se a norma é de direito civil, teremos a responsabilidade civil;
· se o fato estiver previsto em norma administrativa, dar-se-á a responsabilidade administrativa.
1.1.1. Responsabilidade Civil
Aquela que decorre da existência de um fato que atribui a determinado indivíduo o caráter de imputabilidade dentro do direito privado.
· Art. 186, CC. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
· art. 927, CC. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
· A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização para reparação dos prejuízos causados pelo responsável.
· Quanto à reparação do dano moral, a indenização não corresponderá ao “preço da dor” mas, segundo Caio Mário da Silva Pereira, deverá servir para “proporcionar à vítima uma compensação pelo dano suportado”.
· Art. 43, CC. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
1.1.2. Responsabilidade extracontratual x responsabilidade contratual.
a) Responsabilidade contratual: é estudada na parte relativa aos contratos celebrados pela Administração, tema que já examinamos anteriormente.
b) Responsabilidade extracontratual: é aquela que deriva das várias atividades estatais sem qualquer conotação pactual.
1.1.3. Características Do Dano Indenizável
A responsabilidade civil tem como pressuposto o dano (ou prejuízo). Para que o dano seja indenizável deve reunir duas características:
(a) DANO ANORMAL: é aquele que ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados da vida em sociedade.
(b) DANO ESPECÍFICO: aquele que alcança destinatários determinados, ou seja, que atinge um indivíduo ou uma classe delimitada de indivíduos. Se o dano for geral, não surge o dever de indenizar.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
2.1. TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE ESTATAL 
Era própria dos Estados Absolutistas nos quais a vontade do Rei tinha força de lei. Assim, impedia admitir que os súditos pudessem pleitear indenizações por danos decorrentes da atuação governamental. Essa concepção era sustentada na ideia de origem divina do poder.
· Nos Estados absolutistas, negava-se a obrigação da Administração Pública de indenizar os prejuízos causados por seus agentes aos administrados. Segundo a doutrina, a teoria adotada nesse período era a teoria do risco integral.
· Atualmente, não há mais nenhum caso de país ocidental que ainda adote a teoria legalista ou da irresponsabilidade.
2.2. TEORIAS CIVILISTAS
2.2.1. Teoria Da Culpa Civil Comum Do Estado
· Refletia o individualismo característico do liberalismo clássico.
· Ela equiparava o Estado ao indivíduo, reconhecendo a obrigação estatal de indenizar os danos que sua atuação causasse aos particulares.
· Como o Estado atua por meio de seus agentes somente havia obrigação de indenizar quando tivessem atuado com culpa (ou dolo).
· cabendo ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a presença do elemento subjetivo na conduta deles.
2.2.2. Teoria Da Culpa Administrativa
Para essa teoria, o lesado não precisaria identificar o agente estatal causador do dano. Bastava-lhe comprovar o mau funcionamento do serviço público, mesmo que fosse impossível apontar o agente que o provocou.
· Culpa Do Serviço Público: a responsabilidade civil do Estado dependeria somente da comprovação, por parte da vítima, de que o serviço público não funcionou de maneira adequada.
· Em vez de identificar o agente público culpado (culpa individual), a vítima deveria comprovar a falha do serviço (culpa anônima).
· Exemplo, em caso de enchente, basta que a vítima comprove o entupimento dos bueiros de águas pluviais, sem a necessidade de identificar o agente público omisso.
· Pode ser caracterizada por uma das seguintes situações:
a) serviço não funcionou;
b) serviço funcionou mal;
c) serviço funcionou com atraso.
2.2.3. Teoria Do Risco Ou Teoria Da Responsabilidade Objetiva
Dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso. Por isso, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano.
· Quem presta um serviço público assume o risco dos prejuízos que eventualmente causar, independentemente da existência de culpa ou dolo.
O pagamento da indenização é efetuado somente após a comprovação de três requisitos: 
· ato;
· dano;
· nexo causal.
2.2.3.1. RISCO ADMINISTRATIVO
A atuação estatal que causar danos a terceiros faz nascer para a administração pública a obrigação de indenizar, independentemente da existência de falta do serviço ou de culpa de determinado agente público. Basta que exista o dano decorrente da atuação administrativa.
· Presentes o fato do serviço e o nexo direto de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, nasce para o poder publicoa obrigação de indenizar.
· O ônus da prova é da administração, que pode apontar eventual excludente e ilicitude.
2.2.3.2. RISCO INTEGRAL
Consiste em urna exacerbação da responsabilidade civil objetiva da administração pública. Basta a existência do evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade.
· Basta a existência de evento danoso e nexo causal.
2.3. Responsabilidade Na CF/88.
· Art. 37, § 6º, CF/88. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
· A responsabilidade objetiva é garantia do usuário, independentemente de quem realize a prestação do serviço público.
· as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;
· as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes causarem a terceiros;
· as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes causarem a terceiros.
· assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
· art. 43, CC. “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.
