ED Modulo 1 - 4 período UNIP

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NOÇÕES GERAIS
 
1. Conceito de Direito Administrativo
Em sentido amplo, o direito administrativo pode ser conceituado como um ramo do Direito Público
Interno que tem como objeto a busca pelo bem comum da coletividade e pelo interesse público.
Contudo, na doutrina brasileira, o conceito de Direito Administrativo é tema de grande
divergência. Essa polêmica decorre de uma definição clara quanto ao seu objeto, que vem sendo
sistematicamente ampliado, modificado, ou mesmo reduzido em alguns pontos, em virtude de
novos anseios da sociedade, como também mutações estatais que foram vivenciadas nas últimas
décadas.
Vejamos alguns:
Para Celso Antonio Bandeira de Mello[1]: “ o direito administrativo é o ramo do direito público que
disciplina a função administrativa”, bem como pessoas e órgãos que a exercem”. Percebe-se que o
autor enfatiza a ideia de função administrativa.
Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceituação: os órgãos,
agentes e atividades administrativas como instrumentos para realização dos fins desejados pelo
Estado. Vejamos: “o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, sintetiza-se no
conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.[2]
Maria Sylvia Zanella di Pietro coloca em evidência como objeto do Direito Administrativo
os órgãos, agentes e as pessoas integrantes da Administração Pública no campo jurídico não
contencioso. Para a autora o Direito administrativo é o “ramos do direito público que tem por
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública”. [3]
E ainda, segundo José dos Santos Carvalho Filho[4], o Direito Administrativo pode ser
conceituado como ramo do Direito Público que estuda princípios e normas reguladores do
exercício da função administrativa.
Principalmente para fins didáticos, o direito divide-se em dois grandes ramos: o direito público e
o direito privado.
No direito privado vigora o princípio da autonomia da vontade, pelo qual as partes elegem
livremente as finalidades que pretendem atingir e os meios pelos quais atingirão tais fins, desde
que fins e meios não sejam proibidos pelo direito. No direito público não vigora o princípio da
autonomia da vontade, vige a idéia de função, de dever do atendimento do interesse público
conforme estabelecido em lei.
O direito administrativo é ramo do direito público, que cuida da função administrativa e
das pessoas, órgãos e agentes públicos incumbidos de desempenhá-la.
 
2. Administração Pública
 
A expressão administração pública pode ser utilizada em dois sentidos: No sentido objetivo,
material ou funcional: que equivale a função administrativa e nessa hipótese administração
pública escreve-se com iniciais minúsculas; e, No sentido subjetivo, formal ou orgânico: que
equivale às pessoas, órgãos e agentes públicos, sendo que nesse caso Administração pública
escreve-se com iniciais maiúsculas.
 
 2.1) Administração pública em sentido objetivo (função administrativa)pode-se definir
administração pública como faz Maria Sylvia Zanella di Pietro: “Atividade concreta e imediata que
o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para consecução de interesses
coletivos”. Como exemplo, podemos citar que a Função típica do Poder Executivo – exercer
administração pública.
 
A função administrativa, também chamada de função executiva, é função típica ou predominante
do poder executivo. No entanto, os poderes legislativo e judiciário também exercem a função
administrativa, mas como função atípica e assim o fazem quando ordenam os seus serviços,
quando dispõe sobre seus bens e sobre a vida de seus servidores. Assim, por exemplo, a
concessão de férias a servidor de qualquer um dos 3 poderes é ato administrativo, ou seja,
praticado no exercício da função administrativa.
 
Características da função administrativa
 
a) Concreta porque é destinada a transformar a vontade da lei em ato concreto;
 
b) Não inova inicialmente a ordem jurídica porque nos termos do art. 5º, II da CF[1] somente a
lei é que pode criar obrigações;
 
c) Direta ou parcial porque o Estado exerce tal atividade como parte interessada; e
 
d) Subordinada porque está sujeita a controle jurisdicional já que o art. 5º, XXXV, da CF
estabelece que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito.
 
e) Sujeita a regime jurídico de direito público: o qual é formado pelo binômio das prerrogativas e
sujeições. As prerrogativas conferem à Administração pública a autoridade para que ela possa
atender ao interesse público sempre lembrando a supremacia desse interesse em relação ao
interesse privado. As sujeições destinam-se a assegurar a liberdade dos indivíduos a fim de que
não sejam indevidamente atingidos em sua liberdade. A principal sujeição é a submissão da
administração ao princípio da legalidade.
f) Exercida de ofício: porque não depende da provocação do interessado.
 
 
Classificação da Função Administrativa
 
A função administrativa abrange o serviço público, a policia administrativa, o fomento e a
intervenção no domínio econômico.
 
a) Serviço Público - é a lei que vai dizer o que é serviço público e a primeira lei que diz isso é a
CF. Então, não é pela substancia da atividade que nós vamos saber o que é serviço público e sim
o ordenamento jurídico mesmo.
 
Para saber se uma atividade é serviço público, basta consultar a legislação porque será serviço
público a atividade assim considerada pela lei. A primeira lei a ser consultada é a CF.
 
A CF traz as atividades que são consideradas como serviços públicos. Ex.: art. 21, X (serviço
postal e de correio aeronacional) etc
As leis infra-constitucionais também podem definir outras atividades como serviços públicos,
desde que não invadam o campo da exploração da ordem econômica que foi deixado pela
constituição a livre iniciativa dos particulares, conforme art. 170 da CF. Assim, por exemplo, as
leis orgânicas municipais costumam definir o serviço funerário como serviço público municipal.
 
b) Polícia Administrativa
 
Compreende as restrições administrativas estabelecidas por lei ao exercício do direito individual
em beneficio do interesse coletivo. Ex.: imposição de sanções, fiscalização do exercício das
atividades, concessão de licenças e autorizações, etc.
 
c) Fomento - é o incentivo do poder público às atividades privadas de interesse coletivo e pode se
dar de variadas formas, tais como, transferência de recursos, financiamentos, concessão de
favores fiscais, etc.
 
Atualmente, pode-se citar o fomento relacionando as organizações não governamentais com o
poder público já que elas estão no campo do terceiro setor e, portanto, justifica-se a atuação do
Estado pela atividade de fomento.
d) Intervenção na ordem econômica - a intervenção na ordem econômica pode se dar direta ou
indiretamente. O Estado intervém diretamente na ordem econômica quando explora a atividade
econômica por meio de empresas públicas e sociedade de economia mista, o que ele só pode
fazer excepcionalmente. Ex.: Banco do Brasil e CEF.
 
2.2) A Administração pública em sentido subjetivo (Pessoas, órgãos e agentes públicos),
para prestar serviço público descentralizado, a administração pode criar: Autarquias, Fundação,
Empresa pública, Sociedade de economia mista.
 
O Estado pode prestar a função administrativa por seus próprios meios ou então através de outras
pessoas.
 
3. Direito Administrativo como sub-ramo do Direito Público
O Direito Administrativo, como rege as relações jurídicas do Poder Público, este dotado
de prerrogativas de autoridade na consecução do interesse público, constituiu-se um ramo do
direito público.
É, portanto, uma disciplina que estuda as relações entre a Administraçãoe os administrados.
Versará sobre atos administrativos (licenças, autorizações), desapropriações, responsabilidade
civil do Estado, autarquias, serviços públicos. Todos esses assuntos, e muitos outros são
estudados pelo ramo do Direito Público denominado Direito Administrativo.
 
4. Relação do Direito Administrativo com outros Ramos
 Como vimos, o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público porque estuda a
regulação jurídica da atividade tipicamente estatais. Tem autonomia científica como campo
específico do saber humano e princípios e técnicas próprios para compreensão do seu objeto.
Entretanto, não há dúvida de que o Direito Administrativo, embora autônomo, possui diversos
pontos de conexão com outros ramos:
- Direito Constitucional – a relação do Direito Administrativo com o Direito Constitucional é
profunda. A CF/88 dedicou um capítulo (Cap. VII, do Título III) ao regramento da atividade
administrativa, denominado “Da Administração Pública”.
- Direito Civil – o Direito Administrativo surgiu, nas decisões do contecioso administrativo francês,
como um conjunto de regras e técnicas derrogadoras do regime privado.
- Direito Processual Civil – o advento da lei federal do Processo Administrativo (lei 9.784/99)
reforçou a ligação que o Direito Administrativo mantém com os institutos e temas do Processo
Civil.
- Direito do Trabalho – o regime jurídico aplicado aos empregados públicos é, essencialmente, o
previsto na Consolidação das Leis do Trabalho.
- Direito Penal – as condutas reveladoras de maior lesividade à Administração Pública estão
tipificadas como “Crimes contra a Administração Pública”, cujas sanções estão previstas nos arts.
312 a 319 do Código Penal.
- Direito Tributário – é uma especialização do Direito Adminsitrativo, tendo surgido a partir da
identificação de princípios específicos reguladores das atividades estatais de criação e arrecadação
de tributos.
 Portanto, há relação do Direito Administrativo com todos os ramos do Direito, tanto público
como privado.
 