· O STF, alinhando-se à doutrina majoritária, sobre responsabilidade dos concessionários de serviço público, considera aplicável a teoria objetiva para danos causados a usuários e a terceiros não usuários (RE 591.874/MS, j. em 26-8-2009).
3. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO
· Estava apoiada na lógica do direito civil na medida em que o fundamento da responsabilidade é a noção de CULPA. Daí a necessidade de a vítima comprovar a ocorrência simultânea de quatro requisitos: 
· Ato;
· Dano;
· Nexo Causal;
· Culpa ou Dolo.
· É sempre necessário demonstrar que o agente público atuou com intenção de lesar (dolo), com culpa, erro, falta do agente, falha, atraso, negligência, imprudência, imperícia
· A teoria subjetiva nunca se ajustou às relações de direito público diante da hipossuficiência do administrado frente ao Estado.
· São excludentes de responsabilidade: a exclusividade dos atos serem praticados por terceiros e a força maior (Waleska).
4. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS
A responsabilidade estatal por danos causados por leis inconstitucionais foi admitida pelo STF, desde que a vítima demonstre especial e anormal prejuízo decorrente da norma inválida (RE 153.464).
· Exige-se como pressuposto da condenação a declaração formal de inconstitucionalidade da lei pelo próprio STF.
· Em regra, os atos legislativos não acarretam responsabilidade extracontratual do Estado a não ser pela edição de atos inconstitucionais ou pela edição de leis de efeitos concretos( WALESKA).
5. ATOS DO EXECUTIVO
· O executivo pode ser responsabilizado pelos atos regulamentares e aos normativos, quando eivados do vício de ilegalidade ou se forem declarados inconstitucionais pelas autoridades competentes.
6. ATOS JURISDICIONAIS
· Em regra geral, existe a responsabilidade civil do Estado por atos jurisdicionais. Porém, na área criminal, o Estado indenizará o condenado por erro judiciário (CF/88, art. 5º, LXXV) – responsabilidade objetiva (WALESKA).
· Os atos tipicamente jurisdicionais, em princípio, não produzem direito a indenização como consequência da soberania do Poder Judiciário e da autoridade da coisa julgada.
· A CF/88 prevê, excepcionalmente, a possibilidade de ressarcimento do condenado por erro judicial, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.
· Importante: no caso de atos administrativos praticados por órgãos do Poder Legislativo e Judiciário no exercício de função atípica, havendo dano, a responsabilidade é objetiva.
7. RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES
A jurisprudência diverge quanto a quem seria o responsável direto pela reparação do dano.
· O STF entende que a ação indenizatória deve ser proposta diretamente contra o Estado, delegatário do serviço (RE 175.739-SP).
· Admitindo direito do regresso contra o notário nos casos de dolo ou culpa (RE 209.354/PR)
· José dos Santos Carvalho Filho: “Embora exerçam sua função em virtude de delegação, conforme anuncia o art. 236, § 1º, da CF, o certo é que se configuram como verdadeiros agentes do Estado, sujeitando-se, inclusive, à sua fiscalização pelo Poder Judiciário. Por conseguinte, se causam danos a terceiros, o Estado tem responsabilidade civil direta, cabendo-lhe, porém, exercer seu direito de regresso contra os responsáveis e aplicar a devida punição, quando for o caso
· A jurisprudência do STJ registra visão oposta, considera que a responsabilidade é direta do notário ou registrador, podendo o Estado ser acionado somente em caráter secundário e subsidiário, ou seja, na hipótese de esgotar-se o patrimônio do titular.
· Última posição adotada.
· art. 22 da Lei n. 8.935/94. “Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso.
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial”.
· O dispositivo consagra a responsabilidade subjetiva dos notários e registradores, novidade afronta ao art. 37, § 6º, da CF, cujo teor consagra a responsabilidade objetiva na prestação de serviços públicos.
8. AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO.
O processo administrativo pode ser instaurado, de ofício ou mediante provocação do interessado, para viabilizar a reparação de danos causados por agentes públicos a particulares.
A) Acordo administrativo: reconhecido o dano pelo Poder Público, e havendo acordo entre as partes, pode haver indenização diretamente pela via administrativa. Neste caso, ocorrerá a reparação do dano amigavelmente ( WALESKA).
B) Ação Judicial: Cabível somente contra a Administração Pública, com prescrição quinquenal. Não é cabível contra o agente público somente ou contra a Administração Pública e o agente público, em litisconsórcio (WALESKA).
C) Ação regressiva: O Estado indeniza o terceiro, e o agente público indeniza o Estado. As ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis (art. 37, § 5º, CF/88). São requisitos para o regresso que haja condenação da Administração e indenização da vítima e que haja culpa ou dolo por parte do agente causador do dano (WALESKA)
REFERÊNCIAS:
1. Carvalho Filho, José dos Santos Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 34. ed. – São Paulo: Atlas, 2020.
2. Mazza, Alexandre Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. – 9. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2019.
3. Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.
4. Oliveira, Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo / Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 8. ed. – Rio de Janeiro: Método, 2020.