5. Fonte do Direito Administrativo
 
Fonte é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde nascem
as normas emanam. As fontes jurídicas podem ser de dois tipos:
 - primárias – nascedouro principal e imediato das normas e;
- secundárias – são instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.
 No Direito Administrativos, somente a lei constitui fonte primária na medida em que as demais
fontes (secundárias) estão a ela subordinadas.
 Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes secundárias.
 A lei é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições, obrigações de fazer
ou não fazer, no Direito Administrativo. (art. 5, II da CF)
A doutrina não cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas
conduzindo o modo como os operadores do direito devem compreender as determinações legais.
A jurisprudência, entendida como reiteradas decisões dos tribunais sobre determinado tema, não
tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia decisivamente a maneira
como as regras passam a ser entendidas.
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de estabelecer padrões
obrigatórios de comportamentos. Ao serem repetidos constantemente, criam o hábito de os
administrados esperarem aquele modo de agir, causando incerteza e instabilidade social sua
repentina alteração. Importante relembrar que os costumes não têm força jurídica igual à da lei,
razão pela qual só podem ser considerados vigentes e exigíveis quando não contrariarem
nenhuma regra ou princípio estabelecido na legislação. Costumes contra legem não se revestem
de obrigatoriedade.
6. Sistemas Administrativos
 Dois são os sistemas de controle das atividades administrativas: a) sistema de jurisdição
una (modelo inglês); e b) sistema do contencioso administrativo (modelo francês)
 Sistema de jurisdição una, todas as causas, mesmo aquelas que envolvem interesse da
Administração Pública, são julgadas pelo Poder Judiciário. É a forma de controle existente
atualmente no Brasil (art. 5º, XXXV, da CF).
 Sistema do contencioso administrativo, ou modelo francês, é o adotado especialmente
na França e Grécia. O contencioso administrativo caracteriza-se pela participação da função
jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos.
 
[1] Art. 5, II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei;
 
Exercício 1:
Acerca do sistema administrativo brasileiro, é correto afirmar que:
A)
Adota-se o sistema de jurisdição mediante o contencioso administrativo, excludente da atuação
judicial.
B)
O sistema de jurisdição dúplice, vigente no Brasil, permite a simultaneidade da atuação do
contencioso administrativo e atuação judicial.
C)
Embora existente decisão administrativa sobre determinado tema, esta é passível de apreciação
judicial.
D)
As decisões administrativas não estão sujeitas a reexame recursal, devendo ser revistas pela via
judicial.
E)
Baseia-se no sistema administrativo jurisdicional, em vigor no Brasil, no sistema francês.
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Exercício 2:
Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administração Pública abrange:
A)
a atividade administrativa;
B)
o poder de polícia administrativa;
C)
as entidades e os órgãos que exercem a função administrativa;
D)
o serviço público;
E)
a intervenção do Estado nas atividades privadas.
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Exercício 3:
O Direito Administrativo destaca que o Estado é constituído por três elementos
originários e indissociáveis, que são:
A)
Povo, nação e governabilidade.
B)
Povo, território e Estado.
C)
Povo, território e governo soberano.
D)
Povo, soberania e Estado.
E)
governo soberano, organização do Estado e atos administrativos.
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Exercício 4:
Se o Direito Administrativo for conceituado como:
I. O sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o
cumprimento de seus fins.
II. O conjunto de normas que regem as relações entre a Administração e os
administrados.
III. O conjunto de princípios que regem a Administração Pública.
Seu fundamento repousa nos criterios denominados, respectivamente.
A)
das relações jurídicas, da administração pública e da atividade jurídica ou social do Estado;
B)
negativo ou residual, da atividade jurídica ou social do Estado e teleológico;
C)
do serviço público, do Poder Executivo e residual ou negativo.
D)
da Administração Pública, do serviço público e do Poder Executivo.
E)
teleológico, das relações jurídicas e da administração pública.
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Exercício 5:
Considerando o Regime Jurídico Administrativo é correto afirmar que:
A)
as controvérsias em matéria administrativa, decididas pelo órgão executor, fazem coisa julgada
material;
B)
no Brasil, a Jurisdição é dual.
C)
a adoção, pelo Brasil, do sistema de Jurisdição una, afasta a possibilidade de se reconhecer
administrativamente de qualquer lesão ou ameaça a direito;
D)
é permitida a criação de tribunais com competência administrativa:
E)
N.D.A
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Exercício 6:
A Administração Pública, em sentido objetivo, abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas,
órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à
função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.
ASSIM
A Administração Pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço público.
É correto afirmar que:
A)
as duas afirmações estão corretas.
B)
as duas afirmações estão incorretas.
C)
a primeira afirmação está correta e a segunda afirmaçãoesta incorreta.
D)
a primeira afirmação está incorreta e a segunda afirmação está correta.
E)
as duas alternativas estão corretas e a segunda complementa a primeira.
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